对当前安全生产监管执法体系的思考

第一篇：对当前安全生产监管执法体系的思考

法体系是指具有不同职权的国家行政机关或行政机关授权的执法组织为执行法律而构成的相互配合、相互分工的有机联系的系统。安全生产监管执法体系就是各级人民政府负责安全生产监督管理和行政执法的组织机构与有关部门职责科学分工、行政执法人员合理配置、监督执法机制协调高效的统一体，即安全生产监管执法的机构、人员、职责、机制的有机结合。

一、当前安全生产监管执法存在主要问题

（一）编制机构不全，基层监管工作步履艰难。继2002年11月1日颁布施行《安全生产法》后，国务院依据《安全生产法》作出了《关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发［2004］2号,以下称《决定》）。《决定》指出“县级以上各级地方人民政府要依照《安全生产法》的规定，建立健全安全生产监管机构，充实必要人员，……”。经过2年努力，截止2006年9月，浙江省101个市、县(市、区)已全部设立了独立的监管机构。在此基础上，2006年11月1日颁布施行了《浙江省安全生产条例》（以下称《省条例》），《省条例》规定“乡镇人民政府和街道办事处应当根据安全生产监督管理工作的需要，建立或者确定安全生产监督管理机构，配备安全生产监督管理人员，……”。有了这个“尚方宝剑”，乡镇(街道)相继组建了相应的监管机构。2008年2月29日浙江省政府办公厅又下发了《关于进一步加强乡镇(街道)安全生产监督管理工作的意见》（浙政办发［2008］14号,以下称《意见》）。《意见》指出，一是要充分认识乡镇（街道）安全生产监督管理工作的重要性；二是明确了乡镇（街道）安全生产监督管理工作职能；三是要切实加强乡镇（街道）安全生产监管体系建设。至此，县级以上尤其是乡镇（街道）级政府的安全监管职能得到进一步明确，安全监管执法体系得到进一步健全和完善。但是，由于省（市）级政府至今尚未出台与《安全生产法》、《决定》、《省条例》、《意见》相配套的、刚性的、统一的编制机构文件。负有安全生产综合监督管理职能的市、县（市、区）安全生产监督管理局内设机构（包括机构职责、机构名称、机构只数等）不统一,上下不对口,一定程度影响上传下达以及上级指示精神贯彻落实；己经组建的乡镇（街道）级监管机构，因上级政府没有正式下达行政或事业编制，其监管机构有“巢”无“鸟”，既使有人，或是内部调剂，或是身为其人，实是兼其职，乡镇（街道）监管执法层面仍然是断层，处于最基层的乡镇（街道）的安全生产监管执法工作依然步履艰难。

（二）监管力量薄弱，难以适应执法监察需要。以我区为例。西湖辖区总面积312.43平方千米，辖2个镇、9个街道和118个社区、54个行政村，常住人口66.75万人，暂住人口10.71万人。区内有全国文物保护单位3处、省级文物保护单位10处，建有民族英雄和革命烈士的陵墓、牌坊、陈列馆16处。省委、省人大、省政府、省政协机关均集中设在西湖区。西湖风景名胜区、西溪国家湿地公园、之江国家旅游度假区、杭州国家高新技术开发区江北区快和浙江大学等近百所高等院校、科研院所坐落区内。到2008年6月止,全区法人企业达9814家,个体工商户17000家。而在监管力量方面，目前区级层面仅有行政编制10人、事业编制6人；11个镇（街道）虽组建了安全生产监督管理办公室（科），规定增配科室副职1名、明确1名科室人员承担安全生产监督管理工作，但是，由于其人员是内部调剂，增配的1名副职和明确的1名科室人员均还兼管其它工作，其实每个镇（街道）只有1人是专职安管人员。与我区监管范围、监管任务相比，我区的安全生产监管力量极为薄弱，安全生产监管机构设置与人员配备呈“倒金字塔”结构，越到基层，监管监察力量越薄弱，难以适应安全生产监管执法工作的需要。

（三）监管职责不清，综合监管部门职能难以履行。安监部门对安全生产工作实施综合监督管理，从理论上讲不难理解，它是一个大安全、大概念、大范畴。但是，由于对综合监督管理本来涵义被曲解，安全生产综合监督管理部门成了个“大箩筐”，只要是涉及安全的都往里面装。突出的问题表现在。一是综合监管部门与专项监管部门的监管内容、监管范围、监管职责不清，越位、错位、推委现象难以避免。尤其是发生事故后，遭老百姓遣责的不是专项监管部门，而是安监部门，直接把安监部门推向一线。专项监管部门也是能推则推、能避则避。二是综合监管内涵不清，综合监管部门职能不能正常履行。《安全生产法》颁布实施后，虽然国家也颁布实施了一些配套法规、规章和规范性文件，但仍缺乏可操作性的法律规范，不能适应监管执法工作实际需要。尤其是《安全生产法》中确定的综合监督管理内涵不清，使得综合监管部门的综合监管职能不能正常履行，一些法律规范确定的制度得不到有效执行，一定程度影响了安全监管执法工作的开展。三是一些常识机构设置重叠，不利综合监管和协

调。为加强政府对安全生产工作的组织领导，统筹协调各职能部门的工作。目前，从中央到地方均设立了诸如“安全生产委员会”、“防火安全委员会”、“交通安全委员会”等组织。这三个组织不能说不重要，也不能讲不可设。问题的关键是，就这三个组织而言，其指导思想都是围绕安全这个中心开展的。而现在是一分为三。各唱各的调、各自为政，头痛医头、脚痛医脚现

象也难以避免，不利宏观管理和指导，不利综合监管，不利统筹协调。

（四）监管手段落后，安全监察工作受到制约。经济的快速发展，新工艺、新技术、新材料及新设备不断应用于生产经营领域，安全生产监管手段、执法水平与当前经济快速发展不相适应的矛盾突现。主要表现在。一是财力、物力、人力配备少，资金、车辆、人员、通讯工具匾乏，影响正常工作开展。二是安全生产执法监察工作专业技术性强，大部分执法监察人员因缺乏工作经验和专业知识，执法水平有待提高。三是安全生产执法监察缺乏有效的技术保障手段，安全生产信息、宣传、培训、应急救援等体系极不健全，安全检测检验、安全评估和鉴定、安全标识和安全防护用品管理等尚未在全国各行业普遍、有效地推行，执法监察难以有效开展，这些情况严重制约着安全监管监察工作的有力开展。

二、对当前安全生产监管执法工作的几点见解

（一）建立健全纵向到底的安全生产综合监管执法机构是建设安全生产监管执法体系的核心。一是监管机构编制及人员的配置，应依据当地管辖范围大小、任务轻重、生产总值(gdp)、人口等综合要素，依法、科学、合理配置机构编制及人员，切忌“一刀切”。二是在乡镇（街道）级政府建立与之相对应的监管机构。目前，绝大多数乡镇（街道）虽组建了相应的机构，但是，各地做法不尽相同，就人员而言，有的是通过地方途径招聘解决人员，有的是在乡镇（街道）内部调剂解决人员，且组建的编制机构找不到法律依据，主要是省（市）级政府尚未下达过有关编制文件，缺乏法律支撑，使必造成人员得不到稳定、工作经费落实不了、正常监管执法工作开展不起来。对此，乡镇（街道）级政府监管机构，应由省（市）编制委员会依据上述要素确定机构、编制和人员，统一机构名称、统一编制性质、统一监管范围、统一监管职责。

（二）明确安全生产监管执法职责，是建设安全生产监管执法体系的关健。一是在目前安监部门尚未实行垂直管理，省级以下安监部门保持现有规格的情况下，为有利于协调有关专项监管部门的监管执法工作，现有的“安全生产委员”全面负责安全生产工作是可行的。建议“防火安全委员会”“交通安全委员会”等有关安全生产组织统一纳入“安全生产委员会”，以利统一协调、统盘全局、综合治理，提高工作效率。二是明确《安全生产法》中“综合监督管理”的内涵。《安全生产法》第九条“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”，在实际工作中安监部门不好操作。举个简单例子：企业内部防火间距问题，是消防部门主管，一旦有问题要整改或处罚，应由《消防法》来调整。如果安监部门发现了问题，目前充其量只能是下发整改指令书的同时告知消防部门，也是比较妥当的办法。但是，问题在于安监部门下达的整改指令书，企业向安监部门反馈整改情况后就不好操作了。再是，安监部门虽告知了消防部门，若消防部门由于种种原因，企业内部防火间距问题迟迟得不到整改的话。此时，安监部门是再直接监督企业还是监督消防。按照《安全生产法》规定理解，安监局可以监督消防部门履其职尽其责。问题的关键在于安监部门应该用何种方式进行监督。如果安监部门只是口头告知消防部门，在此过程中一旦事故发生，责任追究起来，安监部门是空口无凭了。对此，明确《安全生产法》中“综合监督管理”的内涵，即明确综合监督管理职责、范围、内容、方式、手段以及明确监管执法主体势在必行。

（三）组建高素质的安全生产监管执法队伍，是建设安全监管执法体系的基础。一是要通过建立安全生产执法监察人员素质基本标准、健全选拔制度、合理配置专业、加强执法监察人员培训、建立专家型执法队伍等途径，加强执法队伍能力建设。二是各级政府应按照国家安全生产监督管理总局下发的《关于加强各级安全生产监督管理机构装备配置工作的通知》(安监总规划［2005]194号)精神，加强执法监察装备建设。三是尽快出台安全生产监督检查方面的专门规定，改变安全生产监管规范分散于各单行法律、法规之中的现状。四是加快与《安全生产法》配套的具体制度的制定与修改，以适应安全生产执法监察实践的需要，主要包括安全生产责任追究制度、安全生产许可制度、事故报告制度、安全评价制度、安全生产国家标准、从业人员紧急避险制度、安全举报奖励制度、安全事故损害赔偿制度等。五是制定安监行政执法的服装配制、警示标志标识、执法装备及技术信息等方面的法规。六是建立和完善执法监察信息系统建设、检测技术支撑、安全评价、宣传培训等安全生产服务体系。

（四）形成安全生产监管执法长效机制，是建设安全生产监管执法体系的保障。一是按职履职尽责。综合监管部门除履行自身职责外应当是更宏观、更超脱，尽量从具体的事务中解脱出来。综合监管部门主要负责协调解决安全生产中普遍存在的重大问题，指导和督促有关部门的专项监管工作，组织有关生产安全事故调查处理。二是处理好部门之间关系。综合监管部门应当依靠专项监管部门做好工作，调动各方面的积极性。在与有关部门的关系上，安全生产监管部门应当做到“多指导、多支持、多协商”、“不包办、不干预、不争利”。三是建立工作制度。虽然各有关部门各司其职，但彼此之间仍需经常沟通情况，交流经验，研究问题，提高监管执法水平。通过安委会办公室或建立联席会议、联合办公制度加强工作联系。四是联合执法。针对一些安全问题突出的行业、企业、区域和重大、特大生产安全事故，综合监管部门应与有关部门联合组织集中的或专项的安全检查执法活动。综合监管部门、有关部门还应与司法机关建立密切协调的执法机制，运用多种法律手段将行政处罚与刑事处罚结合起来形成疏而不漏的法网。

第二篇：2014安全生产监管执法工作计划

2014安全生产监管执法工作计划

为规范全省安全生产行政执法行为，强化行政执法责任的落实，提高安全生产行政执法水平，保障安全监管执法工作依法进行，根据《行政许可法》、《安全生产法》、《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家安监总局第24号令）和《安全生产监管执法工作计划编制办法》（安监总政法„2010‟183号）的有关要求，结合实际，制定本计划。

一、指导思想和目标任务

（一）指导思想。认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和总书记系列重要讲话精神，切实增强“底线”思维和“红线”意识，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针和安全发展、以人为本理念，强化企业安全生产主体责任，强化安监部门职责，促进监管执法工作有计划、有重点、有措施、有落实、有监督地进行。

（二）目标任务。围绕2014年全省安全生产监督管理工作重点，通过强化安全生产行政许可、执法检查、专项整治等执法活动，有力地促进全省非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金等八大行业安全生产形势进一步好转，推动职业健康监管进一步深入，增强安全生产执法工作的有效性和权威性，将国家下达的各项控制指标控制到位，为江西经济社会发展保驾护航。

二、行政执法工作日的测算

（一）本机关行政执法人员数量测算

省安监局机关执法人员53人（包括局属单位在机关处室岗位人员），列入执法计划36人，占68.5％，符合总局关于高于60％的规定。

局属单位在岗执法人员26人，列入计划24人。列入计划的执法人员合计60人。

（二）工作日测算。2014年全年365日，双休日104日，法定节假日11日，法定工作日250日。

我局总法定工作日＝法定工作日（250）×纳入计划的行政执法人员数（60）＝15000日

其他执法工作日：根据估算，总工作日预计需用5456日。包括实施行政许可；生产安全事故调查和处理；安全生产举报查处；参与地方人民政府及有关部门、上级安全监管执法机关组织的安全生产执法行动；重大安全生产隐患排查报告的受理、登记建档、跟踪监控、督促整改；有关报告、制度、安全措施的备案、开展机动执法、听证；行政复议、行政应诉；上级安全监管机关安排的工作任务等。

非执法工作日：根据估算，总工作日预计需用7178日。包括机关值班、学习、培训、考核、会议、病假、事假、检查指导下级安全监管执法机关工作、公务员法定年休假、探亲假、婚（丧）假、参加党群活动等。

执法检查工作日＝总法定工作日－其他执法工作日－非执— 2 —

法工作日＝15000－5456－7178＝2366日。

三、职责分工

（一）监管一处

共5名执法人员，列入计划4人，总工作日1000日。执法检查：负责对全省非煤矿矿山进行抽样检查。人均检查的矿山数不少于10家；执法检查时间人均不少于20日，总时间不少于80日。

其他执法：行政许可总工作日不少于452日。

非执法工作：预计468日。其中学习、培训、考核、会议等预计420日；休假（公休假、探亲假、其他休假，以下同）48 日。

（二）监管二处

共5名执法工作人员，列入计划4人，总工作日1000日。执法检查：负责对全省危险化学品生产企业、一类非药品易制毒化学品生产企业、剧毒化学品经营企业、加油站进行抽样检查。人均检查生产企业不少于10家，其他企业不少于10家；执法检查时间人均不少于20日，总时间不少于80日。

其他执法：行政许可总工作日不少于452日。

非执法工作：预计468日。其中学习、培训、考核、会议等预计420日；休假48日。

（三）监管三处

共6名执法工作人员，列入计划5人，总工作日1250日。执法检查：负责对八大行业企业进行抽样检查；参与综合监

— 3 — 管行业（领域）的执法检查活动。人均检查直接监管的企业数不少于10家，综合监管的企业总数不少于5家；执法检查时间人均不少于20日，总时间不少于100日。

其他执法：总工作日不少于550日。其中行政许可总工作日不少于350日；预计参与事故调查处理200日。

非执法工作：预计600日。其中学习、培训、考核、会议等预计540日；休假60日。

（四）烟花爆竹安全监管处

共5名执法工作人员，列入计划4人，总工作日1000日。执法检查：负责对全省烟花爆竹生产企业，以及烟花爆竹经营（批发）企业和零售网点进行抽样检查。人均检查的生产企业数不少于10家，经营企业不少于5家；执法检查时间人均不少于20日，总时间不少于80 日。

其他执法：行政许可总工作日不少于452日。

非执法工作：预计468日。其中学习、培训、考核、会议等预计420日；休假48日。

（五）职业健康监管处

共5名执法工作人员，列入计划4人，总工作日1000日。执法检查：负责对全省工矿商贸企业职业健康情况进行抽样检查。人均检查的企业数不少于10家；执法检查时间人均不少于20日，总时间不少于80日。

其他执法：行政许可总工作日不少于452日。

非执法工作：预计468日。其中学习、培训、考核、会议等预计420日；休假48日。

（六）人事处

共5名执法工作人员，列入计划4人，总工作日1000日。执法检查：负责对全省安全培训工作的监督执法，负责对高危企业主要负责人和安全管理人员、特种作业人员、行政执法人员、县市区政府分管领导、乡镇主要领导及分管领导、三级（甲、乙）培训机构从业人员培训和取证情况进行抽样检查。执法检查时间人均不少于20日，总时间不少于80日。

其他执法：行政许可总工作日不少于320 日。

非执法工作：预计600日。其中办理机关党委工作事宜及内部学习、培训、考核会议等预计552日；休假48日。

（七）规划科技处

共3名执法工作人员，列入计划2人，总工作日500日。执法检查：负责对安全中介机构和安全标志生产企业进行抽样检查。人均检查中介机构数不少于6家，安全标志生产企业不少于8家；人均执法检查时间不少于20日，总时间不少于40日。

其他执法：事故统计和报告不少于200日。

非执法工作：预计260日。其中学习、培训、考核、会议、科技推广、信息化建设等预计236日；休假24日。

（八）办公室

共6名执法工作人员，列入计划5人，总工作日1250日。

— 5 — 执法检查：负责在重要敏感时段组织省安委会成员单位开展安全生产执法检查，并根据需要参加执法检查活动预计50日。

其他执法：负责局办证大厅行政许可受理工作，预计200日。非执法工作：预计1000日。其中办理政务、事务、信访以及内部学习、培训、考核、会议等预计940日；休假60日。

（九）政法处

共4名执法监督工作人员，列入计划3人，总工作日750日。执法监督：负责对本局和全省安监系统的执法监督工作。人均检查案卷不少于10件；人均执法监督工作日不少于20日，总时间不少于60日。

其他执法：参加事故调查处理和案件审理、规范性文件审查、举行听证、行政复议、行政应诉等预计300日。

非执法工作：预计390日。其中开展安全文化创建、安全生产月活动、宣传教育、综治工作以及内部学习、培训、考核、会议等预计354日；休假36日。

（十）驻局监察室

共2名执法工作人员，列入计划1人，总工作日250日。执法检查：根据需要参加有关执法检查活动，负责效能监察工作预计20日。

其他执法：参加事故调查处理，预计30日。

非执法工作：预计200日。其中纪检监察、效能建设以及内部学习、培训、考核、会议等预计188日；休假12日。

（十一）省安全生产监察总队

共16名执法工作人员，列入计划16人，总工作日4000日。执法检查：受省安监局委托负责全省安全生产监察执法工作。人均检查企业数不少于15家；人均执法检查时间不少于96日，总时间不少于1536日。

其他执法：参加事故调查处理预计、核查安全生产举报预计1184日。

非执法工作:预计1280日。其中值班、内部学习、培训、考核、会议等预计1088日；休假192日。

总队执法人员在其他岗位工作的，其执法工作记入所在岗位执法工作时间。

（十二）省安全生产应急救援指挥中心

共10名执法工作人员，列入计划8人，总工作日2000日。执法检查：负责全省安全生产应急管理工作的执法检查，包括应急救援体系建设、应急救援资源监督管理及应急预案编制、备案、演练及修订情况等。执法检查工作日不少于160日。

其他执法：参加事故应急救援、指导建设应急救援平台预计800日。

非执法工作：预计1040日。应急值班调度、内部学习、培训、考核、会议等预计944日；休假96日。

四、有关要求

（一）省局各处室（单位）在实施本计划过程中，确需对执

— 7 — 法事项进行重大调整的，应当报局主要领导批准，并向局政法处备案，及时制作有关文件,存档备查。

（二）省局各处室（单位）要按照职责分工，负责执法计划的落实，涉及执法检查的，要编制现场检查方案，检查方案应当明确检查的区域、内容、重点及方式等，并做好监督检查记录工作，检查后要及时做好执法文书归档工作。每位执法人员要做好执法日志。处室（单位）要指定一人对每月执法记录进行整理归总，报政法处。

（三）定期开展督查工作。由省局政策法规处牵头，对本安全监管执法工作计划执行情况进行督查。督查主要内容为：行政执法主体是否适当，执法检查是否达到规定的覆盖率、整改率，执法检查内容是否符合规定，各类执法文书是否规范，执法行为是否符合执法权限，执法程序是否合法，执法决定的内容是否适当等；行政处罚案件的立案、调查取证、自由裁量、审查决定、告知送达、执行以及案卷归档是否合法等。

第三篇：安全生产监管执法工作计划（精选）

根据国家安监总局《安全生产监管执法工作计划编制办法》、《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（总局令第24号）、省安监局《关于编制安全生产监管执法工作计划的通知》（冀安监管办[]30号）精神和要求，按照统筹兼顾、突出重点、量力而行、提高效能的原则，结合我局工作实际，编制定本计划。

一、指导思想

以

科学发展观为指导，认真贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作方针，通过安全生产监管执法工作计划的编制，科学履行安全生产监督管理职责，提高监管质量，为企业安全生产提供支撑，为全区经济社会持续健康发展提供安全保障。

二、工作目标和主要任务

通过安全生产监管执法工作的落实，规范安全生产监管和执法行为，推动各相关行业、企业认真落实安全生产主体责任，建立健全安全生产管理制度和管理体系，促进企业本质安全；通过指导、协调和监督相关重点镇街、行业主管部门依法履行本部门、行业安全生产管理职能，有效预防生产安全事故的发生；通过加大安全生产执法力度，严厉打击非法、违法生产经营行为，促进各镇街、领域、行业和企业安全生产形势持续稳定好转；确保我区安全生产控制目标任务完成。

三、编制依据

《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家总局24号令）、《安全生产监管执法工作计划编制办法》（安监总政发[]183号）、张家口市安全监督管理局关于转发《河北省安全生产监督管理局关于编制安全生产监管执法工作计划的通知》的通知（张安监字[]96号）及相关安全生产法律法规。

四、执法人员数量和执法工作日测算

（一）我局内设机构及人员情况

目前，我局在册人数7人，具有执法资格7人。其中局长1名，副局长1名，办公室1名，监管科2名（其中包括危化科和科技培训科），监察大队2名（其中包括职业卫生科和应急救援科）。

（二）总法定工作日的确定

1、我局在册人员7名。

2、纳入计算行政执法人员数量：780%＝6人（根据《国家安全监管总局关于印发安全生产监管执法工作计划编制办法的通知》，总法定工作日，县级安全生产监督管理部门不得低于在册人数的80%）

3、法定工作日：365－522－11＝250日。（全年总天数－双休日－法定节假日）

4、总法定工作日：2506＝1500日。

（三）总执法检查工作日的确定1050日（即总法定工作日70%）

1、对四镇、两办所辖生产经营单位进行抽查督导：390日

沈家屯20家50%23人＝60日（检查1次，复查1次）

老鸦庄30家50%23人＝90日

姚家庄15家50%23人＝45日

姚家房20家50%23人＝60日

马路东15家50%23人＝45日

南站30家50%23人＝90日

2、元旦、春节、全国“两会”等重点时段执法工作日：50日

3、危化、烟花爆竹检查：166日

（1）危化企业24家50%3次3人＝108日。

（2）烟花爆竹经销点30家，培训检查：58日。

4、其它执法日：444日

（1）参与生产安全事故调查和处理工作日：10日。

（按最近3年平均事故调查和处理工作日计算）

（2）参与安全生产举报查处工作日：15日。

（按最近3年平均事故调查和处理工作日计算）

（3）参与市安监局组织的安全生产执法行动工作日：20日。

（4）开展机动执法工作日：69日。

（5）文书送达工作日：10日。

（6）案件处理工作日：20日。

（7）办理行政许可手续工作日：20日。

（8）案卷整理工作日:20日。

（9）参加会议工作日：80日（按年平均3人参加会议）。

（10）教育和培训工作日：180日（3人60日）。

五、执法检查方法、内容和要求

（一）采取日常监管和重点执法并重、综合执法和专项执法相结合、日常执法和重要时段执法相结合，按照分级负责、属地监管的原则和全区安全生产工作总体部署，结合实际进行执法检查，由于我局没有明确直管单位，所以以督导抽查各镇街为主。

（二）监督检查依据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（总局令第24号）第八条内容的规定执行。

（三）对高危行业的重点生产经营单位的执法监督检查每季度不少于一次，对一般生产经营单位每年不少于一次。

（四）监管执法工作落实由局领导负总责，区管委会或安委会领导每月带队检查一次安全生产工作。若因上级工作部署和其他不可预见情况等因素，计划需进行重大调整与变更时，需按规定程序报局领导审核批准，严格落实监管执法计划，确保计划的严肃性。

第四篇：对当前安全生产执法工作面临的问题的思考

对当前安全生产执法工作面临的问题的思考

来源：主站 发布时间：2008-08-29 09:44 阅读次数：

――湖北荆州松滋市安监局法规科长 江大洪

一、安全生产执法工作的形势

近年来，从我市的安全生产执法工作来看，正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以联合执法为切入，以安全生产监察执法为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。

总体来说，随着安全生产监管工作的深入开展，安全生产执法工作不断得到加强。资料显示，全国初步建立起国家、省、地、县，以及乡镇基层组织的委托执法等五级安全生产执法体系，执法能力和水平正在不断提高。

但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、企业家急需实现利益最大化，以及从业人员和公众维权意识的提高，安全生产执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段。

一是经济高位运行带来安全问题。2007年经济继续保持高位运行，GDP增长11%左右。经济高增长的同时，背后是超载、超限、超负荷、超能力组织生产等安全生产违法行为，加之地方安全监管水平和企业自身管理粗放，由此引发生产安全事故且居高不下。世界经济理论及发展历程趋势为：当国家的人均GDP在5000美元左右时，高速的经济发展很难避免工业伤亡事故的增加和大范围波动。按照国家统计局2008年4月通报的数据表明，2007年我国国内生产总值GDP现价总量为24.6619万亿元，2007年中国人均GDP为 30100元人民币，折合美金 4350元，正处于事故频发期。我国经济发展现状给安全生产执法工作带来巨大压力。

二是企业片面追求经济利益。大企业故意减少安全投入，小企业有意不重视安全，不具备安全生产条件导致严重危害群众生命财产的安全生产事故屡屡发生。山西洪洞县瑞之源煤业有限公司新窑煤矿，长期非法盗采国家资源，始终没有得到查处。2007年“12.5”矿难致使105名矿工遇难。2007年8月13日，湖南省湘西州凤凰县堤溪大桥在施工中坍塌，64人死亡，是我国建桥史上罕见事故。大桥的施工单位湖南路桥建设集团公司严重违反工程建设基本程序和质量标准，盲目加快工程进度，擅自变更原设计的施工方案，现场管理混乱，施工质量差，为工程留下了严重的安全隐患。这些严重的安全生产问题，不仅使国家的财产得受到损失，连起码的生命安全都得不到保障。

三是瞒报事故现象屡屡发生。一些企业和不法分子以身试法、铤而走险，2007年3月28日，北京地铁十号线苏州街车站工地发生塌方，6人被埋,施工方曾试图对外封锁消息。后经证实，施工方为中铁十二局，是一家中央企业。消息传出，令人吃惊。据统计，2007年1至2月煤矿发生了19起重特大事故，其中有6起被瞒报。3月中下旬又连续发生3起恶意瞒报重特大煤矿事故的事件。事故发生后有关责任人隐瞒不报，破坏现场，销毁入井记录和资料，转移尸体，相关人员逃匿。四是人民群众对生活质量的要求明显提高，依法维护安全生产权益的意识普遍增强。群众对安全生产问题的投诉以每年近20%的速度递增，安全生产问题已经成为群众信访、上访的热点之一。

二、当前安全生产执法工作中存在的问题及其成因

当前，我国的安全生产执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对违反安全生产行为熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地之间、各级安全生产执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强安全生产行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，纵观全省、全国还普遍存在不同程度的安全生产执法难的问题。

（一）长效机制未建立完善，从而影响执法监管。有些地方政府对群众反映的安全生产问题熟视无睹、不闻不问；少数职能部门放松日常监管，依赖专项行动，经常性的工作靠突击抓，头痛医头、脚痛医脚，未建立解决执法监管的长效机制，工作比较被动。2008年国家安监总局派出了240多人组成的15个督查组，由局领导带队，到17个省进行为期100天的督查。在基层发现了412处违法违规的问题，发现了308处重大安全隐患，并且对75个生产经营单位当场责令停产整顿。督查中发现许多企业的根本不具备安全生产条件。有的企业前几年就查处过，又恢复生产，严重影响安全生产执法形象。

（二）技术规范和相关条文不健全，从而影响执法监管。依法行政讲究的是科学执法、规范执法。然而，当前在现场执法过程中，对某一行为施行行政方式无明文规定。如：建筑项目“三同时”要求，高危行业有法规，一般企业如何进行“三同时”，不进行“三同时”如何处罚，如何前置指导关；又如《安全生产法》中相关条款已经和近期颁布的法律法规不配套，如何保障公平、公正执法，等等问题极大地损害了现场执法的严肃性与权威性。各行各业的安全审批实施细则，均无明确的定义及标准，致使无法正常开展工作。造成这种状况的主要原因在于缺乏明确的技术规范，由此无端造成工作的被动。

（三）行政处罚不规范，从而影响执法监管。有些地方较普遍地存在不按行政处罚程序办的问题。遇到上级领导打招呼、批条子时，往往采取大事化小、小事化了的办法。而行政处罚不经集体讨论决定，行政复议不经复议小组核审，仅只少数领导说了算的情况，时有发生。另外，处罚程序不完善。常常以“特事特办”或“办公会议”的形式，去代替执法，导致处罚幅度难掌握，人情难推却，执法难到位。甚至出现对于同一违法单位的同一违法行为，部门与部门之间、特别是企业与企业之间，处罚尺度明显不一。到现场取证材料，如照相、摄像以及现场采集的实物证据等，未依规定编号、归档或登记的，更时有发生。行政处罚的主观随意性及不规范性，已经影响安全生产执法的合法性、科学性与准确性，应引起我们的高度重视。

（四）执法队伍素质参差不齐，从而影响执法监管。以情代法、以罚代法的现象较为普遍，为了部门利益，包庇袒护安全生产违法行为，甚至为企业通风报信，外省有些职能部门已经发生违反党风廉政建设的典型案件。产生该问题的原因主要是部分单位放松了对执法人员思想政治、道德品质、理想信念方面的教育，个别执法人员放弃了人生观、价值观的改造。

（五）地方保护主义干扰，从而影响执法监管。个别地方和少数领导安全生产意识淡薄，重经济、轻安全，盲目引进不具备安全生产条件和淘汰生产工艺的企业，形成了引进容易、规范难；上车后补票难、关停更难的困难局面，对执法工作不支持，甚至干预执法，各类安全生产问题和隐患久治不愈。一些地方片面强调地方保护主义影响，消极保自己的“帽子”、“票子”，不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。不少基层安全生产执法队伍存在“查了也处理不了”的顾虑，松滋市委书记多次提出“安全执法无禁区、安全监管无特区”，有效克服了地方保护主义的干扰，但纵观其他地方也不同程度存在着对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查，查过一次但处理不了的不敢查，造成工作被动。问题的根源就是一些地方政府的重要领导安全意识淡薄，只追求政绩，不考虑对安全生产的损害，表面上经济指标上去了，实际上给当地的人民群众生命财产安全埋下了“定时炸弹”。

（六）企业管辖层次不清，从而影响执法监管。虽然安全责任“属地管理原则”三令五申，但实际中却无法得到落实到位。一个省属或地区级企业有安全生产违法行为，其所在地的政府以及安监部门不是进行处罚，而是多方面进行协调；在招商引资的大潮中，投资的省、市重大建设项目，基层安监部门门只能想办法打些擦边球，不能认真履行职责。这个尴尬的执法困境已经成为一个突出的问题，在很多地方不同程度地存在着。在我国，行政级别高，意味着权限大，行政资源丰富。由于有这样的级别距离和权力限制，地方政府官员、安监执法人员跟他们连平等对话都做不到，更谈不上监管执法了。

三、影响安全生产执法工作的主要因素

安全生产执法不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。目前，我们安监系统执法难不是一个个案，从许多资料反映这是一个普遍现象，其因素也是多方面的。

（一）地方政府的发展观和政绩观是影响安全生产执法的根本因素。不同地区的生产力发展水平决定了基层地方政府的决策导向。不少地方领导仍认为GDP是硬指标，安全生产是软指标、没指标；安全工作说起来重要，做起来次要，关健时不要。特别是经济相对落后的地方，年年层层下达的招商引资硬指标，最后只能引进安全生产“老大难”的企业。在这种情况下，基层地方政府的地方保护主义手段名目繁多：政府降低门槛招商引资不让查，借助权威机构不许查，出台土政策不准查，为企业挂牌保护不能查；所以，基层安监部门在执法中不得不有所顾虑，存在着对新建开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查的怪现象。

（二）企业追求短期利益的最大化是安全生产事故频发的直接动因。决定生产力发展水平的人（企业法人安全生产意识和法律观念淡薄）、工具（技术装备和生产水平落后）两大重要要素，是当前安全生产执法面临的现实基础。一些企业追求短期经济效益，不惜以牺牲人的生命为代价。具体表现在：一是土法上马的小企业偷天换日，蒙混过关，屡禁不止。二是大企业将减少投入作为降低成本、追求利润的“捷径”，这里既有企业受利益驱动的因素，也有受土小企业违法生产的不正当竞争挤压，造成价格扭曲的因素。三是结构性调整战略没有规划的问题依然突出。一些地方开门迎客，“不问出身”的短期行为严重，国家明令禁止的“五小”依然红红火火，经多次整顿仍未从根本上解决问题。

（三）诸多工作障碍是影响安全生产执法的主要因素。

在体制方面，一是政府分管安全生产工作逐级弱化，国家兼任安委会主任的是政治局常委，省里是省长，地区级是常委，到了县乡级就是党委班子最后一位，管安全成了烫手的“山芋”，形成了办事无权威、干事无地位；二是安监执法时刻受到地方“制肘”。安监部门是地方政府部门，不是一条边管理体制，难免受地方保护主义势力的影响大，这是一个共性的问题。目前，我国县（区）一级的安监部门受“位子”、“票子”的影响，往往造成站得住的顶不住，顶得住的站不住。

在机制方面，一是缺乏事前监督机制。许多安全生产违法问题都是决策不当造成的，仅靠安全生产执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主，完善安全生产前置把关部门责任追究制。二是部门联动没有形成长效机制。国家局倡导和推广部门联合执法，的确在对下发动和增强行动效果方面取得较好效果。但在具体执法工作中，还没有形成联动制度，应建立联席会议制和执法责任分工制。三是缺乏有效的奖惩机制。对安全生产做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，对安全生产不达标的企业缺乏处罚和追究措施，极大降低了安全守法成本，也对企业做好安全工作产生很大的消极影响。特别是长期从事安监执法的一线人员工作压力大、责任重、待遇低，我作为基层一名监管人员，对每天24小时提心吊胆的心理压力和对支付长年不关通讯工具的经济压力，以及爬山涉水的身体压力深有体会。

在法制方面，一是行政处罚难到位、抓手少，影响了执法力度。有的企业存在安全隐患和问题，而法律法规多数规定先整改，企业就产生了侥幸心理、冒险主义，在安全生产生产问题上能拖就拖、逢检查就躲，想法设法与监管人员玩“猫与老鼠”的游戏。二是法律规定不具体，操作性差，难落实。众多法律法规却难见前置把关、集中许可，尤其是关停措施中缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备、取消贷款等配套法律规定的踪影，也就出现了百部法律也管不住一起安全事故的怪现象。三是企业停产决定权在当地人民政府。如果说地方保护主义严重，政府就不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查。四是强制手段少，难以落实到位。对于拒不履行安全生产行政处罚决定的行为，安监部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，往往是执行难，超越执法期限，最后不了了之。

在安全生产监察能力方面，一是执法身份不明。安全生产监察队伍缺乏名正言顺的“身份”，据资料显示，目前全国理顺了安全监管行政执法身份的仅占50%，半数监督管理部门对下级开展行政执法缺乏法律支撑。二是力量弱。如我市20多名监管人员就要对近200家工业企业、100多家“三产”企业、上百个建筑工地进行综合监管，充其量也只是一个协调员，疲于奔波与应付。三是执法能力差。全国安全生产监察机构执法从未考虑加强车辆、通讯、检查设备、救护设备等诸多执法装备建设。松滋市配备有两辆执法车，一辆用于两个乡镇7家煤矿监管，一辆用于除煤矿以外13家乡镇300多家企业的检查与监管，所有监管人员未购置基本的防护设备与检查必需的工具。责任无限大，管理无限广，每日如坐火药桶上，站在火山口上，事故却防不胜防，甚至面临着行政和刑事责任的追究。四是人员素质不适应执法工作需要。由于安监部门很年轻，仍有相当一部分安全生产监察人员对相关法律法规、生产工艺和产业政策不熟悉。也难免出现外行管内行的情况。

四、几点建议

虽然，当前安全生产执法方面还存在着一些问题，有的还较为突出，但是整体趋势是好的，国家已经意识到了这些问题将对我国的经济发展、和谐社会创建造成的严重后果，并在逐步加以解决。笔者认为，要解决这些问题，应从以下几个方面入手。

第一、落实安全生产工作考核，促使各级政府和企业切实加强安全生产工作。按照安全生产法律，安全生产有政府、企业两大责任主体。地方政府行政一把手应对本辖区范围的安全生产工作负责，更应高度重视安全生产执法，在任期内逐步改善安全生产条件；企业一把手是安全生产第一责任人，要重视安全、增加加投入、改善安全生产条件。首先，要加强政府主要领导干部的安全生产法制教育，树立科学的发展观和政绩观。建立完善的领导干部安全生产实绩考核制度、主要领导干部离任安全生产工作审查制度，实行安全生产责任终身追究制。二是实行重大安全生产问题一票否决制。对出现重特大事故、出台与国家安全生产法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业的，实行一票否决。三是建立企业安全条件末位淘汰制、巨额经济处罚与奖励制、企业综合信用联锁制，改变以往守法成本大于违法成本的现象，让不遵纪守法的企业自行退出市场。四是建立监管人员年终考评与奖励制、一线监管人员生活补助制、优秀安全专业人才奖励制，改变权力上移、责任下移的状态，真正营造一种人人敬业、人人主动、人人想干事、能干事的良好氛围。五是树立法律权威观念。尊重法律、崇尚法律、遵守法律、维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。

第二、加强安全生产依法行政制度建设。行政执法是一项复杂的系统工程，包括多个制度要素和环节。如，行政执法主体制度、行政执法程序制度、安全“三同时”评价制度、行政执法责任制度、行政执法救济制度等。这些制度的建立和运行情况直接反映一个部门行政执法水平的高低。应当说，安全生产行政执法工作在这些制度建设方面还很不完善，很不适应实际工作的需要，不能在被动中运动中横空出台一些“政治法典”，法不在多而在严、实、专，要从实际需要出发，从建立长效机制出发，在《安全生产法》的立法精神和法律原则指导下，抓紧研究制定实施细则和各项配套性文件，对过去法律法规中不相适应的内容加以修改、完善，尽快形成较完备的安全生产行政执法制度体系，以更好地适应依法行政的需要。

第三、坚持执法务必从严。依法行政，严格执法是关键。法律制定得再好，如果不执行，就会成为一纸空文。进一步加强和改善行政执法工作，采取切实有效的措施，确保法律法规的正确实施。一是严格按照法定权限和法定程序行使职权、履行职责。职权法定是依法行政的基本要求。安全监管机构及其工作人员要严格履行法律赋予的职责，在法定权限范围内加强安全生产监督管理。对人民群众的生命财产安全，切实依法予以维护，不使守法人吃亏；对安全生产违法违规行为，敢抓、敢管，不使违法人得利。要牢固树立“不作为是违法”、“不严格执法也是违法”的思想观念，严格依照法律法规搞好安全生产的监督管理，确保各项法律制度的贯彻实施。二是全面推行行政执法责任制。按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》精神，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立公开、公平、公正的行政执法考核机制和执法过错责任追究制。同时要规范安全监管部门和其它安全监管部门的各自职责，出台监管职责制度、联合执法程序制度、审批过错追究制度，确保审批、执法、监管工作环环相扣，实现源头把关，预防为主的目的。三是要实行安监系统垂直管理。建立健全规范性的监督制度，建议将安监系统实行垂管，减少同级政府地方保护主义的监督干扰；强化上一级安全监管部门加强对下一级安全监管部门行政执法监督工作的指导，保证执法的公正、严明。四是科学编制执法计划。县级安全监管部门建立规范性文件备案制度和重大行政处罚备案审查制度，对、季度和月执法工作超前做出决策，有计划、按步骤开展执法工作。将执法人员具体到监管对象、监管时间、监管方式，确保执法工作有序开展。

第四、创造良好的执法环境。执法环境的好坏，直接影响到执法效果。由于《安全生产法》及其配套法规出台的时间不长，在法律体系中属于比较“年轻”的法律；也由于各级安全监管部门组建的时间不长，在行政执法机关中属于“年轻”的队伍，更由于《安全生产法》调整的范围比较广，调整的力度比较大，安全生产行政执法的难度和阻力也大。化解安全生产行政执法的难度和阻力，所以，一是要加大安全生产法律法规的宣传力度，提高群众知法、守法、懂法、用法的水平。赋予新闻媒体单位安全宣传职责，宣传典型，曝光违法行为，通过生动的事实宣传安全生产法律法规，造成全社会抓安全的强大声势，营造人人关注安全，人人支持安全的社会氛围。二是建立地方政府一把手主管安全工作制度。国情决定工作，只有各级一把手真正重视安全，亲自抓安全，许多问题就会迎刃而解，安全执法缺手段、缺人员、缺经费、缺装备的现状也会逐步解决，这才是真正的安全执法的硬环境。三是建立安全生产工作优先考虑制度。不论是招商引资、还是建设规划；不论是经济发展，还是重点项目，都真正把安全放在第一位，安全生产有优先发言权，安全生产通不过，坚决不考虑。其实，安全生产才是最佳的招商环境，松滋市在建设城东工业园时，首先是把安全、环保放在第一位，市主要领导带头支持安全工作，把关也很严，先后拒绝了几家投资上千万元的不具备安全生产条件的投资项目。一年后，20多家通过安全认证项目落户园区，实现了政府的“满园计划”。并没有像有些人说的松滋招商太苛刻，十年也难招到企业。许多园区老板坦言：我们最愿意在安全、清洁的环境下生产与经营。

第五、加强监管队伍及装备建设。一是硬软件建设。按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求，争取国家财政向安全生产执法标准化、规范化建设倾斜。同时，出台地方财政保障制度与法规，确保监管机构正常监管和执法费用，省级也应出台执法监管人员交通和通讯、加班补贴，激励一线人员工作积极性。松滋市曾出台了安全监管人员通讯补贴办法，每人每月50元，在全省也是一个创举。二是加强安全生产执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。加强队伍管理，公布执法信息，实行阳光下执法，坚决查处违法违规的典型案件，提高人员素质，建设一支政治素质好，熟悉和正确运用安全生产法律法规，精干、高效、廉洁、文明的安全生产执法队伍。三是开展安全监管培训与交流。针对当前队伍监管技能的不足，应组织一些系统综合技能培训，开展安全监管内部横向与纵向、沿海与内地、国外与国内等多种方式的经验交流与技术合作。同时要鼓励广大监管人员参加全国注安工程师考试，提高实际监管水平。松滋市出台了报考注安报销费用的政策，自2004年以来，监管部门、企业共有10人通过了全国注安考试。

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第五篇：对食品药品监管体系建设的思考

食品药品监管体系建设的思考

“民以食为天，药以安为先”，食品药品安全是最基本的民生问题，直接关系到千家万户的身体健康和生命安全，直接关系到经济发展和社会稳定。随着我国经济社会的快速发展，人民群众对食品药品安全的期盼和要求越来越高，不仅要吃得饱，还要吃得好。2015年5月29日，总书记在主持政治局第二十三次集体学习时强调，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。这一指示明确了保障食品药品安全的目标和方法，显示了党和国家心系群众、保障民生的强大决心，反映了民意、体现了民声，对创新监管机制、最大限度保障食品药品安全提出了新要求。

自1998年以来，食品药品监管经历了多次改革历程，2013年，根据党的十八大改革完善食品药品监管体制的决策部署，从中央到地方组建权威的食品药品监督管理部门，对食品药品实行集中统一监管。这次改革，在食品安全监管历史上具有里程碑意义，食品安全的综合协调，以及食品生产、流通、餐饮等环节的监管职能整合成立新的食品药品监管部门，实现了对食品药品的统一集中监督管理，有利于建立最严格的覆盖全过程的监管制度，有效解决了长期以来食品安全“九龙治水”的尴尬局面。2013

年12月27日，新组建的XX食品药品监督管理局正式成立，从10多个人的小部门将发展壮大成近100人的重要执法部门，监管职能涵盖食品、药品、保健食品、化妆品的生产、流通、使用全程。新组建后，该局以全面深化改革为统领，以强化监管为重点，大力加强能力建设，切实履行职责，采取有效措施，组织实施食品药品放心工程，扎实开展专项整治活动，使我市食品药品安全中的突出问题得到了切实解决。我市的食品药品安全形势总体向好，安全监管保障水平有所提高，生产经营秩序趋于规范，制售假冒伪劣食品药品案件多发势头有所遏制。

一、我市食品药品监管体系建设的基本情况

（一）机构设置情况

食品药品监管体制改革后，食品药监局新增什邡市食品安全委员会办公室的职责，负责食品安全综合协调工作。新增生产环节食品安全监督管理职责。新增流通环节食品安全监督管理职责。新增酒类流通食品安全监督管理职责。机构采取8+2+6模式设置。即：内设8个机构，分别是办公室、综合协调科、食品生产监管科、食品流通监管科、餐饮服务监管科、药品化妆品安全监管科、药品化妆品市场监管科、行政审批科；下设2个直属事业机构，分别是食品药品稽查大队、食品药品检验所；设立6个派出机构。

（二）人员配备情况

全局总计编制78名，在编正式人员59名，其中大学学历——

40名，占67.8%，大专及以下19名，占32.2%，食品专业4人，占6.8%，药品相关专业6名，占10.2%，法律专业10人，占16.9%。另有临时工、公益岗共计32名。正式人员与临人员比例为1.84：1。

（三）办公场地情况

机关办公面积现累计800平方米左右，容纳50人办公，除去会议室、档案室、库房、楼梯等公用面积，人均实际办公面积不到6平方米，为迎接机改后人员和职能的迅速增加，2013年租赁了一套住房作为食品药品检验所，在原办公房楼顶搭建了一层板房补充办公房的不足。

在基层所方面，改革后，没有单独修建机构，经多方协调，当地镇（街道）从政府办公房或社区办公房腾挪了60-130平方米的办公房作为基层所的办公用房，条件相当简陋。

（四）设施设备情况

电脑、打印机等常用的办公设备基本能够满需求，全局有执法用车10辆，检测车1 辆，电瓶车3辆，有基本的快检设备，少量的执法装备。

（五）监管对象情况

机改后，经摸底调查，监管服务对象6255家（其中：食品生产企业74家，食品经营单位2861家，餐饮服务单位2369家，药品生产企业8家，药品批发公司13家，药品连锁公司3家，美沙酮维持治疗点1家，零售药店215家，医疗机构233家，化妆品195 家，美容美发155家，小作坊127家）。

二、我市食品药品监管体系建设的有益探索

（一）筑牢网底，延伸监管触角。根据机构改革的要求，我市设立了6个片区食品药品监管所，基层所是食品药品监管的前沿哨所，基层所强则监管强，打造基层所，强化基层监管是当务之急。一是建设“四有”基层所。目前6个基层所硬件基本到位，实现“四有”目标，即有健全的基层监管机构，有得力的基层监管执法力量，有执法经费和装备保障，有有效的技术支撑手段。二是延伸触角，配备“两员”。各镇、街道办、经开区按照1—2——

名协管员，各村、社区按照1名信息员配备，延伸监管触角。三是强化基层所业务指导和管理。改革后组织了食品认证现场检查培训、执法文书写作培训、食品通用卫生规范培训等业务培训，提高了基层执法人员的能力和水平。局党组研究制定了基层所工作考核标准、基层所工作月报制、基层所工作督察督办制度，逐步完善基层所管理。

（二）靶向监测，实现精准打击。充分利用食品药品检验所的检验检测能力，以食品快检为主要手段，结合日常监管发现的问题，对市场各类食品进行快检，发现疑似问题食品及时抽样送检，精准打击不合格食品。如在餐饮环节共筛查“地沟油”“油杂食品”“火锅罂粟”；在生产环节共筛查米粉、粮油米面、饮料、食品添加剂，在流通环节筛查腌卤制品，白酒。

(三)电子监控，创新监管模式。加快电子监管信息平台建设，在选择部分药品生产经营单位118家，食品生产、流通、餐饮、学校食堂选择5-7家单位试点电子监管，通过在监管区域重点环节安置摄像头，施行现场信息传输，及时掌握监管对象动态，实时监控。目前已成功完成118药品生产经营单位及6家餐饮单位的安装接入。

（四）预防为主，完善应急机制。一是建立应急机构，设立了应急管理科。二是完善应急预案。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，切实加强应急预案建设，努力夯实食品药品安全应急工作基础。制定印发了《XX市食品安全事故应急预

案》、《XX市药品安全事故应急预案》，明确了事故分级标准、处置原则、组织机构及其职责，规范了应急处置工作流程，为有效预防、积极应对各类事故提供了保障。三是健全应急机制。建立健全了信息报送与发布、舆情监测、隐患排查、协调联动、应急值守“五项机制”，促进了应急工作水平的提升。2014年11月17日，开展了2014食品安全事故（Ⅳ级）应急处置演练。演练分事故发生与报告、先期处置与响应、紧急处置与调查、响应终结、后期处置5个环节进行，通过播放短片与现场演练相结合的方式，以某校因集体就餐发生一起疑似食物中毒而展开，食品药监局、教育局、卫生局、公安局等有关部门立即响应、调查处置，XX食品安全委员会组织成立食品安全事故应急处置指挥部、召开新闻发布会，各个环节紧紧相扣，整个演练组织严密、筹备充分、措施得力，实施有条不紊，顺利完成，取得良好效果。

（六）强化监管，彰显法律威严。一是抓好食品药品安全日常监管安全日常监管。开展对农村食品市场、婴幼儿配方乳粉销售、肉及肉制品、全市学校食堂及校园周边食品安全、农村坝坝宴、经营基本药物品种、疫苗、含麻黄碱复方制剂、中药饮片等企业为重点的日常监督检查；二是顺利完成了三会、篮球友谊赛、高考中考等保障任务，保障面100%，无一例事故；三是加强专项整治。2014年以来，围绕食品药品“亮剑行动”，开展了米粉、腌卤制品、地沟油、旅游景区等15个专项整治，检查全市各类食品1500余家、查出经营超过保质期食品1500余袋，未标明生——

产日期食品173袋，全部没收销毁，立案调查26件；药品方面，对200余家经营户开展了特殊药品、医疗器械、化妆品等各类专项整治。发现使用过期失效体外诊断试剂的3家单位，收缴经营使用未经许可的染发类化妆品80余盒，立案处理3件，对食品药品违法行为形成了有效震慑；四是开展“四小整治”。以校园及周边、旅游景区、集贸市场为重点区域，以小作坊、食杂店、小餐饮、小摊贩、小超市、农家乐为重点检查对象，重点检查添加剂、儿童食品、乳制品、调味品、肉及肉质平、大桶水、泡菜等，重点打击“黑工厂”、“黑窝点”、食品原料购进的合法性、“五无”食品及“两超一非”、腐败变质食品。2014年以来检查食品生产单位69户，其中食品生产小作坊44户；检查食品经营户253户，其中校园及周边食品经营户51户；抽检食品22个批次检查批发市场、集贸市场16个；取缔无证1户；查扣过期食品约32公斤；受理和处理消费者投诉3件；立案10件；有20家食品经营单位按要求进行了整改，有50余户经营户办理了《食品流通许可证》。整治行动取得了初步成效。

三、存在的困难

（一）食品产业生产力水平落后，安全监管难度较大。我市绝大多数农产品生产达不到标准化要求，对农产品生产过程质量监管难度较大；食品生产加工企业多数为小作坊，规模较小，从业人员知识水平不高，设施、设备简陋，生产条件差，经营方式和管理水平较为落后，生产水平相对较低，呈现“小、散、弱、— 7 —

低、缺、差”的特点。食品流通领域大多为个体工商户，点多面广，从业人员素质较低，安全意识不强。小作坊、小企业的改造任务艰巨；无证生产加工经营食品现象仍然存在；农村及城乡结合部食品安全监管工作相对薄弱，食品质量安全隐患大、监管难。

（二）药品零售业，保健品、化妆品市场管理不够规范。个别药店在非药品的标示范围内放置药品，在非处方药的标示范围内放置处方药，存在药品和保健食品混放；对处方药管理不到位，存在处方药没有凭处方销售，对处方不做登记等问题；保健品和化妆品市场秩序不规范，产品优劣不齐；执业药师配备不到位。植物提取企业参假进入药企的现象严重，需要加强监督检查。

（三）监管机构、队伍、设施设备及技术力量与监管任务、形势不相匹配。一是监管力量严重不足。监管体制改革后，只做了人员、职能的划转；经费、设备、执法装备、办公场地均没有随职责划转，面对6255个监管对象，一线执法的正式人员只有40人左右，有专业技术的人员更是凤毛麟角，现有的监管机构、人员编制远远不能满足监管工作的需要，难以保证监管到位；二是执法装备不足。市食药监局10辆执法车辆，局上4辆，基层所6辆。由于监管对象量多面广，每个科室的职责又不相同，车辆紧张造成不能及时有效的进行监管，严重制约了日常监督检查的效率和覆盖面；三是办公场所的不足。机关开个全局会，会议室连巷道都坐满了人，检验所是有设备没地方安装，更不要说办案相关的询问室，物资库房，活动室等就更缺了；基层所方面国——

家要求每个所的面积不低于320平方米，但现在最多的也就130平方米，只能满足简单办公；四是缺乏必要的检测设备和配套设施，一些重要的食品安全检测项目无法开展，只能凭经验判断，缺乏科学的检测手段和依据；五是经费保障不足。机构改革职能调整后，未相应增加新增职能工作保障经费，制约了正常工作的有效开展；抽检经费严重不足，不能满足国家对食品安全检测项目和内容的需要，一些食品无钱抽检，不能给人民群众一个安全的承诺；村（社区）信息员每年200元的劳务费极低，影响了工作了质量和效率。

（四）社会共治共建氛围不浓。食品药品安全是当前全社会高度关注的问题，也是事关人民群众身体健康和生命安全的民生问题。但社会公众的食品药品安全防范意识和参与食品药品安全管理的积极性不高，普遍存在“三多三少”、“三高三低”现象，即：关注的多，关心的少；要求的多、理解的少；监管对象多，监管人员少；群众期望值高，但参与融入管理的程度低；社会的呼声高，但给予的支持帮助低；行业的风险高，但管理人员规避风险的能力低。

四、完善食品药品监管体系建设的对策建议

（一）完善监管体系。要按照“网定格、格定人、人定责”的思路，积极推行“网格化监管、坐标式定位”的巡查监管模式，落实定人定点定责任制度，细化分解任务，层层签订食品药品安全工作目标责任书，将监管区域、监管任务、监管责任分解到人、— 9 —

细化到岗，建立横向到边、纵向到底的立体监管网络。要以食品药品市场主体经营活动痕迹和职能部门监管痕迹为主体，构建“痕迹监管”模式，促进日常监管网格化、痕迹化、常态化、规范化。要健全完善督查考核机制，确保各项任务全面落实。

（二）完善检验检测体系。建议市政府加大对县级检验检测资源整合力度，建立完善以市级检验为主、县级检验和市场主体自检为辅的“一主二辅”食品药品检验检测体系。

（三）完善制度体系。健全行政许可、日常监管、行政执法、内部管理各项制度，逐步建立行政审批、日常监管和执法办案三权相对分开又紧密联系的运行机制，为食药监管工作的有序开展提供制度保障。

（四）完善应急管理体系。建立健全食品药品安全形势和风险会商制度，充实风险预警处置专家队伍，加强风险分析研判。完善并执行政务应急值守制度，扩大“12331”热线的公众知晓率，充分发挥食品药品投诉举报平台作用。每2年筹备1次食品药品安全事故应急演练，确实提高应急处置能力。

（五）建立食品药品企业诚信体系。要不断加强食品药品安全诚信体系建设，对守法经营的企业列入“红名单”，对生产经营假冒伪劣食品药品的企业列入“黑名单”，做到褒奖守信、惩戒失信。推行食品药品安全状况“外置化”，确保质量安全诚信评价率、公示率、不良行为档案记录率、“黑名单”制度执行率均达到100%。

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（六）建立信息监管体系。建立食品药品动态监管系统，构建食品药品监管信息平台，执法人员配备便携式监督执法终端，推进科学监管、精准监管、高效监管。强化跨区域、跨层级、跨部门的信息共享和业务协同，建立全覆盖数据库，与大数据时代对接。

（七）推动食品药品溯源体系建设。以乳制品等高风险食品，猪肉、大米、食用油等大宗食品为重点的食品安全追溯体系建设和以药品生产和零售为重点的药品电子追溯体系，实现食品药品来源可追溯、去向可查证、责任可追究。

(八)加强主体责任体系建设。研究建立食品安全企业首负责任制和质量安全责任追究制。按照国家总局部署，适时推进建立企业责任强制保险制度和生产经营全过程记录制度。推动食品生产企业建立食品原产地可追溯制度，试行食品生产企业“质量安全受权人”制度。加大对食品生产经营单位负责人和从业人员教育培训力度，在食品生产经营单位推行关键岗位“先培训、后上岗”的职业资格准入制度。

（九）积极构建社会共治格局。大力开展科普宣教。积极营造“人人参与、人人享有食品药品安全”的氛围。鼓励行业组织参与食品药品安全监管工作。支持培育相关社会组织，积极推动社会组织承接政府转移职能相关工作。建立与媒体的沟通协作机制，发挥媒体的正面宣传作用和舆论监督作用。积极发展食品药品基层监督员、协管员、信息员等群众性队伍，拓展社会监督和

群防群控路径。全面落实有奖举报制度，认真处理消费者举报投诉，鼓励群众参与监督，积极构建食品药品安全社会共治格局。

（十）加强监管队伍建设。抓住改革机遇，配强充实基层食品药品监管执法队伍，加强全系统监管人员业务培训，必须以对党和人民负责的态度，以“三严三实”和“忠诚干净担当”为标准，强化“七种意识”，即服务意识、危机意识、痕迹意识、自律意识、创新意识、责任意识和法治意识，全面加强政治教育和业务培训，打造一支政治素质高、专业能力强、作风纪律硬的食品药品监管队伍，担当起保障全市食品药品安全的重任。确保新组建部门有足够力量履行食品安全监管职责。

（十一）加强基础设施建设。建议市政府完善投入保障机制，不断增加执法装备，调整办公场所，协调解决执法车辆问题，为监管的有力、有序、有效开展提供保障。

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