镇巴乡镇机构改革的现状与对策

第一篇：镇巴乡镇机构改革的现状与对策

镇巴乡镇机构改革的现状与对策

开题报告

十一届三中全会以来，适应农村改革的需要，全国范围内先后进行了多次乡 镇机构改革。历次改革虽然都致力于精兵简政、减轻农民负担，但总体上始终没 有跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。当前，随着农村税费改革的不 断深入，作为农村上层建筑重要组成部分的乡镇机构改革势在必行，如何客观审 视历次改革的得失成败，抓住主要矛盾和问题，搞好新一轮乡镇机构改革，是需 要深入研究的重大现实问题。

【摘要】乡镇机构是基层政权建设的重要组成部分，作为上层建筑必然要随着农村经济社 会的发展变化而作出相应的调整。本文在回顾镇巴乡镇机构改革实践的基础上，阐述了当前 乡镇行政管理体制和机构编制管理中存在的主要问题及原因，揭示了乡镇机构改革的必要性 和紧迫性，认为乡镇机构改革要真正取得实效，应当从单纯撤并机构和人员转到体制机制创 新上来。围绕为农村经济社会发展创造良好的体制机制环境，作者从转变乡镇职能、理顺县 乡权责关系、规范党政机构设置、深化运行机制改革、推进事业单位改革、加强机构编制管 理等方面，提出了在建设社会主义新农村条件下乡镇机构改革的对策思路。

【关键词】乡镇改革 行政体制 机构编制

【Summary】As the important part of the basic power construction，the institution of townshipshould adapt to the economic and socialdevelopment of countryside.Basing onreviewing the practice of township institution reform ofZhenba，the article states themain problems and reasons exist in theadministrative system and institution

management, and reveals the necessity and exigency of township institute reform.Township institute reform should focus on the system and mechanism innovationinstead of only abolishing or merging the institute and staff.In order to create a goodenvironment for the economic and social development of countryside, it needs to takesome countermeasures from the aspect of changing the township function, deepen theoperational mechanism reform and so on.【Key words】township reform, administration system, the authorized staff of institution

一、镇巴乡镇机构改革概况及行政管理体制现状

改革开放以来，根据中央和省市的部署，镇巴县先后对乡镇政权进行了多次调 整改革。1982 年，按照党中央、国务院的通知规定，人民公社改为乡镇政府，奠

定了我县农村基层政权的基本格局。20世纪末至21世纪初，根据省委、省政府的部署，镇巴县开展了“撤区、扩镇、并乡”等工作，全县区公所全部撤销，乡镇总数大量减少 个，乡镇机关编制精减约 42%。2001 年，镇巴县乡镇机构改革全面推开，乡镇 机构改革的主要任务是转变政府职能，理顺县乡关系，精简党政机构，调整事业 单位，清退各类临时人员，重点是压缩财政供养人员。改革后，乡镇党政机构和

事业单位分别减少 16%和 40.4%；行政和事业编制分别精简 28.6%和 13%[1]。毋庸置疑，历次改革在致力于解决当时的突出问题方面取得了积极成果，推动了经济体制改革的深入和农村经济社会的发展，并形成了一个逐步递进、深化配套的渐进模式，特别是机构和人员编制精简取得重要成果，机构臃肿、人浮于事的现象得到较大改观，基层政权建设进一步加强，为建立精干高效的乡镇行政管理体制打下了基础。但是必须看到，当前乡镇行政管理体制中仍存在一些亟待解决的问题。

1.1政府职能界定不清，越位和缺位同时存在《地方组织法》规定了乡镇政府的七项职权[2]，但就现实而言，乡镇政府的职权不断被上收，上级指派的任务越来越多，乡镇政府的职能逐步演变成完成上级的“中心工作”。同时，受政绩考核“指挥棒”以及传统管理方式等因素的影响，乡镇政府的职能转变仍滞后于农村经济社会发展进程，政企分开不够彻底，不同程度地存在着重经济轻社会、重管理轻服务、重事务轻规划的现象，一些乡镇依然将自己作为市场主体直接参与微观经济活动，热衷于招商引资、经营土地，相反对安全生产、环境保护、公共卫生、劳动保障和社会稳定等却不够重视，农村基础设施和教育、卫生、文化等社会事业发展相对落后，公共产品短缺，农村经济与社会发展不够协调。

1.2县乡关系不顺，依法行政面临尴尬

目前的县乡关系是一种典型的“压力型体制”[3]，在属地管理的模式下，上级

政府及其工作部门往往通过文件或签订责任书等方式，将各项经济、社会和政治 任务、指标分解下达给乡镇政府，并作为乡镇政绩考核的主要内容，乡镇政府普 遍处于权力小、事情多、责任大的困境。据对有关乡镇了解，乡镇政府除受有关 部门委托征收社会抚养费等极少数行政事权外，更多的是执行上级的决定和命令，而作为一级政府，对本行政区域内涉及人民群众生产生活、生命财产安全、环境 资源保护等领域的行政监督管理却缺乏有效的手段，由于责任大而权力小，面对 违法行为往往无力作为，严重制约了法治政府建设的进程。

1.3乡镇机构庞杂，规模效益不高

虽然经过几轮改革乡镇机构得到了精简，但由于受“条条干预”[4]等因素的影

响，多数乡镇的行政、事业机构设置仍然偏多，产业分工和条线对口的特征比较 明显，如有的地方既设党群办，又有政府办；有的按不同产业设置了工业经济办 公室和农业经济办公室等。事业站所的设置也习惯于有一项工作就“建一座庙”，导致分工过细，据调查，除单纯的挂牌机构外，一些乡镇的事业单位就有 8-9 个，上级部门派驻乡镇的事业站所一般也有 6-7 个。这种规模小、专业窄的机构设置 模式，不仅容易出现关系不顺、推诿扯皮等问题，而且也使有限的工作力量更加 分散，不利于人员、办公设施等资源共享，工作效率难以提高。

1.4人员结构老化，工作效率不高

近几年，通过公开招考，乡镇机关和事业单位补充了“新鲜血液”，但由于受

编制员额限制，总体上招录的人员较少，加上“逆向”流动以及“出口”不畅等 原因，乡镇干部年龄偏大、文化偏低的问题较为突出，少数乡镇 45岁以上人员超 过行政事业总人数的三分之一。队伍结构的不合理，导致“有事没人干、有人无 事干”，工作质量和效能难以得到有效提高。

二、镇巴乡镇机构改革不彻底的主要原因

乡镇行政体制之所以在多次改革后仍显现出诸多问题，固然有上层建筑滞后

于经济基础变化发展的原因，但主要还在于历次改革受传统观念束缚，未能在以 下方面取得实质性突破所致。

2.1行政体制和运行机制较少触及

面对日益膨胀的机构和越来越庞大的干部队伍，改革开放以来，镇巴县进行

了多次乡镇机构改革，目的是要精简机构和人员，提高政府服务效能，促进农村 经济发展和社会稳定，因此，历次改革基本上都把注意力放在精简机构和人员上，虽然在后期的改革中也提出了转变政府职能的任务，但在诸多方面并未取得实质 性的突破，这种“就机构编制论机构编制”的浅层次的改革，在乡镇自我扩张等 因素的作用下，难免陷入“精简--膨胀--再精简--再膨胀”的怪圈。同时，由于

改革未能有效触动乡镇行政体制和运行机制这一深层次的问题，权责不一致、效 能低下等问题日益突出，严重制约了乡镇政府职能的履行。

2.2部门“条条干预”严重

为了强化部门利益，长期以来一些机关部门不计行政成本，想方设法“建机

构、要编制”。为了加强所谓的工作力量，往往置机构编制管理规定以不顾，以安 排资金、项目审批、考核评比等办法和手段，要求乡镇“对口”设置机构或单独 配备人员，迫于上级压力，县（市）和乡镇党委、政府不得不“开口子”，导致乡 镇机构和人员编制不断膨胀，牌子林立。

2.3法制建设进程滞后

从全国范围内看，机构编制的法制化进程仍显滞后，虽然各地结合实际出台

了一些机构编制管理规定或措施，但这些规定措施大多仅停留在地方政府规章层 面，权威性和规范性还不够高。由于机构编制立法工作滞后，行政组织、职能、编制和工作程序等方面仍缺乏健全、完善的法律依据，使机构设置和调整带有很 大的随意性和人治色彩，机构编制管理的“长官意志”比较明显,并且常常因为主 要领导的变换或看法改变而改变；机构编制管理部门往往凭经验办事，管理工作 缺乏科学性和系统性，这种“人治”化、经验型的管理[5]，极易造成机构和人员的 膨胀，即便是再行改革，也往往因人为因素而“穿新鞋、走老路”，实际效果不佳。

2.4改革措施不配套

作为加强乡镇政权建设的一项重要举措，乡镇机构改革不是孤立的，它与县

级政府及其部门的职能转变、考核评价体系、干部人事制度改革以及机构编制管 理等密切相关，这种内在的关联性决定了在实施乡镇机构改革时，必须上下联动，左右配合，整体推进。但历次乡镇机构改革却未能很好地把握这一原则，只是在 机构和人员精简上搞单兵突进，这虽然在一时取得了成效，但由于缺乏相应的配 套改革措施，改革成果往往难以巩固，甚至付诸东流。

三、新形势下镇巴乡镇机构改革的路径选择及建议

近年来，随着农村工业化和城镇化的不断推进，农村社会结构发生了很大变化，农村社会经济成分、组织形式、就业方式等日益多样化。农民群众对公共产品和公共服务的需求不断增长；社会转型时期各种矛盾凸现，农村社会治安问题面临新的挑战，所有这些都对乡镇治理提出了新要求。特别是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会新任务的提出，使乡镇机构改革更具紧迫性和艰巨性。从镇巴的实际来看，新形势下的乡镇机构改革，应致力于抓好以下六个方面。

3.1切实转变乡镇职能

推进乡镇机构改革，关键在于转变政府职能。根据乡镇政府所处的层级以及

农村经济社会发展现状，按照科学发展观的要求，乡镇政府应把贯彻法律政策、促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定作为主要职能。坚 持有所为、有所不为，立足于促进经济发展，改进经济管理方式，切实把工作重 点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转到加强发展规划、产业导向和为农 户及各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造良好发展环境上来，积

极引导和促进农业专业合作经济组织发展，建立多渠道的农业社会化体制。

3.2增强政策的配套协调性，进一步强化机构编制管理。乡镇机构改革的政策与中央有关文件精神口径不一，给改革工作带来一定压力。比如，国务院规定，计划安置的转业军队士官三年内不得下岗，而一些乡镇只规定近三年安置的转业军官可以直接定岗。由于近三年安置的转业军官基本上都是参加地方工作时间较短，在整个竞争上岗中不占优势，大部分已经落岗，存在着上访现象。改革中出现的空编问题，既为吸收高素质人才留下了空间，也为乡镇人员增长埋下了隐患。建议进一步加强机构编制管理，各项政策规定要相互衔接、适应，对空编的岗位要严格控制进人，允许县政府对乡镇空编的岗位从其他乡镇分流人员中选配。

3.3同步推进乡镇机构改革和县乡财政体制改革。要将乡镇机构改革同县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，完善“乡财乡用县监管”的管理方式，进一步增加对乡镇的财力支持。建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇预算管理办法，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，防止基层通过乱收费弥补财力不足。

3.4提供组织保障，巩固改革成果。随着改革工作的逐步到位，工作人员将大量减少，因此要切实健全农村综合改革工作领导小组及办事机构，赋予相应的工作职能，配备必要的专职人员，安排必要的工作经费，发挥其政策性、典型性、综合性、协调性、实践性和服务性的职能作用；各级组织、人事、编制、财政部门要加强沟通协调，密切配合，为全面推进农村综合改革、深化乡镇机构改革提供强有力的组织保障。

总之，我们应站在政府体制创新[6]与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇改革的发展方向和总体目标。下一步应在巩固和完善农村税费改革成果的基础上，加快推进乡镇综合配套改革，既要解决乡镇政权自身的问题，如乡镇的建制规模、机构设置、职能定位、人员编制等等，又要解决整个体制方面的问题，如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等等。这需要中央政府抓紧制定出一套全面、系统、科学的乡镇综合改革方案，并以国家法律的强有力手段加以保障。只有这样，我国当前正在进行的乡镇机构改革才能步入健康发展的轨道。

参考文献：

[1] 张哲郎。乡遂遗规——村社的结构[A].吾土与吾民[C].北京：生活·读书·新知三联

书店，1992。

[2] 中国社会科学院近代史研究所。范文澜历史论文选集[C].北京：中国社会科学出版

社，1979。

[3] 闻钧天。中国保甲制度[M].北京：商务印书馆，1935。

[4] 黄汝成。《日知录》集释（卷8）[M].长沙：岳麓书社，1994。

[5] 白 钢。中国农民问题研究[M].北京：人民出版社，1993。

[6] 王雅林。农村基层的权力结构极其运行机制[J].中国社会科学，1998，（5）：

37～51。

第二篇：乡镇机构改革的现状与对策

四川电大毕业设计（论文）

中国传统文化对现代企业人才管理思考

作者市级电大

专业

年级

学号

指导教师

四 川 电 大 毕 业 设 计（论文）

诚 信 承 诺 书

本人慎重承诺和声明：所撰写的《中国传统文化对现代企业人才管理思考》是在指导教师的指导下自主完成，文中所有引文或引用数据、图表均已注解说明来源，本人愿意为由此引起的后果承担责任。

设计（论文）的研究成果归属学校所有。

学生（签名）

年月日

目录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

一、中国传统文化概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（一）中国传统文化的涵义„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（二）中国传统文化的思想精华„„„„„„„„„„„„„„„„1

（三）中国传统文化的现实意义„„„„„„„„„„„„„„„„2

二、传统文化对现代企业管理的启示„„„„„„„„„„„„„„„„2

(一)刚柔——企业管理的方法„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）和谐——企业旺盛的法宝„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（三）方圆——企业对外的形象„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（四）中庸——企业定位的根本„„„„„„„„„„„„„„„„„3

三、中国传统文化某些思想精华可为现代企业人才管理之借鉴„„„„„„4

（一）借鉴的基本原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（二）具体借鉴方法„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（三）OEC管理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„41、“仁”与以人为本„„„„„„„„„„„„„„„„„„52、“义”与以义统利„„„„„„„„„„„„„„„„„„63、“礼”与以礼服人„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

四、结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

第三篇：浅议乡镇机构改革的难点与对策

中央广播电视大学

人才培养模式改革和开放教育试点专科

广东广播电视大学

毕业论文

题 目：浅议乡镇机构改革的难点与对策

姓

名： 朱锐华 学

号： 1144001426422 专 业： 行政管理学（专科）入 学 时 间： 2011年春

指导教师及职称： 廖友华老师

所 在 电 大： 河源市广播电视大学

2013年3 月1日

目 录

【内容摘要】„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1 【关键词】„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1

一、乡镇机构改革难点及原因分析„„„„„„„„„„„„„„„„ 1(一)城乡差异拉大，农民群众不满意„„„„„„„„„„„„„ 1(二)遗留问题消化难„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 1(三)干部作风不踏实，伤害群众的感情„„„„„„„„„„„„ 2(四)基层组织不强„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2 二．乡镇机构改革后存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2

（一）部分干部思想包袱较重，工作主动性差„„„„„„„„„„3(二)群众自我意识逐渐增强„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3(三)乡镇责任分解难以落实„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3

三、乡镇机构改革的对策 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4(一)认真落实“三农”工作各项惠农政策„„„„„„„„„„„ 4(二)大力加强基层组织建设，重新定位乡镇职能„„„„„„„„ 4(三)完善责任考核体系，将维稳工作纳入新农村建设目标管理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 5 【参考文献】„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8 浅议乡镇机构改革的难点与对策

【内容摘要】乡镇机构改革，是关系到乡镇干部及基层事业单位去留的改革，其意义重大。推进乡镇机构改革，把工作重心转到加强社会管理和公共服务上来，是当前深化农村改革的重大步骤，是保护农民利益，促进农村社会进步的重要途径。本文针对我国乡镇机构改革的现状，分析了乡镇机构改革所面临的种种矛盾及原因，寻求推进乡镇机构改革的对策思路，希望从根本上消除制约农村发展的体制性障碍，可以更好地为农村发展创造良好的外部环境。

【关键词】乡镇 政府 群众 农村 债务

一、乡镇机构改革难点及原因分析(一)城乡差异拉大，农民群众不满意

乡镇政府作为中国最基层的一级政府，承担着中国农村大量的社会事务管理工作，计划生育、社会综合治安、催粮派款等都是乡镇政府的中心工作，长期如此，行政干预是政府工作的主要方式，一个俨俨实实的计划经济的执行者和各项政策的实施者。改革后，由于职能转变，出现一些新问题在所难免。

1、职责难履行。乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力极其有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。

2、事务难应付。由于上下机构改革不协调，“上面千根线，下面一针穿”，减人难减事的矛盾十分突出。

3、干部难适应。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上表现出明显的不适应，感到工作无所适从。为群众办好事、办实事有愿望没能力，有想法没办法，心有余而力不足。城乡差异较大，造成农民群众心理上的不平衡，突出表现在：一是收入差距大。近几年，虽然在增加农民收入方面做了不少工作，但干部职工的工资也在不断上调，收入差距仍然较大，干部职工平均年收入远远高于大部分农民。部分农民对此感到不平衡，不理解。二是城乡基础设施建设差异大。城区的基础设施往往都是县里统筹考虑，财政出钱建设，而乡村的基础设施建设却往往要农民群众自己筹集相当一部分资金来解决。随着经济的不断发展，城区面貌可谓年年有变化，但乡村基础设施却几年难有一个大的变化，长年下来造成农民群众心理不平衡。

(二)遗留问题消化难

1、干部心理不平衡 我国历次的政府机构改革取得了很大成效，但成效离人们的预期以及经济社会发展的需要尚有不少差距，许多时候还未能跳出“精简——纪80年代以来，随着我们国家改革开放的深入，国民经济有了很大发展，在计划经济体制下，大量的社会事务都由政府直接承担，由于人少事多，公共管理职能不能有效到位，乡镇机构聘请大量临时人员来从事公共管理。一些基层单位的领导趁机安排自己的“关系”，并予以转正，成为国家工作人员。乡镇机构中还有个别合同制工人，国家安排的复退转军人，这都决定了乡镇组成人员的复杂性。对乡镇机构改革来说，这就是难点。

2、遗留问题处理难 乡镇综合配套改革前，乡镇的“七站八所”由县主管局管理，乡镇政府主要是事权。县管时期，人员进编，都由主管局决定。在这种人事管理体制下，必然会出现超编进人和违规进人现象。

3、各项待遇落实难

干部职工的待遇难得到落实，养老保险和医疗保险拖欠现象严重，职工对自己年老后的生活充满担忧。

4、清退人员补偿难

改革是阵痛，但也必须付出成本，清退职工必然涉及经济补偿。根据《中华人民共和国劳动保障法》规定，用人单位清退职工必须对职工进行经济补偿，但在实际工作中，改革的成本没有着落，无法落实。这样直接形成单位想清退退不了，职工想走人人走不了的现象。

(三)干部作风不踏实，伤害群众的感情

部分干部素质不高，作风不实。一是不善于做耐心细致的工作，过去少数干部存在的“动不动，三分钟”等粗蛮作风，较长一段时间伤害过群众的感情。二是处事不公，很多农民有怨气，“一碗水端平”是农民群众的共同心声，绝大部分农民不埋怨政策的严厉，而是对有些事情不能“一碗水端平”恨之入骨，处事不公成为影响农村社会稳定的重要因素。

(四)基层组织不强

农民群众不信任随着市场经济发展的不断深人，农村税费改革的影响，乡级组织“有人管事，有钱办事，有章理事”的作用反而在弱化。在“有钱办事”方面，上级转移支付仅够维持乡镇正常开支，乡镇政府在筹钱为群众办公益事业方面能力十分有限，对不少弱势群众“上学难、就医难”爱莫能助。久而久之，群众对基层组织的依靠和信任度大打折扣。

二．乡镇机构改革后存在的问题 乡镇机构改革涉及到数百万乡镇干部职工的切身利益，倍受关注。新一轮乡镇机构改革2 如何改，改到什么程度，成为社会普遍关注的热点。从2004年，开始乡镇机构改革试点以来，既有成功经验，也有不足之处。新一轮乡镇机构在总结成功经验的基础上，出台了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。

（一）部分干部思想包袱较重，工作主动性差

乡镇机构改革后，工作人员的工作积极性有了很大的提高，工作方式方法也有了很大的改进，但也存在一定的问题。税改后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上的表现明显不适应，工作无所适从。

(二)群众自我意识逐渐增强

乡镇机构改革，不仅使农民负担明显减轻，而且将农村改革引向了深入。由于它涉及农村社会各方面利益的调整，对农村的发展产生了巨大而深远的影响，也引起了广大乡村干部和农民的心态变化。农村一家一户的自主经营模式，使得农村成员在经济上和政治上对于乡镇政权组织的依赖性相对减弱。

(三)乡镇责任分解难以落实

乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。乡镇机构改革主要是对众多的乡镇一级机构，并不牵扯到县一级单位。乡镇改革后，一些职能弱化的部门和单位被撤或并，新单位与县一级及更高层级的管理机构并没有对口，人员比原来减少，事却没减轻。许多原来部门的业务一下集中到新单位，每个主管部门都认为自己的事重要，这让乡镇工作人员疲于应付，各种检查接连不断，减人减事的初衷并没能达到。乡镇是国家最基层一级政权，是农村改革发展的“桥头堡”。“上面千条线，下面一根针”。乡镇是“麻雀虽小五脏俱全”。长期以来，大包大揽式的乡镇管理职能，不可避免地存在越位、错位、缺位等问题，“不该管的也管了，该管的也没管好”。有的乡镇党委书记不无感慨地说，现在乡镇是责任无限大，权力无限小。乡镇职能定位不清晰，造成乡镇履职的不到位。新一轮乡镇机构改革将乡镇职能首次清晰表述：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。乡镇在机构改革后，能否切实履行好这四项职能，我们将拭目以待。现在乡镇很大的一个难题就是债务问题。长期以来，由于各种原因，债务不断增加，已经威胁到乡镇机构的正常运转。做事要钱，不做事也要钱，钱从哪里来，对紧张的乡镇政府来说简直就是一筹莫展，借债保运转是以农业为主的乡镇保运转的唯一途径。多年来，债务形成主要有以下几个方面：一是政府直接债务。为了完成责任书考核的各项工作任务，这些年来乡镇政府借债搞一些重点工作，如小康住宅建设、温棚建设、养殖小区建3 设等工程。二是政府职能延伸形成的债务。主要有“普九”债务、教育比例划债、防汛购物用工债务、重大事故赔付、农业结构调整付出的成本、修路等。三是政府接管债务。1999年农村合作基金会关闭后，乡镇政府将其所有资产，往来进行了接管，成立了债管中心，所有债务由政府来偿还，这都增加了债务总额。多年来，能否在规定的时间内完成“三提五统”和农业税及特产税的征缴任务是决定乡镇干部升迁和政绩考核的主要依据，有些乡镇在未能及时完税的情况下，采取借本付息的方式举债上缴完成任务，年复一年，本息如雪球一样越滚越大。

三、乡镇机构改革的对策

(一)认真落实“三农”工作各项惠农政策

又好又快加强农村经济发展发展是稳定的基础。要认真贯彻落实中央关于“三农”工作各项惠农政策，继续推进农业产业化，大力发展效益农业和现代农业，培育农业龙头企业，扶持发展农产品加工业。要切实搞好乡村组织规划，积极筹措资金，强化农村基础设施建设，多为农民群众着想，多办实事好事。让农民年年有看得见的变化，不断地让农民充分享受城乡统筹发展的实惠，不再为农村的基础设施建设 “买单”，让农民感觉到农村更是安心生产生活之地。要加快职业技术培训基地建设，培养一批懂技术、有专长的新型农民，努力提高农民素质，加快转移农村富余劳动力步伐，千方百计增加农民收入。要坚决执行农村税费改革，切实减轻农民负担，大力开辟农村消费市场，扩大农村消费拉动，加强农村公共服务建设，加快发展农村教育、卫生和文化等事业，切实改善农村生产生活条件。要进一步完善农村土地流转制度，健全对被征地农民的合理补偿机制和安置机制，为农村社会稳定打好坚实基础。

(二)大力加强基层组织建设，重新定位乡镇职能

加强基层组织建设，首先要将乡镇的职能重新定位，并以明确《行政许可法》为依据，改变责任无限大，权力无限小的现状。一是科学定位，解决“路往哪里走”的问题，找准乡镇职能重新定位的出发点。在市场经济条件下，乡镇职能应转到抓好经济发展、管理社会事务、维护社会治安、提供公共服务上来。在工作重点上，要致力于落实政策、组织协调、科技示范、行政执政、市场服务和管理社会，促进农村社会全面进步。要理顺乡镇管理体制，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制。要理顺管理秩序，建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系。二是要转变观念，解决乡镇“事该怎么干”的问题，找准乡镇职能转变的中心点。学会依靠市场配置技术、人才、资金等生产要素，积极为农民把产品转为商品牵线搭桥、创造条件，引导农民进入市场。要树立民本观念，由行4 政推动型向优质服务型转变，走示范引导的路子。加强政策服务、信息服务、科技服务和法律服务，及时提供产前、产中、产后服务。要树立开放的观念，由具体管理向间接调控转变，走社会化的路子。要树立民主法制观念，变人治为依法行政、民主管理，走民主化、法制化的路子。三是加强培训，解决乡镇“队伍怎么带”的问题，找准干部队伍建设的新路子。乡镇干部要注重学习党的路线、方针、政策，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾，用政策指导实践。要由权力型向能力型转变，不断提高领导的工作能力。要学会用说服、教育和示范引导等方法，做好群众工作。要由指挥型向示范型转变，不断提高领导经济发展的能力。要由随意型向规范型转变，不断提高依法行政的能力。乡镇干部要不断强化法律意识，学习法律知识，用法律规范自己的言行，不断提高依法行政的水平。要由干预型向服务型转变，不断提高为民服务的能力。要急群众所急，想群众所想，忧群众所忧，麻烦事耐心解决，难事想办法解决，小事不马虎，难事不推诿，急事不拖拉，真正做到让群众满意。

(三)完善责任考核体系，将维稳工作纳入新农村建设目标管理

一是“一把手”责任机制。把农村维稳工作做为“一把手”工程来实施，层层建立组织领导机构，党政一把手担任领导小组组长，为“第一责任人”。主要领导亲自抓、负总责，分管领导深入抓、具体负责，班子成员一起抓、共同负责。二是沟通协作机制。要加强上下级之间，乡村和站所之间的经常性沟通协作，定期召开工作会议听取情况汇报，挖掘发现问题，研究措施，总结推广典型，切实做到工作日常化、制度化、规范化，全面提升工作水平。三是人财物保障机制。着力加强群防群治建设，确保基层创建工作有人抓、有人管。树立“稳定出效益”的理念，建立稳定的经费保障机制，将创建经费列入财政预算，纳人新农村建设总体安排，确保创建活动有序、有力、有效开展。四是督导考核机制。建立责任考核体系，将维稳工作纳入新农村建设目标管理考核，考核结果直接与基层党政领导的任免、奖惩和工资待遇挂钩。对出现重大问题的单位部门坚决实行一票否决、限期整改、相关责任人实行必要的组织处理和经济处罚。要理顺乡镇工作职能，把握乡镇工作重点。在市场经济条件下，乡镇职能应转到抓好经济发展、管理社会事务、维护社会治安、提供公共服务上来。在工作重点上，要致力于落实政策、组织协调、科技示范、行政执政、市场服务和管理社会，促进农村社会全面进步。要理顺乡镇管理体制，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制。要理顺管理秩序，建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系。我们要转变观念，解决乡镇“事该怎么干”的问题，找准乡镇职能转变的中心点：

1、要树立市场经济观念，由抓大农业向抓大市场转变，走市场化的路子。学会依靠市场配置技术、人才、资金等生产要素，积极为农民把产品转为商品牵线搭桥、创造条件，引导农民进入市场。

2、要树立民本观念，由行政推动型向优质服务型转变，走示范引导的路子。加强政策服务、信息服务、科技服务和法律服务，及时提供产前、产中、产后服务。

3、要树立开放的观念，由具体管理向间接调控转变，走社会化的路子。

4、要树立民主法制观念，变人治为依法行政、民主管理，走民主化、法制化的路子。

我们要加强培训，解决乡镇“队伍怎么带”的问题，找准干部队伍建设的新路子：

1、要由经验型向学习型转变，不断提高落实政策的能力。乡镇干部要注重学习党的路线、方针、政策，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾，用政策指导实践。

2、要由权力型向能力型转变，不断提高领导的工作能力。要学会用说服、教育和示范引导等方法，做好群众工作。

3、要由指挥型向示范型转变，不断提高领导经济发展的能力。

4、要由随意型向规范型向规范型转变，不断提高依法行政的能力。乡镇干部要不断强化法律意识，学习法律知识，用法律规范自己的言行，不断提高依法行政的水平。

5、要由干预型向服务型转变，不断提高为民服务的能力。要急群众所急，想群众所想，忧群众所忧，麻烦事耐心解决，难事想办法解决，小事不马虎，难事不推诿，急事不拖拉，真正做到让群众满意。

机构改革，是一个渐进的过程，但在这个过程中也要注意理论与实践相结合。乡镇综合配套改革，对广大农民来说是一件喜事，但对广大的基层干部来说，是压力，同时也是动力。在改革后，新的机构承担了原来绝大部分事情，工作效率有了很大的提高。但改革后人员减少，事没减，乡镇财政依然紧张，这也是不争的事实。我们要转变职能，必须先理顺上下关系，减少不必要的事情，使干部能从繁重的琐事中解脱出，从“收款催粮”的主力军转到经济建设和社会发展的主战场上来。要理顺上下关系，就必须实行县乡同步改革。

我们要改乡镇改革为县(市)乡同步改革，要减负放活乡镇，要理顺县乡财政分配关系，做到事权与财权相一致。对于改革，应该适当加快步伐，变被动为主动，变消极为积极，大力做好县(市)乡改革联动工作。在改革中，根据各级财力的实际情况，具体问题具体分析，在改革成本上尽量能做到分级负担，减轻基层的财政压力。

参考文献

1、金太军．当代中国公共管理与社区治理丛书【M】．广州：广东人民出版社，2004．6．

2、杨志．全部免征农业税后乡镇机构改革的难点和对策分析【J】．甘肃农业，2006，(1 1)．

3、施从美．乡镇机构改革的阻力及其对策分析【J】．山东科技大学学报，2003，(3)．

4、金太军，林莉．新农村建设视角下的乡镇机构改革【J】．长自学刊，2007，(2)．

第四篇：乡镇机构改革的难点与对策

乡镇机构改革的难点与对策

——以张北县张北镇改革为例

摘 要

乡镇是我国社会的基础。自从新中国建立以来，乡镇机构虽然历经过多次改革，但仍不能完全适应经济社会发展的迫切需要。本文将分三个部分来讲述我们现在乡镇机构的问题以及解决决策。第一部分，在宏观层面上介绍我国乡镇机构改革的紧迫性，分析乡镇机构改革所产生的深刻影响。文章第二部分详细介绍了我国乡镇机构改革过程中所存在的主要问题，并有针对性地结合人员、机构等多种因素予以考虑，分析难点存在的主要原因。第三部分，文章结合河北省张北县张北镇机构改革所取得的一些成效，予以深度分析，指出了我国乡镇机构改革未来发展方向和趋势。

关键词：乡镇机构 改革背景 难点 决策

Abstract The township is the basis of our society.Since the founding of New China, the township institutions undergone numerous reforms, but still can not completely meet the urgent need for economic and social development.This article is divided into three parts to tell the township institutions and decision-making to solve.The first part, at the macro level on the urgency of reform of China's rural institutions, analysis of the profound impact of the township institutional reform.The second part of the article detailed major problems exist in the township agency reform process in China and targeted combination of personnel, institutions and other factors to be considered, analyze the main reason for the existence of difficulty.The third part, the article Zhangbei County town of Zhangbei, Hebei Province institutional reform effectiveness be depth analysis, pointed out the future development direction and trend of China's township institutional reform.Keywords: Township institutional reform background and difficult decision-making

目 录

一、前言..............................................................................错误！未定义书签。

二、我国的乡镇机构的背景..............................................错误！未定义书签。

三、我国乡镇机构改革中存在的难点............................错误！未定义书签。

（一）政府职能未从根本转变..................................错误！未定义书签。

（二）人员分流困难，财政负担大..........................错误！未定义书签。

（三）法制不健全影响机构改革的成效..................错误！未定义书签。

（四）行政区划建制偏小........................................错误！未定义书签。

（五）乡镇政府行政职责不明................................错误！未定义书签。

四、解决乡镇机构改革存在难点的对策..........................错误！未定义书签。

（一）坚持政企、政事、政社分开，切实转变政府职能错误！未定义书签。

（二）多管齐下，多途径解决人员分流难题..........错误！未定义书签。

（三）健全法制，将机构改革纳入法制化轨道....错误！未定义书签。

（四）大力精简乡镇党政机构和人员编制，从严控制领导职数错误！未定义书签。

（五）整体推进乡镇事业单位机构改革，对财政供养人员实行总量控制....................................................................错误！未定义书签。

结束语..................................................................................错误！未定义书签。参考文献..............................................................................错误！未定义书签。致

谢..............................................................................错误！未定义书签。

一、前言

乡镇是我国社会的基础，乡镇机构工作效率高低直接影响到我国政策在基层贯彻执行情况。当前我国乡镇机构正处于关键时期，稳步推进我国乡镇机构财政和人员精简工作，有助于推进我国农村工作有序开展。在实践过程中，我国乡镇机构改革存在诸多问题，虽然进行了一定程度上改革，但是依然不能与我国乡镇实际工作相一致。因此本文立足于机构改革、人员构成等问题，按照依法治国的策略，稳步推进我国乡镇机构改革工作有序推进。同时在推进我国乡镇机构改革过程中，始终与国际国内整体形势相一致，实现社会稳步发展。在研究过程中，本文以张北县张北镇改革为例，借鉴了张北县张北镇机构改革所存在的背景和有益 成果，稳步推进乡镇机构改革工作开展。

二、张北县张北镇简介

张北镇隶属于河北省张家口市张北县，地势较为平坦，平均海拔高度为1398米，位于交通枢纽地位，其中全镇耕地达76951亩，属于坝上地区第一大镇。张北县政府位于张北镇，共下辖21个行政村，52个自然村和4个街道办事处、26个社区居委会。

张北镇始终遵从旅游发展思路，每年投入巨额经费进行旅游开发，通过旅游开发的形式来实现全镇的全面发展，推动了全镇经济发展。面对新的发展思路和发展机遇，全镇始终以旅游发展为发展思路，实现了各项社会事业的稳步发展，连续三年被评为坝上第一强镇。

三、张北县张北镇改革中存在的难点

（一）权力关系理顺不清

以张北县张北镇为例，党政不分是我国乡镇政府运作中的最普遍现象。乡镇权力始终围绕着党委书记，党委书记在乡镇决策过程中位于一把手，乡镇政企关系尚未理顺清楚，这种不合理的权力关系和管理模式，阻碍了乡镇机构的前进和发展，容易滋生腐败问题和非科学化管理问题。

（二）编制人员增减不规范

张北县张北镇所有工作人员多达百人，其中包括行政编制、事业编制和工勤编制、临时人员。虽然行政编制数量有所限定，但是其他编制人员数量和临时人员数量没有得到有效规定，使得镇政府中存在大量的临时工作人员，大量的临时工作人员增加了张北镇政府的财政负担，不利于镇政府发展。

改革成功的经验和成果不能用法律固定下来，编制的修改和人员的增减全凭领导个人意见，缺少法律法规的约束，工作上存在严重的随意性，效率低下，推诿扯皮，应付差使。机构增减、编制的修改和人员的去留基本上由行政权力部门说了算，长官意志就是法律，从而严重影响乡镇机构改革的成效。

（三）政府行政职责不明

张北县张北镇改革为例，存在严重的行政处罚扩大化现象。在实际执法过程中，张北县张北镇政府工作人员普遍存在随意执法现象，在罚款过程中不开具发票，造成了随意罚款现象出现，这种行政职责不清的现象，一方面不利于我国依法行政工作开展，另一方面也造成了政府公信力下降。2011年张北镇在进行人口登记过程中，对超生罚款和处罚较为严厉，由于自身工作不到位，导致了干群关系紧张，不利于工作开展。

违规操作是张北县张北镇改革主要存在的问题。以2011年张北县张北镇拆迁工作为例，由于乡镇政府在拆迁过程中，并没有按照法律，依法对拆迁户补偿款进行安排，使得拆迁户心存怨气，成为了长期上访的焦点。连续三年来，拆迁户上访成为了重点工作，甚至出现了上千名拆迁户围堵镇政府门口的群体事件，可见拆迁工作不到位有可能引发大规模的矛盾和冲突，因此做好拆迁工作有利于维护社会稳定。乡镇拆迁主体不按照规章制度办事，开发商和行政机关不按照规定进行补偿，地方政府滥用行政权力，由此导致造成了拆迁主体和拆迁户之间的矛盾。在发放补偿款的过程中，一方面地方政府可能不按照标准对补偿款进行制定，另一方面地方政府不按照拆迁合同要求，及时发放补偿款，这样就造成了农户对拆迁主体产生不满情绪。

四、解决乡镇机构改革存在难点的对策

（一）理顺权力关系

1．乡镇政府职能转变的突破口：决策体制的创新政府职能的实现实质上是以政府的权力为依托，而在政府的各种权力中，最重要、最根本的就是决策权。所以要转变乡镇政府职能，就必须先改革乡镇这种以党委书记为核心的高度集权的决策体制，实现决策的民主化。那么，决策体制如何创新? 张北县张北镇在进行行政改革过程中，理顺权力关系是张北镇改革的主要途径。张北镇改革明确了共产党、政府和人大这三者之间的关系。第一，张北镇明确了党群关系，明确了党领导乡镇的改革措施，通过加强党对乡镇政府发展的政治、思想和组织领导，明确党的领导核心地位，第二，赋予乡镇政府以行政管理实权，使党从乡镇行政管理的具体事务中撤出来，明确乡镇政府的行政管理职能，第三张北镇完善乡镇人大对乡镇长的选举、监督和任免制度。通过这些改革举措，明确了张北镇整体发展改革思路，推进了整体工作进度。

2．乡镇政府的职能转变：政社分开、政事分开和政企分开。长期以来张北县博天糖业公司长期依赖于政府，这不利于企业自身发展。张北县博天糖业公司作为生产糖的公司，长期依靠政府收购甜菜，这不利于自身发展。张北镇政府果断地进行政企分离，采用市场化机制进行疏导，打通了企业命脉，推动了企业发展。通过这一改革，一方面刺激了企业活力，另一方面也减轻了政府负担。

（二）规范编制人员

l、减少机构设置。张北镇党政机构设置一般为5个，按照实际工作需要，对党政机构进行撤并。按照缩减机构原则，张北县张北镇政府压缩派出机构，实现对各个行政村的直接管理，从而能够减少机构设置，稳步推进乡镇管理工作有序开展。同时张北镇政府在社区设立居民管理委员会，实现对社区居民的直接管理，稳步推进社区管理工作有序开展。

2、行政编制精简要科学合理。张北镇政府针对具体工作实际，对行政编制进行压缩，将行政编制进行了压缩，控制在50名行政编制之内，实现了每一个工作人员对应相应的工作岗位，稳步推进行政管理工作的有序开展。

3、领导职数要从严控制。张北县张北镇政府在领导任命过程中，结合具体

职位予以安排，同时由书记、镇长组成领导班子，实现工作效率有效管理。

张北县张北镇乡镇事业单位要以现有编内人员为基数，对事业单位编制人员进行压缩，稳步推进定岗定员工作，同时对财政供养人员数量进行有效控制。对于张北镇范围内的中小学和医院进行压缩，在中心范围内设立学校和医院，对财政供养人员进行压缩，从而能够减轻财政负担，实现办公效率提升和政府负担减弱。

（三）依法改革，规范行为

依法行政是确保执法公正的前提，有助于打造一个公平、正义的执法环境。规范法治建设进程需要规范执法行为。第一，要规范行政自由裁量权，确保奖惩得当。以法律为依托，结合实际工作开展具有针对性地监督机制，实现自由裁量权的规范化运作。第二，严格遵循执法回访制度，杜绝在实际工作中吃拿卡要问题，对违反相关规定的人员予以责任追究。通过执法回访工作开展，了解执法相对人对执法工作的意见和建议，引导执法相对人合法经营。在很多工作人眼中，他们把执法混同为罚款，实质上这种思想是错误的。执法与服务两张皮的现象是我国工作中经常出现的问题。革除“以收代罚”的错误思想，才能保证执法工作有效开展。在实际工作中，摒弃传统主管臆断，遵循“首查不罚”、“行政处罚备案制”、“行政执法检查报告制”、“开门审案”等制度。部门工作执法主要分为服务和管理两个方面。一方面部门要对主要环节进行管理，提供人性化服务，另一方面部门实施全程化服务，在重点细节上为人民群众提供人性化服务。服务与管理是统一为一体的。浙江省执法工作人员，采用说理的方式，引导执法相对人配合执法行动，不仅能够化解两者之间的争议，而且高素质执法队伍化解了执法过程中的矛盾问题，赢得群众认可。

以2011年张北镇拆迁工作经验为例，张北镇取得如下经验：拆迁工作是一项系统性的工作，严格按照法律法规要求，才能全面推进拆迁工作进展。具体来说，可以分为如下几个方面：第一，制定工作方案，拆迁工作小组要掌握实地调查结果，制定建设项目工作方案，对工作中每一项工作责任和分工进行系统的分配，同时积极参考上级领导部门的意见和建议。第二，严格遵循程序，拆迁工作组在工作过程中，需要严格工作程序，确保拆迁工作按照科学发展思路进行发展。首先拆迁工作小组要做好公告宣传工作，对征用地所有人进行公告，在公告中需

要对批准机关、征地面积和范围进行陈述，使得被征地人能够准确掌握征地使用用途。在拆迁公告公示之后，制定拆迁工作安置方案，经过所有权人讨论，做好拆迁征地工作听证会议，了解被征地所有人的意见和建议。尤其是被征地所有人对拆迁安置补偿方案存在异议的，可以申请进行复议，这样就能够获得拆迁农户支持，从而能够保障拆迁工作顺利开展。第三，妥善落实补偿工作，为了保障被征地所有人利益，拆迁工作小组需要保护被征地所有人的利益，及时兑现拆迁安置费用，确保征地工作能够有序开展，将拆迁工作中的矛盾最小化。

（四）多管齐下，多途径解决人员分流难题

尽管机构改革的关键问题是转变职能，但机构改革成功与否仍取决于人员分流这项工作。纵观我国历次乡镇机构改革中的人员分流问题，可以看出阻碍乡镇机构改革人员分流的障碍主要有以下几点：一是乡镇既得利益的阻碍和传统行政文化的影响；二是乡镇政府人员分流回旋余地小：三是乡镇社会保障制度改革的滞后；第四、分流人员心理因素的影响。再有一些分流人员怀疑有的领导搞不正之风，在留岗和分流的问题上表现不公平、不公正或不公开，从而对分流产生抵制心理。对此，应该采取以下措施：

1．发展农村经济，为人员分流创造条件乡镇政府应该以职能转变为契机。以张北县张北镇改革为例，以经济建设为中心，通过引导农村产业结构调整来调动农民的劳动积极性，大力发展农村经济，此外要加大招商引资力度，大力发展乡镇企业和各种民营企业、外资企业，建立和完善农村市场体系，从改变农村落后的社会经济面貌上为人员分流拓宽渠道，从而能够稳步推进我国乡镇机构改革工作开展，同时为我国乡镇机构改革提供经济基础。

2．发挥思想政治工作优势，改造传统行政文化思想政治工作是以人为对象，解决人的思想、观点、政治立场问题，提高人们思想觉悟的工作。思想政治工作是党的工作的重要组成部分，是实现党的领导的重要途径和社会主义精神文明建设的重要内容，也是搞好经济工作和其它一切工作的有力保证，在我国的现实条件下加强思想政治工作是强化意识形态刚性力量的一种重要而有效的手段，它对解决人员分流难题具有举足轻重的作用。通过发挥思想政治工作优势，改造传统的行政文化，使分流人员从大局出发，认识到人员分流的重要性和紧迫性，为人 5

员分流铺平道路1。

结束语

乡镇机构改革涉及到众多方面，只有妥善处理好乡镇机构改革工作，才能有效贯彻执行中央、省市县的决策，在基层稳步推进新农村建设工作，实现更好地进步。在进行乡镇机构改革过程中，之所以出现各种难点和问题，主要是由于法律执行不到位造成的，因此只有稳步推进我国乡镇机构按照法律程序办事，才能实现机构改革有序开展。我国乡镇机构改革应当从机构设置、人员安排、经费预算等多种角度予以分析，找到适合我国乡镇机构改革的主要思路，本文以河北省张北县张北镇为例，分析了我国乡镇机构改革所存在的主要问题，并指出了未来发展改革思路，希望能够对我国其他象征地区机构改革提供一些可供参考的意见和建议。

参考文献

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[9] 苏保忠,龚云,张正河.行政管理体制改革思路综述[J].中国行政管理.2006(04)

荣敬本等著.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].中央编译出版社, 1998

[10] 党国英.乡镇机构改革的问题与出路[J].小城镇建设.2006(03)

致

谢

这段时间对乡镇机构改革的研究让我知道了很多东西，也让我认识了很多新的知识，这是我以前从未学过的理论知识，因为有一位好老师的指导，我们不仅学到了课本上的理论知识，而且还学到了许多课本上没有的知识。

最后，我很感谢老师很同学们在这段时间里对我的帮助与指导。

第五篇：新时期县级政府机构改革及转变职能现状与对策

新时期县级政府机构改革及转变职能现状与对策

交流探索 加入时间：2009-06-03 09:14:00 来源：叙永县人事局 作者：吴亚琼

叶天富 点击数：172

5摘要：县级政府作为统筹城乡发展的枢纽，在构建和谐社会的过程中，承担不可替代的角色。当前政府机构运行中仍存在一些问题，如机构设置不够合理，职能还需进一步明晰，管理关系仍要进一步理顺。结合当前政府机构改革趋势，县级政府应加强行政效能建设，规范机构设置，进一步强化公共管理服务职能，以促进县域经济社会和谐发展。

关键词：和谐社会县级政府机构改革

县级政府作为我国农村基本的区域性政权设置，是国家机构承上启下的重要环节，是统筹城乡发展的枢纽。其担负的任务最为繁重，面临的矛盾和困难最为集中，职能转变的任务也最为艰巨。在构建和谐社会的过程中，县级政府承担着不可替代的角色，县级政府如何落实国家全面、协调、可持续发展的目标，特别是在现今全球金融危机的背景下，如何加强县级政府对经济社会的宏观调控和综合管理的能力，如何不断推进政府机构改革和政府职能的转变，是一个需要我们不断研究和认真解决的课题。为此，按照省、市关于做好地方机构改革调研工作的部署和县委关于开展学习实践科学发展观调研活动的有关要求，我办结合自身职能，深入到相关部门对其机构运行、履行职责情况进行了调研，形成了关于县级政府机构运行及履行职责情况的调研报告，供领导决策参考。

一、我县政府机构改革及运行情况简要回顾

2001年以来，我县县级机构经历了几次调整：一是2001年机构改革，对县级党政机构进行了大调整。此次改革通过部门“三定”(定机构、定职能、定编制)，整合职能，归并机构，设置党委工作机构7个，政府工作机构21个，政府直属事业单位3个，议事协调机构4个。在此次改革中，撤销了贸易局、乡镇企业管理局、轻工总会等直接参与企业经营管理的部门，完成了政府行政部门从生产经营领域的退出机制。全县行政编制按17%进行精简，事业编制按20%进行精简，富余人员进行了多种渠道的分流，达到了转变职能、精简机构、减少冗员的预期目标；二是2005年政府机构的局部改革。将县发展计划局改组为县发展与改革局，承担综合议定全县经济社会发展政策，指导总体经济体制改革的职能；将县经济贸易局更名为县经济和商务局，承担经济运行和企业指导、协调，以及内、外贸管理职能。将县卫生局承担的食品、保建品、化妆品监管职能划入县食品药品监督管理局，药品监督管理实行省以下垂直管理；将县计划生育局更名为县人口和计划生育局；三是根据社会发展需要，新建或调整了一些县级机构。2005年组建了城市管理局；2007年成立了县委群众工作局、政务服务中心；将教育科学技术局更名为教育局，成立了科学技术局；将建设环境保护旅游局更名为规划建设局；开展了公安警务运行机制改革，调整了公安局内设机构；四是2008年乡镇机构改革。对乡镇行政事业机构进行了科学设置，并重新核定了人

员编制。同时着力对农技推广体系和畜牧兽医体系进行了改革，理顺了县级业务主管部门与乡镇间的管理关系。

通过不断改革和完善，我县政府的公共服务和综合管理能力得到了明显增强，主要表现在：

(一)经济调控能力不断提高。通过2001年机构改革，解除政府主管部门与所办经济实体和下属企业的行政隶属关系，不再保留轻工总会、商业局等专业经济管理部门。2005又将发展计划局改为发展与改革局，经济贸易局改为经济和商务局，切实加强对县域经济的宏观调控能力。从而完成了县级政府从经济的直接参与者到经济的宏观调控者的转型，切实解决了政企不分，政府行政部门对企业生产经营和发展统得过多、管得过死的问题。

(二)行政效能建设得到增强。突出抓好政府政务服务中心建设，全面推行“两集中、两到位”制度。在27个行政职能部门设立了行政审批股，部门的行政审批职能向行政审批股集中，各单位行政审批股向政务中心窗口集中，实行行政审批项目在政务中心窗口一站式办理，简化了办事程序，减少了办事环节，提高了行政效能，改善了投资环境，方便了人民群众。

(三)社会治安综合治理不断强化。通过对公安警务运行机制改革，完善了公安机构建设和队伍建设，公安三基工程得到了顺利推进，社会治安综合治理工作收到了明显效果。

(四)更加关注民生，群众工作能力不断增强。成立了县委群众工作局，成立了群众工作中心、惠民帮扶中心，认真落实各项惠民政策，畅通了民意诉求渠道，认真解决群众反映的热点、难点问题，积极调处和化解群众矛盾，政府的公共服务和社会管理职能日臻完善。

二、政府机构运行中存在的问题

经过多次政府机构改革，我县政府职能的转变已取得了较大成果，政府的经济社会管理功能不断完善，但随着县域经济社会不断发展变化，在政府机构运行中，仍逐步暴露出一些问题。主要表现在：

(一)有的机构设置不合理，管理体制尚未理顺。在2001年机构改革中，由于受机构限额的限制，有的行政单位划成了另一行政单位的下一层级，如环境保护局划为规划建设局的二级局，农机局划为水利局的二级局，统计局、物价局划为发展与改革局的二级局。由于主管局和二级局间的职能差异较大，事实上根本无法对二级局进行业务上的指导和工作上的管理，反而增加了管理层级，对二级局的工作形成了制肘。从平时的工作运行来看，这些二级局事实上已脱离了一级局的管理，一直处于独立运作状态。

(二)有的机构职能弱化，不适应现在的工作需要。如粮食局在2001年机构改革以前，一直属于政府行政工作部门，2001年机构改革后，被改为政府直属事业单位，职能在不断弱化。随着国家对粮食流通体制管理改革的深化，粮食安全已成为农村工作的重点，对粮食部门的工作要求越来越高，现有的粮食部门机构设置越来越不适应粮食安全管理的需要；又如畜牧局，近几年动物疫情形势比

较严峻，给人民群众的食品卫生安全带来严重威胁，动物防疫检疫工作日益重要，而畜牧局作为行政主管部门，其单位性质为事业单位，造成了其机构设置与承担的职能不相对称，不利于我县动物防疫检疫工作的开展；再如城市管理局，履行城市管理职能，在城乡综合治理中担负主要任务，由于其机构属于事业单位，在城市管理行政执法上一直处于比较尴尬的处境。

(三)有的部门行政事业人员混岗，政事不分现象仍然存在。比较典型的是农业、林业、水利等部门，其局机关内部行政内设机构和事业站混为一体，行政人员比例小，事业人员偏多，事业站实质上承担的是业务股室的工作，履行的是局机关行政管理职能。由于人、财、物均未独立，事业单位不能作为一级法人独立开展工作，其自身的农业技术推广服务职能并未得到充分发挥。同时，随着公务员津补贴的实施，这些单位中，事业人员和行政人员工资待遇存在差异，也给单位内部管理带来困难，不利于充分调动和发挥人员的积极性。

(四)有的部门编制偏紧，人员结构不合理，不能满足现实需要。如教育系统，去年市上下达我县中小学教师编制4681名，而根据全县实际学生人数，按中小学师生比计算，实需中小学教师编制数为5225名，全县教师编制紧缺。从我办到各学校调研的情况看，多数学校班级学生数在60人以上，有的中学班级学生数达80多人，教师资源的紧缺，严重制约了我县教育事业的发展。同时，教育局作为教育系统的主管局，承担对全县教育教学单位的行政管理和业务指导的职能，其局机关人员应是对教育教学专业比较熟悉的人员，而目前招录的公务员，多为非教育专业的人员，在对全县教育教学工作的管理和指导上还需要一个重新学习、逐步适应的过程，不利于对学校的有效管理；又如公安系统，随着社会治安综合治理工作对公安部门要求的提高，目前的公安编制已偏少，为此，在2007的警务运行机制改革中，不得不聘用一部分协警协助公安执法。今年按省上要求，需进一步补充公安人员，但由于没有足够的空余编制，这就对及时补充我县公安警力形成了制约，也制约了我县公安三基工程的建设和发展。

(五)机构设置过多，受条条干预现象仍然存在。按照机构编制管理的有关规定，严禁上级业务部门以批项目、批资金、升级达标、考核一票否决等形式干预下级的机构编制管理，但事实上，这种现象仍然普遍存在。目前县级政府的经济发展模式基本上还属于一种项目经济模式，地方经济发展很大程度上要依靠上级项目资金的支持。因此，积极向上级业务部门争取项目资金成为很多部门的主要工作，而上级业务部门在批项目、批资金时，往往要求下级政府要对口设立相关机构，对下级工作的考核和升级达标，也往往以是否设立对口机构为前提，这就造成了一些“项目机构”、“达标机构”、“受检机构”的产生。

三、政府机构改革和职能转变的对策与建议

(一)进一步明确职能定位。县级政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，强化服务意识，提高服务质量。通过合理划分职能，在赋予部门职权的同时，明确相应承担的责任。建立部门间制度化的协调程序与规则，避免交叉重叠、推诿扯皮等现象。坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多

个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。理顺部门间的管理关系，将环境保护局与规划建设局管理脱勾，物价局、统计局与发展与改革局管理脱勾，农机局与水利局管理脱勾，作为独立工作部门，由县政府直接管理；强化畜牧局、粮食局、城管局行政管理职能。

(二)进一步提高行政效能建设。认真落实首问责任制、限时办结制和责任追究制，具有行政审批职能的单位要及时确定首问负责岗位，实行挂牌上岗。审批事项、审批程序和审批标准要进行公布，将限时办结的要求落实到每个审批岗位。全面推行“两集中、两到位”，严格定岗、定责、定人，提高现场办结率。对重点企业、重点项目、重点工程，建立并联审批“绿色通道”。深化政务公开，把办事公开和纠风工作、执法监察工作结合起来，着力解决群众反映强烈的突出问题。通过打造一个运转协调、廉洁高效、作风优良的政务环境，为我县招商引资创建一个良好的发展平台。

(三)建立和完善事业法人制度，赋予事业单位法人地位，着力解决“政事不分”问题。将事业单位职能从机关行政管理职能中剥离出来，让事业单位能独立履行其专业技术服务职能。减少行政主管部门对下属事业单位的人、财、物的控制，着力解决其事业人员与行政事业人员混岗，事业单位与行政机构职责不明、权限不清的问题。

(四)建立和完善机构编制部门与业务主管部门的沟通协调机制，严格执行机构编制管理纪律，着力防止条条干预机构编制现象。按照市场经济和和谐社会建设的要求，打破传统的按行业和条条对应设置机构的模式，因地制宜地推进县级政府职能整合和机构调整，逐步解决分工过细，职能分散和部门直属事业单位过多过小的问题，进一步完善组织结构。建议上级机构编制部门加强与行业主管部门的沟通协调，避免上级有关部门利用批资金、批项目干预下级政府的机构编制管理。