城乡建设用地的双轨制和市场分割

第一篇：城乡建设用地的双轨制和市场分割

城乡建设用地的双轨制和市场分割

王小映

我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征用后新增的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有土地；而城市企业、城市居民等进行建设必须使用国有土地，需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征用将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给土地使用者使用。这样，以二元的土地所有制为基础，与城乡企业、居民身份相挂钩，长期依赖城乡分割管理的路径，我国形成了典型的城乡建设用地双轨制。

这种城乡建设用地的双轨制不仅存在于大、中、小城市与农村城镇、农村居民点之间，更广泛地存在于农村地区众多的中小城镇内部。特别是在一些乡镇企业发展比较快、农村城镇化内发性动力强劲的地区，由于乡镇企业建设用地和农民住宅建设用地增长迅速，城镇建设用地的双轨制特征表现得尤为明显。在这些地区，大量的集体建设用地和大量的国有建设用地在双轨制上并存，“城中村”和“村中城”相互交错。而与此相对应，城镇建设用地市场被人为地分割为城市企业和城市居民的国有建设用地市场，和农村集体、乡镇企业以及农民的集体建设用地市场，而沟通城乡建设用地双轨制和城镇内部两个建设用地市场的唯一合法渠道是国家土地征用。由于地租规律和“地尽其利”的市场法则决定了建设用地天然地具有在城乡企业、居民之间流转的内在要求，而对不断增长和变化着的集体建设用地通过国家征用将之转变为国有建设用地的工作量和难度都很大，这就形成了存在于集体建设用地和国有建设用地之间的隐形交易市场。比如，在不少地方城市企业通过与乡镇企业名义上的合营、入股等形式进入集体建设用地市场，一些城镇居民通过与农民私下买卖房屋也进入了集体建设用地市场。

开通城乡建设用地市场势在必行

以二元的土地所有制为基础、与城乡企业和居民的身份相挂钩的城乡建设用地双轨制以及由此形成的建设用地市场分割，成为进一步推进城镇化、统筹城乡经济社会协调发展的体制性障碍，对其进行改革已势在必行。

首先，大都市地区的郊区化发展要求开通城乡建设用地市场。我国大都市地区如北京、上海、广州、天津、武汉、沈阳等已经步入城市化快速发展阶段的后期或已经进入成熟发展阶段。在这些都市地区，城里有钱人到农村居住和农村有钱人到城里居住同样在悄然兴起，大都市郊区的中小城镇甚至农村居民点正在逐步成为一些城市居民心向往之的第二居住地和城市企业舒解城市用地、交通、环保等各类压力的可选择空间，中心城市的一部分功能开始逐渐向郊区中小城镇分解，中心城市的“城市区域化”和农村地区的“区域城市化”双重趋势都在进一步发展。这就要求必须改革城乡分割的建设用地管理体制，统一城乡建设用地市场，在更大范围和空间内合理配置土地资源，优化城镇结构体系和空间形态，促进都市地区城镇化实现质的跃升。

其次，农村地区中小城镇的快速发展要求开通城乡建设用地市场。目前，按照户籍登记的人口计算我国城镇化率达到３８％，绝大部分中小城镇正处于快速发展阶段。这意味着在未来一段时期内，广大农村地区中小城镇的城镇化水平将会有一个比较大的提高。中小城镇的快速发展，一方面要靠区域内二三产业的发展、农业人口的转移，另一方面要靠各种区域外投资、产业迁移、人口流动等的带动。中小城镇的快速发展正是在这种内部推力和外来拉力的作用下实现的。这种发展特征决定了中小城镇在为区域内各类企业发展和农村居民进城居住提供建设用地的同时，还要满足各类外来企业落户投资和区域外流入人口居住引致的用地需求，这就要求城镇建设用地市场必须是不分地域、不分

身份、平等开放的市场。特别是，要提高中小城镇的建设水平，就必须盘活城镇内部各类存量建设用地，这更要求建立统一、开放、竞争、有序的城镇建设用地市场。

再次，城乡经济社会的协调发展要求开通城乡建设用地市场。城乡分割是我国经济社会的一大特征，这一特征表现在许多方面，如城乡差别化的人口户籍管理、城乡分离的劳动力市场、城乡分割管理的房地产市场、城乡非均等化的教育机会、城乡分块的社会保障，等等。要实现城乡经济社会的协调发展，就必须逐步打破各种城乡分割的体制性藩篱，让市场“无形的手”和政府“有形的手”一起来统筹城乡经济社会发展。改革城乡建设用地分割管理体制，建立城乡统一的建设用地市场，是题中应有之义。

几点建议

在当前形势下，尽快开通城乡建设用地市场，有利于更好地解决大中城市人口过密、住房紧张、交通拥挤、环境污染等城市问题；有利于带动中小城镇和农村地区发展，促进大、中、小城市和农村地区协调共进，提升城镇化的总体质量和水平；有利于促进城乡居民跨区域流动和居住，缩小城乡差别，优化城乡社会结构；有利于更好地挖掘城镇内部用地潜力，优化土地资源配置。这里笔者提出以下几点建议。

第一，深化改革，建立城乡接轨的建设用地产权制度。从发展市场经济的长远要求来看，建立城乡统一的建设用地市场，关键是要建立起城乡接轨的土地产权制度。我国国有建设用地市场运行的产权基础是国有出让土地使用权，集体建设用地市场运行的产权基础是土地使用者事实上拥有的集体建设用地土地使用权。这两种土地使用权的取得方式和取得成本不同，因此其权利内容不同，不能简单地将这两种土地使用权并轨，必须处理好其中的利益平衡关系。

可以考虑对存量集体建设用地，容许土地使用者如乡镇企业、农村居民、集体组织等补缴（或由土地受让者如城市企业、城市居民在土地受让时代缴）一定标准的土地出让金后，将其拥有的集体建设用地的土地使用权直接转为国有出让土地使用权，使其合法地进入国有出让土地使用权转让市场；同时，对于新增的集体经营性建设用地如乡镇企业用地、经营性房产用地等，全面纳入统一征用、统一出让的供地渠道，使其从一开始就进入国有出让土地使用权市场轨道。对于城镇集体建设用地上取得的土地出让金收益，按照“取之于地、用之于地”的原则，专项投入中小城镇基础设施建设，提高中小城镇的建设水平，改善中小城镇的居住环境。

第二，加强管理，实行城乡统一的建设用地规划分区。在统一城乡建设用地市场的同时，为了防止集体经济组织、企业和个人变相地通过各类集体建设用地渠道私下占用和转用农用地，必须相应地进一步加强对农用地转为建设用地的土地用途管制。特别是在一些城镇化发展快、农用地易被占用的地区，在土地利用规划管理中应当统一城乡建设用地规划分区，在统一城乡建设用地规划分区的基础上严格实行土地用途管制，最终实现对城乡建设用地和农用地的全面统一管理，将城乡二元土地所有制基础上的城乡土地分割管理彻底转变为城乡统一的土地利用规划分区基础上、以土地用途管制为核心的城乡土地统一管理。

第三，完善政策，促进城乡人口和建设用地的双向流动。按照统一城乡建设用地规划分区、开通城乡建设用地市场的总体思路，对现有的各类政策进行全面清理，建立和完善包括城乡建设用地土地使用权取得、流转、登记、管理等方面的政策法规体系，保证城乡建设用地市场统一、开放、竞争、有序，促进企业和居民在城市和农村之间自由地进行双向流动。（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所，博士，副研究员）

文章来源:中国经济时报 2003年2月18日

第二篇：城乡建设用地申报

项目区申报应提交材料有：

1、县(市)人民政府申请；

2、项目区实施规划方案文本及相关图件。文本主要包括拆旧区土地复垦整理规划方案、建新区规划方案。图件成果主要是拆旧区与安置区、城镇建新区所涉土地利用现状图、土地利用总体规划图、复垦整理规划图、土地勘测定界图等；

3、项目区农村集体经济组织书面意见、项目听证会纪要以及被拆迁入同意搬迁的意见；

4、县(市)人民政府确保资金投入、按时完成并按期归还挂钩周转指标的承诺函。

城乡建设用地增减挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准，但不得作为新增建设用地计划指标使用。挂钩周转指标应在规定时间内，用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局。挂钩试点工作必须经国土资源部批准。试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，并进行整体审批。

项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地进行面积测量和等级评定，并登记入册。挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位。试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，制定建立挂钩周转指标管理台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过3年。项目区要制定分指标归还计划。

第三篇：城乡建设用地增减挂

城乡建设用地增减挂,转自[星论文网]

[3] 刘洪添.“城乡建设用地增减挂钩”试点政策存在的问题及解决措施[J].理论界，2011，（05）：36-37

[4] 胡建生.“城乡建设用地增减挂钩”模式的法律问题[J].中国发展观察，2007(6)：52-54.[5] 杨巧玲.对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨[J].安徽农业科技，2007（2）：536－538．

第四篇：城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩

一、内涵：207 号文规定: 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩, 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(简称项目区), 通过建新拆旧和土地复垦, 最终实现项目区内建设用地总量不增加, 耕地面积不减少、质量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城乡建设用地增减挂钩应遵循的原则

统筹规划与优化配置的原则，尊重民意与保障权益的原则，指标挂钩与质量管理的原则，人文风貌与持续发展的原则，多元投入与收益挂钩的原则。

三、挂钩的意义

通过“挂钩”, 一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状, 另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象, 保持耕地数量不减少, 质量不降低。确实实现土地利用总体规划确定的目标,并带来巨大效益。

(1)社会意义

A通过挂钩规划的实施, 缩减了农村建设用地, 为地方经济和城镇建设争取了发展空间,B通过农村建设用地整理可以改善农业生产条件和农民生活条件, 提高土地经营规模化、集约化程度, 促进土地资源的可持续利用,C通过农村建设用地整理可以增加有效耕地面积, 缓解人地矛盾, 扩大农村剩余劳动力就业, 改善农村人居环境, 提高农业产量, 增加农民收入, 有利于农村社会的稳定和安全。(2)经济意义

通过挂钩规划有利于增强农业后劲, 促进了农业产业结构和经济结构的调整, 以及农村现代 化建设,加快当地农民奔小康的伐;有利于拓展城市建设用地空间,获取新增建设用地指标, 扩大和带动相关二、三产业的持续发展, 促进当地经济繁荣;有利于政府从建房、拆房、安置等环节最大程度上保障农民的利益使农民节约了建房成本,;有利于使基本农田向保护区集中, 有效地保护耕地,等于保护了农民的经济利益。

(3)生态意义

通过挂钩规划有利于田、水、路、林、村的综合开发建设, 能提高土壤肥力水平, 改善农作物生长环境, 促进生态系统的稳定和土地生产力的提高;有利于改善农业生产条件, 耕地质量将得到全面改善, 促进土地资源的可持续利用;有利于改造村内的道路, 改善村内的交通状况;有利于提高植被覆盖面积, 减少垃圾、污水对环境的污染, 使居民的环境保护意识得到提高, 有效控制农村生活、生产环境无序的状态,使农村生态环境得到强有力的改善和保护;有利于减少建设用地对耕地的增量需求和提高农村土地的植被覆盖面积, 改善农村生态环境。

四、挂钩项目中存在的问题

1.统计台帐、规划图的数据不统一。2.在挂钩过程中以土地利用总体规划图为底图。3.占好地补劣地, 整理形成的耕地质量差4.没有充分保障农民的权益。5.城乡规划不衔接, 规模与空间布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府财政有压力

五、政策和建议

1.提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理2.资金筹集一定要到位。3.在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。4.在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导 性作用相结合。5.利用村庄闲置地安置不占用耕地, 对土地实行生态、人文保护。6.充分尊重集体土地产权, 加强农村土地产权制度建设, 切实保障农民权益。7.挂钩要衔接城乡规划, 结合实际情况进行整理和建设。

第五篇：用地申请报告及县级以上人民政府城乡建设用地批准书

用地申请报告及县级以上人民政府城乡建

设用地批准书

办理建设用地批准书资料

1、申请报告

2、土地登记审批表

3、土地登记申请书

4、土地出让合同

5、成交意见书

6、建设用地规划许可证

7、红线图

8、选址意见书

9、地籍调查表（宗地图）

10、交地图（测绘队）

11、委托书

12、法人代表身份证书

13、契税

14、缺席划界通知书

15、出让金、契税缴纳凭证

16、收费通知单

17、缴费凭证

18、营业执照

农村集体建设用地必须符合《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、华池县土地利用总体规划和土地利用计划，并按照下列程序申请建设用地： ⑴、申请：建设单位应当持法律、法规规定的有关文件向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，填写《建设用地申请表》，并报送下列附件： ① 建设单位有关资质证明； ② 项目的可行性研究报告和其他有关批准文件； ③ 建设项目总平面布置图和地理位置图； ④ 占用耕地的，必须提出补充耕地方案； ⑤城市规划区和乡（镇）规划区内的用地，必须由规划部门出具《建设许可证》； ⑵、审查： ①县级土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理并进行项目用地预审，负责项目预审的土地行政主管部门收到申请2个工作日内作出是否受理并通知申请人，逾期不通知视为受理。预审机关在受理之日起15个工作日内作出预审意见，特大项目预审时间不得超过30个工作日； ②建设项目位于地质灾害易发区的，应当由有资质的机关出具地质灾害危险性评估报告； ⑶、审批： ①县级土地行政主管部门收到符合供地的建设项目申请之日起30日内拟订供地方案、农用地转用方案、补充耕地方案编制建设项目用地呈报说明书，报同级人民政府审批，需上级人民政府批准的报上级人民政府批准； ②有批准权的人民政府收到合法报件30内审查完毕批准后，同级土地行政主管部门在收到批件5日内将批复发出。以有偿方式取得土地使用权的，由土地行政主管部门与土地使用者签定《国有土地使用权出让合同》，缴纳新增建设用地有偿使用费（每平方米收取7元），并向建设单位颁发《建设用地批准书》。以划拨方式取得土地使用权的，由土地行政主管部门向土地使用者颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》。占用耕地的每平方米收取耕地占用税2.50元、占用水、川、塬地每平方米收取耕地开垦费10元、山地每平方米收取耕地开垦费2元； ⑷、登记发证 县级土地行政主管部门在收到用地者登记申请后，进行地籍调查，面积小于1000平方米的3个工作日内办理完结，面积大于1000平方米的5个工作日内办理完结。每平方米收取调查测绘费0.36元、每宗地登记工本费20元