分析我国广播电视体制改革措施

第一篇：分析我国广播电视体制改革措施

我国广播电视体制改革的现状与未来发展趋势探索

——以世界各国广播电视制播体制为例

摘要：各个国家提供给广播电视发展的生态环境不同，其在广播电视的发展中就会选择不同的体制模式，随着经济全球化的发展，我国广播电视的发展和社会需求逐渐扩大，现有条件下，我国原先的广播电视体制已远远不能适应传播新形势，本文从世界各国广播电视体制改革出发，对我国广播电视体制的现状、存在的问题、改革的模式探索等方面进行了综述。

关键词：中国 广播电视体制改革

体制，是国家机关、事业单位、企业在机构设置、管理权限划分等方面的制度、形式的总称，体制为广播事业的发展提供了制度框架，由于各个国家提供给广播电视发展的生态环境不同，其在广播电视的发展中就会选择不同的体制模式，加入世贸组织后，中国广播电视业开始面临巨大竞争和挑战，现有的体制已不能适应国际传播新环境，为了更好的与国际接轨，建立高水平的广播电视产业市场体系，我国广播电视体制开始了一系列改革。

一、我国广播电视体制的现状

改革开放20多年来，广播电视事业经过以“广播电视事业”为基本特征的初期发展阶段和以“事业单位、企业管理”为基本特征的探索发展阶段后，目前已进入大整合、大汇流的全新产业化发展时期，并成为新兴文化产业的重要部分。

广电集团成立之初，集团与广电局实行“两块牌子、两种性质、一套班子”的管理体制，广电局作为国家行政机关行驶政府对广播电视的管理职能，而广电集团则为“国有独资、事业性质”的实体，是两者兼备一套班子。具体表现在：（1）、市场经济的发展完善，市场与政府展开广播电视资源配置权的争夺；（2）、广播电视局（台）已经形成拥有相对独立利益的经济个体，渴望拥有自己生产经营活动的决策权，呼吁政事（政企）分开；（3）、政府传统的管理体制与广播电视改革实践发生摩擦与冲撞。

2004年3月，国家广电总局发布了《关于促进广播影视产业发展的意见》，指出要“区别广播影视公益性事业与经营性产业，面向市场，按照现代产权制度、现代企业制度的要求，深化经营性产业体制机制改革。广播电视要把允许经营的资产、资源和业务从目前的事业体制中分离出来，面向市场进行企业转制和重组，与事业部分分别管理、分别运营。”中国广播电视业正在从以大而全格局、数量增长增长为特征的粗放式发展阶段转向以外部资源重组、内部结构调整整合的集约式整合阶段。

二、当前我国广播电视体制存在的问题

中国的节目除了电视剧外，都是自制自播的状态，而绝大多数电视台自制自播的节目都存在着巨大的亏损。许多县市级电视台，因为相对封闭和市场割据，并没有能力制作像样的节目，基本上没法正常维持生存。但是麻雀虽小，五脏俱全，重重叠叠的管理机构消耗着有限的投入。

1、电视台机构冗杂，经营管理混乱

在国内很多省会城市，众多的电视台形成了复杂而拥挤的局面，所有的台都把自己办成综合频道，全国上千个综合频道，制作节目和播出节目都没有选择性。其次，一次普通的会议就有多家电视台报道，一部电视剧在同一时段在不同的频道播出屡见不鲜，极大的浪费了资源。目前国内相当部分电视台内部没有科学的专业分工，内设机构、节目设置以及各部门内部只能配置都是小而全的模式，既无法实现生产资源的合理配置和优化组合，又不利于专业水平的提高和专业人才的培养。由于僧多粥少，市场小，生产和播出的单位太多，对有限资源的恶性竞争就表现得十分突出，造成了恶性竞争。

2、中国传媒多元化发展态势迅猛，广播电视传媒的观众不断流失。

中国传媒的多元化发展格局在上个世纪后期就已经形成，但是，在计算机网络媒体大规模发展之前，中国传媒的多元化格局呈现一种稳定的状态，广播电视传媒并没有太多的来自多元媒体竞争所产生的压力。但是，随着科技的发展，互联网迅猛发展，广播电视传媒的观众大量流失，这对多年来备受广大受众青睐的中国广播电视传媒产业来说，是一种关乎生存空间的严峻挑战。

3、经济全球化致使传媒压力加剧

经济全球化及中国大陆加入世界贸易组织形成了改革开放后另一个重大的历史转折点，民营资本作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业及其他广播电视产业，外资进入中国广播电视市场的门槛降低了，世界各国传媒通过卫星、电信、网络等载体影响中国的广播电视传媒产业。此外，世界各国传媒互相进行节目买卖，如电影、电视剧、卡通片、纪录片、综艺节目等。合作制作节目的形式也被广泛应用，并通过人员交流、访问等形式参与境内外广播电视节目制作。加入世贸组织，导致了广告经营的外资进入，这对国内广播电视的广告经营产生巨大影响；外国和地区制作的录音录像进入国内播放需付出相应报酬，这也冲击着国内广播电视业的经济收入。

三、以世界各国制播模式为例 探索中国广播电视制播体制

我国电视业长期以来实行的制播合一体制，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，电视传媒业制播合一所主导的生产关系已经明显不能适应电视生产力发展的客观要求。纵览世界各国广播电视体制和制播模式，不难发现，各国体制模式都是在具体的政治经济文化环境下产生，在特定的历史条件下发展的，都具有独特性，但在个性里也有共同性。从这些共同规律中，我国广播电视改革便借鉴了其经验。

1、我国广播电视改革的模式探索

在世界电视历史上，西方发达国家曾出现过以民族国家为单位大致区分类型的广播电视体制，一种是美国式的私营商业市场占主导地位的体制，完全按照市场规则组织电视媒介产业及其生产和流通；一种是欧洲普遍存在的公营和私营并存的双元广播电视体制，以英国、德国、法国、澳大利亚、日本等为典型。在全球化和后WTO时代，西方传媒发达国家，纷纷审时度势，转变机制，一方面，区分对内传播和对外传播，对外传播改为商营，增强市场

竞争力；同时，在国内营造平等的竞争环境，提高公共电视的市场竞争力。

目前我国广播电视体制改革的方向，是把电台、电视台、广电集团（总台）的除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目，特别是影视剧的制作经营从现有体制中逐步分离出来，按照产业发展的方向和现代产权制度、现代企业制度的要求组建公司，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏。是在坚持国有为主、多种经济成分共同发展的原则下，培育独立的节目制作主体。

2、广播电视体制改革的方向及利弊分析

世界各国的电视节目制播体制，是受其政治制度、电视管理体制和电视产业化程度的差异而呈现多样化特点，但最基本的类型有两种——制播合一和制播分离。《意见》指出，电视节目的制播改革不是简单意义上的推行“制播分离”或者“制播合一”，更不是所谓“制作权”和“播出权”的分离，而是要适应新形势下公益性节目和经营性节目的不同定位和制作播出要求，实施有针对性的制播生产策略。

（1）、针对性制播分离，培育独立节目制作主体。分析英国的广播电视管理体制，发现它实行的是工商并营体制，并在此基础上形成了电视节目的制作和播出模式。长期以来，英国广播电视的突出景观是有一个制播合一的节目提供者——英国广播公司（BBC），这种情况一直持续到20世纪90年代，英国改革实行了“制播分离”。

从国外的情况来看，“制播分离”有两个层次：第一个层次是把节目委托给市场上的独立制作公司或者直接购买节目，如在美国，媒介产品或服务的供应过程通常包括三个相对独立的步骤：制作、整合包装、发行。有时候这三者各自独立，完全分开；有时候制片者、包装者和播出者的角色是重合的。

第二个层次是在台内部把节目制作与播出机构相对分离，在成本核算的基础上模拟市场运作。前者成为外部市场，后者成为内部市场。内部市场与外部市场可以同时并存，相互促进。英国BBC在1996年的改革中，将广播电视节目的播出与制作分离，创立一个内部市场：制作中心制作节目，广播中心负责委托制作、安排和播送节目，重新组合后的节目制作中心为BBC的所有频道提供节目，BBC的所有频道按照内部交易规则向制作中心“购买”节目，广播中心的节目委托可以在内外制作机构中进行选择，从而在内外同时引入竞争。

（2）、保护公营电视，实行公益性事业和经营性事业良性竞争。促进广播电视公益性事业和经营性产业的共同发展，是我国广播电视体制改革目标之一。发展经营性产业，是市场经济条件下提高文化生产力水平，满足人民群众日益增长的文化消费需求，全面建设小康社会的重要途径。而公益性事业是由政府主导，要坚持党和人民的喉舌属性，保护和实现人民群众的政治和文化权益。

美国是商业电视占主导地位的媒介大国，广播电视是追求利润的工具。在一个压倒性的私营商业媒介大市场中，公营媒介只占据了一个小小的角落。在商业电视统治的美国，公共电视没有与私营商业台竞争市场的“野心”，因为它的追求不同，它要实现的是推进社会民主和提倡高雅文化的独特功能。

在韩国，公营KBS的首要地位难以超越，这不仅是因为这些国家在政策上给予公营电视更多的优惠和维权，同时也由于公营电视坚持高品质的节目制作，以区别于追逐利润难免粗制滥造的商业电视，因而具有独特的存在价值。在德国和法国，曾经一枝独秀的公营电视都受到来自商业电视的巨大冲击，从而不得不改弦更张，面向市场。德国的公营电视仍然占据重要地位，而法国的公营电视则退入边缘。

国外电视体制发展的历史说明，没有生存条件和公营电视无力竞争，没有生存压力的公营电视也很难改革。国家政策（税收）和国家资金（拨款）保证了公营电视的生存底线，市场竞争是商业电视的行业规则，它未必符合公共电视的规律，要求公共电视按照商业规则竞争，有比喻说是——球类比赛实行田径规则。因为市场规则更适合商业电视，商业电视也更长于市场竞争，因此，对公共电视政策的支持，国家的保护不能完全取消。

（3）、电视媒体联合合作，形成完整电视产业链。我国广播电视体制在改革前采用的制播合一体制是“自产自销、自给自足”的小农经济生产模式，没有形成真正意义上的电视产业市场体系，改革目标之一，就是通过电视体制改革，打破条块分割和市场垄断，建立统一开放、竞争有序的市场格局，以及充满活力、调动各方面积极性的电视管理体制和运行机制，通过合理有地配置节目资源、频道资源，实现生产要素的优化组合，多出节目精品。

1984年，采用法语的电视五台（现由法国、瑞士、比利时、加拿大等国合办）、采用德语的三星电视台（由德国、瑞士和奥地利三国合办）分别开办。1989年，有23个国家成员国通过欧洲委员会拟定的《关于跨国电视广播的欧洲协约》，以多国观众为对象的电视机构随之迅速增加，电视规模也在扩大。

在德国，公营的ARD和ZDF虽然一个属于联邦制，一个属于集中制，但在分享电视接收费和共同制作播出节目方面，有长期的合作关系和经验。BBC和DISCOVERY之间的合作是公共电视与商业电视合作的代表。国际媒介大亨默多克便在各大洲建立了商业伙伴关系，将他的传播网络笼罩全球。还有在合作制片方面，加拿大与超过三十个国家签订了国际电视合作的协议，加拿大独立制片人的最大市场是美国的有线电视。

在竞争日益成为国际电视市场主流的情况下，联合也是一种强劲的国际趋势。这种联合不仅指跨国媒介公司在国际范围内的兼并、融合，也指不同国家的各种媒体之间的联合与节目制作，并特指这种独立主体之间的合作。我国电视台应寻求更多的内部和外部的合作。

第二篇：我国医疗体制改革现实分析

文章标题：我国医疗体制改革现实分析

我们医改有十多年了,虽然取得了较大的成绩,但总体上看，存在的问题并不少，归纳起来主要有以下几种：

1、要价虚高的问题没有从根本上解决。自04年至今，药价已降了19次。这次降价效果且不说，单从前18次降价来看，药价并没有降下来，甚至还有所升高。老百姓看病难的问题依然没有改

变，人民对此意见很大。

2、药品流通体制存在腐败。药品要想进入医院，通常需要几千几万甚至更高的公关费用。

3、医保体制不够健全，公平性和宏观效率的低下。在公平性方面，不同社会成员医疗卫生需求的实际被满足程度，由于收入差距的扩大而严重地两极分化。在卫生投入的宏观绩效方面，尽管全社会的卫生投入水平大幅度提高，居民综合健康指标却没有明显的改善。

原因

1、药价虚高的原因有三：

（1）首先是中国医药行业低水平重复生产严重。抗生素药诺氟沙星全国就有上千家药厂在生产。为了生存，药品市场的竞争早已不是单纯的质量与品种的竞争，而更多地是折扣高低的竞争。要想你的药能进医院、药店，就非得把本来只有１元钱的出厂价报到１０元、２０元，以留下更多的回扣空间吸引医院。于是就出现了价格越高越好卖的这种有悖于市场竞争规律的怪现象。

（2）药品定价过程缺少一套有效的药品成本审核办法，是造成药价“虚高”的源头。按理说药品合理价格并不难确定，药品价格本应由产品的实际生产成本加上药厂、批发公司和医院、药店的合理利润构成，但是由于利益驱动，有关部门基本是按药厂自己提供的申报资料来核定药价，容易形成药价“虚高”。

（3）以药养医。药品收入是中国医院目前的主要收入来源。现在，国家给医院的拨款严重不足，一般都只够维持医院正常开支的四分之一或五分之一，医院除了靠一些收费较高的检查项目如核磁共振、ＣＴ扫描、Ｂ超等，就只有靠卖药创收了。照国家的有关规定，医院销售药品可以得到比批发价高出１５％的批零差价，并可以免交增值税、营业税和所得税。于是药价越高，其批零差价就越大，利润也就越高。因此，医院对药品降价并不情愿，而更乐于进价格高的药品。

2、市场经济把医院也推进了市场，成为市场主体。而市场主体的共同特征就是追求利益最大化。医院一进入市场轨道后，自然会产生追求自身利益的冲动。但医院是执行公共职能的部门，追求利益最大化就会使老百姓的自身利益得不到保障，影响了人民对国家的向心力。

3、医保体制不健全的原因如下：

（1）资金来源的保障力不够

按照现行的政策规定，合作医疗的资金应该是来源于农民个人的缴费以及省、市、县各级政府的财政补贴。从各地的试点情况来看，随着近年来农村经济的发展和农民收入水平的普遍提高，对于选择参加合作医疗的农民来讲，每年缴纳10元钱应该是可以承受的，农民个人缴费的积极性应该说是比较高的。但是，各级政府的财政补贴是否能够及时到位，在不同的地区可能会有很大的差别，对于经济条件比较好的地区，这部分资金可能会及时划拨到农民的个人医疗账户，而对于那些经济基础比较差的市、县（区），情况可能就不容乐观。仅仅依靠农民个人缴纳的10元钱，在一些小病的治疗上可能不会出现太大的问题，但是一旦出现了重病、大病的患者，由于没有资金的保障，合作医疗制度就很难发挥分担风险、互助共济的功能。

（2）覆盖面狭窄。

据有关资料显示，在农村，100个人中只有12人不同程度地享有商业或社会统筹医疗保险，而在大中城市，这个数字为54。与城市相比，农村如此低的医疗保险覆盖率令人担忧。另有资料显示，从1999年开始正式实行的社会保障改革，至今已使10895万人受益，其中近65％都是城镇的企业职工和退休人员。

我国新型农村合作医疗制度实行自愿原则。但是自愿原则可能会导致很多问题：在一个家庭中，人为地将老弱病残者与健康者分离，只选择让老弱病残者参加合作医疗；或者是有病的非常乐意参加合作医疗，而身体健康的则不愿意参加等。可能在一些试点地区，由于各级政府的强力推行，而广大农民也看到了合作医疗能给自己带来的切身利益，参加合作医疗的积极性非常高。但是从整体来说，我国的合作医疗还处在一个自发自愿的试点阶段，并没有在全国范围内推广开，更没有把全体农民覆盖到制度范围以内。

对策

1、进行药品流通体制改革。采取有力措施大力整顿药品流通市场，减少流通环节，打击假冒伪劣。同时还要尽快建立、健全有关药品的法律、法规，严惩医药领域的商业贿赂。

2、应实行国际通行的、统一的生产质量标准。同一种药品，不管是哪一家药厂生产的，规定只能采用同一个名称和在规定范围内浮动价格。

对药品的定价，必须请各有关部门的专家对厂

家申报资料进行严格的审核，必要时举行价格听证会，最后形成的价格由物价部门备案并向社会公布，而且物价部门要对该药品在流通过程中的价格变化进行全程跟踪监督。

3、实行医药分开核算、分开管理。改变以药养医的局面，提高医务人员待遇，充分体现“医”的价值。

4、建立科学合理的农村医疗基金筹集机制。

5、分

地区、分阶段地实施不同的医疗保险制度。

(1)发达地区应全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络，医疗保障体制建设应纳入城乡一体化发展，农民的健康保障体制要逐渐向城镇过渡。

(2)在中等和较发达地区，政府可以通过工作规范、目标考核、以奖代拨、购买服务、合同管理等手段，不同程度地引进市场机制和经济激励。农村卫生机构设置不必与行政体制相对应，根据地理环境、病人流向，结合乡镇撒并和卫生院产权制度改革，撤并重复设置的卫生院，重新调整中心卫生院的布局。

(3)在经济欠发达地区，应抓好卫生扶贫工作和对贫困人群医疗救助计划。首先要把经济扶贫与卫生扶贫有机结合起来。通过中央政府及发达地区的支持，解决贫困地区的卫生设施建设与“缺医少药”问题，并且在国家扶贫专款及有关扶贫资金中划出一部分，专门解决贫困地区的医疗扶贫问题。第二，对于农村贫困人口，要实施医疗救助计划，如借助农村最低生活保障制度的标准，确定实施医疗救助的对象范围。

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第三篇：我国财政管理体制改革原因、方法分析

财政体制的定义：财政体制是划分各级政府财权、加强中央宏观调控、协调地区发展的一项重要制度安排。

一、我国财政体制改革已取得的重大进展和显著成效

1994年实施的财税体制改革，在新中国财政史上具有里程碑意义。通过改革，建立了分税制财政体制，中央与地方财政收入有了稳定的增长机制，财政收入保持了较快的增长速度，增强了财政的宏观调控能力，同时也促进了经济结构的调整。可以说，分税制财政体制是构建公共财政体系的重要支撑框架，也是建立社会主义市场经济体制的必然要求。

（一）财政实力逐年增强。

分税制财政体制改革以来，在保持经济持续快速发展和加强税收征管的基础上，全

国财政收入从1993 年的 4349亿元增加到2012年的 117254亿元。

(二)中央财政调控能力明显上升

1993年以来，中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高，从22%上升到48%，部分超过50%。财力的适度集中大大增强了中央政府的宏观调控能力，为促进区域协调发展和实现基本公共服务均等化提供了财力基础。

(三)财政转移支付制度不断完善

一是财政转移支付体系初步形成。分税制以来，我国改变了过去一省一率!实行上解或补助的方式，出台了主要参照客观因素进行公式化分配的一般性转移支付办法，形成了财力性转移支付与专项转移支付互为补充的转移支付体系。二是财政转移支付机制不断创新。中央从所得税收入分享改革中集中的收入全部用于对地方的一般性转移支付，形成了稳定增长机制及中央财政自我约束机制，对地方的补助力度明显增加。三是转移支付办法不断改进，透明度逐步提高。

（四)省以下财政体制改革取得积极成效“

实行分税制以来，各地结合本地实际，进一步明确了省以下各级政府的财权和收入范围，基本形成了地方的纵向分税框架，省对下转移支付体系初步形成。

(五)强化了地方财政的预算约束，增强了地方加强收支管理的主动性和自觉性

分税制财政体制建立和健全了分级预算制度，明确了各级地方政府的收入和支出范围，强化了地方财政的预算约束，提高了地方坚持财政平衡、注重收支管理的主动性和自觉性，财政资金筹集和分配比较规范。

二、深化财政体制改革的必要性和紧迫性

（一)当前我国财政体制存在的主要问题

1、事权和财权不匹配，地方政府行为失范。

一是事权划分不清晰，上下同构现象严重。（1）目前财政体制下明确应由中央政府承担的国防、国税、海关等属于中央政府的事务，地方财政也负担了部分支出责任。（2）属于地方的支出责任，中央也给予了补助。如一些地方文化!

城市基础设施建设等项目，中央通过大量专项转移支付进行了补助。（3）上级政府干涉下级政府的事务，存在着“中央点菜、地方买单”的现象。近几年，部分中央部门出台了涉及卫生、社保、公安等领域的一些支出达标政策，导致地方政府事权被扩充。

二是事权下放的情况比较突出，但却没有赋予地方政府相应的财力。在目前垂直集权的行政体制下，上级政府可以随意调整下级政府的支出责任。

三是财权划分不合理，不正当竞争现象严重。一些地方政府出现全局利益和环境资源，利用土地、税收优惠等政策招商引资，一味追求经济增长，从而对形成公平竞争的市场经济环境带来消极影响。

2、预算制度完整性不够，财力比较分散。我国目前预算制度的完整性不够，公共预算收入以外的政府各类收入规模仍然较大，社会保障预算尚未建立，政府性基金收支单列，但管理还有待加强，国有资本经营预算刚刚开始试点，还不够完善。

3、转移支付制度不够完善，影响地方财力和基本公共服务的均等化。

一是转移支付结构不合理，地方可调控财力减弱。现行体制下，中央从地方集中了大量财力，再以转移支付形式补助地方，特别是中央大量的专项拨款要求地方财政配套，导致地方可调控财力较少。

二是地区间财力差异仍然较大，不利于公共服务均等化。地区基本公共服务均等化，对促进社会公正，维护社会稳定和国家长治久安，具有重要意义。但目前我国地区间经济发展很不平衡，转移支付制度不尽完善，客观上增加了地方财力和基本公共服务均等化的难度。由于在现行转移支付的框架下，地方总体财力和人均财力存在较大的差距，目前基本公共服务均等化在地区之间不均等化的情况比较严重。

4、中央财政集中度未达到改革设定的目标，不利于增强中央调控能力。世界主要市场经济国家中央政府收入占全国财政收入比重来看，大部分国家都保持在60% 以上，我国如果将预算外、政府性基金、社保基金、土地出让收入等政府性资源计算在内，中央收入比重仅为 30%左右，明显低于其他国家水平。

5、省以下财政体制不尽完善，不利于基层政府有效行使职能。现行省以下财政体制虽然基本符合各地的实际情况和分税制改革的一般要求，但在运行中也存在一些需要完善的方面。

三、国外财政体制变革的经验借鉴

(一)世界主要国家和地区财税体制的基本特点

1.政府间财政关系

（1）政府间财政关系的规范化与法制化。综观世界主要国家的政府间财政关系，一个突出的特点是其法制化和制度化”多数国家均由宪法规定了中央和地方政府的事权、分税制以及转移支付的基本格局。

(2)政府间财政关系的基本格局。

——分税制与地方税收立法权。分税制可说是各国解决政府间财力分配问题的基

础。

——中央与地方支出责任的划分。各国的一般情形是，涉及宏观经济稳定!收入再分配、全国性公共物品和服务的提供(如国防、外交、全国性基础设施)等方面的职能，主要由中央政府承担。而地方性公共物品和服务的提供，主要由地方政府承担。

2.预算制度

(1)预算涵盖所有的政府收支。所有政府收支都应纳入预算管理，即预算的“综合性”是现代预算制度最基本的原则。

(2)行政层面的“财政统一”与“财政问责和监督”。

(3)预算管理模式的多样化。现代国家政府职能的扩张，使政府肩负了越来越多的公共责任。政府履行公共职责的方式，也不限于传统意义上财政资金的收支。具有专款专用性质的政府性基金、使用者付费、政府贷款和担保、税式支出等方式，在履行公共职能过程中发挥了越来越大的作用，与之相适应的预算管理模式，也日趋多样化。

(二)从财税体制的国际经验中得到的启示

1.通过法制规范政府间财政关系。

2.中央政府集中大部分财政收入。

3.事权与支出责任界定比较清晰。

4.地区间基本公共服务均等化程度较高。

5.政府收支全部纳入预算管理“

四、深化我国财政体制改革的思路和建议

(一)改革的基本思路和原则”

针对当前我国财政体制存在的主要问题，借鉴国外财政体制变革的重要经验，进一步深化我国财政体制改革的基本思路应该是: 在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，按照调动中央和地方两个积极性，统筹规划，分步推进的原则，通过深化改革和制度创新，均衡地区间和各级政府间的财力差异，适度向上集中和适度向基层倾斜相结合，进一步规范政府间财政关系，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制“根据以上基本思路，进一步深化我国财政体制改革应遵循以下基本原则:

1.坚持分税制的基本方向不变。1994年分税制财政体制改革的成果应当在坚持的基础上去完善，而不是推倒重来”总体来看，现行财政体制仍有许多合理的内核，应进一步发扬光大。

2.财力分配适度向上集中、向财力薄弱地区倾斜。一方面在财权划分上要继续坚持适度向上集中的原则。不谋全局者，不足以谋一域。我国是一个发展中大国，人口多，底子薄，地区发展不平衡，而且正面临着经济转轨阶段。从政治上看，在促进民生，构建和谐社会，保证国家安全等方面均需要维护中央政府的权威。

3.省级财政保持一定的调节能力。省级政府是中央为管理地方政府事务而设置的中央政府下属权力机关。它是地方最高权力的执行机构，省级政府拥有对省域内行政事务、经济运行以及公共产品和服务提供的管理和调节职责“作为地方最高的行政机关，省级政府往往要把较多的资源投入到促进省域经济增长和促进省内基本公共服务均等化。我国幅员辽阔，人口众多，各地的资源禀赋、技术水平和经济实力差异较大，这一点也决定了省级政府在其所管辖的行政区域内行

使其经济和财政调控职能的特殊重要性。

4.构建地方政府推进科学发展的正向激励机制。正向激励是一种通过强化积极意义的动机而形成的激励”保持财政体制的正向激励效应，就是要调动从中央到地方落实科学发展观的积极性。其中，地方政府是关键“地方政府有发展的积极性，但在着重于区域发展的过程中，很容易偏离正确的方向”从区域范围和区域利益来看属于合理的抉择，可能不利于全国的整体利益。这就需要通过财政体制的完善来矫正!引导或减少不利于整体利益的地方积极性。

5.坚持渐进性改革原则。我国财政体制的变革与整个经济体制改革一样，在世界上没有先例可循，需要根据我国的实际情况，在逐步取得改革共识的基础上不断探索、不断完善，不可能一蹴而就，一步到位。任何一项改革都只能是一个渐进的过程。我国财政体制的改革作为整个经济体制改革的重要环节，需要和其他方面的改革相配合!相协调，难以单兵突进，只能采取渐进性改革路径。

(二)深化我国财政体制改革的建议

1.明确划分中央与地方的事权。事权和支出责任的划分是完善分税制体制的关键，必须上升到法律层面予以解决。只有按照法律规定、受益范围!成本效率!基层优先的原则，在合理划分事权和支出责任的基础上，才能构建符合我国实际的财权与事权相匹配的政府间分配关系。

2.逐步建立统一完善的国家财政。建立法治、完整、透明的预算体系，实行全口径预算管理，既是统筹安排财力的客观需要，也是保障公民知情权!参与权!监督权的重要途径。政府各类收支都应纳入预算管理，形成由公共财政预算、国有资本经营预算!政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接、完整的预算体系。

3.中央财政适度集中财力。财力的集中与分散是经济社会发展的永恒矛盾，任何国家概莫能外。处理好这一矛盾，关键是把握好“度”。

4.着力完善转移支付制度。在中央适当集中财力的基础上，进一步扩大转移支付规模，优化转移支付结构，将均衡地区间财力差异!实现基本公共服务均等化作为财政转移支付制度设计的目标，更好地发挥转移支付对调节地区间财力差异!促进公共服务均等化的作用。

5.加快建立县级基本财力保障机制。县级基本财力保障制度是实现县级财政从过去的“两保”（保工资、保运转)向今后的“三保”(保工资、保运转、保民生)迈进。

6.推进体制的相关立法。目前，我国财政法律体系框架已基本建立，但尚不完善。要在积极推进财政立法进程，不断健全财政法律体系的同时，坚持科学立法!民主立法、公开立法，提高法质

第四篇：我国财政体制改革

课程名称

论文题目

授课教师

姓名

学号

系别

日期

成绩

我国财政体制改革

摘要：综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一

阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。

关键词：改革；财政体制；趋势分析

正文：

1994年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。

1．我国财政体制改革的基本回顾

综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。

1.1分税制财政体制改革的成效分析

1994年实施的分税制财政体制改革，其主要任务有两个：一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革工商税收制度；二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制，建立中央和地方两个税收体系。

在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩，税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出，已不适应经济发展的要求。

经过实践的检验，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。

近年来，根据形势发展的需要，我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是：三取消、两调整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负担，农民人均减负率一般在30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制，对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。

1.2公共财政体制建设的进展分析

1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几个方面的改革：一是推行部门预算；二是

实行国库集中支付；三是推进政府采购改革；四是实行“收支两条线”管理。

实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。

实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。

实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败，等等。

实行“收支两条线”管理，从收入方面，防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支；从支出方面，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩，有利于执收单位公正执法。

与此同时，按照建立公共财政的要求，我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出，加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出，财政支出结构逐步向公共支出转变。总之，经过近五年的财政支出管理改革，优化了支出结构，增加了财政支出管理的科学性，初步建立了公共财政的基本框架。

2．今后我国财政改革的侧重点和趋势分析

过去的财政改革取得了很大成绩，有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展，但由于改革的渐进性，新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势，今后必须在以下方面继续深化财政改革：

2.1按照建立公共财政的要求，继续深化财政预算管理改革

经过1998年以来的财政支出体制改革，我国虽建立了公共财政的基本框架，但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容，可以分为三个层次进行考察和分析：一是财政的主要职能和基本定位。二是财政的运行机制。三是科学的方法和有效的监督。在这三个层次中，预算管理是核心。首先，财政的职能要通过预算的安排体现出来，即通过预算得以实现；其次，科学、细化、规范的预算管理，是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础；再次，预算是财政监督的依据，具有法律效力。建立公共财政体制，必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革，初步建立了公共财政的基本框架，这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段，即深化预算改革阶段。

财政支出预算是国库集中收付、政府集中采购以及加强财政监督的依据，也是提高财政支出效益的关键，因此，必须要细化预算的编制。目前的预算主要有三部分，一是固定部分，即人员工资和共用经费部分；二是活的部分，即专项经费部分；三是转移支付部分，即上级政府对下级政府的补助。

2.2按照财权、事权对等的原则，继续完善分税制财政体制

分税制财政体制运行以来，逐渐暴露出来的不协调、不匹配的问题，突出表现在基层财政越来越困难。

近年来的情况显示，现在分税制财政体制运行的结果是，财力逐步向上集中，但事权仍在基层，甚至呈扩大的趋势。尤其是许多该财政承担的支出，农民负担过重已影响了农村社会稳定和经济发展，因而，随着经济的发展和农村的税费改革，这部分支出开始回归财政，基层财政的事权反而在扩大。因此，在这两个反方向因素的共同作用下，县、乡财政困难的矛盾开始激化。

分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求，是各级政府有自己的主体收入，用自己的财力办自己的事情。依赖不断增强和上移的必然结果，分税制财政体制自然消亡，地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性。因此，完善分税制财政体制，解决基层财政的实

际困难，核心是确立一级财政，就要使这级财政有能够基本满足自己需要的自主财力，在辅之少量的转移支付财力的情况下，做到自己的事情自己办。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。

各级政府的事权和财权相对称，是分税制财政体制正常运行的又一基本要求。从现在的发展趋势看，一是中央财政的职责重大,另一个是县级财政的职责重大。所以，完善目前的分税制财政体制，要增加县级财政的主体税种，扩大税收分享中县级财政分享的比例，同时要加大对中西部地区基层财政的转移支付力度，逐步大幅度增强县级财政的实力。

2.3按照公共财政和城乡一体原则，继续改革农村财税制度

目前，我国实行的农村税费改革，其主要目标是减轻农民负担，规范农村分配关系，遏制农村“三乱”现象的发生。从试点情况看，农村税费改革确实实现了上述目标，减轻了农民负担。但是，现在实行的农村税费改革，并没有根本改变我国1958年左右形成的农村税收体系，农村仍然实行有别于城市的税收制度。

从税收负担看，目前农村居民普遍相对高于城市居民。许多工商税都有起征点和免征额，如增值税、营业税等，但农业税没有，无论农业生产的成本多大，也无论农业生产的净收入是多少，都需要缴纳固定比例的农业税。目前，许多农民的人均纯收入还不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多贫困地区，但在城市享受照顾，而在农村确要纳税。因此，相对城市居民来说，农民的税收负担是重的，也是不公平的，在税制上设置了城市和农村的差别待遇。从实现我国城乡经济的协调发展和建立公共财政体制的目标出发，必须继续深化我国的农村税收制度改革。长远的目标，应是逐步建立城乡基本协调的税收制度，将农业税改为体现农民纯收益的具有和城市个人所得税有大致相同的起征点和免征额的新型收益税。当前，“三农”问题已是我国经济发展中的突出问题，农民收入增长缓慢，农村市场恢复乏力，已严重影响了国内有效需求的扩张。目前，增加农民收入，已是“三农”问题中的核心问题。为此，在农村新的税制改革到位以前，建议目前免除一切农业税。

在我国现行的财政支出政策体系中，财政与农民的关系，主导的观念是财政支农。这是带有浓厚计划经济时期特征的观念，是改革开放20多年后的今天仍能保留下来的为数不多的早已过时的观念。

财政支农的观念，与发展社会主义市场经济的要求是很不一致的。在社会主义市场经济条件下，无论国有经济，还是集体经济、个体经济或者私营经济，都是市场经济中的活动主体，都有义务按照国家统一税法的规定，积极主动地向国家纳税，同时也有权利享受国家一视同仁地向社会成员提供的公共产品与服务。其实，随着我国社会主义市场经济的发展，我国的财政政策已逐步从区别性的政策走向共同性的政策。所以，随着经济的发展，今后我国农民应该和城市居民一样同等地享受经济发展带来的由国家财政提供的各种社会福利，这就必然要求彻底抛弃带有区别性和歧视性的财政支农观念。

3．结语

农村的许多公共产品，如基础设施、教育、社会保障等，不仅在属性上与城市公共产品是一样的，而且许多公共产品的受益范围也不局限于农村居民，甚至城市居民的受益还要大于农村居民的受益。因此，在供给的方式上也应该采取相同的政策，但现在在公共产品的供给上，存在较大区别，农村的公共产品主要由农民自己负担。这种厚此薄彼的公共产品供给政策，必然造成城乡居民发展机会的不均等，进一步拉大城乡的差别。所以，今后的财政政策调整，要加大对农村公共产品的供给力度，尤其是目前农村的九年义务教育、饮用水、医疗卫生、养老救济等农村急迫需要的公共产品，要逐步纳入全国统一的公共产品供给体系，以逐步缩小城乡差别，实现城乡社会经济的一体化发展。

参考文献：

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[10]王振宁：《分税制财政体制“缺陷性”研究》，载于《财政研究》2006年第8期

第五篇：浅谈我国行政监督体制改革

浅谈我国行政监督体制改革

党的十六大报告把“加强对权力的制约和监督”作为当前和今后一段时间我国政治体制改革的重要任务之一。行政权力是国家的一项重要权力，随着我国社会和经济的发展，政府职能的拓展，行政权力也在不断扩大，其在国家权力结构中的主导地位日益突出。十八世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”①。由此可看出，权力没有制约就会失衡，不加监督，就会被滥用。加强行政监督是我国政治体制改革顺利进行的重要保证。下面我就行政监督体制的内涵及改革意义、我国行政监督体制面临的主要主要问题、我国行政监督体制改革的思路和对策做以初浅的分析。

[内容提要]随着中国特色社会主义事业的不断发展进步，政府在政治统治和社会事务管理方面的职能也急剧扩大，行政权力不断取得实质性扩张。而我国现行行政监督体制有些地方已呈现滞后趋势，若跟不上改革的步伐，将极大地影响行政监督的力度和效果，影响有中国特色社会主义事业的前进和发展。本文通过分析我国现行行政监督体制，找出其中不完善之处，如行政监督法制化程度低、缺乏独立性等，并就当前如何完善中国行政监督体制，提出一些想法和对策，如加快行政监督立法，使监督机构具有独立性等。

[关键词]行政权力 监督体制 改革思路

一、行政监督体制的内涵及改革意义 新中国成立以来，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个较为完备的具有中国特色的行政监督体系基本形成。

(一)行政监督体制的内涵

行政监督是指对行政行为的监督，它是保障国家的行政活动依法进行的制度。具体来说，就是具有法定监督权的国家机关、其他社会组织及公民依法对行政机关及其工作人员在实施行政管理活动中是否坚持依法行政所进行的评价、检查、督促及纠正的活动。②体制一词在中文里含义很广，一般是指某一组织的制度及运行方式，其实质是权力关系的制度化、程序化。③将行政监督权力关系制度化，并按此制度所规定的关系运行，就是行政监督体制。行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，在监督行政权力、提高行政效率、优化政府形象等方面起到了极为重要的作用，有利于推进政府行政管理的廉洁化、法治化和高效化。

我国行政监督体系由行政组织外部的异体监督和行政组织内部的同体监督组合而成。

外部异体监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督。外部监督又可分为外部权力监督和外部非权力监督。其中外部权力监督包括：国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的监督；中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体（工、青、妇等）、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒体实施的监督。

内部同体监督是指来自行政机关内部的权力监督。主要有两种形式，一是专职监督机关的监督，如监察和审计机关的监督；二是非专职监督机关的监督，主要有一般监督、主管监督、职能监督三种形式。一般监督，即各行政机关按直接隶属关系，自上而下和自下而上所产生的直线监督或纵向垂直监督。主管监督，即行政机关对被管理单位及其工作人员的监督。职能监督，指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己的职权范围内对其他有关部门实行监督。如财政、税务、工商、物价等部门的监督等。

从上述架构可以看出，我国现行的行政监督体制具有监督客体的公开性、主体的多元性以及监督内容的广泛性等特点。从理论上来看，充分体现出了监督的人民主权原则、经常监督原则和公开监督原则；而外部异体监督和内部同体监督的结合，更有利于形成全面复合的监督网络，提高监督的整体效能。

(二)行政监督体制改革的意义

中国的行政监督，是中国共产党领导下的行政监督，是人民代表大会制度下的行政监督，是以人民群众的监督为基础、同专门机构密切结合的行政监督，监督的目的是为了改善国家行政管理，提高行政效率，使政府及工作人员更好地为人民服务。邓小平一贯强调，共产党要接受监督，党领导的人民政府要接受监督。他在《共产党要接受监督》一文以及其他一些重要文献中，详细地论证了接受来自各方面的监督对于党和政府工作的重要意义和作用。他指出：加强对党和政府及工作人员的监督，具有十分重要意义和作用。这表现在可以促使党和政府做到兼听则明，谨慎从事，在工作中减少失误；有利于防止家长制作风，实现民主管理； 有利于保障人民的民主权利，对巩固安定团结的政治局面，对清除政府工作人员中的腐败现象，维护政府威信，具有十分重要意义。④

因此行政监督体制改革能够缓解或消除社会利益矛盾，从而推动社会政治经济和文化发展，适应社会利益发展要求，维护政治统治，提高政治管理效率；同时也是医治行政监督弊端的良药，通过改革建立起相应的防止和克服弊端的制度，是社会主义民主与法制建设的自我完善，有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家法律、法规、方针政策的贯彻实施；有助于激励行政工作人员成为人民勤务员，即社会公仆，是发 展民主政治、维护人民的合法权益的重要途径；完善和执行行政监督是惩治腐败、克服官僚主义、推进廉政建设的必要措施；强化行政监督有助于支持各级行政机关及其工作人员行使法定权力，保障宪法、法律、法规实施。

二、目前我国行政监督体制面临的主要问题

我国行政监督的制度化、体系化发展在促进政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了不可或缺的作用。但是，我国现行行政监督体制仍然不够健全和完善，行政监督缺位、滞后和监督不力的问题大量存在，这在很大程度上影响了我国社会、经济发展。具体来看，有以下几点。

(一)行政监督法制化程度低

行政监督立法是建立和完善行政监督体制的前提和保证。改革开放以来，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，我国在行政监督立法方面已迈出了较大步伐，先后制定和颁布了一批有关行政监督方面的法律、法规，对促进和保障政府机关及其工作人员廉洁奉公起到了重要作用。但从实践来看，我国监督权涉及的一些重要领域尚缺乏相应的法律规范：有关保证监督机构行使职权的法律法规尚不健全，特别是对行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处臵方式等都缺乏可操作性的规定。监督立法的这种滞后，直接导致了行政监督工作程序不严格、标准不细致、弹性因素强等问题的产生，造成了监督的盲目性和主观随意性，极大地影响了行政监督工作的公正性和严肃性。

(二)专门监督机构缺乏应有的独立性

行政监督体现着监督权对行政权的制约，这种制约的效果主要取决于监督主体所拥有的地位和权力。但从目前我国的实际情况来看，目前的专门监督机构（包括监察和审计部门）都处于附属地位而缺乏必要的独立 性，这种附属型的隶属关系，使专门监督机构在人、财、物等多个方面受制于监督客体，监督人员往往屈从于长官意志，严重削弱了专门监督机构的独立性和权威性。而现阶段在我国的省、市、县三级政权中，专门监督机构之一的行政监察部门与同级纪委实行的是合署办公模式，虽在一定程度上使监察机关地位有所提高，有利于发挥党政联合监督的整体作用。但这种监督体制仍然存在较为突出的问题，一方面，党的纪律监督得到了强化而行政监察职能却有弱化的趋势。目前的监察机关更多履行的主要是从事反腐败工作的办案职能，而对如何保证行政机关政令畅通、勤政高效等方面则监督不够。另一方面，监督机构在同级党政机关领导下开展工作，同样没能走出监督主体依附于监督客体的模式，无法显示其权威性和独立性，难以起到有力的监督作用。特别是对同级政府机关领导班子及其“一把手”难以实行真正的监督。

（三）监督主体未能形成合力

我国目前的行政监督体制是一个多元化的体制，监督主体多，机构多，方式和渠道多，这是一个优点，但如果不把各种监督整合好，这种优越性也难以发挥出来。近年来，在党中央直接领导下，我国在事后监督特别是查办大案要案方面切实发挥了部门、地区之间密切配合的办案协调机制和整体合力。但目前各种监督间的关系尚未理顺，各种监督主体又都程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确、具体等问题，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，使监督工作难免存在“交叉带”和“空白带”，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，尤其是对那些界限不清的疑难案件，经常出现各监督部门互相推诿、扯皮，无人监督的状况，导致了监督机制弱化，削弱了行政监督的整体效能。

（四）监督主体缺乏监督力度

在目前，我国的行政监督主体主要是人民代表大会及其常委会。人 大及其常委会对国家行政机关的监督，既体现了人民行使国家权力和管理国家事务的形式，又体现了国家权力的意志和法律赋予的权威，因而它应该是代表国家或人民的意志，对国家行政机关实行的最有权威的监督。但目前，人大监督是法律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距，监督工作依然是人大工作的薄弱环节。突出表现在监督制约的法规不完善，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大作为权力机构对行政机关应有的监督权。

（五）监督人员素质影响监督效能

行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者，行政监督效能的高低，在很大程度上取决于监督人员的素质。在我国这样一个非常重视“人情”的国度里，相当部分行政监督人员政治素质不高，不注意坚持原则，不依法行政。在实际工作中，或因怕得罪人，或因外界干预而放弃监督；甚至在一些重大原则问题上，也分不清是非界限。相当部分行政监督人员政策法规水平和业务水平较低，在相当大的程度上降低了行政监督的效能。

三、我国行政监督体制改革的思路和对策

要有效解决我国行政监督体制现存的弊端，进而提高行政监督的效能，以适应社会主义市场经济发展的需要。我以为，需从以下几个方面对行政监督体制进行改革。

（一）加快行政监督立法

行政监督是一种法制监督，这不仅意味着行政监督是对行政机关及其工作人员依法行政情况的监督，也意味着行政监督应依法进行。有关监督的法律既是对行政监督权力及其行使的规范，又是这种权力及行使的保障。从我国目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首 要工作是加快行政监督立法进程，制定一系列专门监督法律、法规。为此，必须加快制定《行政监督程序法》、《公职人员财产申报法》、《反腐败法》、《罢免法》、《追究法》等法律法规，促进行政监督的进一步制度化、法制化。通过各种专门监督法律对各监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。以达到依法强化监督、细化监督、增强可操作性的目的。只有完善监督法制，才能为健全行政监督法律机制，依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。

（二）使监督机构具有独立性

“从世界各国已有的监督机构及其发展趋势来看，监察机构的特点是其享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或立法机关负责，接受它们的领导，而不从属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系列。” ⑤在当代，世界上许多国家和地区也已实行了监察权独立，产生了良好的监督效果，如新加坡、泰国、瑞典、中国香港等国家或地区腐败现象之所以很少发生，就与监督权独立有关。

我国应借鉴已有的成功经验，赋予专门监督机构必要的独立性与权威性。具体设想如下，可以在我国最高国家权力机关——全国人大常委会内设一个最高专门监督机构以替代监察部，受全国人大（常委会）领导，对全国人大（常委会）负责，并在此最高专门监督机构下设地方各级监督机构，受地方各级人大（常委会）和上级监督机构的双重领导。这样既有利于把宪法规定的各级人大（常委会）对同级政府的监督权落到实处，同时可以保证国家监督机构的独立性。虽然在各级人大法定权力进一步归位之前，这一新的监督体制不可能有非常理想的效果，但至少可以改变因行政监督机关（监察机关）隶属于同级政府而带来的种种弊端。

而在上述独立监督体制建立之前，有必要通过健全专门行政监督体制以确保行政监察部门的权威性和相对独立性。首先要改革现行行政监察体制，使监察部门由双重领导向垂直领导过渡。目前可先试点实行省以下 垂直领导体制，将省以下各级政府机关中的行政监察部门独立出来，受上级监察部门直接领导，人、财、物权均由上级监察部门解决。同时考虑到目前监察部门和纪委合署办公，因此纪委领导体制也应实行同步改革。其次是扩大行政监察部门的职权。在其现有的检查权、调查权、建议权和处分权外，赋予一定的经济处罚权，如对因决策失误或指挥不当给国家和人民利益造成严重损失的政府机关领导干部，监察机关应拥有对其进行一定经济处罚的职权。第三要强化预防监督和监察手段。从事前监督入手，确定监督目标，制定科学的监督计划，努力发挥监察、审计等专门监督和财政、税务、环保等职能监督经常性和连续性的作用，促进行政监督的规范化、科学化，建立起有效的预防与控制机制。同时提高监察手段的科技含量，充分运用现代办公手段，建立监察信息网络体系，保障监察工作的多向信息渠道畅通，实现查处案件手段的现代化。

（三）建立严密的监督体系和合理的监督机构

我国现行的行政监督体制是一个多元化的体系，监督的类型和内容繁多，而且互相之间缺乏协调，监督机构分工也不尽合理。因此现在我们必须使各种监督主体对行政权力的监督形成一个整体效应，构成一个严密的体系。从监督的内容来说，包括对行政决策的纠正与完善，对行政执行的督导与反馈，对行政立法的审查与保障，对行政效率的评估与奖惩及对行政决定的复议与申诉。从监督的类型来说，应该包括权力机关的宪法监督，司法机关的行政诉讼监督，行政机关的行政监察，以及群众、舆论、政协的民主监督。由此形成一个纵横交错、内外结合的全方位监督网络体系，对国家机关及公务员加以行政监督和制约，有效地防止行政权力腐败现象的滋生，使各级国家机关及工作人员臵于有效的监督之下。

要逐步由自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下而上的双向监督模式。政府内部的双向监督既包括上级机关及其领导者对下级机关及其普通群众所实施的下行监督，又包括下级机关及其普通群众对上级机关及其领导所实施的上行监督。因此，我们行政监督机构的设臵必须要与其权能相适应，做到一职一权、一权一责，从根本上克服过去那种监督 机构地位从属的缺陷。如果监督机构缺乏有效的独立性，受制于监督客体，那么合理的监督结构就无从谈起。我们一方面要改各级监察机构的平行领导为垂直领导，使之成为上级监察机构的派出机构，以保证其对同级政府机关监督的独立性；另一方面，扩大监察机构的调查、处分权力，不仅包括纵向的扩权，也就是调查、处理问题的权威，而且还包括横向的扩权，即权力客体范围的扩大，由此形成强有力的监督制约机制。

（四）强化权力机关监督

强化权力机关监督是制约行政权力、完善行政监督体制的重要保障。在实践中，强化权力机关监督制约机制，首先应加强权力机关的自身建设，目前亟待解决两个问题：一是健全组织机构，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起日常监督工作，保证人大监督权的落实；二是提高人大代表素质和监督能力，通过各种方式，让人大代表和常委会成员熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序和方法；引入公开竞争机制，选举人大代表，弱化代表荣誉感，强化责任感和使命感。其次是要改进监督方式，变被动监督为主动监督，抽象监督为具体监督，一般监督为重点监督，尤其是需要把人民群众关心的热点或者焦点问题作为监督重点，如政府机关反腐倡廉、勤政为民，社会保障体系的完善，住房制度改革以及公用事业和日用消费品物价调整问题等，人大及其常委会有责任围绕这些问题或选择其中某一问题，对有关政府部门应尽的责任进行监督，以督促他们及时有效的解决群众关心的问题，以更好地提高监督质量和效果。

（五）提高行政监督人员素质

由于监督机制不完善，监督机关的一些工作人员徇私枉法、滥用监督权力的现象已屡屡发生。如果制定了专门监督法律和实行了垂直领导以后，监督者的权力大大扩大，如果不对其加强政治思想教育和业务素质培训，同样还会产生监督者的腐败。所以，在注重对监督人员的选拔和培训的同时，也要加强对监督者的监督。另外，还要尽可能地创造条件，保证 监督人员的政治社会地位和经济待遇，使之能全身心地投入到监督事业中去，自行杜绝参与腐败的意念。

行政监督人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等。我觉得目前要提高我国行政监督人员的整体素质应从以下三个方面着手：一是选拔一批有较强的业务素质和较高文化素质的工作人员充实到各级监督队伍中来。二是针对目前有的监督人员理论和业务水平距离要求还存在不少差距的情况，应十分注意通过培训来提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。其三，加强行政监督工作人员的自我素质修养，要养成努力学习，奋发进取的习惯；要勇于实践，刻苦锻炼；要从一点一滴做起，严格要求自己，持之以恒，使自己的素质不断提高。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。不过也不能完全依赖道德素质的力量在行政监督中的作用，同时也要有法律约束。

（六）健全社会及舆论监督机制

目前新闻媒体被很多学者称作传统“三权”（立法、行政、司法）之外的“第四权力”。可见其在行政监督中可以发挥重要的作用，但要真正将“第四权”发挥到极致，就必须建立健全新闻媒体监督机制。我国现阶段健全舆论监督机制的关键是要加强新闻立法。虽然现在新闻媒介在反映民意对政府及其工作人员的某些腐败行为进行揭露起到了一定的作用，但是，我们也应该看到我国的新闻媒介监督这一环节还很薄弱。当前，可以根据我国的实际情况，借鉴国外的一些好的经验来完善我国的新闻媒介监督，加强新闻立法。同时我们应该完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制。完善舆论监督的信息反馈有利于监督机关及时了解信息，及时采取措施。完善的责任追究机制有利于提高舆论监督的效率。在加强新闻媒介监督机制的同时，也应该完善新闻媒介的自律机制。新闻媒介自身也应该自我约束，新闻工作者不仅要有较高的专业素质，还要有职业道德，不做虚假报道，总是以国家和人民群众的利益为重。

（七）完善行政监督信息收集系统

现在随着网络技术的发展，Internet的广泛应用，信息网是非常重要的。信息不仅对企业的发展起着至关重要的作用，它对政府工作也同样重要。现在政府部门也在积极开展政府部门上网工程，也在推行电子政务。如果建立了完善的专门的行政监督情报信息网，政府就可以及时了解各个部门的情况及各个公务员的情况，对他们的行为进行有效的监督。

总之，行政监督体制改革，是一个涉及多方面的复杂的系统工程，要使各个监督主体的行政监督职能得到真正充分地发挥，应更多地务实于“事先预防、事中控制、事后惩处”的科学操作，从法制上健全、从体制上完善、人员素质上提高等多方面入手，全面提高监督工作的整体效能，使其在全面推进依法行政，建设社会主义法治国家的过程中发挥更大的作用。

参考文献

① 孟德斯鸠：《论法的精神》（上册）商务印书馆1982年5月第154页。② 何颖、教军章著《公共行政学新论》吉林人民出版社2001年3月第1版312页。③傅明贤主编《行政组织理论》高等教育出版社2000年3月第1版129页。④据张尚族编著的《行政监督概论》64页。⑤刘长江：《论建立预防性的监督机制》 《理论文萃》 1999年3月 第27页。⑥陈奇星：《中国公共行政监督机制现状分析与对策思考》[J].《国家行政学院学报》 2003年３月

指导教师评语： 12