乡镇推进依法行政的困境及对策初探（精选五篇）

第一篇：乡镇推进依法行政的困境及对策初探

乡镇政府是我国政府行政体制中最基层、最微观的行政机关，直接面对基层、面对广大农民群众，是依法行政的最前沿阵地，切实抓好乡镇依法行政工作具有重要的现实意义和迫切的社会需要。因此，对乡镇依法行政的困境与对策探讨值得人们关注。

所遇困境

从1989年我国颁布《行政诉讼法》为主要里程碑起，我国的依法行政，建设法治政府走过了

将近二十年的历程。经过近二十年的努力，乡镇依法行政工作取得了可喜的成效，近年来因乡镇违法行政导致的涉农恶性案件、恶性事件逐年下降，就是很好的例证。但是乡镇依法行政仍然存在一些问题，与建设法治政府、与推进依法行政的要求还有很大的差距，面临极大的困境。根据笔者的观察和了解，其面临的困境，主要有以下几个方面：

（一）乡镇权责不统一，依法行政难推进

根据《宪法》和《地方组织法》的规定，乡镇政府理应拥有完整的职责、权限，包括行政权、人事权、财政权。但事实上，现在的乡镇一级政府既没有独立的行政权（如没有行政处罚权、没有行政许可权、没有行政强制权等），也没有独立的人事权和财政权，然而《宪法》和《地方组织法》赋予乡镇政府的职能所负的相应责任却一样没有减少，经济发展、财政税收、招商引资、社会稳定、安全生产、环境治理、计划生育、护林防火、抗灾抢险、农田保护、土地管理、公共公益事业建设等的责任无一不被层层分解落实到乡镇政府一级。乡镇政府要履行职责，却缺乏相应的行政权力，对一些非法违纪行为缺乏有效的行政处理措施，仅仅依靠说服教育和行政协调，如果行政相对人不配合，依法处理根本没法实施。于是在乡镇工作中就出现了违法超生难处理、违章建房难拆除、违法生产难取缔、违法经营难杜绝的怪现象，乡镇施政陷入了“欲为无权，不为失职”的尴尬境地。

（二）依法行政意识不强，违法行政时有发生

在个别地区、个别乡镇，违法行政现象仍然时有发生，主要表现在以下几个方面：

1、乱执法乱罚款。个别乡镇违规出台土政策，以加强管理为名，成立所谓“××管理领导小组”、“××管理专业队”，并以这些非法的临时管理执法机构名义进行乱执法乱罚款，阻碍当地的农产品或主要资源产品的正常流通，损害群众利益。

2、违反程序乱作为。这一种现象主要发生在土地征用等程序性较强、国家政策限制较严格的管理项目上。例如非法占用耕地大办工业园、违规上马政绩工程等等。

3、以权压法，以言代法。有的乡镇干部，特别是领导干部仍然存在权大于法思想，做出以言代法的丑行，严重损害了基层政府的形象。例如个别乡镇以镇党委名义随意罢免“不听话”村委会干部、个别乡镇领导随意指示政法机关人员去“法办” 那些闹事的告状的顶撞的“刁民” 等等。

4、执法方式简单，作风粗暴。这一现象在农村税费改革前“收粮收税”时期经常发生，现在也偶尔出现在计生执法和处理一些非法生产、非法经营的管理活动中。例如2007年广西博白县部分乡镇政府曾因计生粗暴执法，引发了6个乡镇接连发生群众围堵乡镇政府驻地事件。

（三）监督制约不力，责任追究流于形式

在乡镇政府一级，除非发生媒体曝光或引起了较高层级领导关注的违法违纪事件，其责任人会受到责任追究之外，行政过错责任的追究基本上流于形式，乡镇领导或干部“出了事”往往都是采取“大事化小，小事化了”的内部处理，或以调离岗位、或明降暗升、或暂过风头又再起用的方式敷衍了事，而很少采用伤筋动骨的处理措施。

原因剖析

乡镇推进依法行政工作之所以遇到以上的困境，根据笔者分析，主要由于乡镇管理体制不顺、干部群众的思想意识和法律素质落后于形势需要、乡镇施政的相关法律法规不够完善、行政监督制约机制不够健全等几个方面因素造成。

（一）乡镇行政管理体制不顺是客观因素

1、乡镇条块管理体制不合理。条块分割的行政管理体制和屡次乡镇机构改革中的“垂直运动”分割肢解了乡镇权力结构，弱化了乡镇政府的治理功能，使乡镇变得责任大、权力小、能力差，导致依法行政难以推进。就笔者所在的县而言，乡镇政府能直接管理的只有内设机构六大办（即党政办、农业办、计生办、经济发展办、社会事务办、规划建设办）和两大中心（即计生服务中心、农技推广中心）。其他有收费或执法处罚职能的站所基本实行垂直管理，半垂直管理的也只有公安派出所和司法所。但乡镇在履行职能过程中，很多工作都必须依靠相关垂直的职能站所，而相关站所的经济权、人事权不在乡镇，“块块管不住条条”，乡镇在执行某项工作需要相关站所配合时，如果没有经济利益（奖励或分成）作协调，相关站所要么消极被动应付，要么以本身业务忙为理由根本不予理睬。乡镇如此势单力薄，要实现依法行政、依法治理谈何容易？

2、乡镇考核机制不科学。乡镇政府的职责之一就是执行上级国家行政机关的决定和命令，以及办理上级人民政府交办的其他事项。于是，省市分解下达给县级的一些目标任务，无论事权是否在乡镇，无一不被交办到乡镇一级政府去完成，年终还要进行考核。其中财政税收、招商引资、计划生育、社会稳定等工作还实行“一票否决”。如果县级政府对“一票否决”执行得彻底，而相关任务指标又欠缺科学性的情况下，乡镇政府为了避免被否决，从而危及主要领导政治前途，被迫违法行政的情况

就出现了，诸如为完成财政税收入库任务而非法引税买税，或挪用专项资金垫税；为完成招商引资任务而非法征地；为完成计划生育四术任务和抚养费征收任务而粗暴执法；为维护社会稳定而对上访群众进行围追堵截；为完成农业结构调整任务而乱下指标“逼民致富”干扰农民生产等等。因为乡镇如果一旦被“一票否决”，其党政一把手政治前途就立即完蛋，而违法行政如果不出事还有机会搏一搏，违法行政的成本比被“一票否决”成本低得多。所以“压力型”的乡镇考核机制使乡镇无暇顾及依法行政，屡屡出现被动违法行政。

3、乡镇体制内党政不分。目前，乡镇在形式上实行党政人大机构分设，但事实上是党政机构高度一体化，人大机构则被虚化弱化，以党代政的运作模式依然流行，乡镇党委才是乡镇权力运作的核心，党委书记才是乡镇大小事务的最终决策人，从而造成乡镇内部依法行政角色不明、责任不清，实际权力行使者与法定行政责任者相分离的状态，乡镇长负责制难以体现，乡镇政府的职能作用不能充分发挥。

（二）思想意识落后，法律水平低是主观因素

1、乡镇干部思想认识落后。有些乡镇干部特别是领导干部的民主法制观念淡薄，对依法行政存在认识误区，认为人治好过法治，依法行政就是依法治民、依法治事，将法律视为治人的工具，对自己有利时就拿来运用，更有甚者加以曲解利用，对自己不利的就弃之不用。这些认识误区严重阻碍着乡镇依法行政工作的实施。

2、乡镇干部群众法律水平低。乡镇大多数干部群众的法律水平低，对法律没有全面掌握或一知半解，同样阻碍着依法行政工作的实施。一方面，是依法行政的实施者乡镇干部法律素质偏低，没有接受系统的法律知识培训，依法行政、依法办事的水平不高，面对新的工作形势，出现了“新办法不会用，老办法不能用，软办法不管用，硬办法不敢用”的尴尬局面。另一方面，作为行政相对人的广大农民群众，对法律的了解仍然十分有限，远远没有达到“人人知法、人人守法、人人护法”的层次，相当一部分群众只要求享受权利，不自觉履行义务，有利的事就想方设法地“占”，不利的事就不顾大局地“闹”。例如在计生国策方面非法超生偷生抢生且逃避缴纳社会抚养费义务，在公路征地中出现抢种作物骗领青苗补偿款，在农业补贴申报中出现谎报面积骗取补贴款等等。行政相对人如果缺乏法律素质，或“精通”法律，专钻法律空子，任你怎样依法，也只能是“秀才遇到兵，有理说不清”。

（三）法律体系不完善是内在因素

1、过时法律法规没有及时清理。目前涉及乡镇和“三农”的许多法律法规、规章、规范性文件很多都是在2002年前由计划经济体制向市场经济体制过渡时期的背景下制订的，甚至有的是在1992年前计划经济体制背景下制订的，相当部分法律法规、规章、规范性文件都已失去现实意义，但没有被及时废止和修订，导致其实用性和适用性差。

2、现行法律法规有部门化、利益化的倾向。我国行政立法目前基本上还是以部门立法为主。这样，政府有关工作部门在制订或被授权草拟法规规章或规范性文件时，从本部门本行业利益出发，制订或草拟出的法规规章或规范性文件就会导致行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。这是导致乡镇出现“权力上收、责任下放、站所垂直、乡镇垂空”的又一重要原因。例如林业管理法规方面规定，林业行政管理权、收费权、执法权由县级林业局、林业公安分局行使，乡镇林业站、林业公安派出所垂直县级相关部门管理，而造林绿化、护林防火的责任却推给乡镇政府。

3、有些法律法规互相冲突。现行的有些法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，存在部门之间立法冲突，结果出现有利可图的行政事务争着管，无利可图的义务性行政事务推着让，令乡镇基层行政无所适从。例如文化领域的网吧、酒吧、游戏机室的管理，工商、公安、文化等部门都按规收费发证许可，可日常管理工作却谁都不管，出现问题互相推卸责任，推来推去竟又会落到乡镇的头上。

（四）行政监督制约机制不完善是外在因素

目前，我国虽已建立了一套比较完善的行政监督体系对促进我国依法行政工作发挥了重要保障作用，但仍然存在明显的缺陷，监督的力度不够，有法不依，执法不严，违法不究的现象还一定程度存在。究其主要原因是：政党监督、人大监督、行政监督、司法监督均属于党领导下的体制内监督，而且又分工不明，权限不清，出现监督走过场,“护短”、“护官”等现象，导致有错难纠、有责难究；群众监督因群众意识落后尚处于起步阶段，监督作用发挥有限；新闻舆论监督被誉为“第四权力”，确实能发挥很大的监督作用，但在当前舆论以正面报道为主的宣传基调下，容易受到干扰，作用也明显受限。所以，乡镇行政违法责任追究流于形式也就不足为奇了。

对策建议

依据对乡镇依法行政面临的困境的透视和分析，笔者认为可以从如下几个方面采取措施加以推进乡镇依法行政工作。

（一）从理顺行政体制入手，构建乡镇权责一致的行政体系

在《宪法》和《地方组织法》对乡镇政府的设置及职能设定未作修改的前提下，应当完善乡镇现行体制，强化乡镇政府职权，但具体侧重点应放在以下几个方面：

1、理顺条块关系。要采取县乡改革联动的方式，理顺县与乡镇、乡镇与站所、乡镇与县级职能部门的关系。要明确县级政府、乡镇政府的事权，把一些专业性强、非强制性手段不能治理见效的行政事务，如交通、安全、环保、工商、税收等，交由县级政府统管，以县级相关职能部门及其站所管理为主，强化县级政府职能部门的行政责任，弱化乡镇政府的相关责任；而对一些非由乡镇管理不可的社会公共事务，如计划生育、民政优抚、农业水利、林政管理等则实行以乡镇管理为主，强化乡镇行政责任，相关职能站所划归乡镇直接管辖，同时赋予乡镇相应行政权力，保证乡镇在这些领域有相应的权威进行管理；对一些与乡镇施政功能密不可分，但又必须要县级政府职能部门派驻的站所齐抓共管的行政事务，如国土、文化、教育、财政、治安、司法等行政事务，要实行“条块结合”管理，扩大乡镇对这些站所的工作考核意见权、人事任免建议权，以增强乡镇在这些事务领域管理的指挥协调能力。只有这样，才能建立起乡镇责、权、利一致的行政体系，使乡镇依法行政有良好的体制基础。

2、转变考核机制。县级政府要按照建立市场经济体制和法治政府的要求，转变“压力型”考核机制为科学型考核机制。要把财政税收、招商引资等经济领域的硬性考核指标项目与乡镇政府脱钩，使乡镇经济工作重心转移到为经济服务上来。要坚决杜绝那些不必要的但偏要乡镇出钱出力的达标检查评比活动。对一些必须考核的项目，制订考核指标要科学可行，切合实际，要慎用少用“一票否决”制，为乡镇减负，以减少乡镇政府违法行政冲动。

3、规范乡镇党政关系。要转变乡镇党委对乡镇事务的领导方式，把党委工作重点转到思想政治、人事组织、重大决策等方面上来，而一般行政、经济、社会事务交由乡镇政府组织实施，以保证乡镇政府和乡镇长依法履行职权，防止出现以党代政、以党干政的现象。同时，要加强乡镇人大建设，发挥人大在选举和评议政府领导成员、重大事项决定、监督政府行政等方面应有的作用，使人大成为依法行政的重要监督制约力量。

（二）从提高法治意识入手，营造依法行政良好环境

要大力培养和增强全民的法治观念，大力提高全民的法律素质，重点抓好以下两个方面：

1、强化干部学法用法。要按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，建立健全干部学法制度，强化干部学法培训，采取自学与集中培训相结合，以自学为主的方式，组织乡镇干部学习基本法律知识以及与“三农”有关、与乡镇施政职能有关的法律知识，从而提高乡镇干部的法律素质，使他们熟悉掌握本职工作所需的法律法规、规章和其他行政规范性文件，在行政管理时做到有法可依、有章可循、有据可查。从而实现乡镇干部思想观念上三个转变：一是在关于公民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变；二是在法治观念上，必须从依法治民、依法治事向依法治官、依法治权转变；三是在责任意识上，必须从强调公民责任向强化政府责任转变。通过三个转变，使乡镇基层干部特别是领导干部更新法治观念，克服人治思想和法律工具主义思想，树立全新依法行政理念。

2、加强全民普法教育。要按照“五五普法”规划，深入开展法制宣传教育活动，采取各种行之有效的普法形式，全面提高全体公民的法律素质，增强群众的社会主义民主法制意识，使他们努力做到学法、知法、守法、护法。要积极引导公民、法人和其他组织懂得用法律武器依法维护自身权益，同时自觉履行法律规定义务，不能只讲权利不讲义务或者采取非理性的闹事上访方式维护权益，实现政府依法行政与行政相对人依法办事良性互动。

（三）从完善法律体系入手，提高所依之法的质量

乡镇要推进依法行政，所依之法的质量如何，直接决定依法行政的水平和效果。因此，必须完善法律体系建设，想方设法提高法的质量。

1、及时清理过时法律法规。以《行政许可法》等法律为依据，对一些过时的、不适用的法律法规进行及时清理，该废止的废止，该修订的修订，以减少因现行政策与法律法规的冲突而导致乡镇政府无所适从的局面。

2、规范行政立法行为。所有的行政立法活动都必须以《立法法》为准绳，并由部门立法制逐步过渡到公共立法制。在未彻底取消部门立法制之前，加强法制部门、人大机关对部门立法的监督，对公共事务管理立法设定听证程序、征求意见程序、公众讨论程序等，从而提高立法质量。

（四）从加强监督制约入手，探索依法行政监督制约新机制

要加强监督体系建设，发挥各种监督主体的监督作用。在乡镇政府体制内关键要做好以下几点：

1、建立健全乡镇政府责任体系。即回应对策建议的第一点，明确界定乡镇政府的职责权限，进而明确乡镇政府和各基层站所的职责分工，明确相关责任人的政治责任、行政责任、法律责任，按照责权利一致的原则建立起乡镇政府的责任体系，既要防止责任无限扩大化，也要防止责任只停留在组织而不分解落实到个人的现象。

2、严格执行行政执法责任制和过错责任追究制。要按照“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”的要求，推行行政问责制，严格执行行政执法责任制和行政过错责任追究制，对行政违法行为的相关责任人，根据新颁布的《行政机关公务员处分条例》相应条款对号入座进行严肃处理，切实做到有错必纠，违法必究。

3、大力推行政务公开。要把政务公开与依法行政结合起来，通过政务公开让群众了解相关政策法律法规、办事程序手续、违法行政责任等等，把政府依法行政工作置于群众监督之下，打造阳光政务，减少违法违规行政行为的发生。

第二篇：努力推进乡镇依法行政

努力推进乡镇依法行政

党的十五大指出：“一切政府机关都必须自觉依法行政。”乡镇政府作为我国最基层的一级人民政府，面对着8亿多的农民群众，在乡镇推行依法行政的重要性和必要性不言而喻。近年来，各地乡镇对依法行政作了一些积极探索，并已初见成效：逐步由行政命令转向依法行政，由依“权”办事转向依“法”办事；“通不通三分钟，再不通龙卷风”的做法大为改观，“不给好处不办事，给了好处乱办事”的现象也大为减少。但是，政府违法行政的现象仍时有发生，行政诉讼败诉率仍相当高，行政工作的内容和对象的广泛性与行政法定职权的有限性的矛盾相当突出。我认为，必须在思想观念、执法环境、执法机制等方面进行深刻的变革。

一、依法行政必须更新观念

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，依法行政是依法治国的重要组成部分，是建设廉洁、勤政、务实、高效基层政府的根本要求，只有做到依法行政，才能确保政令畅通，才能保证农村的稳定和发展。

无论从建设社会主义法治国家的需要看，还是从当前乡镇政府依法行政状况和面临的新形势看，都要求我们必须进一步提高对乡镇依法行政的认识，坚持全面地、努力地推进乡镇依法行政。

一是观念要更新。要正确认识依法行政的真实含义，摒弃依法行政就是设法找出法律依据来“治民”的错误认识；摒弃行政诉讼制度是削弱政府的领导，不利于乡镇开展工作和完成任务的错误思想；摒弃乡镇工作上面千条线，下面一根针，工作量大，用法律手段不如用行政命令来得快的错误做法；摒弃“七法八法，搞得我没有办法”的错误观念。把依法行政的侧重点放在“治吏”上，确立依照法律授权开展行政行为的观念。

二是知识要更新。要进一步强化乡镇干部法律知识的学习和培训，使其充分认识到实行依法行政的重要性和必要性，提高依法行政的自觉性。为此，要给乡镇干部创造法律学习的条件，必要的工具书发给每个干部，供其自学。以考促学，学用结合。培训不要停留在启蒙式，要结合乡镇工作实际，就其密切相关的法律法规进行专业性的培训，尤其是环保、土管、水利、林业等实体法及行政处罚、复议、诉讼等程序法的培训。还要加强规范性文件和其他法律文书的制作与审查、申请法院强制执行等操作性强的实践技能培训，积极促使乡镇干部在思想上和具体工作中，从依行政命令办事向依法办事转变。

三是方法要更新。要善于运用法律、法规解决问题。乡镇干部是乡镇建设的领头雁，是贯彻党的各项方针政策和国家法律、法规的实践者。对此，一是自己必须自觉守法，做遵纪守法的模范，为群众作出表率；二是要善于用各种法律、法规来引导群众的行为；三是在处理一些重点、难点、热点问题时，必须善于用好各种法律法规。当前，尤其在处理村级财务管理、社会治安、群众上访、山林

权属纠纷等问题时，乡镇干部必须严格按照法律规定办事，不仅要做到实体合法，而且要做到程序合法。

二、依法行政必须营造良好的法制环境

良好的执法环境是乡镇依法行政的前提和重要基础，而法制环境的建立，不但要求乡镇自身严格依法办事，而且需要上级政府和主管部门的配合，需要司法机关特别是人民法院的支持。这也是当前推进乡镇依法行政工作的重点和难点。目前，制约乡镇依法行政主要有三个方面，一是有些有行政执法权的部门在分解和布置任务时，为简便往往很少考虑法定程序和法律后果，对乡镇在行政执法工作中遇到的困难，帮助解决少，业务指导不力，而乡镇因其法定职权非常有限，使乡镇政府陷于执法主体不合法、违法执法的境地，这样乡镇工作也就被迫或自觉不自觉地做着许多与依法行政相悖的工作。二是有的部门对其直接行使的管理权，缺少与乡镇沟通，其行政处罚行为与乡镇的行政管理相脱离，乡镇“看到的管不到”，部门“管到的看不到”。三是法院由于行政强制执行案件数量较大，一般也只能象征性地执行几个有代表性的案件，一部分案件久拖不决，这样不但影响了乡镇干部依法行政的信心，客观上也助长了违法行为的产生蔓延。为此，应着重抓好以下三个方面工作：

一是要上下配合，支持乡镇依法行政。上级政府和主管部门在布置行政工作和分解任务时，应首先考虑其工作内容是否属于乡镇政府的法定职权，是否符合法定程序要求。执法主体不是乡镇的，不要让乡镇政府为难。不能以行政命令逼迫乡镇用违法的手段去完成收费、收税任务。上级政府部门在明确乡镇政府工作内容后，部门可以规定乡镇工作的执法程序和执法依据。对出现的疑点难点问题给予解释和指导，协助乡镇政府调处各种纠纷和违法行为，并及时对相对人作出行政处罚决定，以行动支持乡镇依法行政，必要时可将部分行政管理权依法委托给乡镇，使部门与乡镇上下联动、紧密配合，从而改变“看到管不到，管到看不到”的状况。另外，人民法院要加大行政案件的受理和执行力度，支持乡镇依法行政。

二是要建章立制，进一步规范乡镇行政行为。乡镇政府要根据乡镇工作的特点和执法侧重点，制定一系列有针对性、便于实际操作的规章制度。特别是土管、计生等方面的具体行政行为，应当有相应的制度来规范，避免滥行政、乱行政和怠于行政等情况出现。同时，要认真推行行政执法责任制，将责任落实到每一个执法岗位、每一个执法人员，做到明确执法主体，明确执法范围与内容，明确执法责任，提高行政执法的透明度，完善整个执法程序、执法体制和监督检查机制。对执法人员出现的违法执法和不作为等，按行政执法责任制要求严肃查处。还要把乡镇依法行政工作列入考核项目，并作为干部任用的重要考核内容。考核办法要明确，项目要细化、量化，并具可操作性，做到考而有据，责、绩结合，以考核促提高，以考核促深化，使乡镇依法行政工作切实到位，既不“越位”，又不“缺位”，更不能“错位”。

三是加强普法，提高公民守法意识。民主法制要求公民不但要有较高民主意识与维权意识，而且还要有较高的遵纪守法意识。可以通过新闻媒介、墙报宣传

栏、典型案例剖析、召开执法现场会等形式宣传与农村工作密切相关的法律法规，做到以实带虚，以虚促实，让群众知法懂法，进而守法。

三、依法行政必须进一步完善执法机制

随着乡镇经济社会的发展和民主法制建设的不断完善，乡镇政府行政工作日益繁重，乡镇的法定职权有限性与人民群众要求依法办事的矛盾越来越突出，如不加以改进，势必影响乡镇依法行政的进程，因此，探讨加强乡镇执法职能，已成为当前推动乡镇依法行政的又一重要课题。一是适当扩大乡镇法定职权。现有的很多法律规定执法主体是县以上的政府和部门，乡镇缺乏执法主体资格，要通过立法扩大乡镇职能或通过合法的形式向乡镇放权。二是走综合执法的新路子。适当合并乡镇，相对集中执法人员，由政法干部、乡镇司法员、法制员及专业人员等组成执法机构，开展综合执法。三是转变执法机制。由计划经济转向市场经济，必须实现政企分开，对不该管、管不了、管不好的事情不要管，这样也有利于乡镇精减人员，减轻农民负担。四是依德治“吏”。依法行政的进程和效果如何，很大程度上取决于乡镇干部和执法人员素质。因此，要通过机构改革，优化乡镇执法人员的结构，择优录用，严把“进口”，畅通出口，对违法执法、胡作非为的“害群之马”，必须坚决清理出执法队伍。同时，必须把依法治“吏”和以德治“吏”相结合，提高他们的思想政治素质和业务素质，面对众多的法律条文和棘手的实际问题能有机结合，迎刃则解。

第三篇：乡镇依法行政难的原因及对策

乡镇依法行政难的原因及对策

[摘要]依法行政是我国进行法治建设和政治体制改革过程中提出的一项基本原则。乡镇政府是我国最基层的政权单位，乡镇行政直接体现着依法行政的效果和程度，具有极其重要的经济和政治意义。目前，我国乡镇的行政执法水平虽然较之过去有较大的提高，但从总体上看由于法治意识淡薄、法律体制不完备、监管制约不力、执法人员素质不高等多方面的原因我们应加强法律宣传，提高法治意识；加强立法质量，完善法律体制；加强监管制约，明确行政责任；加强知识培训，提高个人素质；加强经济建设，推进依法行政。[关键词] 依法行政 政府 农村

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（三）浮夸造假

一是仍然热衷于搞创优、升级、达标等活动。有的部门不顾乡镇财力和承受能力，强求乡镇搞工程、上项目，不适当地干预乡镇资金的分配和使用，要乡镇这方面投入不少于多少，那方面投入不低于什么比例。二是有的地方对乡镇干部的政绩考核只看表面数字，不看投资和发展环境的改变状况，只看上了多少工程项目，不看债务的增减和可持续发展能力。比方说计划生育工作，这些年越来越多农民愿意少生，超生的农民少了，按说乡镇的计划生育工作应该好做，但是，现在上面的考核却越来越繁琐，把考核指标分为人口指标和工作指标。

（五）求稳怕事抬头

我国社会正处于转型期，各种利益冲突增多，信访事件不断。部分乡镇领导求稳怕事，惧怕群众上访，对法律明确规定的工作不敢依法处理，能拖则拖，以求表面的稳定，造成违法者得利，遵纪守法者吃亏的现象，影响依法行政。去年有一个乡镇，由于种子市场放开，经国家专业部门审定的种子和没有审定的种子，一涌而上，使农民无法辨别真伪，加之因广告导致假种子泛滥，使该镇去年粮食平均减产估计超过三成以上，亩平减收280元左右。其中有一个村1200亩田，有80％的田块购买了不抗倒伏的假中稻种子，在去年秋季的一场大风后，亩平减产400斤，减收300元。最严重者减产超过500斤以上，农民大呼上当。另外，由于缺乏乡镇政府的价格监督，农药、化肥、机柴油、农用机械等价格成倍上涨，几乎全部冲抵了国家农业税收减免和粮食直补给农民所带来的好处。其实，此时的乡镇政府不是不愿协调而是不敢协调，否则会被扣上违法行政的帽子。

二、乡镇依法行政难原因探析

乡镇依法行政难的表面下有其深刻的原因，我们只有找出问题的症结所在，才能对症下药，解决乡镇依法行政难的问题。

（一）法治意识淡薄

法治意识普遍低下是当前实现依法行政的最大障碍，这不仅指政府机关自身，也包括公众在内。究其原因，主要是由于我国有两干多年的封建历史，缺乏民主传统和法制传统。历代封建统治者都将法律作为镇压百姓的工具，帝王的意志即是法律，这种权大于法的人治传统思想影响至深。建国后，我国实行高度集权的政治体制和高度集中的经济体制，强调个人权威，轻视法律权威，造成行政权力的行使所受的牵制甚少，与依法行政观念相反。

基层政权由于受长期以来计划经济的影响，权力的魔云笼罩时久。官大一级压死人，谁职位高、谁嘴巴大、谁说了算已习以为常，民主的气氛、法治的气氛微薄。少数基层领导把投诉告状的百姓视为刁民，把依法行政仅作为口头标签，依权行政盛行不衰。

（二）法律体制不完备

任免权不在司法机关手中。同级党政部门对司法机关的制约能力很强，难以保证司法独立。特别是在以发展经济为核心目标的大环境下，司法让位于行政变成了社会可以接受的现象。

我国行政诉讼法规定的受案范围狭小，很多种类的行政行为不受司法监督的制约，如抽象行政行为。不少地方，法院不愿受理民告官的案件，即使行政相对方赢得了判决，判决的执行也是异常困难的。司法检察在多数情况下，流于形式。

（三）监管制约不力

实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中既有立法方面的原因，有监督机制上的原因，也与公众的监督意识有关。

在乡镇政府，司法上有司法所，政法上有综合治理小组，这无疑是必要的。但作为基层法治重点的镇级依法行政工作却没有相应的工作机构并缺乏有效的约束和监督机制。部分乡镇依法行政监督工作悬空，不少乡镇缺少法制机构，有的甚至连法制员也没配备。这样，执法监督无硬性机构：文件审核无法制人员把关(一般是秘书起草，领导签发)；行政复议群众无从知晓。

（四）执法人员素质不高

依法行政并不是法律本身自发起作用，而是要通过执法人员来维持。依法行政的效果如何，直接取决于行政人员的素质，包括思想觉悟水平、法律知识水平和处理实务能力。经过多年的努力，我国乡镇基层干部的素质有了很大的提高，有长足进步。但也应看到，我国行政执法队伍的整体素质仍然不高，尤其是基层执法人员素质低下，他们多数没有经过系统的执法必备的文化素质、道德素质和法律知识的培养，不能达到依法行政的要求。

首先是缺乏民主法制意识。有些乡镇干部“官本位”意识强烈，听不进群众意见，靠简单命令办事，粗暴对待群众；有些乡镇干部对于国家法规政策，断章取义，以利益作为执行与否的标准；还有些基层干部，直接向人民群众索要钱物，不给好处不给办事。

其次是对事业心、责任心不够。在对待上级与群众的关系中，一方是唯唯诺诺，另一方是冰冰冷冷。基层干部与百姓的感情越来越疏远，这种感情上的隔阂消磨了干部为人民服务的观念。有些干部官僚习气严重，动嘴多于动手，空话多于实干，对群众利益置若罔闻。

基层执法人员素质偏低，与享乐主义、拜金主义等不良风气的冲击有关，也与干部录用考核机制相关。

三、乡镇依法行政难的对策

经过上文的分析，我们找出了造成乡镇依法行政难的原因，下面将针对这些问题和原因提出对策。

执法方面，首先要强化行政责任问题。行政责任就是指行政机关和行政人员要对自己所做出的行政活动承担相应的法律后果，以此防止行政人员滥用权力。要明确各个机关部门的行政职权范围，尽量减少权力重叠交叉的现象；在授予行政机关权利的同时，必须明确相应的责任，权利和责任必须一致，不允许只有权力没有责任的行政行为；行政人员一旦违法，就从法律规范转化为实际状态，承担撤销、赔偿等责任。

其次要开展政务公开活动。阳光是最好的杀毒剂，将政务公开有助于行政机关自己监督。乡镇要加强工作透明度，做到工作程序、工作措施、工作效果及时公示，财务定时公开，使各项工作“阳光作业”，真正把行政工作置于群众的监督之下，进一步扩大群众的知情权、参与权、选择权和监督权。

3.司法方面

司法方面，最主要的就是加强司法独立建设。党政领导机关以及各职能部门要减少对司法的干预。司法机关自身应该实行完全意义上的垂直领导，自我决定人事任免。有了独立的人事权和财务权，司法的独立性和公正性就容易得到保障。

在行政诉讼上，要扩大法院受理的范围，允许对乡镇抽象行政行为进行审查。同时，乡镇政府要重视公民在遭受行政不法侵害时的控告、检举和反映的问题，要允许他们申诉，鼓励他们申诉，以此作为提高依法行政能力的途径，并积极贯彻《国家赔偿法》。

（三）加强监管制约，明确行政责任

权力必须受到监督和制约，绝对的权力必然会滥用，甚至导致腐败。要通过扎扎实实的监督机制来策动镇级政府干部依法行政。其策动措施有三种可究：一是制度公开。即建立行政执法责任制、执法公示制、违法追究制、投诉举报制。这些制度不仅要打印成文、张贴上墙，还要通过广播、电视、板报方式向社会、向群众公开，让工作范围内的社会全员都能依法监督乡镇干部，同时也达到了依法行政的宣传效果。二是考核评测。要实施依法行政考核制，将乡镇干部的依法行政情况纳入考核内容中，由县法制办进行调查考评，使基层干部视依法行政为己任。三是内外监督。要建立乡镇内部和外部相结合的依法行政监督机制。在乡镇政府内部，由法制员会同司法所组成系统内的监督小组；在乡镇政府系统外，由乡镇政府聘请社会各界相关同志为镇依法行政监督员，每年给镇干部和执法人员评议一次，并按评分标准给予测评，供年终县法制部门考评作参考。运用以上措施，启动内外监督机制，使之起到鞭策、推动乡镇政府工作人员自觉依法行政的目的。

“只要启动了权力，就应当预设其责任”。⑤乡镇干部作为政府行政行为的直接实施者，如果不依法行政，就必须承担相应的责任，这是没有疑义的。但是依法行政如果没有严格的政府责任制度作保障，就只能是行政机关的一时激情而难以持久。此外，政府的责任制度还应当切实可行，这样才能起到应有的效用。乡镇干部责任机制是整个政府的责任制度最基础的环节，必须设计得科学合理。有权必有责、用权受监

业产业结构调整；充分利用当地资源优势因地制宜发展特色经济；依托本地优势行业，促动农民走出土地；大力拓展招商引资视野，使农民通过参与市场经济而增强市场观念和法律意识。总之，对乡镇而言，内部的法制机构建设和外部的经济快速发展以及农民的走出田地闯市场参与竞争，才是推进政府依法行政工作的强劲动力。

乡镇作为最基层的政权单位，依法行政可谓任重而道远，既要靠全体执法人员转变观念，增强法律意识，也要靠全体公民树立主人意识，维护自己的合法权益，积极参政议政，更要从制度上着手，建立、健全法律制度，逐步推动依法行政工作。但是，随着我国依法治国进程和民主政治建设的不断推进，乡镇政府依法行政难的问题必然会得到解决。

①袁曙宏.全面推进依法行政实施纲要.北京：法律出版社，2004年.P8-9 宋功德.行政法的均衡之约.北京：北京大学出版社，2000年.P89-90 姜明安.行政执法研究.北京：北京大学出版社.2004年.P117 余晓青.依法行政与公共服务型乡镇的构建.天水行政学院学报.2006年第1期.P21 肖玉梅，魏晓巍.依法行政的现状及对策研究，行政与法.2006年第1期.P37

②

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第四篇：浅谈乡镇依法行政的问题及对策

浅谈乡镇依法行政的问题及对策

乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。依法行政就是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。当前乡镇人民政府依法行政难的原因是多方面的，既有历史原因，也有客观显示原因，当然也不排除人为的因素。党的十六届四中全会在我们党的历史上第一次提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”的科学论断，并把它作为加强党的执政能力建设的重要战略任务提到全党面前。依法行政又是构建和谐社会的关键，特别是乡镇人民政府的依法行政更是一个值得深入细致分析的问题。

一、乡镇人民政府依法行政存在的问题

在当前的乡镇人民政府依法行政过程中，存在着较多的问题，不利于开展依法治理，不利于推进依法行政。主要存在以下几方面的问题：

（一）干部队伍的法律意识及个人素质不强是依法行政的一大难题。

当前，在乡镇35周岁以上的工作人员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的乡镇干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识。仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体“依法”行政的先天残缺。2002年8月，女服务员吴小玲在河北行唐南翟营派出所4个民警的刑讯逼供下，“咬”出了9名“嫖客”。当吴小玲拿出法医做出的处女鉴定来为自己讨说法时，公安局却无视有关办案人员涉嫌犯罪的事实，对其实施拘捕。还有类似的轰动全国的多起“处女卖淫案”，都暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识的不足。同样，一些乡镇干部大摆“官老爷”架子，认为自己是一方“土诸侯”，遇事不分青红皂白，惟我独尊，我行我素，奉行“顺我者荣耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺。导致违法行政、土法行政实践屡见报端。

（二）法律体制的不完善也是当前依法行政的困境 我国正处于政治体制改革时期，法律的“立、改、废”，在客观上造成法律的空白。例如新婚姻法规定，个人婚前财产在婚后仍是个人财产。这样，夫妻双方在离婚时，一方就可能处于无房的境地，而法律有无规定相应的离婚补偿制

度，造成了社会的不稳定因素。同时，有些立法的模糊，也造成行政执法人员对有关法律概念的界定的不清楚，如什么叫“卖淫”，以前恐怕连男女之间的同居也是纳入这个概念的，导致了群众的不满，行政权的滥用，才出现了全国不下十几起的“处女卖淫案”。也导致了浙江金华公安局 “同居非卖淫”的解释令人耳目一新，在全国引起关注。

（三）群众的法制观念落后及风俗习惯，是依法行政的客观存在问题

在基层农村，铁别是落后地方的农村，相当一部分群众的法律意识薄弱、法制观念落后。就拿天下第一难的计生工作来讲，很多群众对计划生育的法律法规都是不怎么清楚的，因此出现了抢生、超生等违法生育现象，甚至是发生哄抢计生对象、暴力殴打计生工作人员的违法现象。同时，农村存在着很多的风俗习惯，而有些风俗习惯，恰恰是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如，在当前的农村，在遗产继承问题上，往往存在这样一种沿袭的习惯：夫妻一方去世，去世一方的财产往往是由其配偶“继承”，其子均无权继承，而其女的情况更糟，即使是父母均亡，女儿也无继承权。这样，当父母与儿子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时，乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在

农村比比皆是，在客观上造成乡镇依法行政的困难。

（四）乡镇的“红头文件”欠缺规范，也给乡镇依法行政带来了难度

乡镇政府“红头文件”对现行法律法规的违背，削弱了群众对“依法行政”的认同度乡镇人民政府制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些乡镇往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而拍脑袋出台一些举措，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如某镇在 “三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与《公务员法》中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑。进而对乡镇人员执法素质的怀疑。这也为乡镇依法行政增加了难度。

（五）现行法律法规的不尽完善造成“依法打架”问题 我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如曾在网络上争论一时的武汉中院“女法官免职”案，直接导火线就是由于武汉市的地方法规与《消费者权益保护法》相违反。

上述五个问题，有客观原因，如现行法律体制不完善等，也有历史原因，如群众一直存在的风俗习惯等，这些问题都给乡镇政府依法行政带来了压力。

二、扎实推进乡镇依法行政的对策

虽然现阶段乡镇的依法行政存在着很多问题，但是我们有必要去认真分析一下如何解决这些问题的对策，这对于如何构建和谐社会有重要的现实意义，经过认真分析，要扎实推进乡镇依法行政，应从以下几方面着手：

（一）加强干部培训，不断增强执法人员的自身素质 随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要任务之一，而要推进乡镇公务员干部的依法行政，需下大力气培养和提高行政机关工作人员的法律业务知识培训。

首先，要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。要提高行政机关工作人员的法律意识，需要做到：一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要

义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。

再者，要加强对乡镇执法工作人员的法律业务知识培训。各级行政学院和其他各类培训机构，要把依法行政培训列入对公务员进行初任培训、任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训的重要内容，认真组织实施，努力提高培训效果。要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政教育和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列入有关公务员教育和培训教材中，并鼓励各部门编写具有部门管理特点的依法行政教育和培训教材或将依法行政内容列入有关

部门公务员教育和培训教材中。要选聘政治业务素质合格、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式提高教师教学水平和业务能力。同时，要注意选聘党政领导干部和有关专家担任兼职教师，实现师资资源共享，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。要通过开展多方面、形式多样的业务知识培训来增强执法人员的自身素质。

（二）加强普法宣传，提高广大群众的法制观念 我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。要加大群众普法力度，应采取一些切实有效的措施：一是要有一支长期开展法制教育的普法队伍并抓好普法阵地的建设。在乡镇农村可以通过在各村（居）委会建立法制学校，由司法所制定普法宣传计划，指定普法辅导员按计划上普法讲座。二是征订编写普法资料。普法资料是群众学法、知法的基础，乡镇司法所每年应按照上级的要求征订普法宣传资料和宣传挂图，并认真收集、编写、复印普法宣传资料，利用到村（居）上法制讲座，广场普法宣传的机会发放给群众，形成了有普法讲稿、有普法发放资料、有普法宣传展报和挂图的系列普

法资料。三是认真落实好普法宣传计划，开展形式多样的普法宣传教育活动。司法所每年都应制定普法宣传计划，落实好对领导干部、一般干部、离退休老干部、老教师、执法人员、青少年、企管人员及群众的普法工作，落实普法时间、内容、普法辅导员。按时到各村（居）上法制讲座，宣传法律知识，发放普法资料，用普法宣传车下乡进行普法宣传组织开展法制宣传栏和法制广场服务活动等。

（三）强化责任落实，完善监督机制

首先，依法加强人大的法律监督和政协的民主监督。建立健全行政执法机关和行政正职定期向人大及其常委会报告工作制度、述职制度和人大及其常委会对行政执法机关质询制度、执行法律检查制度和执法评议制度。充分发挥各级政协的民主监督职能。由于政协委员大多来自于各民主党派、无党派和知识分子、非公经济人士，他们的代表性更具针对性。因此，逐步形成政协委员监督评议机制，对行政执法工作不断提出意见和建议。

其次，加强人民检察院和法院的司法监督。人民检察院是专门的法律监督机关，有权对乡镇行政机关及其工作人员的职权活动进行监督。要形成刑事司法与行政执法相衔接的机制，探索和拓宽监督渠道，改进和完善监督方式，有效地监督和制约行政执法权力。一是要向前延伸法律监督的触角，把监督工作从执法结果向执法过程延伸，力争从源头上

避免违法行为的出现。二是建立检察机关对行政执法案件的查询制度。根据某一时期行政执法方面的一些热点问题、群众普遍关心的问题，有重点、有针对性的查询行政执法机关某一时期的执法情况，对发现的带有倾向性的问题，及时采取专项治理措施。三是完善检察机关内部分工，加强民事行政检察科室建设，明确赋予他们初查权，涉嫌构成犯罪的再分流到有关部门处理，对监督法律实施、适用法律法规处理涉刑案件起到促进作用，从而减少或避免出现违法行政。

再次，加强层级监督机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督机制，探索层级监督的新方式。对行政复议案件一定要依法、公正的办理，这是实现层级监督的最基本的方法，对下级行政机关不正确的具体行政行为决不能护短、迁就。目前，受传统思想的影响，很多群众有了问题，不愿通过法定程序解决问题，而采用上访这样一种方式。对于这一现象，应当建立一个处理公民、法人、其他组织反映的涉及行政执法的热点问题、难点问题的渠道，这实际上也是对下级行政机关的另一种监督形式。

（四）规范发文程序，定时清理不规范的文件 针对乡镇政府存在“红头文件”与现行法律法规相违背的现象，应该从源头上严格把住发文程序关。文件在送负责人签发前，需经办公室进行审核。负责核稿的人员，必须依

据《公文处理办法》和细则，坚持实事求是、执行政策、精减高效、精益求精的原则，及时审核，严格把关。重点是要审核文件是否符合国家的法律法规和方针政策；是否符合行文规则和发文办理的有关要求；新出台的政策规定有无依据、有无说明，是否切实可行；与本部门和有关部门的相关规定有无矛盾，涉及其他部门职权范围的事项，是否经过协商，分歧意见是否一致等。其次对乡镇不符合规范的“红头文件”，要进行定期清理，销毁。

（五）积极开展依法治理，推进依法行政

全国人大常委会《关于进一步开展法制宣传教育的决议》和四五普法规划要求把学法和用法，法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来，要积极开展地方依法治理工作，逐步实现各项事务管理的法制化，不断提高依法行政、依法管理的水平。通过法制教育为依法治理提供思想基础，有力地推动各项工作沿着规范化、制度化的方向发展。行政机关是推进依法治理的一支主力军，同时也是依法规范公共权力的重点对象。因此，需要通过行政法律制度创新来实现行政管理领域依法治理的目标。

1、抓好领导的学法用法。实现依法行政，责任在政府，关键在领导。由于领导干部在社会主义现代化建设和推进依法治国的进程中担负着重要职责，发挥着特殊作用，其法律素质如何，直接关系到党和政府能否依法决策、依法行政和

依法管理，进而关系到能否确保“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的贯彻实施，故须大力提高各级领导干部的法制观念，以提高依法决策、依法管理的意识和能力为目标，抓好领导干部这个“龙头”。牢固树立和维护宪法、法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权，为深化依法治理奠定坚实的思想基础。

2、抓好司法、行政执法人员这个“重头”的学习。由于司法、行政执法人员是直接实施法律的具体者，一是要求他们对国家新修订颁布的政策法规先学一步，做到早理解早掌握；二是要求他们对专业法律法规要在掌握的基础上认真研究加深理解；三是要求他们根据岗位实际需要，全面系统地掌握相关的法律法规。在具体实施上，一是要狠抓学法制度的落实。坚持“一月一法”、“一法一考”、“考试”等制度，以坚持自学与集中学习相结合、专题培训与系统学习相结合，提高法律知识水平与增强实际操作能力相结合等方式促进法制宣传教育经常化。二是要严格推行持证上岗制度，通过岗位资格培训，明确执法职责、执法权限、执法依据、工作标准和程序要求以及违法行为的法律后果和过错责任，确保他们能依法履行职责，行使职权。

3、加大依法治理的督查力度。司法行政机关要充分发挥主管部门的工作职能，认真履行组织、协调、指导、监督

依法治理工作的职责，除了紧紧依靠各级人大，主动配合人大有关部门围绕群众关心的热点、难点问题开展执法检查外，还要接受对违法行政的举报、投诉。依法治理是一个动态的过程，而非静止的现象。对于行政行为垢事前布臵、预防，事后的救济已有不少的渠道、方法，而对于产生问题最多、矛盾最容易激化的行政行为过程，还没有有效、明确的机制与部门予以督查。目前各地推行的机关交通投诉只是基于公务人员的基本行为规范，更多的是针对人而非针对事，其手段也只限于党纪、政纪。依法治国是我国的治国方略，相较于计划生育这一国策处于更高的地位，作为职能部门，司法行政部门责无旁贷地负有依法治理的督查责任，司法行政部门应设臵专职机构受理对违法行政的举报、投诉，将的静态依法治理书面考评改为动态的随时考评，督促行政机关纠正违法行为，及时依法履行职责，促进依法行政。

总的来讲，依法行政作为依法治国的重要组成部分，乡镇人民政府作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。虽然依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程。但是，我们必须要正确面对问题、剖析问题，循序渐进得逐一解决问题，我们的依法行政事业就一定能够越走越宽、越走越快，依法治国的大目标就一定能够最终实现。

第五篇：试论乡镇依法行政的现状及对策

试论乡镇依法行政的现状及对策

试论乡镇依法行政的现状及对策2007-02-10 16:50:1

3依法治国已经成为我们的基本国策，要实现依法治国，就要做到立法、执法、司法和守法四个方面齐头并进，缺一不可。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必纠却不尽如人意。有法不依，执法不严，违法不纠的现象在一些地区、一些部门还相当严重，这种现象的存在将严重影响依法治国方略的实施。

乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今

天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。

依法行政就是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。

笔者在基层工作多年，根据自己的实践和亲身体验，认为当前乡镇人民政府依法行政的难点原因是多方面的，既有历史的原因，也有客观现实的原因，当然更不能排除人为的原因。

一、乡镇人民政府依法行政现状及分析

（一）执法条件落后、执法人员素质不高

公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。当前，在乡镇公务员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的乡镇

干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识。仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体法律意识淡薄和个人素质低下。如，女服务员吴某在河北一派出所个民警的刑讯逼供下，“咬”出了名“嫖客”。当吴某拿出法医做出的处女鉴定来为自己讨说法时，公安局却无视有关办案人员涉嫌犯罪的事实，对其实施拘捕。还有类似的轰动全国的多起“处女卖淫案”，都暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识的不足。同样，一些乡镇干部大摆“官老爷”架子，认为自己是一方“土诸侯”，遇事不分青红皂白，惟我独尊，我行我素，奉行“顺我者荣耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺。导致违法行政、土法行政实践屡见报端。

以权压法，以言代法的现象依然存在。有的执法机关不是严格依法办事，而是滥用法律赋予的权力，超越法定职权范围，乱处罚、乱罚款、乱收费，擅自越权执法。

执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，受执法单位个别人的庇护，有持无恐，不缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。

（二）地方风俗习惯影响依法行政

基层农村，存在很多的风俗习惯，有些风俗习惯是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如，在当前的农村，在遗产继承问题上，往往存在这样一种沿袭的习惯：夫妻一方去世，去世一方的财产往往是由其配偶“继承”，其子均无权继承，而其出嫁的女儿，即使是父母均亡，也无继承权。这样，当父母与儿

子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时，乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，在客观上造成乡镇依法行政的困难。

（三）乡镇政府“红头文件”对现行法律法规的违背

乡镇人民政府制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些乡镇往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而盲目出台政策，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如某镇在“三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与《公务员暂行条例》中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑。进而对乡镇人员

执法素质的怀疑。这也为乡镇依法行政增加了难度。

（四）现行法律法规的“依法打架”

我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如曾在网络上争论一时的武汉中院“女法官免职”案，直接导火线就是由于武汉市的地方法规与《消费者权益保护法》相违反。

（五）法律体制的不完善，是依法行政的不可避免的困境

当前，我国正处于政治体制改革时期，法律的“立、改、废”，在客观上造成法律的空白。例如新婚姻法规定，个人婚前财产在婚后仍是个人财产。这样，夫妻双方在离婚时，一方就可能处于无房的境地，而法律有无规定相应的离婚补偿制度，造成了社会的不稳定因素。

同时，有些立法的模糊，也造成行政执法人员对有关法律概念的界定的不清楚，如什么叫“卖淫”，以前恐怕连男女之间的同居也是纳入这个概念的，导致了群众的不满，行政权的滥用，才出现了全国不下十几起的“处女卖淫案”。也导致了浙江金华公安局“同居非卖淫”的解释令人耳目一新，在全国引起关注。

再次，违法者得不到应有的制裁，丧失了法律的权威。目前由于执法力度不够，执法环境较差，使得违法者得不到应有的制裁。案件久拖不决，致使民事纠纷案件激化为刑事案件。一些执法部门，对自已有利的事情争着管，特别是涉及罚款处理的案件。而对自已没有利的事情则嫌麻烦，互相推诿不愿意管。最后，判决的执行工作阻力重重。有的判决涉及“三角债”问题而难以执行；有的当事人自持靠山强硬，拒不执行；还有的无理取闹，抗拒执行，甚至殴打执行法警。在群众中造成不良影响。

二、乡镇依法行政问题、难点分析

一是依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济和社会的发展；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。

二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。

三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。

四是执法不严、违法不究，执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。

五是政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合，制约着政府化

解纠纷功能的全面发挥。

六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范相冲突，有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治的权威。

七是对行政权制约、监督机制不完善，导致行政权力在运行过程中相当程度地被滥用，侵犯了人民群众的权益和影响了政府形象。八是公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力和水平亟待进一步提高。

三、切实推进乡镇依法行政工作的对策分析

（一）注重“以人为本”，切实加强乡镇人民政府执法人员的道德修养和法律业务知识培训；提高行政管理相对人的法律意识。、要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶

民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。、要建立领导干部带头学法制度。中国现行体制下，领导干部，尤其是“一把手”树立牢固的法律意识极其重要。江泽民同志就特别强调“广大干部特别是领导干部一定要带头学好法律知识”、“学习法律知识要形成制度”。、要加大群众普法力度。我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。

（二）坚持“以法为纲”，严格做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必究。关于依法行政的“法”，在法律界有不同的定义范畴。

有的主张只能依据宪法、法律行

政；我国著名的行政法学专家应松年教授在回答网友的问题时，指出依法行政的“法”指的是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章；也有的主张依据宪法、法律、法规、规章，还有执政党的政策行政。笔者赞同应松年教授的观点，因为依法行政不等同于依法执政。共产党是依法执政的主体，而政府只能是依法行政的主体。党的政策，只有通过法定的程序形成法律文件后，才具有强制执行力。因此，党的政策不是依法行政的“法”的范畴，自然乡镇人民政府也不能按党的政策执法、行政。在明确了依法行政“法”的范畴后，笔者认为当前最重要的是乡镇人民政府必须严格依法办事，不扩大、不缩小、不扭曲法的本质，现行有效的法律必须得到有效的遵守。其次是必须建立健全行政法律体系，但是不应该草率立法，草率立法的结果是人们对法律信心的丧失，其结果是比没有法律造成的负面影响更大。其三是执法必须平等，不畏权、不畏情，严格“法律面前人人平等”。

（三）强化“执法监督”。没有监督的政府，最后只能是专制政府，没有监督的执法，最终也只会沦落为“无法无天”的境地。

我们的国家是人民当家作主的社会，我们的行政权力，只能来自与人民，终极目的也只能是为人民服务。因此，必须强化执法监督，使权力为民所用，利民所需。

笔者认为在法律规定上并不缺乏各类监督。我国法律规定，有人大的监督、政协及民主党派的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、舆论的监督。但是在现实社会中，缺乏的是这些监督的真正落实到位。因此，强化监督，关键是要强化监督主体的法律意识、赋予他们法律上的保障权利，使他们能够监督、敢于监督。

（四）突出“程序优先”原则。在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的，行政主体在执法过程中

也往往重结果轻过程。

其实，程序是执法公正的基本保障，著名的“蛋糕法则”就有力的验证了这一点：有一位母亲买了一块蛋糕，她对两个儿子说，谁切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的人不能切蛋糕。这个规定使两个儿子不敢把蛋糕切大了，而是力求“一样大”。我们的法律程序正是力求公正执法的“法则”。因此，我们必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员。乡镇人民政府执法人员法律素质和法律业务知识的欠缺，尤其有必要用程序来规范他们的执法行为。必须使他们牢固树立“实体处理正确，程序的违法，其结果也是行政的违法”的意识。

依法行政作为依法治国的重要组成部分，乡镇人民政府作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。虽然依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过

程。但是，我们必须要正确面对问题、剖析问题，循序渐进得逐一解决问题，我们的依法行政事业就一定能够越走越宽、越走越快，依法治国的大目标就一定能够最终实现。