解读新审计准则

第一篇：解读新审计准则

解读《中华人民共和国国家审计准则》

2010-09-09

《中华人民共和国国家审计准则》（以下简称《审计准则》）于2010年7月8日经审计长会议审议通过，2010年9月1日刘家义审计长签署审计署第8号令予以公布，自2011年1月1日起施行。为了更好地指导学习、宣传和贯彻落实修订后的国家审计准则，特作如下解读：

一、修订的意义

《审计准则》的修订和颁布，是继审计法和审计法实施条例修订后我国审计法制建设的又一件大事，是完善我国审计法律制度的重大举措，是国家审计准则体系建设史上一个重要的里程碑，对规范审计机关和审计人员执行审计业务的行为，保证审计质量，防范审计风险，发挥审计保障国家经济和社会健康运行的“免疫系统”功能有十分重大的意义。《审计准则》适用于审计机关开展的各项审计业务，对执行审计业务基本程序作了系统规范，体现了很强的综合性；《审计准则》以贯彻落实科学发展观为指针，坚持运用科学的审计理念和先进的审计技术方法，体现了很强的科学性；《审计准则》系统总结了我国国家审计二十多年来的实践经验，将行之有效的做法确定下来，体现了很强的实用性；《审计准则》充分借鉴国际政府审计准则的内容和外国审计机关有益做法，体现了很强的国际性。

二、修订的必要性

近些年来，我国社会经济形势发生了深刻变化，审计工作也得到了深入发展。一是审计法和审计法实施条例修订后，原有准则需做相应修订，以便与审计法律法规保持一致。二是近年来，各级审计机关深入贯彻落实科学发展观，树立科学审计理念，不断加大审计监督力度，创新审计监督方式方法，积累了许多经验，需要加以总结并通过准则予以规定。三是审计实践也证明，原有准则中的一些规定不能完全适应新形势下审计工作发展要求，同时原有准则体系比较庞杂，有些准则间部分内容存在交叉重复。原有的准则和规定不能适应审计工作要求，需要加以修订。

三、修订遵循的原则

（一）依照审计法和审计法实施条例的规定，与原有准则保持一定连续性。2006年全国人大常委会修改的审计法和2010年国务院修订的审计法实施条例对审计机关的审计职责、审计权限和审计程序等都作出了一些新的规定。此次修订的《审计准则》，作为部门规章，严格依照了审计法和审计法实施条例的规定，并明确了执行的具体要求，确保审计法律法规全面贯彻落实。同时，对于原有准则，特别是《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》中一些经过实践证明比较成熟的规定，均吸收到修订后的《审计准则》中，保持审计规范的连续性和稳定性。

（二）总结多年来审计实践经验，体现中国国家审计特色。近年来，在各级党委、政府的正确领导下，各级审计机关坚持“依法审计、服务大局、围绕

中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，认真履行法定审计职责，创新审计工作方式方法，在监督财政财务收支真实、合法基础上，全面推进绩效审计，深入开展经济责任审计，加强专项审计调查和跟踪审计，严肃查处重大违法行为，注重从体制、机制、制度和政策层面发现和分析问题并提出审计建议，加大公布审计结果力度，促进被审计单位整改，较好地发挥了审计监督的建设性作用。实践证明，这些基本做法和经验是符合我国国情和审计工作发展要求的。修订的《审计准则》主要从我国实际出发，立足于总结审计实践经验，体现中国国家审计的特色。

（三）借鉴外国政府审计准则的有益内容，努力与国际通行做法相衔接。国际审计组织和有的外国审计机关相继颁布了审计准则，其中有些基本审计理念和技术方法对我国审计机关也有借鉴意义。此次修订准则，重点借鉴了外国政府审计准则的有益内容，并适当参考了社会审计和内部审计准则的相关要求。一方面，有利于完善我国审计规范，推动审计事业发展；另一方面，借鉴外国政府审计的一些好的内容，努力使修订的《审计准则》与国际通行做法相衔接，便于加强国际审计交流与合作。

（四）坚持约束与指导相结合，增强《审计准则》的指导作用。修订的《审计准则》适用于中央到县的各级审计机关，适用于审计机关开展的各项审计业务。考虑到各地实际情况和审计项目的不同特点，修订的《审计准则》坚持约束与指导相结合的原则，将一些条款设定为约束性条款、一些条款设定为指导性条款，注重对执行审计业务过程中相关实质性环节的管理和指导，增强《审计准则》的适用性和指导作用，便于各级审计机关和广大审计人员贯彻执行。

四、《审计准则》的体系结构

修订前的国家审计准则体系由一个国家审计基本准则、若干个通用审计准则和专业审计准则构成。这种体系结构比较零散，相关准则间的内容存在交叉，不便于审计人员系统学习和掌握。此次修订，参考《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》的体系结构，将原有国家审计基本准则和通用审计准则规范的内容统一纳入《审计准则》，形成一个完整单一的国家审计准则。在审计准则的下一层次研究开发审计指南，进一步细化相关审计业务操作的具体要求。据此构建起由宪法、审计法和审计法实施条例、审计准则和审计指南等不同级次规定组成的审计法律规范体系。

按照上述体系结构，《审计准则》正文分为七章，即总则、审计机关和审计人员、审计计划、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任、附则。共200条。同时，《审计准则》在吸收原有审计准则和相关规定中能够继续适用的内容后，废止了审计署以前发布的28项审计准则和相关规定，并在《审计准则》附件中列明了废止的规定名称。

五、修订的主要内容

（一）关于《审计准则》的适用。

1．《审计准则》的适用范围。《审计准则》是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范，是执行审计业务的职业标准，是评价审计质量的基本尺度，适用于各级审计机关和审计人员执行的各项审计业务和专项审计调查业务。同时，其他组织或者人员接受审计机关的委托、聘用，承办或者参加审计业务，也应当适用《审计准则》。但审计机关和审计人员配合有关部门查处案件、与有关部门共同办理检查事项、接受交办或者接受委托办理不属于法定审计职责范围的事项，不适用《审计准则》，应当按照其他有关规定和要求办

理。《审计准则》第二条、第四条、第八条和第一百九十七条对此作了规定。

2．《审计准则》条款的具体应用。考虑到我国各级审计机关的实际情况和具体审计项目之间的差异，为增强《审计准则》的适用性，将使用“应当”、“不得”词汇的条款规定为约束性条款，即各级审计机关和审计人员执行审计业务都必须遵守的职业要求；而使用“可以”词汇的条款为指导性条款，是对良好审计实务的推介。审计机关和审计人员未遵守约束性条款的，应当说明原因，并在审计记录中加以记载。《审计准则》第三条、第十一条和第一百一十一条对此作了规定。

（二）关于审计人员的独立性和职业道德要求。

1．审计人员的独立性。依法独立行使审计监督权是审计工作的基本要求。宪法、审计法和审计法实施条例从审计机关组织和领导体制、审计职责和权限、审计经费和审计人员履行职务的保护等方面，对审计机关和审计人员依法独立行使审计监督权作出了规定。《审计准则》第十六条至二十三条主要明确了审计人员保持独立性的要求，规定了审计机关针对可能损害审计独立性的情形应当采取的措施，并对审计机关聘请外部人员的相关要求作了规定。

2．审计职业道德要求。各级审计机关十分重视加强审计职业道德建设，在长期审计实践中形成了具有审计职业特色的道德规范和要求。国际审计组织和许多外国审计机关也制定了审计职业道德规范和守则。在立足我国审计工作实际情况，借鉴国际政府审计职业道德规范内容的基础上，《审计准则》第十五条明确了严格依法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密五项基本审计职业道德，并规定了审计人员遵守各项基本职业道德的要求。

（三）关于审计计划。

1．年度审计项目计划的编制程序和要求。年度审计项目计划是审计机关对年度审计工作做出的统筹部署和安排，对依法履行审计监督职责，保障审计工作科学和有序运行有着十分重要的作用。为了加强对编制年度审计项目计划工作的指导，确保计划的科学性和可行性，在总结我国年度审计项目计划管理经验的基础上，《审计准则》第三章从调查审计需求、对初选审计项目进行可行性研究和评估、配置审计项目资源，以及年度审计项目计划审定、调整和执行情况检查等方面，明确了年度审计项目计划编制和执行的要求。同时，为更好地指导审计机关确定专项审计调查项目计划，《审计准则》第三十六条对开展专项审计调查的项目提出了指导性原则，即对于预算管理或者国有资产管理使用中涉及宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题的事项，跨行业、跨地区、跨单位的事项，涉及大量非财务数据的事项等，可以作为专项审计调查项目予以安排。

2．审计工作方案的编制。根据审计实践，审计机关统一组织多个审计组共同实施一个审计项目或者分别实施同一类项目，一般需要编制审计工作方案，以加强对这些项目组织实施工作的管理，便于审计结果的汇总和综合利用，确保年度审计项目计划的执行。审计机关业务部门应当根据年度审计项目计划形成过程中调查审计需求、进行可行性研究的情况，开展进一步调查，对审计目标、范围、重点和项目组织实施等进行确定，编制审计工作方案，按照审计机关规定的程序审批后，在实施审计起始时间之前下达项目实施单位。《审计准则》第四十七条至第五十一条对此作了规定。

（四）关于审计实施。

1．审计实施方案的编制要求。为增强审计实施方案的科学性和可操作性，发挥其指导作用，在总结我国审计实践经验并借鉴外国政府审计有益做法的基础上，《审计准则》第四章第一节将编制审计实施方案作为项目审计实施的第一个环节加以了规定。

一是明确了编制审计实施方案的实质性要求。根据全面审计、突出重点的审计工作基本要求，运用审计风险理论和重要性原则，首先要求审计组调查了解被审计单位及其相关情况，包括相关内部控制及其执行情况和信息系统控制情况。其次，审计组根据调查了解的情况，结合适用的标准，判断被审计单位可能存在的问题，即风险领域或者风险点。第三，审计人员运用职业判断，根据可能存在问题的性质、数额及其发生的具体环境，判断其重要性，评估可能存在的重要问题，即重要风险领域或者重要风险点。在判断重要性时，对财政收支、财务收支合法性和效益性进行审计的项目一般不需确定量化的重要性水平（金额标准），可只对重要性作出定性判断。第四，在评估被审计单位存在重要问题可能性的基础上，确定审计事项和审计应对措施，包括对各审计事项的审计步骤和方法、审计时间、执行审计的人员等，形成审计实施方案。《审计准则》第五十七条至第七十三条对此作了规定。

二是强调及时调整审计实施方案。对大中型或者业务比较复杂的审计项目，审计组调查了解被审计单位及其各项业务情况往往不能通过一次调查了解就全部完成，实践中需要将调查了解工作贯穿审计实施过程的始终。随着调查了解的不断深入和审计工作的展开，审计人员应当持续关注已作出的重要性判断和对存在重要问题可能性的评估是否恰当；对原先作出的不恰当判断和评估结果及时修正，并考虑其他相关情况的变化，调整审计事项和审计应对措施，即及时调整审计实施方案。《审计准则》第七十七条和第七十八条对此作了规定。同时，考虑到调查了解工作的持续性和调查了解已属于项目审计实施工作的组成部分，《审计准则》不再将审前调查作为项目审计工作的一个单独阶段。三是调整了审计实施方案的审批权限。为了使审计组能够根据实际情况及时采取审计应对措施，提高审计工作效率，《审计准则》第七十九条和第八十条规定，一般审计项目的审计实施方案应当经审计组组长审定，并及时报审计机关业务部门备案；重要审计项目的审计实施方案应当报经审计机关负责人审定。审计组调整审计实施方案中的审计目标、审计组组长、审计重点和现场审计结束时间，应当报经审计机关主要负责人批准。

2．获取审计证据的要求。获取审计证据是审计实施阶段的核心工作，也是审计机关和审计人员作出正确审计结论的基础。《审计准则》第四章第二节规定了获取审计证据的要求。

一是明确了审计证据应当具有的基本特性。《审计准则》第八十四条至第八十六条从质量和数量两个方面，明确了审计证据应当具有适当性和充分性。适当性是对审计证据质量的衡量，包括审计证据的相关性和可靠性；充分性是对审计证据数量的衡量。

二是对采取不同审查方法获取审计证据提出了指导意见。《审计准则》第八十八条至第九十一条规定，审计人员可以在审计事项中选取全部项目进行审查（详查）或者选取部分特定项目进行审查（抽查），也可以进行审计抽样，以获取审计证据。同时，明确了各种审查方法适用的情形以及审查结果是否可用于推断审计事项总体特征。

三是规定了审计人员获取审计证据的具体方法和要求。《审计准则》第九十二条规定了审计人员可以采取检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重

新操作和分析等7种基本方法获取审计证据。同时，为了确保审计人员对重要问题查深查透，《审计准则》第九十九条规定审计人员应当围绕认定问题所依据的标准、事实、影响和原因4个方面获取审计证据。

3．审计记录的类型和内容。为了支持审计人员编制审计实施方案和审计报告，证明审计人员遵循相关法律法规和《审计准则》，便于对审计人员的工作实施指导、监督和检查，《审计准则》第四章第三节对审计记录作了规定。一是调整了审计记录的类型。在总结我国项目审计中需要记录的事项和原有做法的基础上，《审计准则》第一百零一条和第一百零三条规定，审计人员应当对审计实施过程、得出的审计结论和与审计项目有关的重要管理事项作出记录，并将审计记录划分为3种类型，即调查了解记录、审计工作底稿和重要管理事项记录，取消了审计日记的做法。

二是规范了各类记录的内容和要求。调查了解记录的主要内容包括对被审计单位及其相关情况的调查了解情况、对被审计单位存在重要问题可能性的评估情况和据此确定的审计事项及其应对措施，是编制审计实施方案的重要基础。审计工作底稿主要记录实施审计的步骤和方法、取得的审计证据的名称和来源、审计认定的主要事实和得出的审计结论及其相关标准，并经审计组组长审核，以支持审计人员编制审计报告；审计人员对审计实施方案确定的每一审计事项均应当编制审计工作底稿，而不是仅对审计发现的问题编制审计工作底稿。重要管理事项记录用于记载与审计项目相关并对审计结论有重要影响的管理事项。《审计准则》第一百零四条至第一百一十一条对此作了规定。

4．检查重大违法行为的特别规定。在总结我国审计机关多年来查处重大违法行为和经济犯罪案件线索实践经验的基础上，《审计准则》第四章第四节对检查重大违法行为作出了特别规定，包括检查重大违法行为过程中应当评估的因素、调查了解的重点内容、需关注的异常情况以及采取的应对措施等。审计机关和审计人员在检查重大违法行为时，除遵守《审计准则》第四章第一节至第三节的规定外，还应当遵守上述这些特别规定，以便有效检查重大违法行为，打击经济犯罪，维护国家财政经济秩序和经济安全，促进廉政建设。

（五）关于审计报告。

1．专项审计调查报告及其编审。依照审计法和审计法实施条例关于专项审计调查的规定，为督促被调查单位整改专项审计调查发现的问题，公布专项审计调查结果，更好地发挥专项审计调查的作用，《审计准则》将专项审计调查报告作为向被调查单位出具的一种审计文书。专项审计调查报告除符合审计报告要素和内容要求外，还应当根据专项审计调查目标重点分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题并提出改进建议。一般情况下，审计组实施专项审计调查后，应当提出专项审计调查报告，以审计机关名义征求被调查单位意见后，向审计机关提交专项审计调查报告。审计机关按照审定审计报告的程序对专项审计调查报告进行审定后，送达被调查单位。专项审计调查中发现属于审计监督对象的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当由审计机关在法定职权范围内作出处理处罚决定的，审计机关应当出具审计决定书；依法需要移送其他有关主管机关或者单位纠正、处理处罚或者追究有关人员责任的，审计机关应当出具审计移送处理书。《审计准则》第五章第一节和

第二节相关条款对此作了规定。

2．审理机构对审计项目的审理。为了贯彻审计法实施条例关于审计机关专门机构对审计报告以及相关审计事项进行审理的新规定，《审计准则》将审

计机关法制工作机构原来对审计结论性文书的复核调整为审理机构对审计项目的审理。审理机构以审计实施方案为基础，重点关注审计实施的过程及结果，审理的主要内容包括：审计实施方案确定的审计事项是否完成，审计发现的重要问题是否在审计报告中反映，主要事实是否清楚，相关证据是否适当、充分，适用法律法规和标准是否适当，审计评价、定性、处理处罚意见是否恰当，以及审计程序是否符合规定。审理过程中，审理机构应当与审计组及相关业务部门进行沟通；必要时，可以参加与被审计单位交换意见的会议或者向被审计单位和有关人员了解相关情况。审理机构审理后应当出具审理意见书，并根据情况，可以要求审计组补充重要审计证据，对审计报告、审计决定书进行修改。《审计准则》第一百四十二条至第一百四十六条对此作了规定。

3．专题报告与综合报告。为了加强审计成果的开发利用，提升审计成果的质量和水平，《审计准则》第五章第三节对专题报告和综合报告进行了规范，规定了可以采用专题报告、审计信息等方式向本级政府和上一级审计机关报告的事项范围，明确了可以编制审计综合报告的情形和审计综合报告、经济责任审计结果的报送对象，以及审计机关在起草、报送审计结果报告和审计工作报告等方面的要求。

4．审计整改检查。为了贯彻落实审计法和审计法实施条例的规定，促进被审计单位整改，确保审计效果，充分发挥审计监督作用，《审计准则》第五章第五节对审计整改检查作出具体规范，明确要求审计机关建立审计整改检查机制，督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改，并对审计机关检查的主要内容、检查的方式和时间、检查报告以及检查后应采取的措施等作出了规定。

（六）关于审计质量控制和责任。

为了加强全员全过程审计质量控制，明确审计责任，《审计准则》第六章要求审计机关应当针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控5个要素建立审计质量控制制度，并通过审计业务质量检查等方式对审计质量控制制度的建立和执行情况进行检查和评估。同时，从审计项目质量控制的角度，规定审计机关实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制，并分别明确了审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构和审计机关负责人的工作职责和应承担的责任。

（七）关于信息技术环境下审计的特别规定。

考虑到信息技术环境下开展审计工作的特殊性，《审计准则》作出了一些特别规定。如审计组信息技术方面胜任能力的要求；调查了解相关的信息系统控制、评估对信息系统的依赖程度，检查相关信息系统的有效性、安全性等要求；审计人员在检查中应当避免对被审计单位相关信息系统及其电子数据造成不良影响的要求；电子审计证据的特殊取证要求；审计发现被审计单位信息系统存在重大漏洞或者不符合国家规定的处理措施等。

此外，根据各级审计机关开展跟踪审计的实际需要，总结近年来的实践经验，《审计准则》对采取跟踪审计方式实施的审计项目，从编制年度审计项目计划、制发审计通知书、编制审计实施方案、出具审计报告等方面作了一些特殊规定。

第二篇：以新国家审计准则为标准

新《国家审计准则》解读

——以新视觉贯彻《国家审计准则》以标准化管理提升审计工作水平

—— 孝感市审计局 李建平定稿于2011年2月10日 各位领导、各位同事大家好！

新《国家审计准则》今年1月1日起就要施行了，这是审计机关的一件大事。作为规范审计工作的一项重要规章，上级对新准则培训工作非常重视，审计署在举办了全国厅长、法规处长培训后、接着举办了全国视频培训，省厅也进行了培训。今天我们局机关也组织培训，这体现了我局新的领导班子对审计准则的重视，在讲稿准备的过程中，阳局长也有明确指示，他要求把这次培训搞好，做到三个弄清楚：即把准则主要精神弄清楚，把薄弱环节弄清楚，把贯彻实施要求弄清楚。根据这个要求，我讲十个方面内容，讲解形式上采取把准则200个条款，转化为观念化、实务化、操作化的东西，使大家尽快把思想和行动统一到新准则上来，做好贯彻的准备工作。下面我就新准则学习作个发言。我发言的题目是《新<国家准则解读>——以新视觉贯彻国家审计准则 以标准化管理提升审计工作水平》。不对之处敬请指正。

一、审计基本问题的规定变化

（一）准则执行中的几个基本问题。

1.今后审计机关只有一个国家审计准则，就是审计署8号令。

（1）审计准则的含义。是指审计署根据审计法律法规的规定, 为保障审计监督功能的发挥, 保证审计质量，防范审计风险，而制定的规范和指导审计机关和审计人员执行审计业务的行为规范和技术标准。

——这次修订的准则是约束性和指导性结合、具有较强包容性和灵活性、预留了一定空间和余地。原则性规定，有利于统一全国审计工作的标准，灵活性规定有利于结合实际贯彻。同时审计署规定，各地要结合实际制定实施细则。我今天的讲稿也是为将来制定实施细则做准备的。

——新准则的起草背景。原来的旧准则是一个基本审计准则加28个专业审计准则加《国家审计机关审计质量控制办法》（审计署6号令）。由于它门类庞杂、不单一，学习和运用都很不便利，加上6号令规定审计人员在工作中要写审计日记，无端增加的工作量使审计人员对准则的认识停留在审计日记上，没能起到准则应有的作用。为了改变这种状况，审计署用了三年时间，组织了多方面的专家，总结20多年的审计经验，考察了20多个国家和国际审计组织，借鉴了美国和印度的做法，将原来的国家基本审计准则加28个专业准则和审计署6号令合并，才形成了今天的准则。这就是新的《国家审计准则》，今后审计机关只有一个审计准则，统称为审计署8号令，或200条。它是中国政府审计的行业标准。

（2）明确了执行不了（准则）约束规定的，必须作出说明。

——哪些事项作说明？审计机关和审计人员在执行审计业务中，对准则规定的“应当”、“不得”等约束性条款必须执行。不能执行的要做说明。

准则中有“可以”词汇的条款，为指导性条款，是对良好审计实务的推介。有人统计准则200条中约束性条款有171处，指导性条款有12处。也就是说准则绝大部分是约束性条款。既然准则绝大部分的规定是必须执行的，所以我们系统全面地掌握准则。

——为什么要“说明”？

在实际工作中可能会遇到因条件不具备而执行不了的情况。执行不了约束性条款要作说明，这不仅是新准则的硬要求，还因为一旦审计机关遇到行政复议或者行政诉讼，它是 审计组参加复议和诉讼的审计理由和划清责任的依据,它还是审计机关遇到行政败诉和国家赔偿等审计风险避险工具，是审计机关自我保护的机制。

——如何说明？下面我举几个例子：如，审计人员取得审计证据应当要求证据提供者签字盖章，对方不签字盖章的，在审计证据记录和“重要管理事项记录”上同时说明。又如审计罚款符合听证条件，告知了听证，在向被审计单位出具了书面告知文书，对方不要求听证的情况下，要在重要管理事项记录上加以说明。还有遇到审计法规定的特殊情形，不能提前三天送达审计通知书的，经政府批准，直接带审计通知书审计，要在重要管理事项记录上加以说明。还有涉及经济案件不宜告诉被审计单位的，经审计机关主要负责人同意不上审计报告的，也要在重要管理事项记录上加以说明。不仅如此，准则有大量的这些情况，涉及到再讲。这里举例是提供思路，举一反三。要记住管总一句话，执行不了准则约束规定的要在重要管理事项记录上作出说明。

（3）施行新准则后，告知审计听证条件不变。

——为什么提出告知审计听证的问题？行政处罚法和审计署行政处罚规定，规定行政机关进行行政处罚达到一定数额应当告知被处罚人，被处罚人要求听证的行政机关应当举行听证会。

同时这次审计署“废改立”的是审计准则，不是审计规范。在废除的审计准则中，不包括审计听证、审计复议等10几个规定，他们是审计规范的范畴，仍然有效，没有作废。我们在今后审计中仍然要执行这个规定。所以准则修改后，大家还会遇到，审计处罚告知听证的问题，告知和举行审计听证条件变不变的问题？在此明确，施行新准则后，告知审计听证条件规定不变。

——审计机关的行政处罚符合什么条件，应当告知和举行听证？根据新的审计法实施条例的规定，对被审计单位罚款10万元以上，且罚款金额占违规金额的比重达到5%以上；对个人罚款2万元。审计机关应当告知被处罚的单位和个人有要求举行听证的权力。注意：这里告知听证是指罚款，不包括没收和收缴。

2．准则在国家审计法律规范体系中处于第四层次。我国国家审计法律规范体系：

宪法：确立了审计监督基本制度。

审计法：规定了审计机关的职责、权限、程序和法律责任。

审计法实施条例：对审计法进行细化，并提出了贯彻实施的要求。

审计准则：规范了审计业务流程和执行审计业务应当达到的质量标准。

审计指南：为相关审计业务提供详细的操作指引。

审计法律规范与审计准则是种属关系、总分关系。它们的法律效力级次是依次递减关系。

——审计监督简易程序就是审计法和审计法实施条例规定的程序。针对修订准则中各地要求制定审计简易程序的问题，审计署回答：要说简易程序，审计法规定就是简易程序。审计署不可能凌驾于法律，再搞一个比审计法更简易的程序。审计监督不同于部门监管，是专业监督，程序不可能不规范。

——准则是审计法及其实施条例派生的。不要认为，准则只有送达审计通知书的规定，没有规定提前三天的时间，是不是有变化，不是的。因为，准则是按照审计法及其实施条例上位法规定，下位法就不重复规定的原则设计的。这是大家在学习贯彻准则中要注意的问题。不能本末倒置，主次不分。

3.国家审计准则的适用范围和不适用范围。（1）适用范围。

——审计机关和审计人员执行审计业务，应当适用本准则。——其他组织或者人员接受审计机关的委托、聘用，承办或者参加审计业务，也应当适用本准则。

（2）不适用范围。

—— 配合有关部门查处案件（如协助纪检工作按照纪检程序办理）；

——与有关部门共同办理检查事项（如与财政监察联合开展“小金库”清查，按照协商程序办理）；

——接受交办或者接受委托办理不属于法定审计职责范围的事项（按照政府交办事项程序办理）。

注意：判断适用和不适用的标准，就看属不属与法定的审计职责范围，判断依据要在审计法中找答案。

（二）准则对审计机关公共责任的规定。1．国家审计与审计公共责任的含义。

（1）国家审计。是指审计机关及其工作人员依据国家法律法规的规定，对依法属于审计监督对象的财政收支、财务收支及其有关经济活动的真实、合法、效益情况进行审查，以事实为根据、以法律为准绳，作出审计结论和处理意见、督促被审计对象整改的行政行为。

——对依法属于审计监督对象。关键词：国家单位、国有资金、管辖范围。

——对审计组而言，一个项目出报告、下决定才算完成一半任务，督促整改到位才算完成全部任务。我之所以要讲这个问题，是准则有要求，我局拟以市政府的名义出台《孝感市审计结论落实管理办法》。

（2）审计公共责任。

——从宏观方面说，审计机关使用了纳税人的钱，就要为“维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展”尽责任；

——从微观方面说，审计目标就是监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性。“三性”就是审计目标。它有四种表现形式：单位、项目、资金，经济责任，准则统称为“被审计单位”。审计的两个作用：制约性作用（揭露问题），建设性作用（保护“三性”）。

主要审计形式：

财政收支、财务收支审计。是指对被审计单位财政收支、财务收支及其经济活动真实性、合法性、效益性的审计，是审计监督的基本形式。

经济责任审计，是指对党政领导干部和国有企业领导人在财政收支、财务收支及其经济活动中的“经济责任”的审计，是财政收支、财务收支审计的“人格化”。

专项审计调查，是指对“预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项的情况”的审计，是掌握财政经济数据的一种审计形式。

——从被审计单位方面说，审计使其做到了“在财政收支、财务收支以及有关经济活动中，应当履行法定职责、遵守相关法律法规、建立并实施内部控制、按照有关会计准则和会计制度编报财务会计报告、保持财务会计资料的真实性和完整性。”就是审计尽责了。

2．对与审计目标相关审计知识的两点重要提示。

（1）审计目标在不同项目中有不同的侧重点。如，在世界各国的政府审计、社会审计、内部审计三驾马车中，是有各自的社会分工的。“会计报表”真实性鉴证审计，这是社会审计的主要目标；（注意财务审计与财务收支审计不是一码事，财务收支审计比财务审计含义更广）、加强管理、提高效益，这是内部审计的主要目标；监督国家财经法规执行，提高财政资金使用效益是政府审计的主要目标。而这次修订的准则就是按照这个思路设计的。把审计工作的重点放在了合法性审计和效益性审计方面（注意准则突出合法性审 计和效益性审计，不是不关注真实性，而是在确认真实性的前提下，审计把主要的工作任务放在了揭露查违法乱纪行为、效益低下的问题上），这是当今中国政府审计的主要任务和审计特色。明白了这一点，才能体会准则的总体思想。

（2）审计目标既是审计实施的检查事项（通称为“审计事项”），也是审计报告要反映的结果。这是学准则要注意的。认识这个原理很重要，它可以找到了多年来困扰我们的、许多疑惑和难题的解决办法。审计机关要求抓质量，但是不能告诉审计人员解决难题的思路和办法，工作很难抓上去。如，如何把政策法规转化为审计人员查证能力的问题，又如，审计组长如何把实施方案做实、做科学问题。这是很现实的、工作中的薄弱环节。

（3）解决问题的途径。就是审计人员要学会把审计目标（就是国家财经法规关于真实、合法、效益管理规定，转化为审计事项的技能，并努力提高这个能力。我编写的省审计厅印发全省审计机关执行的《违反财经法规行为处理处罚应用指南》就是起这种作用的。——以合法性审计为例，审计目标转化为审计事项的公式为：提出审计目标——将审计目标转化为会计政策——针对审计需要具体条款（一般以“禁止”、“不得”、“不允许”表示）——设定审计事项，用“是否”表示。

如，涉及会计法、预算法。

收入审计目标，就可以用“收入是否入账”、“规费收入是否实行‘收支两条线’管理、“有无截留、挪用财政资金的问题”、“有无挪用赈灾、救济款问题”等审计事项来表述；

支出审计目标，可以用“重大开支是否作了预算”、“人员工资及其福利费、工会经费是否按照国家的规定标准进行发放和计提”、“有无超标准、超范围发放的问题” 等审计事项来表述；

如，涉及现金管理条例。

资金审计目标，“有无大额使用现金的问题”、“有无多立帐户”、“违规出借帐户问题” 等审计事项来表述。等等不一而足。

如，涉及现金管理条例。

资金审计目标，“有无大额使用现金的问题”、“有无多立帐户”、“违规出借帐户问题” 等审计事项来表述。等等不一而足。

如，涉及现金管理条例。

资金审计目标，“有无大额使用现金的问题”、“有无多立帐户”、“违规出借帐户问题” 等审计事项来表述。等等不一而足。

注意：审计事项本身还有层次性。这就像是会计设立总账、明细账、科目汇总表等。审计事项也有层次性。如，我们经常“漏提漏缴”税款，实际上，税法上，未提未缴为偷税，提而不缴为漏缴，二者是有区别的。另外，税是收入的反映，对涉税问题我们还要作有无隐瞒截留收入、设立小金库、私分财政资金或其他公款的延伸。这就是涉税审计事项的子、孙事项。

——增强将审计目标转化为会计政策、将会计政策转化审计事项的能力，是提高审计查证能力的基础，是提高审计实施方案质量的基础。

——审计组长提高了这个能力，他编制的实施方案就会思路清晰，内容详细，安排科学、措施具体，方案的指导操作性就强，应对复杂局面的准备就越充分。

——审计人员提高了这个能力，审计任务就越明确，操作就越便捷，检查问题就越深入，工作就越具体，实现审计目标的概率就越大。

它的直接效果是提高质量，间接效果提高效率。

（三）审计机关实现公共责任的管理途径。

由于审计公共责任是审计机关全体人员的共同责任，所以准则对审计质量控制设计的 是全员、全过程的管理体系。包括业务人员，管理人员和审计机关的领导。具体来讲：

1．以审计职业道德建设为核心树立国家利益之上的审计理念。

审计机关应当加强准则规定的“严格依法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密”审计基本职业道德的教育、培训和考评。

——严格依法就是审计人员应当严格依照法定的审计职责、权限和程序进行审计监督，规范审计行为。

——正直坦诚就是审计人员应当坚持原则，不屈从于外部压力；不歪曲事实，不隐瞒审计发现的问题；廉洁自律，不利用职权谋取私利；维护国家利益和公共利益。

——客观公正就是审计人员应当保持客观公正的立场和态度，以适当、充分的审计证据支持审计结论，实事求是地作出审计评价和处理审计发现的问题。

——勤勉尽责就是审计人员应当爱岗敬业，勤勉高效，严谨细致，认真履行审计职责，保证审计工作质量。

——保守秘密就是审计人员应当保守其在执行审计业务中知悉的国家秘密、商业秘密；对于执行审计业务取得的资料、形成的审计记录和掌握的相关情况，未经批准不得对外提供和披露，不得用于与审计工作无关的目的。

当今国际审计界都把“正直坦诚”，当作评判审计人员资格首要标准。如果做不到，就解除合约，劝其离开。

正直坦诚的核心是，要信奉和崇尚社会公共利益、国家利益至上的公职理念。其含义是：在被审计单位利益与社会公共利益面前，公共利益优先；在审计机关利益与社会公共利益面前，公共利益优先；在个人利益与社会公共利益面前，社会公共利益优先。还要有敢于坚持原则，敢于碰硬，为了国家和公共利益敢于说真话，不屈从压力，不隐瞒问题，不搞徇私舞弊。这是审计行业人员特殊的职业品质要求。审计署领导在谈到准则指导思想时，讲了这样一段意味深长的话：事情是由人来做的。准则不能就方法谈方法，管理要从人的思想解决问题。职业道德是优于技术标准的、是管总的东西。从根本上讲，一个人没有良好的价值取向和心灵控制，没有道德底线，是搞不好审计的。他们讲了这样一个例子。有个同志在审计中，为了能够到他审计的那个单位去工作，与被审计单位私下沟通，不惜将所掌握的重要问题“放水”，出卖公共利益。审计署领导说，像这种私欲膨胀、品质低下的人，本事越大对审计的危害越大。

2．加强保障审计独立性的制度建设。遇有损害审计独立性的情形，审计人员应当主动报告，提出回避。审计机关应采取诸如限制业务范围、对其工作追加必要的复核程序等临时应对措施。为保证独立性，准则规定，审计机关要加强人员岗位交流、业务交叉等制度建设。这不仅是保护审计独立性，也是保护审计干部。

3．加强审计人员审计职业胜任能力建设。

关于审计组职业胜任能力，准则规定，审计机关在配置审计组成员时要作两个考虑：一是审计组人员数量和能力要与项目难易程度相匹配；二是被审计单位交易数据电算化的，要配置熟悉信息技术的人员参与审计。

——判断一个审计人员的业务能力主要看两点：一是掌握政策法规的能力；二是获取审计资料的能力或审计突破能力，有的叫查证能力。

提高这两个能力，除了懂财务、会看账之外，就是要大量地掌握财经法规，财经法规是孙行者的“火眼金睛”，是判断是非的标准；计算机审计能力是“金箍棒”，是审计查证的武器。没有“火眼金睛”就会像猪能净那样，乱打一气；没有“金箍棒”，也制服不了“妖怪”。对审计人员来讲，二者相辅相成，都是不可或缺的能力。

——关于职业胜任能力，审计署孙总和刘绍统司长都讲了刘审计长的一个观点，就是业务能力不仅是技术问题，更是人的品质问题。这句话很重，值得警醒。刘审计长说，署 里有些同志为什么干了多年，就是工作没有起色，但从下面抽调上来的特派员到他那个部门负责，工作立即就有了起色？还有为什么对同一个单位审计，这个审计组查不出问题，换一个审计组进去情况就大不一样。他说，这说明是敬业精神和工作干劲在起作用。审计机关是讲实事求是的，在干部使用上也要讲实事求是，要把有热情、有能力、干出成绩的干部放在更重要位置上，引导和保护干工作的积极性，这要成为审计机关评价干部、使用干部的导向。干部用不好，审计部门就很难有所作为。

4．牢固树立审计职业谨慎理念。

“职业怀疑”和“职业警觉”应成为审计人员职业素质的应有之义。

——审计理念接轨。就是我国政府审计要遵循国际通行的审计职业理念，审计人员要有“职业怀疑”和“职业警觉”的职业理念和职业素养。在审计中要有怀疑态度，对可能存在的重要问题保持警觉。只有通过审计能够排除了怀疑，才能解除被审计单位的经济责任。这是审计职业素质的应有之义。

因此，准则给出的审计职业谨慎的定义是：审计人员在执行审计业务时，应当合理运用职业判断，保持职业谨慎，对被审计单位可能存在的重要问题保持警觉，并审慎评价所获取审计证据的适当性和充分性，得出恰当的审计结论。

——明确了审计体系的社会分工。就是在我国，政府审计做什么？社会审计做什么？应当有各自的定位。基于这个理念，这次修订准则中，大量删除了注册会计师行业的审计业务。如，财务风险导向审计方法、重要性水平测试等。对重要性问题，是不搞过去那种定量测试，但定性上更加关注了重要性，准则通篇都贯穿防风险的内容，并配置了审计程序，增加了持续关注可能存在的重要问题、增加了重大违法行为检查环节规定，保留了内部控制制度测试审计方法等。

——值得指出，政府审计不搞会计报表一类的财务鉴证审计，也称财务审计，并不是不搞财务收支审计，它们二者不是一回事，财务收支审计面更广。

——应当明确政府审计主抓重点是什么？

就是要在真实、合法基础上，拿出主要精力抓国家财经法规的贯彻执行，抓财政资金使用效益的提高。这是当前经济生活的主要矛盾和矛盾的主要方面。同时审计重点的战略性转移，也会带来风险防控重点的转移。这样使得政府审计重点更加突出，审计程序更加简洁实用。对政府审计风险防控重点更加明确。政府审计重点发生战略转移后，执行财经法规和效益情况审计评价及其建议就是今后风险防控的重点。更直接的说，除了人为的廉政风险之外，质量方面重点防控下列两个风险：一个是误受风险，一个是误拒风险。

——误受风险，是指审计人员对业已存在的问题没有查出来或被隐瞒，导致审计机关把有问题当作没有问题作结论。

——误拒风险，是指审计人员把不是问题的当问题，导致审计机关把没有问题的当问题作结论。

关于审计职业谨慎，我提示三点。

——慎重评价。审计一个单位就相当于是银行对承兑汇票的“背书”，确认了汇票的真实性。评价就是确认。但现实很复杂，有时审计掌握的“活”情况不如纪委、检察院多；帐内了解的情况不如帐外多；审计范围内的情况不如范围外多。这是审计组长应该考虑到的。这种情形下，审计谨慎显得尤为重要。除了审计中要加强与有关部门联系，多渠道获取信息证明审计结论的正确性之外，还要在评价方面留有余地、不作出夸大其词的评价，不让错误评价成为违法者的保护伞，这是政府审计应有职业谨慎。不要因为不客观的结论导致风险。因为审计机关不仅是要靠法律权威执法，更是靠社会公信力执法。

——要有慎重的态度。审与被审是和平式的“斗法”。你检查他，他心里肯定是不舒服的；你检查不出他的问题来还说外行话，他就更瞧不起你。这是任何社会形态下“被监 督者”的共有心态。对此，我们一定要有清醒的认识。这就是上级审计机关反复强调防控审计风险的原因。从审计环境讲，审计发现经济案件的难度大。主要是：（1）我国还处在社会转型期，制度不健全、管理市场经济经验缺乏，利益调整不断深化，各种利益的博弈增加了审计环境的复杂性。（2）信息不对称。审计机关的工作人员接触社会现实并不多，很多账面上的情况并不能反映经济活动的全部。在获取审计信息、审计调查手段受限制的情况下我们更要谨慎。切实防止“审计前脚出门，警察后脚抓人”的情况发生。（3）“知己知彼”审计没有长处。法制越健全，犯罪分子越狡猾，违法手段越高明。这是无数经济案件证明了的“铁律”。我们还要看到，被审计对象比我们更熟悉自己行业的条法；他们对财务处理工具（包括计算机方面）比我们熟；对管理薄弱环节比我们了解得透。这都是外部审计的先天不足。如果要作案，审计在明处，他们在暗处，“问题”是他们制造出来的，出在哪里他比谁都清楚，他就看着你查不查得出来。这就是我们的审计环境。所以我们审计人员要练就“魔高一尺，道高一丈”的本事。今天的培训就是在练本事。我们加强职业警示，加强职业能力建设，就是要防止“鼠逗猫”的情况发生，防止屡查屡犯的情况发生，不使审计权威受到挑战，审计威慑功能丧失。

——对策。职业谨慎须牢记，重要线索不放过，勤勉尽责捉蛀虫，国家安康慰心灵。夸大缩小引火上身，如实反映是根本；“人情”评价要不得，客观公正是“防火墙”。

牢固树立风险意识。对一个单位要么不审，审了就要彻底、全面。

审计人员要有不惧权贵、不媚权贵的品质。有问题，不以权高位重而不揭露；有成绩，不以权低位轻而不肯定。这种审计观是正直坦诚、客观公正的“试金石”。

审计评价一定要围绕审计职责权限进行（后面介绍）。不越权，不夸大缩小，不“人情”评价，评价留有余地。

未经审计的、没有审计证据的、审计拿不准的，不评价，不作结论，只作其他情况说明。如确需结论但无法定性的，就用“记述法”如实描述事实，不加议论，替代结论。

小组报告征求意见前，一定要在审计小组内集体讨论，小组要有共识，一定要经过分管局长的审查。对问题向审计机关全盘托出。依法依规和实事求是的提出审计意见。

5．要编制一个好的审计项目计划。在审计资源有限，审计需求旺盛，社会期望值高的情况下，如何驾驭局面、适应审计环境、合理调用资源、统筹谋划任务，这是准则要求计划编制者要思考的问题。

——有

一、两个可预期的效果，这是立项的基本思路。选好一个项目，可抵“千军万马”；选好一个项目，可以“盆满钵满”。审计机关一年不可能解决很多问题，但要解决

一、两个有价值的问题，这是“全面审计、突出重点”在立项方面的指导思想。

关于“盆满钵满”，我是说保障问题。审计事业的发展离不开保障，这是审计独立性决定的。对保障不重视就是对事业不重视。保障包括人力资源、装备设施、工作经费三个方面。目前审计人员年龄老化、执法理念陈旧、知识更新慢，审计装备设施落后明显现象突出。这一切都有赖于加强审计自身建设。自身建设抓好了就能促进严格执法，严格执法做好了就能发挥审计作用，审计作用发挥好了，保障问题就迎刃而解。审计事业才能步入良性循环。这是审计的规律。希望取得大家的共识。

准则规定，审计机关立项要求是：调查需求；可行研究；评估资源三道程序。具体来讲，作为市县以下的审计机关，实际执行中，有三类立项形式：法律规定、授权项目、自定项目。其中前两个不搞立项评估，自定项目可以搞。

今后，审计机关编制审计项目计划应注意以下问题: 一是自定项目计划，应当按规定报经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。

二是法律规定、上级授权的项目可以不纳入本级政府行政首长批准的计划中；如果 要纳入的，在计划书中要注明这些计划是法律规定、上级授权的。计划仅起告知的意思。

三是审计计划、审计通知书等要按照审计法规定的提法起项目名称。计划项目名称、项目审计内容，不要出现“财政财务收支审计”这种混合提法，二者必居其一。这是新的审计法的规定。现在的财政收支、财务收支不是理解概念，是审计法概念。依法划定财政收支、财务收支审计类型，决定着审计通知书、审计方案、审计报告、审计决定书等一系列审计执法文书适用法律正确性的问题；决定着审计机关正确告知被审计单位和被审计个人不服审计决定的，启用政府裁决、行政复议或还是提起行政诉讼救济途径的问题。

6．应当编制审计工作方案前置条件。

准则规定，审计项目计划确定审计机关统一组织多个审计组共同实施一个审计项目或者分别实施同一类审计项目的，审计机关业务部门应当编制审计工作方案。这些情况主要出现在行业审计、专项审计调查、跟踪审计中，审计署和省审计厅用得较多。如果是上级机关授权项目有审计工作方案的，下面直接编制审计实施方案就行了。

建议：市局对像县市长（书记）经济责任审计这样的项目也要编制审计工作方案。7．审计通知书应明确审计组执行廉政纪律“八不准”的内容。审计通知书的内容主要包括被审计单位名称、审计依据、审计范围、审计起始时间、审计组组长及其他成员名单和被审计单位配合审计工作的要求。准则增加了，还应当向被审计单位告知审计组的审计纪律要求。

——参考语句：审计组在审计期间将严格遵守审计署“八不准”的廉政规定和审计保密纪律要求，请贵单位监督执行。（2011年一月一日起，送达审计通知书应附带审计“八不准”，在局纪检室领取。采取跟踪审计方式实施审计的，审计通知书应当列明跟踪审计的具体方式和要求。专项审计调查项目的审计通知书应当列明专项审计调查的要求。

8．增加了审计实施方案的审定、批准权限调整的规定。一般项目，审计实施方案由审计组长审定，报业务部门备案。重要项目，审计实施方案由审计机关负责人审定。鉴于省厅分管法制的刘厅长在全省会议上已经明确省审计厅不执行这个规定，实施方案仍然由分管厅长批准后才能执行。那么，我们孝感在实施方案的审批权上也照原来的分管局长签批规定执行不变。但要注意，对审计实施方案涉及调整了审计目标，审计组组长，审计重点，现场审计结束时间的，应当按照“由审计机关主要负责人批准”的规定执行。

二、审计实施发生了重大调整

审计实施是准则的核心内容。这部分与其说是讲规定，不如说是准则在教我们如何做业务，干审计“活”路。它直接涉及准则贯彻的具体问题。专业性强，内容具体，但对审计实施很重要。以下我逐个介绍。

（一）预审前后应做的三项工作。

1.组成审计组。审计机关应当在项目实施审计前组成审计组。审计组实行审计组组长负责制。审计组组长由审计机关确定，审计组组长可以根据需要在审计组成员中确定主审。

2.送达审计通知书。注意，过去审计署6号令可以允许在送达审计通知书之前到被审计单位开展审前调查，现在不行。准则规定，应在送达审计通知书后才能开展审计。为什么，因为在调查环节也有取证问题，如果不发通知书就取证，它是违反审计法，违反《行政处罚法》的行政执法程序。所以，准则做出了修改。今后不提审前调查。那么，原来编制方案前的审前调查工作在什么环节做呢？就是在送达审计通知书满三天后、审计组进点被审计单位实施审计前可以实行预审程序，在预审期间调查了解掌握情况，编制审计实施方案。这是准则在审计程序上的硬性规定，今后，复核和质量都要列为检查内容。

3.编制审计实施方案。

（二）审计实施理念发生了重大调整。

——把揭示问题作为审计实施的第一要务；

——把获取适当、充分的证据作为审计质量控制的中心环节；

——以实施方案规定的审计事项 “应查已查”为标准控制现场质量；

——以组长为中心建立现场实施控制系统，以“有问题全部予以了揭露”为标准检验项目的成败和审计质量。

这是准则确立的新质量观。我们应该把思想和行动统一到这个精神上来，尽快适应这个变化。

2.把实施方案提升到了必要的重要地位。准则把实施方案提高到了行政执行力的高度，把它作为实现审计机关审计意图的行动方案。过去审计机关普遍存在方案与执行脱节，方案一批就搁置一边，无人问津，方案是方案，审计是审计，审计和方案成了“两张皮”，这次准则在这方面作了很大的改变。我们也不能照老办法搞了。

现在，制定方案前审计机关负责人要将审计的意图、任务目标明确告知审计组长，审计组长要根据上级意图自己审计实施的工作思路，编制实施方案。

——审计实施方案的内容：(1)审计目标；(2)审计范围；(3)审计内容、重点及审计措施，包括审计事项和根据本准则第七十三条确定的审计应对措施；(4)审计工作要求，包括项目审计进度安排、审计组内部重要管理事项及职责分工等。采取跟踪审计方式实施审计的，审计实施方案应当对整个跟踪审计工作作出统筹安排。专项审计调查项目的审计实施方案应当列明专项审计调查的要求。

审计前,审计组要学习实施方案。审计组长要将审计意图，调查了解的情况、审计的具体环境，审什么？如何审？谁来审？什么时间完成，廉政纪律等，统统向审计人员讲清楚。任务到人，责任到人，明确责任。同时按照以下要求执行实施方案：

——实施方案就是部队作战计划，要强调执行方案的严肃性，现场质量控制把重点放在考核方案的执行上；

——无论是预审期间还是审计实施全过程都要把不断完善实施方案作为审计组长的首要任务；

——方案对现场实施要有绝对的指导地位和权威，一切现场实施都要围绕实施方案进行，确保方案贴近审计目标、贴近审计事项，贴近现场实际，让任何人看到方案就可以看到审计组开展审计的真实轨迹；

——调查与确认不仅是制定方案的必经程序，在审计全过程都要对调查与确认的情况进行持续关注和评估。否则，就要随时调整方案，用实施方案控制现场审计。这就是审计署对审计实施工作的重大调整。

3.审计实施要把谋“局”和谋“势”结合起来。

——谋“局”。是指在审计监督工作中，做好具体项目，发挥审计微观作用。同时准则贯穿了一条红线，就是谋“局”要为政府决策服务。要求审计不仅要做好谋“局”工作，发挥微观作用，还要做好谋“势”的工作，发挥服务宏观的作用。

——谋“势”。就是按照审计服从和服务政府工作中心的要求，通过微观审计服务政府的宏观决策。具体来讲，就是审计机关要积极做好微观审计成果的转化工作。通过对项目审计成果的梳理归纳、总结分析，找出经济工作中的倾向性、普遍性问题；通过向党委政府提交专项报告、综合报告、情况专报、包括完善法规政策等提出审计建议；通过向社会公布审计结果、通报被审计单位整改结果、信息宣传报道等，寻找政府和审计的结合点，达到微观审计与宏观决策的“契合”，实现服务经济、促进发展、净化环境，增强威慑，扩大影响的审计效果。这是审计署审时度势，对全国审计机关工作提出的更高要求。

最近，经中共中央常委会讨论决定、中央两办颁布实施的《党政领导干部和国有企 业领导人员经济责任审计规定》第二十九条就规定，要求将经济责任审计报告呈送给政府的行政首长，必要时报送本级党委主要负责同志；提交委托审计的组织部门，抄送联席会议有关成员单位。这些有关规定是党和国家重大举措，对审计机关既是机遇也是挑战。春节后还要组织规定的学习。我这讲完后，春节期间还要准备规定的课件。

（三）审计实施。

前面讲到,准则是不可能详尽审计实施中所有问题的，各地要结合实务开展准则培训。根据这个要求，下面，我接着讲审计实施。准则把“三项调查”与“五项确认”作为审计实施的主要工作。准则还将重大违法行为检查作为审计实施的补充环节。从而构建了审计实施的总体要求。

第一，“三项调查”及其内容。调查了解被审计单位基本情况；

调查了解被审计单位内部控制及其执行情况； 调查了解被审计单位信息系统控制情况。

（1）调查了解被审计单位基本情况。对以下十个方面进行调查了解和审计取证：(一)单位性质、组织结构；(二)职责范围或者经营范围、业务活动及其目标；(三)相关法律法规、政策及其执行情况；(四)财政财务管理体制和业务管理体制；(五)适用的业绩指标体系以及业绩评价情况；(六)相关内部控制及其执行情况；(七)相关信息系统及其电子数据情况；(八)经济环境、行业状况及其他外部因素；(九)以往接受审计和监管及其整改情况；(十)需要了解的其他情况。

（2）调查了解被审计单位内部控制及其执行情况对以下五个方面进行调查了解和进行审计取证：(一)控制环境，即管理模式、组织结构、责权配置、人力资源制度等；(二)风险评估，即被审计单位确定、分析与实现内部控制目标相关的风险，以及采取的应对措施；(三)控制活动，即根据风险评估结果采取的控制措施，包括不相容职务分离控制、授权审批控制、资产保护控制、预算控制、业绩分析和绩效考评控制等；(四)信息与沟通，即收集、处理、传递与内部控制相关的信息，并能有效沟通的情况；(五)对控制的监督，即对各项内部控制设计、职责及其履行情况的监督检查。

（3）调查了解被审计单位信息系统控制情况。围绕被审计单位保障信息系统运行的稳定性、有效性、安全性等调查掌握其一般控制情况；围绕保障信息系统产生的数据的真实性、完整性、可靠性等调查掌握其应用控制情况。

关于审计调查我们要掌握以下几点：

——“三项调查”就是做调查摸底的工作。“知己知彼，百战不殆”。调查就是摸对方“底”，使自己心中有“数”。“三个调查”是准则在指引审计人员从哪些重点方面入手寻找审计的切入点。从调查了解被审计单位经济活动入手，掌握其业务链；从调查了解被审计单位内部控制及其执行情况入手，掌握其管理链；从调查了解被审计单位信息系统入手，掌握其数据链（会计学也叫“交易”）。

——设置了审计实施的新流程。准则按照业务是“因”，财务是“果”，业务为“本源”，数据为基础，审计为手段，全方位开展审计的思路，设计了先业务、后财务的审计实施流程。要求通过检查经济活动与交易数据的呼应关系，寻找管理的薄弱环节，寻找业务数据与财务数据不对接、不呼应的线索作为审计突破口，进行审计。过去我们也推荐过这种方法，现在准则规定审计实施要按照这个要求执行。今后审计工作要逐步克服过去的到单位拿着账本就看，沉溺于账册、沉溺于几个简单事项、沉溺于局部，不关注业务，不关注全局的错误习惯。

—— 明确要求调查了解到的情况，要进行审计取证。前面讲过，现在的“三项调查”不仅是编制实施方案的必经环节，也是“预审”和审计实施全过程要做的工作。这是现在 的“三项调查”与过去的审前调查完全不同的地方。

——“三项调查”具有实质性的工作任务。如，通过获取单位性质、组织结构信息，可以掌握划分财政收支、还是财务收支的根据；获取职责范围或者经营范围、业务活动及其目标，可以掌握有否行政收费许可权（证），为界定“三乱”问题提供根据；获取以往接受审计和监管及其整改情况，可以掌握被审计单位容发案件的线索。

案例：业务流审计法。查处商业贿赂和“小金库”是审计的一个难点，其根本原因就是被审计单位为了对付检查，改变策略，采用了收入不入账，在业务环节使用移花接木手法，隐瞒、截取了非法收入，造成审计人员很难从账面上发现问题。在这种情况下，就要求审计人员以业务流为导向，重点关注被审计单位所有与经营业务活动有关的业务纪录，特别是要关注其主营业务、附营业务、“三产”甚至与下属单位和关联单位的经济往来，以及基本建设和对外投资等情况，通过审查这些业务活动资料的异常情况，追踪经济案件线索。如，我们在对某单位的审计中，发现该单位签订的部分主营业务合同中“要约”部分有不合常理的问题，表现在该单位与某生产厂商在签订供销合同的标准方面与其他厂家不同，让利过大。通过延伸调查对方厂家，证实了该生产厂商当年向该单位提供商业回扣上百万元，而且这笔收入单位未入账的事实。

物资流审计法。化大集体为小集体，这是当前国有企业侵占国有资产的突出现象。这类案件的特点是其不通过财务账面反映、没有资金流的痕迹，是通过物资流通的环节作弊，达到非法侵占国有资产、转移国有利润的目的。这就要求审计人员以物资流为导向，对被审计单位所发生的与物资流有关的记录资料予以关注，包括土地、设备、厂房、存货等，通过追踪这些物资流的异动、流向情况开展审计。如，我们在对某单位的审计中，就是通过对该单位存货量在某个时期奇高奇低、变动异常的疑点，进行追踪审计，从而证实了该单位违规设立“三产”，将国家专营商品多次无偿拨给了下属“三产”经营，非法侵占国家特殊行业利润数百万元为集体所有的问题。

第二、“五项确认”及其内容。确认审计范围、程度及其重点； 确定职业判断依据；

判断可能存在的重要问题；

确定对可能存在重要问题的应对措施； 确认调查方法。

注意“三项调查”和“五个确认”他们是一对“孪生兄弟”，是同时进行的。我分开，是讲解的需要。

1．确认审计范围、程度及其重点。

审计范围是指检查的会计，一般审计计划会明确审计范围，但根据审计需要、有的审计通知书可以提出对审计范围进行前后的延伸；所谓程度，是指审计的深度、广度和力度，如开展盘点现金库存、函调、外调、银行查询、提请司法协助、审计保全措施等都是审计程度的表现形式；所谓重点，是指重要问题或重大违法行为。

2．确定职业判断依据。

职业判断依据，是指判定被财政收支、财务收支及其经济活动是否真实、合法、效益的依据。准则提供了以下十个方面的依据：

(一)法律、法规、规章和其他规范性文件；(二)国家有关方针和政策；(三)会计准则和会计制度；(四)国家和行业的技术标准；(五)预算、计划和合同；(六)被审计单位的管理制度和绩效目标；(七)被审计单位的历史数据和历史业绩；(八)公认的业务惯例或者良好实务；(九)专业机构或者专家的意见；(十)其他标准。

审计人员如何收集和适用审计职业判断依据，准则提出了两个要求： 一是审计人员在审计实施过程中需要持续关注标准的适用性。

二是职业判断所选择的标准应当具有客观性、适用性、相关性、公认性。标准不一致时，审计人员应当采用权威的和公认程度高的标准。

——提示之一：关于判断依据的效力认可。按照立法法精神，法律效力依次为：法律（全国人代会制定的法律、全国人民代表大会常务委员会制定的法律）、行政法规（国务院制定条例）、省市自治区人大制定的地方性法规、国务院各部门制定的行政规章、省市自治区人民政府制定地方性规章。

——提示之二：准则给出的十个判断依据指引，它们的效力级次从上而下是依次递减的关系，也就是说，越往上走公认性越高，越往下走公认性越低。

——提示之三：关于判断依据的相关性认可，也是权限认可。在我国行政分权是通过立法实现的。关键要搞清楚全国人大通过立法形式将国家的哪项公权力授予了哪个行政机关。如，会计、预算等财经法律财政部负责；货币政策法律人民银行负责的；税收方面法律国家税务总局负责；建设方面的住建部负责的；物价方面的国家发改委和物价总局负责的；党的纪律方面纪委负责的；审计监督审计署负责，等等，依此类推。审计实践中，相关法规政策就可以依照上述权限划分原理上互联网搜索收集和运用。

——提示之四：关于判断依据的适用性认可，或者说针对性认可。要做到“三个对应”。

一是判断依据与审计事项要相互对应。审计不同，选择依据也不同。审计人员要根据审计事项选择判断依据。如，合法性，多是选择法律、法规和国家政策；真实性，多是选择会计准则和会计制度；效益和管理（包括政府投资审计）多是选择国家和行业的技术标准，预算、计划和合同，被审计单位的管理制度和绩效目标，被审计单位的历史数据和历史业绩。

二是判断依据与审计事项的性质要相互对应。

——如，要认定审减建设项目的造价额，就用建设方面的适用“定额”作依据。如果要认定建设单位违规虚列投资，则用《基本建设财务管理规定》的通知（财建[2002]394号），关于虚列建设成本的规定。

——定性依据只能在管理规定中找，不能在处罚规定中找,处罚规定是不能用作定性依据的。如，不能用财政部、审计署、发改委等六部委的《基本建设项目违反财经法规的处理处罚规定》、《财政违法行为出发处分条例》等作为定性依据。因为处罚规定不是行业管理性规定。

——罚则不能用作定性依据。在一个法律、法规中，只有管理部分的章节条款，使用了诸如 “不得”、“禁止”等词汇或词义条款，叫管理性条款，才能用作定性。在同一部法律、法规中，前面是管理性条款，在后面是罚则条款，罚则条款不能用作定性。审理中常遇到用湖南审计厅的那本书，对发票问题用发票管理办法的第三十六条罚则定性，这是错误的。应当用该办法第二十二条规定。

——我们对发票问题也要加以区分，不然引用法律也会出错。

如，经济事项是真实合法的，仅仅用了白条、收据、非专用发票报账，只是发票使用问题，用《发票管理办法》，第二十二条“不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收”，作为不合规发票报账定性。

但对虚开发票、套取现金问题，就不能与不合规发票报账等同，他们不是一个性质的问题。本质上是虚假经济事项。就应当用《会计法》 第十三条。“任何单位和个人不得伪造、变造会计凭证、会计帐簿及其他会计资料，不得提供虚假的财务会计报告。”作定性依据。处理处罚上也更严些。我之所以讲这些，是希望大家对适用定性依据要注意甄别，防止错用，以符合准则的要求。

三是判断依据与审计事项的时间要相互对应。目前，我国正处在经济体制转型阶段，政治体制改革也在不断地深化，国家处于宏观调控的考虑，经常对经济社会等方面政策做出调整，以保证国家各项事业健康持续的发展。有些过去不允许的后来放开了，有些过去放开的后来禁止了。这就需要审计人员不断加强政策法规学习，及时跟上变化。不能使用过时、作废的依据，如废除了专控商品规定，增加了政府采购规定，等等。

四是要区分审计依据类别，掌握运用审计依据的正确方法。为了便于大家理解，我将审计依据划分为五类：

1.审计主体资格依据 2.审计监督范围依据 3.判断审计结论依据 4.审计执法权限依据 5.审计处理处罚依据。

——审计主体资格依据。是指审计监督主体资格的法律依据。根据审计法和审计法实施条例的规定，目前，我国能够以审计法名义独立执法的只有：中央审计署、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府设立的审计机关（审计法授权），以及审计署设立在全国的各个特派办（审计法实施条例授权）。除此之外，无论其级别高低都没有独立的执法权。这是行政权“法授”原则决定的。

那么，怎样看待我们的经济责任审计局、固定资产投资中心、今后还可能成立的市开发区审计局执法资格呢？他们没有独立的执法权。他们只能以接受孝感市审计局委托的形式执法，不能以自己的名义出具审计执法文书，审计执法文书只能以孝感市审计局的名义出具才具有法律效力。

——审计监督范围依据。是指审计机关可以实施审计监督范围的法律依据。

按照审计法和审计法实施条例的规定，审计监督的职责范围包括以下十一个方面： 一是对本级各部门（含直属单位）和下级政府的财政决算进行审计（16条）； 二是对本级政府预算执行和其他财政收支情况进行审计；（审计法17条）；

三是审计署及其派出机构对中央银行财务收支，地方审计机关受审计署委托对国有金融机构的财务收支和资产负债损益进行审计（18条）；

四是对事业单位的财务收支进行审计（19条）；

五是对国有和国有资产占控股地位或者主导地位的企业（20条）、金融机构的资产负债损益进行审计（21条）；

六是对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计（22条）；

七是对政府部门管理和社会团体受政府委托管理的基金和社会公共资金进行审计（23条）；

八是对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计（24条）； 九是经济责任审计（审计法25条）；以上是2006年全国人大修改的审计法。十是审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，进行跟踪审计（审计法实施条例15条）。十一是对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。（审计法第27条以及2010年国务院修改的审计法实施条例23条）。

——那是不是可以直接引用上述条款作为审计依据呢？一般来讲，是的。但是，要注意下列几个特例：

一是审计法没有授权、但其他法律、行政法规授权了审计机关的审计监督权限。那么，审计依据 = 审计法第26条 + 有关授权审计的法律、行政法规的对应条款；

二是经济责任审计。按道理应该直接引用审计法第25条，但是，由于全国人大在修改审计法时，启用了临时动议，增加了一条，对行政机关财政收支审计不服的，不搞行政复议和诉讼，由本级政府裁决就可以了。政府部门之间在法院对簿公堂，不成体统，也占用了司法资源。县（市、区）党委书记长、行政首长（或代理）经济责任审计，政府部门及其直属单位、人民团体、法院、检察院的经济责任审计，在本质上它是财政收支审计 + 党政领导干部经济责任审计。所以审计依据 = 审计法第16条 + 审计法第25条；涉及到国有企、事业单位领导人的经济责任审计的，审计依据 =国有企、事业单位财务收支审计条款 + 审计法第25条。

三是专项审计调查的，用审计法第27条。如果遇到审计 + 专项审计调查的，则应选用对应审计条款 + 专项审计调查的第27条。

四是跟踪审计的，用审计法实施条例15条。如果是，本级预算执行审计中的跟踪审计则用审计法第17条 + 审计法实施条例15条。

另外，审计监督范围依据，还必须在下列审计文书中得以反映： 一是审计通知书（现在的要求）； 二是审计工作方案和审计实施方案；

三是审计报告（审计机关的审计报告，俗称白皮书报告）；

四是审计决定书，再加审计法第41条，现在还有用40条的。今后，不能再用40条。——审计评价依据。（已经讲了，略。）

——审计执法权限依据。与审计机关执法权限有关的9个。

一是要求承诺权。包括：提供资料真实完整、如实提供情况，配合审计（审计法31条）；

二是审计查证、咨询权（包括对公和涉公的个人银行存款）（审计法33条）； 三是采取强制措施权（包括封存账册财产、冻结银行存款、暂停拨付财政资金）（审计法34条）；

四是建议有关部门纠正不当规定权（审计法35条）；

五是提请有关部门以及司法机关和纪检机关协助办理案件权（审计法37条）；

六是审计处理、处罚和对拒不执行审计决定的资金扣缴权（审计法45、46、47条）； 七是通报和公告审计结果权（审计法36条）；

八是提出对责任人行政、纪律处分建议权（审计法49条）；

九是对涉及刑事、行政、纪律案件的移送权（审计法49、50条）。——审计处理处罚依据。

一是要掌握行政处罚法规定的行政处罚处理优先原则。

其原理是违法行为破坏了原有的秩序和状态，行政执法应当以首先恢复秩序和状态为前提，再实施对违法行为或者违法行为人的处罚。如，对侵占、挪用、贪污国有财产，首先要归还原财产所有者（这就是看门狗之说），不致因违法行为而使本应属于国家的财产发生所有权的转移，沦为小团体或者个人“腰包”的私人财产。

二是要掌握审计法规定的审计机关处理处罚权限，及其处罚种类。审计处理种类：五种。

第四十五条 对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取下列处理措施：

（一）责令限期缴纳应当上缴的款项；

（二）责令限期退还被侵占的国有资产；

（三）责令限期退还违法所得；

（四）责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理；

（五）其他处理措施。

《审计法实施条例》第四十九条，对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施，可以通报批评，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款，审计机关认为应当给予处分的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的，从其规定。

审计处罚种类：四种。1．通报批评； 2.警告；

3.没收违法所得； 4.罚款。

对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；

没有违法所得的，可以处5万元以下的罚款；

对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款。

四是掌握行政处罚自由裁量合理、公平原则。具体来讲：就是根据从轻或减轻、从重、加重处罚的条件，正确适用省政府法制办和省审计厅联合行文的《全省审计机关实施自由裁量权指导意见》。自由裁量是指行政机关根据法律和行政法规的规定，对管理相对人的违法行为进行行政处罚时有在法定种类、法定幅度内选择的权力。

对于自由裁量还要掌握以下几点：

——自由裁量合法性原则。就是在法定处罚种类（1．通报批评； 2.警告； 3.没收违法所得； 4.罚款。）、法定处罚幅度内（有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处5万元以下的罚款）选择。不是在处理和处罚之间选择。

——自由裁量合理性原则。就是在同类问题、同样情形、同一情节要同样对待，一视同仁。不能厚此薄彼，有所歧视，显失公平。

——可预见性原则。就是在审计决定书上，对处罚的理由、原因，从轻或减轻、从重或加重处罚的法定情节要具体、详细的表述，让其感受到行政处罚的严肃性，给被处罚人以心理暗示，今后应该遵纪守法，再违法就会犹豫再

三、考虑后果。这就是自由裁量应该达到的境界。

五是掌握处理处罚依据的运用原则和顺序：

1.要用针对性的专门法律和行政法规。审计法实施条例规定，法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的，应当从其规定。遵照这一精神，那么，属于预算和税收问题，要用预算法和税收征管法；属于税收收入票据管理方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理、处罚；属于基本建设中采购、招标投标等，要用《政府采购法》、《招标投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等法律、行政法规的规定；属于行政性收费方面的违法行为，《行政许可法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，属于发票方面的，要用《发票管理办法》。

2.财政违法行为处罚处分条例的规定。除上述有关情况外，应当普用处罚处分条例。3.审计法第四十五条处理，新的审计法实施条例第四十九条处罚。第三种情况是实在没有可用的情况下，才可以用。这在法律上叫“替代条款”或叫“兜底条款”。应当少用。

六是掌握违法行为两年未被发现不再给予处罚原则。违法行为中断了两年的，不连续，行政处罚法规定还是应当处理的，但不能处罚。至于判断行为是否连续，要区别两种状态：实质性连续和状态性连续。实质性连续是指行为在两年内连续发生未中止，可以处罚。状态性连续是指行为在两年前发生后至审计时止一直再未发生过。则不可以处罚。

七是对同一违法行为不得给予两次以上罚款原则。也就是，审计处罚过的，或者审计发现其他执法单位已经处罚过的，不得再处罚。但是，对处罚过再次新发生的同一问题不仅可以处罚，而且要加重处罚。

3．判断可能存在的重要问题。

检查、判断、确认重要问题是审计实施最重要的环节，这个环节工作没做好，整个项目就废了。什么是重要问题？那些是重要问题？准则没有直接回答，而是通过列举方式、给出了判断重要问题的八种线索提示和表现形式，请审计人员记住它：

(一)是否属于涉嫌犯罪的问题；

(二)是否属于法律法规和政策禁止的问题；(三)是否属于故意行为所产生的问题；(四)可能存在问题涉及的数量或者金额；

(五)是否涉及政策、体制或者机制的严重缺陷；(六)是否属于信息系统设计缺陷；

(七)政府行政首长和相关领导机关及公众的关注程度；(八)需要关注的其他因素。

下面，我根据准则规定讲查证重要问题思路和方法：

检查和判断重要问题方法。一是根据问题的性质、数额及其发生的具体环境判断。二是依靠法律政策和职业判断能力（公理）判断。三是遇到问题比较严重，自己能查则查，查不了，则应逐级汇报，不可贻误战机。审计组解决不了的，应当向审计机关负责人汇报，通过审计机关的力量查实问题。一定要防止对重要问题线索不提出疑问，不追根索源，对重要性考虑不够，线索从手边溜掉的问题，防止检查风险。

——重要问题提示之一：是否属于涉嫌犯罪的问题这里不讲，放在重大违法行为检查一起讲。

——重要问题提示之二：是否属于法律法规和政策禁止的问题。

法律法规和政策禁止问题，是指在政策法规规定条款中用“应当”怎么样，但不作为的，以及用“不得”、“禁止”等辞藻表示国家禁止的，但违反了的。《湖北省审计机关财经违法违纪行为定性及处理处分指南》就是指导审计人员查证法律法规和政策禁止问题的很好的工具。

准则首次把故意作为判断重要问题的标准。判断故意对确定是有意或无意、过失，违法情节是有帮助的。故意与无意相比，故意动机更明显，性质更严重、危害更大、处罚力度也更大；无意造成了损失，属于过失，一般危害程度相对较轻、处罚力度明显轻于故意。在这方面，刑法和行政法对二者需要加以区分的要求是一样的。这也是准则把故意作为“重要问题”的原因。

故意是相对于无意而言的，判断故意要以动机为前提。违法行为未发生之前动机是看不见、摸不着的，是存在于人意识之中的，法律不能追究。但行为发生之后，审计人员可以、也应当能够根据客体受侵害的结果及其程度判断动机，判断是故意、无意或者过失。

故意和涉嫌故意的案例分析。

这是一个县市发生的真实案例。某公路项目办（实行报账制单位）的经济案件。具体情况是，某公路项目办报账员利用县公路管理处财务人员工作疏忽，误把两笔2万多元报销单据开出了24多万元的转账支票,面对多出的22万多元的资金，报账员起了贪心，在沉寂几个月后，先后分五次通过虚列经济事项的手段，套取了多报的全部资金，分三次以个人名义将资金转移到外地银行存储。审计机关查出后移交给了检察机关。

案例分析：剔除县公路管理处财务责任外，该案件用四个字概括：故意侵吞。其行为表现在三个方面：一是通过虚列经济事项及其凭证的手段，套取了多报的全部资金（有非法侵占国有财产企图和行为，通过这一手段已经将国家财产所有权发生了转移，由“公”变“私”）；二是通过到外地存款转移资金（有销赃和侵吞国有财产的行为）；三是有违法所得及其去向。

——重要问题提示之四：可能存在问题涉及的数量或者金额。

确认可能存在问题涉及的数量或者金额既是判断重要问题的标准，也是司法机关判定是否涉嫌犯罪的立案标准。这一部分很重要。但由于准则在第四章审计实施第四节专门增加了重大违法行为检查一节。为了避免重复，我在这里不讲，放在后面一起来讲。

——重要问题提示之五：是否涉及政策、体制或机制的严重缺陷。对于本地而言，有几个与此相近的案例。

《某某小学乱收费严重，财政拨入教师工资严重不足》审计专报。20多个调入教师在岗无编制、财政无预算保障。乱收费300多万元。经市委常委、纪委书记亲自督办从根本上解决了乱收费问题。

公积金缴提比例同地区差距大的问题。中省在本地企业工资基数大，缴存比例高，最高差距在3000元以上，针对这一问题，审计发了转报市委市政府研究决定提高了本地的缴提公积金的比例，在逐步缩小分配差距上起到了一定的作用。

法院诉讼费的问题。我局受托开展法院审计，发现诉讼费的征收、管理使用方面问题严重，通过审计系统层层上报，最后最高法院出台了诉讼费的专门规定，使得这一问题得到了较好地解决。

——重要问题提示之六：是否属于信息系统设计缺陷。准则规定对信息系统检查的重点。

信息系统缺陷包括设计缺陷和数据合成缺陷，重点是业务与财务电子数据接口不对应等。

关注重点，一是软件设计本身有无缺陷；二是有无人为修改参数“舞弊”情况，防止数据不真实导致财政收支、财务收支审计结果错误。

——重要问题提示之七：政府行政首长和相关领导机关及公众的关注程度。对于本地而言，有几个与此相近的案例。

开发区建设公务员集资审计、后湖公园建设资金审计、援建四川汉源抗震救灾资金审计、四四零四厂改制审计等（发现了借改制浑水摸鱼，侵吞国有资产的问题）。前三个进行了审计结果公告。

（4）确定对可能存在重要问题的应对措施。

确定对可能存在重要问题的应对措施。说到底，就是对重要事项的审计，实施方案都 要有应对措施。准则给出了以下五个应对措施：

(一)评估对内部控制的依赖程度，确定是否及如何测试相关内部控制的有效性；(二)评估对信息系统的依赖程度，确定是否及如何检查相关信息系统的有效性、安全性；

(三)确定主要审计步骤和方法；(四)确定审计时间；

(五)确定执行的审计人员；(六)其他必要措施。

——应对措施一：评估对内部控制的依赖程度，确定是否及如何测试相关内部控制的有效性。

前面讲到新准则已经放弃了审计风险测试和重要性水平测试，但要关注重要性，内部控制测试就成为审计实施的唯一测试，我们不仅要掌握它，而且要发挥它的作用。它是审计质量考核的重点。

1.内部控制是什么？是指被审计单位为了保证经济活动真实、合法、效益，防止舞弊、纠正错误制定和实施的规章制度。一般以文件、表格、流程图等形式表现。

2.内控测试的作用是什么？是指确定是否依靠内控制度开展审计。就是通过摸清被审计单位的制度健全性和执行有效性，掌握其管理状况（如制度漏洞和薄弱环节），考察哪些业务值得信赖，哪些业务不值得依赖，进而确定是用制度基础审计（在内控制制度测试基础上进行的审计）、还是实质性审计（直接进行审计），并为审计报告提供结论。

——无论是进行制度基础审计还是直接进行实质性审计，都要关注内部控制情况，这是准则要求。因为内控制度不仅是确定重要性和确定审计方法的基础，还是审计评价的三大内容之一：提供资料真实完整、财政收支或财务收支真实合法效益、内部控制健全有效。准则规定，所有审计都要回答内控制度情况。省厅还规定内控制度评价领导干部经济责任评价的重点内容。

3.内部控制测试是什么？五个方面内容：(一)控制环境，即管理模式、组织结构、责权配置、人力资源制度等；(二)风险评估，即被审计单位确定、分析与实现内部控制目标相关的风险，以及采取的应对措施；(三)控制活动，即根据风险评估结果采取的控制措施，包括不相容职务分离控制（会计出纳岗位分设、钱账分管），授权审批控制（哪一级可以决定的事，其他的就不能决定）、资产保护控制（购置、处置、报废等需经有权批准）、预算控制（编制、审批、执行、监督以及效果评估），业绩分析和绩效考评控制等；(四)信息与沟通，即收集、处理、传递与内部控制相关的信息，并能有效沟通的情况；(五)对控制的监督，即对各项内部控制设计、职责及其履行情况的监督检查。

4.应当进行测试和可以不进行测试的情形。

——应当进行测试的情形。一是某项内部控制设计合理且预期运行有效，能够防止重要问题的发生；二是仅实施实质性审查不足以为发现重要问题提供适当、充分的审计证据。（仅依靠实质性审查找不出任何问题，也要确认内部控制是不是确实做得很好，还是存在造假情形，审计署驻哈尔滨特派办在哈尔滨农业银行审计中就发现过第二种情形，提供审计的是假帐）。在这两种情形下，准则规定都必须开展内部控制的测试。

——可以不进行测试的情形。被审计单位规模较小、业务比较简单的，审计人员可以对审计事项直接进行实质性审查。

5.如何进行测试？借助调查问卷调查表和测试流程图，通过询问、重新操作等方法获取内部控制是否健全、执行是否有效的审计结论。在审计实践中，测试事项要围绕审计重点进行。

如，预算编制管理测试，可以采取借助被审计单位管理流程图，通过追踪业务进行测 试，用“是”、“否” 表示。预算编制是计算机管理的，可以由被审计单位的系统管理员在审计人员的监督下，在被审计单位财务电子软件备份系统内测试。

总预算会计管理流程测试，可以采取借助被审计单位管理流程图，通过追踪典型业务进行，用“是”、“否” 表示。

如，这样单笔支出业务的测试，可以采取这种方框图，加描述的方法进行测试。通过下载带有问卷题目的审计工作底稿的测试，可以与前面介绍结合测试结合进行，可以得出内部控制更全面、准确的结论。

——对整个项目的内控测试结论，还需要审计组长（或主审）在审核、汇总所有审计组成员的测试底稿后才能形成。

——对测试中发现的重大问题或重大违法行为审计人员一定要在底稿上作出详细记录，并进行审计取证、获取相关证据；

——遇到不进行测试的情形，对不进行测试的原因审计组长要在重要管理事项记录中作出记录说明。

案例。不相容职务分离方面。

会计出纳不相容职务分离问题。通过进行不相容职务分离测试，审计人员曾经发现某单位出纳人员通过调取会计账簿、涂改银行对账单、篡改银行帐等手段，在两年时间里，先后三次挪用公款120万元外借他人从事经营活动，部分资金难以收回，从中非法获益6万元被判刑。究其原因，该单位主要财务漏洞有：会计出纳岗位两人经常私下对换，空白支票和印鉴没有分开专门保管，单位与银行对账制度形同虚设，单位既没有实行内部审计也没有开展过财务检查。

行政负责、财务审批和经手一人当刚。某机构是两块牌子、一套班子，隶属于同部门省、市两级机关管理。审计人员审计时发现，该机构仅有本级主管部门的拨款、没有上级主管部门的拨款，极不正常。经采取审计措施，该机构主要负责人不得不交代他在担任市本级XX办主任同时，还担任着省在孝XX中心主任职务，省拨经费那一块他个人单独管理着。经查实，在近三年的时间里，他采取隐瞒职工、造假虚报职工工资、奖金花名册，由他一人经手、审批、领取，共贪污省拨经费近20万元，部分款项用于挥霍、部分款项用于行贿，后被判刑。

资产保护方面。

固定资产处置保护。通过进行资产保护测试，审计发现某单位变卖使用过车辆、设备等不入账，单独管理，成为该单位财务室人员过年过节分钱分物的“小钱柜”。两年下来，仅财务室主任就分得公款2万元。究其原因，该单位财务漏洞有：单位固定资产管理制度极不严格，大量固定资产未登记固定，漏记现象严重，处置、变卖固定资产随意，没有批准手续，处置、变卖固定资产没有经过“固定资产清理科目”核算。重点关注：单位房屋自营出租收入，变卖旧车辆、设备收入，有价证券增值收益不入账等问题。

固定资产购置方面。

信息流审计法。贪污、受贿、私分国有资产这些违法案件常常做得很隐蔽，不留痕迹，账面上很难发现。审计人员查处这类案件就得出新招，要以审计事项为中心，以信息流为导向，广泛发动群众，全面收集信息，通过对所有与被审计单位有关信息流的综合分析，发现案件线索。信息流审计法，要求审计人员全面、广泛地收集信息，包括财务信息，社会信息，如群众反映、公民举报，向有关部门查询和调查信息，与被审计单位人员座谈、询问情况信息，以及审计人员的观察、专业判断等。审计人员对这些信息掌握得越充分、越完整，对审计查证工作越有利。如，我们在对某单位的审计中，就是通过对该单位人员集体座谈和个别询问方式，取得审计线索，从而证实了该单位负责人受贿5万元的事实。具体情况是：在审计座谈中，审计人员感到该单位工作人员缄言寡语，有避讳审计的现象。经过审计组张贴审计公示，多层次地开展座谈，宣讲政策，终于有2名工作人员用匿名信的方式，向审计组反映单位负责人在购建新办公楼的2座电梯中，有虚高提价、向供货单位多付购货款的嫌疑。审计人员掌握这一线索后，迅速审计了与电梯采购相关的财务资料，包括产品型号、厂家、单价、安装费用等明细情况，发现该电梯与某审计局购进的是同类同型号的产品，而每台费用却比审计局高出了2.5万元。掌握这一线索后，审计组迅速向对方供货商组织了调查，经证实是该单位负责人为了贪污公款，主动要求供货方按照每台高于实际价2.5万元的金额开具发票，并按照发票金额给予付款，对方还证实多收的5万元资金已被该单位负责人领走了。该负责人已被司法机关判刑。

——应对措施二：评估对信息系统的依赖程度，确定是否及如何检查相关信息系统的有效性、安全性。

1．应当检查相关信息系统的情形。

一是仅审计电子数据不足以为发现重要问题提供适当、充分的审计证据；二是电子数据中频繁出现某类差异。审计人员应当检查相关信息系统的有效性、安全性。

注意：审计人员应当掌握计算机审计，但对检查相关信息系统的有效性、安全性，审计组长应当通过请示，由审计机关的信息工程人员进行。

2.检查信息系统的作用。

处理业务和财务数据电算化信息系统的有效性、安全性，不仅影响财务结果，还影响审计结果。这是电算时代的特点。在非电算时代，帐、证、表的真实性、完整性及衔接关系，审计人员是通过对纸质资料记载数据的复算、分析性复核等 “试算平衡”完成的，以此寻找审计突破口。电算时代，信息系统检查就如同非电算时代的“试算平衡”，是从计算工具和计算规范两个方面寻找审计突破口。这是电算时代审计特点，也是审计组需要信息工程人员的原因。

3.信息系统检查的内容。

——信息系统是否健全和专业软件是否优良；

——信息系统或者软件参数能否被轻易改变和调整；

——业务系统、财务系统是否健全，对业务数据游离于财务数据之外的情况，两大数据系统对接不正常的问题要作为检查重点。

4.检查信息系统的方法和注意事项。

审计人员在检查被审计单位相关信息系统时，可以利用被审计单位信息系统的现有功能或者采用其他计算机技术和工具，检查中应当避免对被审计单位相关信息系统及其电子数据造成不良影响。

——计算机能力强的审计人员可以根据信息系统的技术文档和操作手册进行电子交易数据测试。但是，应当在备份系统内测试。

可以在审计人员监督下，由被审计单位信息人员按照审计意图进行电子交易数据测试。

——审计人员还可以借助AO审计现场实施系统的功能进行相关检查。

应对措施三：确定主要审计步骤和方法。就是审计实施方案确定的方法步骤：审计目标+审计事项+审计思路+方法步骤。

举例。审计署住哈尔滨特派办对黑龙江省农业银行审计的审计方案。1.审计方法

——审计技术方法。进行业务流程内部控制调查和测试。重点是银行信用评级、统一授信、发放贷快、不良资产处置和责任追究等内控制度健全性和有效性。注意发现银行在内控机制和操作手段方面存在的薄弱环节和漏洞，在此基础上核实各项业务的合规性和真实性。——审计工作方法。开展以省农行为龙头、锁定部分重点基层行、充分运用计算机审计方法外，要有所创新，在灵活运用审阅法、核对法、复算法、查询法、监盘法、延伸审计和调查等多种方法的基础上，要加强分析性复核，通过科学的分析，发现违纪违规问题和经济案件线索。

——计算机审计运用方法。一是搭建现场审计局域网，实行审计结果数据共享；二是审计中80%的审计人员要用电子数据审计；三是计算机组要帮助审计人员针对贷款业务、大额对公存款业务、非信贷资产业务、表外业务、财务收支等主要审计事项，编制切实可行的审计模块，全面掌握主要业务的情况，注意发现案件线索。„„

2.重点业务审计步骤

——贷款业务的审计。通过查看贷款档案、审贷会议记录、延伸调查以及分析性复核等方法，审计贷款的真实性、完整性、合法性。

（1）关注关联企业担保贷款和同一法人成立多家公司贷款的情况。（2）关注抵押贷款中抵押物的真实性、有效性、抵押物估值的合理性、有无重复抵押的情况。（3）关注信用贷款企业是否符合条件，落实信用贷款逾期的原因。（4）关注个人消费贷款中，有无企业以职工的名义从银行骗贷的行为。

——大额对公存款业务的审计。通过计算机辅助审计和延伸调查结合，核实账户金额的真实性，对存款增加较快的分支机构，审核利息支付的真实性、合规性，注意揭露高息揽储、虚存实取、转移挪用存款资金等重大违规问题和涉嫌犯罪线索。

——信用证、保函、银行承兑汇票业务的审计。通过采取询问、调阅账、表、凭证等方式，重点检查信用证、保函、银行承兑汇票业务的真实性、完整性、合规性，重点揭露无贸易背景开票开证、以新证换旧证、滚动签发银行承兑汇票和利用信用证、承兑汇票骗取资金以及违规贴现等问题；对形成的各项垫款，应查明原因，明确责任。

——财务收支审计。通过编制计算机模块，对财务报表、会计账簿及凭证，进行银行损益真实性分析、重点科目变动情况分析、收入和费用配比分析、利息收入和相关贷款及税金分析，确定黑龙江省农业银行分行的重点审计环节和重点审计单位。根据调查了解的情况以下审计事项为重点：（1）重点关注通过人为将表外利息转为表内、将表内利息转为表外，费用挂账等人为调节利润的问题。（2）审查各项收入是否及时足额入账，核实各项费用开支的真实性、合规性，检查有无弄虚作假多记、少记、截留、转移收入，虚列支出以及私设小金库等问题。（2）审查固定资产购置是否符合有关规定，有无违规购置固定资产、“以租代购”，将抵贷（债）实物资产转为自用等问题。

3.审计实施方案调整。

在实施中，该审计组根据现场情况作了四次实施方案调整。

第一次调整，是针对审计发现某集团公司大量签发银行承兑汇票、银行垫款金额巨大达到3.2个亿，而该单位不良贷款余额6.45亿元。向特派员汇报后，审计组长按照特派员“突出重点，重在揭露问题，有保有舍”的指示，决定修改方案，安排两个小组对两个贷款大户进行审计延伸，以弄清大额贷款单位的实际情况，以及还贷能力等问题。

第二次调整，在审计中发现，中国农业银行黑龙江分行有60%贷款指标是由哈尔滨直属支行完成的，审计组研究认为，如果不对哈尔滨直属支行进行直接审计，就不能完整掌握省分行的贷款情况，于是审计组决定进行重点转移，留下三分之一的人员完成省农行审计，其余审计人员全部转向哈尔滨支行开展资产负债损益全面审计。这是第二次修改方案。

第三次调整，审计组组长接到特派员指示，要抽调审计组9人参与另外一个项目。于是针对人员变化第三次修改方案。

第四次调整，是针对特派办接到审计署举报中心转来的案件举报信，审计组组长决定派4人就哈尔滨直属支行下面办事处的住房按揭贷款和挪用信用卡透支利息收入的情况 进行审计。

——审计实施方案调整形式。根据审计署经验，调整审计方案只就调整事项作出记录即可，不必动整个实施方案。举例文本附在原有审计实施方案后面即可。

点评：

启示一。上面我仅引述了审计署哈尔滨特派办对中国农业银行黑龙江分行资产负债损益审计实施方案的部分重要内容。大家可能说，我们是小地方不可能有那复杂，这只说对了一半，往往“审计的成败就决定于这些细节”。这就如同“解剖白鼠就如同解剖人体”的医学道理一样，必须严谨。还有“麻雀虽小，五脏俱全”，无论项目的大小，遇到这样的情况，新准则规定都必须这样做。

启示二。我们看到最初方案还是比较严密的，技术方法、工作方法、计算机方法一应俱全，六个步骤，还有15页的人员分工，可谓机关算尽。但是人算不如天算，起初的方案对很多问题还是没有预计到。作出四次方案调整也是形势使然。审计中我们也应要学会顺其自然，随机而动。这个项目最终获得审计署多项奖励。查出6起窝案，查出违规资金16亿，收缴违法所得5200万元，判刑12人，3人逃亡国外，成为震惊全国的农行金融案件。

——应对措施四：确定审计时间。

审计时间是指实施审计项目的起止时间。在实施审计中对需要延伸审计、调查事项应当作出一定的时间安排。按照准则规定“应当为重要审计事项安排充足的审计时间。”

——应对措施五：确定执行的审计人员。

审计组人员数量和能力要与审计项目难易程度相匹配，重要审计项目要配备有经验的人员担任审计组组长和主审，被审计单位财务数据电算化的，审计机关考虑审计组成员要配置熟悉信息技术的人员。

——应对措施六：确定其他必要措施。涉及重要审计项目经济案件线索的，要考虑审计保全措施、银行查询、函证、外调、审计座谈、请求其他机关协助审计手段的使用等。

（5）确认调查方法。

准则规定：审计人员可以采取下列方法调查了解被审计单位及其相关情况：(一)书面或者口头询问被审计单位内部和外部相关人员；(二)检查有关文件、报告、内部管理手册、信息系统的技术文档和操作手册；(三)观察有关业务活动及其场所、设施和有关内部控制的执行情况；(四)追踪有关业务的处理过程；(五)分析相关数据。

今后，“三项调查”和“五个确认”就成为关注审计实施质量的重点。

三、重大违法行为检查是审计实施重要环节

在总结我国审计机关多年来查处重大违法行为和经济犯罪案件线索实践经验的基础上，准则对检查重大违法行为作出了特别规定。

1、如何发现重大违法行为。

——发现重大违法行为要围绕高发领域和高发环节进行检查。1.监管部门已经发现和了解的与被审计单位有关的重大违法行为的事实或者线索； 2.经济活动中的异常事项；3.财务和非财务数据中反映出的异常变化；4.有关部门提供的线索和群众举报；5.公众、媒体的反映和报道。

——重大违法行为检查要围绕四个方面进行。

即动机（故意或是过失出于什么目的）、性质（是违纪违规还是涉嫌犯罪）、后果（社会危害和财产损失）和违法构成（违法事实和证据）。

——违法构成要围绕四个方面进行检查。

（1）查清违法事实。通过检查，掌握违法活动的来龙去脉和违法手段，获取有关违 法活动的事实材料并进行审计取证。

（2）查证受害客体及其经济损失（或者叫侵害客体和违法行为）。所谓客体，就是受国家法律保护的财政经济秩序。查证受害客体就是要查证违法行为是违反了国家的什么规定？查证受害客体的经济损失就是要查证国有财产遭受到了什么损失。在检查中，不仅要查清受损失财产的种类、数量，而且要计算确定经济损失的总价值。他是司法机关确定立案与否的重要标准。够立案标准的，就审计移送。不够标准的，就作审计处理处罚。

（3）查证违法所得。因为违法者的企图就是为了获取所得。不能弄清楚违法者的非法所得数额与受害客体的经济损失数额，就不能掌握违法者的动机和主要违法事实。而且在审计实践中我们也会发现违法者个人所得（小）往往与国家财产损失数额（大）相差很大。也就是说，违法者不惜以损害国家巨大利益换取个人的利益（这就是为违法动机和违法的事实要件）。另外，审计人员还可以通过查证违法者个人的非法所得这个线索，查清整个违法事实的全部，甚至还能查出团伙经济“窝案”，进一步落实整个案件的全部违法所得。例如，私分倒卖土地获取的非法收入，私分小金库等。

（4）查证违法所得去向。有违法所得，必有赃款赃物的去向。查证赃款赃物去向，也查处经济案件的重要环节和工作任务，它也是构成重大违法行为的事实要件，掌握赃款赃物的去向，既可全面掌握违法构成要件，也可查实违法所得金额，落实案件提供充分的证据。

2.介绍6种审计常见经济案件的立案标准。

为了避免审计中把违法案件当成一般违规案件，下面我介绍6种审计常见的经济案件及其刑法的立案标准：

（1）涉嫌贪污；（2）涉嫌受贿；

（3）涉嫌私分国有资产；（4）涉嫌挪用公款；（5）涉嫌行贿；（6）涉嫌失职渎。

掌握立案标准，对于指导审计人员开展重大违法行为检查，提高移送经济案件质量具有积极的意义。下面讲六个与审计关系密切的经济案件的刑法的立案标准：贪污案、受贿案、涉嫌私分国有资产案、挪用公款案、行贿案、失职渎职案。

1.涉嫌贪污罪以5000元为立案标准。

刑法第三百八十二条 国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。

受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。

与前两款所列人员勾结，伙同贪污的，以共犯论处。

刑法第三百八十三条 对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚：„„

（三）个人贪污数额在五千元以上不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑；情节严重的，处七年以上十年以下有期徒刑。个人贪污数额在五千元以上不满一万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

（四）个人贪污数额不满五千元，情节较重的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。

对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚。2.涉嫌受贿罪以5000元为立案标准。

刑法第三百八十五条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论处。”

刑法第三百八十三条规定：“„„数额在五千元以上不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑，情节严重的，处七年以上十年以下有期徒刑。”

3.涉嫌私分国有资产罪以累计数额在10万元上为立案标准。

根据1999年9月l6日最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》(试行)的规定，涉嫌私分国有资产，累计数额在10万元以上的，应予立案。私分“小金库”资金应以私分国有资产罪对待。

4.涉嫌挪用公款以资金5000元起点、时间超过3个月为立案标准。

涉嫌挪用公款罪是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的行为。

国有金融机构工作人员和国有金融机构委派到非国有金融机构从事公务的人员，利用职务上的便利，挪用本单位或者客户资金的，以挪用公款罪追究刑事责任。

国有公司、企业或者其地国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，数额较人、超过三个月未还的，或者虽未超过三个月，但数额较大，进行营利活动的，或者进行非法活动的，以挪用公款罪追究刑事责任。

涉嫌下列情形之一的，应予立案：

1、挪用公款归个人使用，数额在5千元至1万元以上，进行非法活动的；

2、挪用公款数额在1万元至3万元以上，归个人进行营利活动的；

3、挪用公款归个人使用，数额在1万元至3万元以上，超过3个月未还的；

各省级人民检察院可以根据本地实际情况：在上述数额幅度内，确定本地区执行的具体数额标准，并报最高人民检察院备案。“挪用公款归个人使用”，既包括挪用者本人使用，也包括给他人使用。

多次挪用公款不还的，挪用公款数额累计计算，多次挪用公款并以后次挪用的公款归还前次挪用的公款，挪用公款数额以案发时未还的数额认定。

挪用公款给其他个人使用的案件，使用人与挪用人共谋，指使或者参与策划取得挪用款的，对使用人以挪用公款罪的共犯追究刑事责任。

5.涉嫌行贿罪立案标准。

最高人民检察院关于行贿罪立案标准解释2000年版：涉嫌个人行贿罪，对个人行贿1万元为立案标准；涉嫌单位行贿罪，对个人行贿数额在十万元以上、对单位行贿数额在二十万元以上的为立案标准。

6．涉嫌失职渎职罪立案标准。

涉嫌失职渎职罪的构成要件:一是国家工作人员或者国家机关聘用、借用人员（后者为修改刑法的）；二是造成重大财产损失。

滥用职权案（第三百九十七条）：滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元，但间接经济损失100万元以上的。

玩忽职守案（第三百九十七条）：玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。造成 公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的。

3.发现重大违法行为后怎么办

（1）增派具有相关经验和能力的人员；（2）注意保密；

（3）扩大检查范围；（4）依法采取保全措施；

（5）提请有关机关予以协助和配合；（6）移送有关部门处理；（7）向政府和有关部门报告。

四、审计证据要求

（一）审计证据要求

1.审计证据的基本要求。应当具有适当性、充分性。

（1）相关性要求。一种审计证据可能只能证明一个问题的侧面，不能证明问题的全部；一种审计证据可能只能证明一个问题的侧面，不能反映全部事实时，审计人员应当增加取证，从多角度、多渠道、多层次查证问题、获取证据，以保证“审计证据与审计事项及其具体审计目标之间具有实质性联系。”

例如，我们从下级单位调查中发现该单位以“上交管理费”的名义、通过银行转账拨了一笔资金给了上级机关（被审计单位），审计人员取得了转账支票的复印件。以此你能不能证明被审计单位有“小金库”，不能确定。你还要检查这钱到账没有？是否入单位法定账目？如果“是”的话，还要作是否属于“乱收费”的判断。如果没有入单位法定账目，还要作资金的去向延伸调查。是单位另外有个小包包账，还是存放于某科室，单位领导知不知道这件事？存放于帐外是不是只有这笔资金，收支情况怎样？都要取得证据。判断小金库的标准是：财政资金或其他公款存放在法定账目外；单位大多数人都不知道有账外管理资金；资金收支事项违法。达到上述任何一条，都可以作为小金库定性和处理。

又如，行政事业单位出租房屋漏提漏缴税金。

——出租公房事实。取得房产证明、租赁协议或合同、租金收据。

——租赁收入在账上反映（全部、部分反映）。取得租金收据副联，有关记账凭证。——偷税漏税的事实。“应交税金”科目有提税记录、缴税记录，完税凭证。未提未缴为偷税，只提未缴为漏税。

如果发现单位出租房屋，账面没有出租房屋收入记录，也没有对应的“应交税金”记录，那就要把注意力转移到可能有“小金库”疑点上。

审计组长对审计人员提交的证据和底稿就要按照上述思路进行审核。现在发现一个情况，就是有的组长对底稿复核不认真，胡子眉毛一把抓，不加分析就将底稿内容往审计报告上“粘贴”，不知反映什么问题？出现这种情况，审理人员和分管局长是负不了责的，只有组长负责。因为审计需要的证据和现场环境掌控权在审计组长的手上，别人说了不算数。有权必有责，所以准则规定，证据、底稿出问题责任在组长。

（2）可靠性要求。首先要搞清楚什么是可靠型证据？准则给出了五种比较方法判断审计证据的可靠性：

——从被审计单位外部获取的审计证据比从内部获取的审计证据更可靠；

——内部控制健全有效情况下形成的审计证据比内部控制缺失或者无效情况下形成的审计证据更可靠；

——直接获取的审计证据比间接获取的审计证据更可靠； ——从被审计单位财务会计资料中直接采集的审计证据比经被审计单位加工处理后提交的审计证据更可靠；

——原件形式的审计证据比复制件形式的审计证据更可靠。准则还规定，遇到“不同来源和不同形式的审计证据存在不一致或者不能相互印证时，审计人员应当追加必要的审计措施，确定审计证据的可靠性。”

2.电子审计证据取证要求。审计人员获取的电子审计证据应当包括与信息系统控制相关的配置参数、反映交易记录的电子数据等。采集被审计单位电子数据作为审计证据的，审计人员应当记录电子数据的采集和处理过程。

3.重要问题审计证据要求。对重要问题取证要做到标准、事实、影响、原因四种证据齐全。达不到要求的，审计组长应当要求有关审计人员重新取证。

4.审计取证手续要求。审计人员应取得被审计单位负责人对本单位提供资料真实性和完整性的书面承诺。审计证据材料，应当由提供证据的有关人员、单位签名或者盖章；不能取得签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效，但审计人员应当注明原因。审计事项比较复杂或者取得的审计证据数量较大的，可以对审计证据进行汇总分析，编制审计取证单，由证据提供者签名或者盖章。

（二）审计取证形式和方法要求。1.审计人员根据实际情况，可以在审计事项中选取全部项目或者部分特定项目进行审查，也可以进行审计抽样，以获取审计证据。

（1）全部项目审计的情形。

——审计事项由少量大额项目构成的；

——审计事项可能存在重要问题，而选取其中部分项目进行审查无法提供适当、充分的审计证据的；

——对审计事项中的全部项目进行审查符合成本效益原则的。（2）允许特定项目审计的情形。——大额或者重要项目；

——数量或者金额符合设定标准的项目； ——其他特定项目。

特定项目审计，不允许用该审计结果于推断整个审计事项。在审计报告中使用特定项目审计结论的，不允许使用“大量存在”、“广泛存在”的辞藻，应当用“在一定范围存在”、“如”，这种表述个例、程度的保留性修辞语言。

（3）允许审计抽样的情形。

在审计事项包含的项目数量较多，需要对审计事项某一方面的总体特征作出结论时，审计人员可以进行审计抽样。审计人员进行审计抽样时，可以参照中国注册会计师执业准则的有关规定。在审计实践中，主要会遇到诸如，收据、发票、税票等清查。可以用审计抽样方法。也可以通过运用审计现场实施系统（AO）功能进行，编制几个SQL语句，或者叫审计小模块即可。

（4）审计取证方法。

——审计取证技术方法。检查；观察；询问；外部调查；重新计算；重新操作；分析。进行专项审计调查，可以使用上述方法及其以外的其他方法。

——审计取证特殊方法。获取证据遇到障碍，审计机关应当采取证据保全与提请协助的应对措施。审计中，遇到被审计单位的相关资料、资产可能被转移、隐匿、篡改、毁弃并影响获取审计证据的，审计机关应当依照法律法规的规定采取相应的证据保全措施。

——提请有权协助。审计机关执行审计业务过程中，因行使职权受到限制而无法获取适当、充分的审计证据，或者无法制止违法行为对国家利益的侵害时，根据需要，可以 按照有关规定提请有权处理的机关或者相关单位予以协助和配合。

（三）审计证据评估与使用原则。

1.审计组长应当对审计证据进行核查和评估，不符合要求的，应当退还或者另外安排审计人员重新取证。

2.利用外聘和外部结果作为审计证据应当进行审查。

——审计人员需要利用所聘请外部人员的专业咨询和专业鉴定作为审计证据的，应当审查；

——需要使用有关监管机构、中介机构、内部审计机构等已经形成的工作结果作为审计证据的，应当审查。

3.审计证据动态评估与不可运用的情形。审计人员在审计实施过程中，应当持续评价审计证据的适当性和充分性。已采取的审计措施难以获取适当、充分审计证据的，审计人员应当采取替代审计措施；仍无法获取审计证据的，由审计组报请审计机关采取其他必要的措施或者不作出审计结论。

五、审计记录要求。

准则明确审计记录的三种形式：调查了解记录、审计工作底稿和重要管理事项记录。准则废除审计日记，增加了调查了解记录和重要管理事项记录。

（一）调查了解审计记录。是审计组在编制和形成审计实施方案中，对调查了解被审计单位及其相关情况作出记录。是编制审计工作方案、审计实施方案的基础。主要记录以下内容：

——对被审计单位及其相关情况的调查了解情况； ——对被审计单位存在重要问题可能性的评估情况； ——确定的审计事项及其应对措施。

在调查了解中遇到重要问题或者重大违法行为的，审计人员应当进行审计取证。

（二）审计工作底稿。是审计组执行实施方案、检查审计事项的措施和结论记录。是审计人员按照方案规定的任务、目标、措施检查审计事项的结论性证明，是以相关审计证据为支撑的。审计工作底稿是编制审计报告的重要基础。主要记录以下内容：

——审计实施的主要步骤和方法、取得的审计证据名称和来源、审计认定的事实摘要、得出的审计结论及依据的标准。

——记录的要求：

对审计实施方案确定的每一审计事项，不论审计是否发现问题，均应当编制审计工作底稿（按照本准则第一百零七条写）。

改变了过去“一事一稿”的规定，允许实行“一事多稿”。并对下列情形要求按照“一事多稿”规定办理：一是一个项目涉及多个单位存在同一问题，应当分别按照单位编制底稿。二是一个审计事项涉及多方面的问题，应当按照问题的多样性编制审计工作底稿。（前者揭示问题的普遍性，后者揭示问题的多样性。）

要提交审计组长审核：

在起草审计报告前，审计组长应对审计工作底稿进行审核并提出明确的审核三种意见：(一)予以认可；(二)责成采取进一步审计措施，获取适当、充分的审计证据；(三)纠正或者责成纠正不恰当的审计结论。

证据与调查了解记录和底稿的配置关系。审计证据材料应当作为调查了解记录和审计工作底稿的附件。一份审计证据材料对应多个审计记录时，审计人员可以将审计证据材料附在与其关系最密切的审计记录后面，并在其他审计记录中予以注明。

——审计记录要符合“起作用、看得懂”的要求。“起作用”就是：调查了解记录要 起支持编制审计方案的作用；审计工作底稿及其审计证据要起支持审计报告的作用；重要管理事项记录要起审计人员遵循相关法律法规和本准则的证明作用。“看得懂”就是：复核、审理、政府裁决、复议、行政诉讼的有关人员要看得懂。

审计工作底稿实例。

（三）重要管理事项记录要求。主要记录以下内容：

(一)可能损害审计独立性的情形及采取的措施；(二)所聘请外部人员的相关情况；(三)被审计单位承诺情况；(四)征求被审计对象或者相关单位及人员意见的情况、被审计对象或者相关单位及人员反馈的意见及审计组的采纳情况；(五)审计组对审计发现的重大问题和审计报告讨论的过程及结论；(六)审计机关业务部门对审计报告、审计决定书等审计项目材料的复核情况和意见；(七)审理机构对审计项目的审理情况和意见；(八)审计机关对审计报告的审定过程和结论；(九)审计人员未能遵守本准则规定的约束性条款及其原因；(十)因外部因素使审计任务无法完成的原因及影响；(十一)其他重要管理事项。重要管理事项记录可以使用被审计单位承诺书、审计机关内部审批文稿、会议记录、会议纪要、审理意见书或者其他书面形式。

记录要求

在审计署文书格式未下达之前，对我市审计项目重要管理事项记录的文本格式做如下明确：被审计单位承诺情况使用《被审计单位承诺书》；在审计署文书格式未下达之前，对我市审计项目重要管理事项记录的文本格式做如下明确： 被审计单位承诺情况使用《被审计单位承诺书》；审计机关分管领导审查审计报告征求意见稿，并征求被审计单位和相关人员意见使用《审计报告征求意见书》；被审计对象或者相关单位及人员反馈的意见，材料由对方提供；审计组的采纳意见情况使用《审计组对反馈意见的说明》；被审计对象或者相关单位及人员反馈的意见，材料由对方提供；审计组的采纳意见情况使用《审计组对反馈意见的说明》；审计组对审计发现重大问题和小组报告的讨论结果、分别使用《审计组会议对的重大问题讨论记录》和《审计组会议讨论审计报告初稿记录》；审计机关业务部门对审计报告、审计决定书等审计项目材料的复核意见使用《业务部门复核书》；审理机构对审计项目的审理意见使用《审计机关审理意见书》；审计机关对审计报告等审定决定，使用《审计机关审定审计报告会议纪要》。对其他未尽事宜可先使用带标题的“重要管理事项记录”文稿形式办理。

六、审计报告、审计决定书、专题报告等要求

（一）审计报告。

1.“审计报告”、“经济责任审计报告” 和“专项审计调查报告”统一为“审计报告”。

2．审计组讨论形成审计报告，审计组讨论情况及其结果要作出书面记录。审计组在起草审计报告前，应讨论确定下列事项： ——审计目标是否实现；

——审计实施方案确定的审计事项是否完成； ——审计证据是否适当、充分； ——提出审计评价意见；

——根据重要性原则和审计报告的使用对象要求，确定应写入审计报告的内容； ——提出处理处罚意见。

3．审计机关的审计报告（白皮书报告）内容。保留了审计依据、实施审计的基本情况、被审计单位基本情况，增加了审计报告是其他所有形式审计报告基础的规定，明确审计报告评价意见要根据审计目标以审计证据为基础发表，涉嫌犯罪等不宜让被审计单位知 悉的事项可以不上审计报告、以往审计决定执行情况和审计建议采纳情况应当写入审计报告，明确审计建议针对发现的问题提出，审计期间被审计单位对审计发现的问题已经整改的也要将整改情况写入审计报告，审计涉及借用社会审计机构审计报告的对审计核查发现的问题应当写入在审计报告的规定。

审计报告的评价要有事实根据，按照谨慎原则，围绕财政收支、财务收支真实性、合法性、效益性评价，围绕资料真实性、完整性评价，围绕内控制度的健全性、执行有效性评价。明确要求，审计组只对所审计的事项发表审计评价意见。对审计过程中未涉及、审计证据不适当或者不充分、评价依据或者标准不明确以及超越审计职责范围的事项，不得发表审计评价意见。

增加了跟踪审计报告编审程序要求。采取跟踪审计方式实施审计的，审计组在跟踪审计过程中发现的问题，应当以审计机关的名义及时向被审计单位通报，并要求其整改。跟踪审计实施工作全部结束后，应当以审计机关的名义出具审计报告。审计报告应当反映审计发现但尚未整改的问题，以及已经整改的重要问题及其整改情况。

增加了专项审计调查审计报告的要求。专项审计调查报告除符合审计报告的要素和内容要求外，还应当根据专项审计调查目标重点分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题并提出改进建议。

明确外资审计报告按照审计机关的相关规定执行不变。

增加经济责任审计，审计组对发现的问题应当界定被审计人员承担的责任规定。审计发现被审计单位信息系统存在重大漏洞或者不符合国家规定的，应当责成被审计单位在规定期限内整改。

5.征求被审计对象意见

——以审计机关名义征求意见； ——审计报告征求意见后，审计机关决定加重处罚的，要实行再次告知（单位和个人）程序；

——审计中涉及处罚个人的，应当书面告知当事人本人；

——经济责任审计报告还应征求被审计人员意见或有关干部监督管理部门的意见；

——对重大经济案件调查等特殊事项，经审计机关主要负责人批准，可以不征求意见。

6.对反馈意见的处理

（1）被审计对象对审计报告有异议的，审计组必须核实。

（2）经核实，被审计对象的回复意见确有道理的，审计组根据核实情况对审计报告作出必要的修改。

（3）经核实，被审计对象的回复意见没有事实和法律依据的，审计组要作出书面说明。

（4）被审计对象未在法定时间提出书面意见的，审计组也应作出书面说明。

（二）审计决定书增加了审计依据内容。过去审计决定书没有审计依据的规定，只有审计法第四十一条规定，现在增加了审计依据规定，增加了被审计单位书面报告审计决定执行结果要求。（见审计决定书参考文本）

注意：由于准则专门规定了审计机关要加强督促被审计单位整改工作，我局已报经市政府同意、准备起草《孝感市落实审计结论管理办法》以市政府名义颁布执行。因此，今后审计报告和审计决定的审计处理、处罚意见一定到具体到位。如，应由个人负担的费用由公款支付的，应当提出“由公款列支的应由个人负担的XX费用，你单位应向个人收回，并冲减相关支出。”如，漏提漏缴税金，你单位应于X月X日前向市地方税务局清缴完毕。应拨未拨专款，你单位应于X月X日前，将应拨未拨XX专款拨付到X项目或者项目单位。等等。审计处理意见不能用“责令纠正”这个抽象语句，审计处理处罚意见必须写具体、让对方可以操作。不具体的话，后面的人大报告、督促被审计单位整改报告就无法出来。今年，在审计报告和审计决定书必须注意这个问题。

鉴于《审计法实施条例》刚修改不久，对财政收支、财务收支审计决定救济途径有的单位还不清楚，我再次明确：

财政收支审计决定书的行政救济文字表述内容：以孝感市审计局为例：本决定自送达之日起生效。如果对本决定不服，可以在收到本决定之日起60日内，提请孝感市人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。裁决期间，本决定照常执行。但有审计法实施条例第五十二条第二款规定情形的，可以停止执行。本决定在 * * * * 年 * * 月 * * 日前执行完毕。

财务收支审计决定书的行政救济文字表述内容：以孝感市审计局为例：本决定自送达之日起生效。如果对本决定不服，可以在收到本决定之日起60日内，向孝感市人民政府或者湖北省审计厅申请复议或者在90日内向孝南区人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本决定照常执行。本决定在 * * * * 年 * * 月 * * 日前执行完毕。

根据中央两办《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号），被审计领导干部对审计机关出具的经济责任审计报告有异议的，可以提出申诉的规定。今后审计机关出具的经济责任审计报告（白皮书）结尾上应当有如下表述： “被审计领导干部对审计机关出具的经济责任审计报告有异议的，可以自收到审计报告之日起３０日内向出具审计报告的审计机关申诉。”

审计机关复查后，复查决定书结尾仍应当写明： “被审计领导干部对复查决定仍有异议的，可以自收到复查决定之日起３０日内向上一级审计机关申请复核。”

上一级审计机关复核后，复核决定书应当写明：“本复核决定为审计机关的最终决定。”

审计报告、审计决定书送给谁？被审计单位的主管机关和被审计单位。经济责任审计报告(白皮书)送给谁？送达被审计领导干部及其所在单位。

经济责任审计结果报告送给谁？必须送达本级政府行政首长和委托审计的组织部门。根据工作需要，经济责任审计结果报告送达本级党委主要负责同志，抄送联席会议有关成员单位。

（三）专题报告等审计工作报告的要求。明确了审计机关审计工作报告的五种类型。

1.专题报告适用范围和报送对象。审计机关对在审计中发现的：(一)涉嫌重大违法犯罪的问题；(二)与国家财政收支、财务收支有关政策及其执行中存在的重大问题；(三)关系国家经济安全的重大问题；(四)关系国家信息安全的重大问题；(五)影响人民群众经济利益的重大问题；(六)其他重大事项。采用专题报告、审计信息等方式向本级政府、上一级审计机关报告。

2.综合报告的适用范围和报送对象。审计机关统一组织审计项目的，可以根据需要汇总审计情况和结果，编制审计综合报告。必要时，审计综合报告应当征求有关主管机关的意见。审计综合报告按照审计机关规定的程序审定后，向本级政府和上一级审计机关报送，或者向有关部门通报。

3.经济责任审计结果报告报送对象。审计机关实施经济责任审计项目后，向本级政府行政首长和有关干部监督管理部门报告经济责任审计结果。

4.本级预算执行情况和其他财政收支情况审计结果报告报送对象。审计机关依照法律法规的规定，每年汇总对本级预算执行情况和其他财政收支情况的审计报告，形成审计结果报告，报送本级政府和上一级审计机关。5.本级预算执行情况和其他财政收支情况的审计工作报告编制程序和报告对象。审计机关依照法律法规的规定，代本级政府起草本级预算执行情况和其他财政收支情况的审计工作报告(稿)，经本级政府行政首长审定后，受本级政府委托向本级人民代表大会常务委员会报告。

七、审计整改检查。

审计整改检查检查审计机关要围绕下列重点进行：(一)执行审计机关作出的处理处罚决定情况；(二)对审计机关要求自行纠正事项采取措施的情况；(三)根据审计机关的审计建议采取措施的情况；(四)对审计机关移送处理事项采取措施的情况。

1．审计机关要建立审计整改检查机制。2．审计整改检查应由专门部门负责。

一般可指定审计业务部门负责整改检查工作，整改检查情况由财政审计部门汇总，形成审计机关的审计整改检查报告，报同级人民政府，代表同级人民政府报同级人大常委会。

3．采取多种方式检查了解整改情况。检查了解整改情况应当取得相关证明材料。

4．采取必要措施促进整改

八、审计质量控制和责任

（一）三级复核---审核、复核、审理

1、审计组组长审核

（1）审核什么

对审计工作底稿和审计证据进行审核。

（2）什么时候审核

审计组起草审计报告前。

（3）审核之后如何处理

予以认可；责成进一步取证；纠正或责成纠正结论。

2、业务部门复核

（1）复核什么：审计目标是否实现；审计实施方案确定的审计事项是否完成；审计发现的重要问题是否在审计报告中反映；事实是否清楚、数据是否准确；审计证据是否适当、充分；审计评价、定性、处理处罚和移送处理意见是否恰当，适用法律法规和标准是否恰当；被审计单位提出的合理意见是否采纳。

（2）什么时候复核

审计组组长已审核审计工作底稿、审计证据，审计报告征求被审计单位意见完毕，审计组起草审计决定书、审计移送处理书后。

（3）复核后如何处理

予以认可；责成完成审计任务，实现审计目标；纠正或责成纠正结论。

3、审理机构审理

（1）审计审理是审计法实施条例的法律规定

修订后的《审计法实施条例》明确规定审计机关实行审理制度。（2）审计审理是国家审计准则的具体要求（3）全省审计审理工作开展要求

省厅制定了审计项目审理办法，已经全面开展审计审理工作。2011年，省厅全面推行网上审理，除了审计证据材料等必须以纸质载体出现的审计资料外，不再受理书面资料。

2011年，市、州审计机关要全面开展审理工作。

（二）审计质量控制

1．针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控5个要素建立审计质量控制制度

2．实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制

3．以排查风险、防控风险为着眼点来强化审计质量控制

九、准则的几个特殊要求

（一）专项审计调查的特殊要求

1．开展专项审计调查的，要向被调查对象送达审计通知书。如果专项审计调查对象涉及很多的，只送主管单位。专项审计调查项目的审计通知书应当写明专项审计调查要求。

2．专项审计调查报告除符合审计报告的要素和内容外，与其他审计报告基本一致，还应根据专项审计调查目标重点分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题并提出改进建议。

3．专项调查后，一般情况下审计机关应向被调查单位出具专项审计调查报告。遇有特殊情况，也可以不向被调查单位出具专项审计调查报告。

4．专项审计调查发现审计监督对象违反国家规定的财政财务收支行为，可以直接作出处理处罚决定；需要移送的，再出具审计移送处理书。

（二）跟踪审计的特殊要求

1．跟踪审计项目实行计划管理，纳入项目计划。审计项目计划应列明跟踪的具体方式和要求。跟踪审计要发通知书，要出跟踪审计报告。

2．开展跟踪审计，根据实际情况，可以为单位确定审计项目，也可将整个跟踪审计内容作为一个审计项目。

（1）跟踪审计以为单位

——每年发送审计通知书，编制审计实施方案，出具审计报告、审计决定书等结论性文书。

——在跟踪审计过程中发现的问题，以审计机关的名义及时向被审计单位通报，并要求其整改。

——审计内容作为一个项目归档。（2）跟踪审计以项目为单位

——发送一份审计通知书，列明跟踪的具体方式、审计期间和其他要求。——编制一份总的审计实施方案，对整个跟踪审计工作作出统筹安排；也可以分编制审计实施方案。

——跟踪审计实施工作全部结束后，出具审计报告、审计决定书等结论性文书。在跟踪审计过程中发现的问题，以审计机关的名义及时向被审计单位通报，并要求其整改。

——整个跟踪审计内容作为一个项目归档。

十、施行新准则后的审计项目操作流程

审计机关组织审计项目实施应当执行下列流程：

综合计划部门向审计组下达项目审计计划 ——组成审计组

——送达审计通知书及审计“八不准”廉政纪律

——审计组进点（实施预审程序，进行初步调查和确认）——要求被审计单位提供书面承诺（收集审计资料）

——制定审计工作方案和审计实施方案，审计机关领导审签 ——启用审计实施程序（开展正式的调查与确认工作）——进行审计取证、编制审计工作底稿 ——审计组组长复核审计证据与底稿

——遇有重大问题审计组长向审计机关分管领导报告 ——提出完善审计程序等应对措施、修改审计实施方案 ——跟踪检查重大违法行为

——审计组长或主审编写审计机关的审计报告征求意见稿、审计决定稿 ——审计小组集体讨论征求意见稿 ——审计机关分管领导审阅签名

——征求意见稿送达被审计单位征求意见

——审计罚款符合条件，应告知或举行听证；

——收回征求意见稿及其反馈意见，讨论反馈意见或修改审计报告； ——提交审计组对被审计单位反馈意见的说明

——业务部门负责人复核、提出业务部门复核意见书 ——法制部门审理，并提出法制部门审理意见书

——审计机关分管领导审查审计报告征求意见稿、审计决定稿 ——分管领导向局长请示是否召开审计报告审议会议

——审计机关决定加重处罚的应当再次告知被审计单位和被处罚人 ——分管领导经审计机关主要负责人授权签发审计报告等审计执法文书 ——审计组向被审计单位送达审计报告等审计执法文书、做好送达回证记录

——经济责任审计结果报告送给政府行政首长、委托审计的组织部门，必要时报送本级党委主要负责同志；抄送联席会议有关成员单位。

——审计报告、审计决定送达被审计单位30天后，审计组进行审计结论落实情况的检查，督促被审计单位整改。

——起草审计整改情况报告。必答题: 1.审计实施方案调整形式是怎样的？直接将调整方案附在原方案之后.2.重要问题审计证据的四要素是什么？标准、事实、影响、原因。

3.审计工作底稿四要素是什么?方法步骤、审计证据名称和来源、事实摘要、审计结论及依据的标准。

4.财政预算执行审计属于法定项目、上级授权、自定项目中的那一个？法定项目。5.审计机关出具的经济责任审计结果报告应该送给谁？本级政府行政首长、委托组织部门。

6.审计报告征求被审计单位意见后，审计机关决定加重处罚的，是否还要告知被处罚对象？是。

7.最初的审计实施方案应当在什么阶段完成?在审计预审阶段完成。

8.被审计领导干部（对经济责任审计报告存在异议的），申诉途径在什么审计文书上表述？在审计机关出具的经济责任审计报告上表述。

9.审计调查了解阶段发现的问题，应不应该进行审计取证？应该及时取证。10.实施新的国家审计准则审计处罚听证条件是否改变了？不变。

11.新的国家审计准则将什么测试保留下来了？被审计单位内部控制制度测试。12.今后的经济责任审计的复查应当由上一级审计机关完成对吗？否，由本局完成。只有在本局复查后，仍有异议要求申诉的，还应当在复查决定书上告知可以向上一级审计

机关申请复核。

第三篇：审计署解读2012审计工作报告

审计署解读2012审计工作报告

 [主持人]:各位网友朋友，大家下午好！感谢大家关注今天的访谈，今天我们非常荣幸地请到了审计署行政事业审计司司长刘正均和审计署财政审计司副司长、审计署外交外事审计局局长马晓方来参加今天在线访谈工作，欢迎两位来到人民网作客。[14:00]  [主持人]:每年的审计报告都会成为社会关注的一个焦点。从您的角度看，您认为公众为什么会对审计报告如此期待？[14:00]  [刘正均]:公众期待审计工作报告，从一定程度上说明大家对审计工作的认可和关注，这也是对审计工作的一种激励和鞭策。公众关注审计报告，我认为主要有以下原因：[14:01]  [刘正均]:一是公众参与国家治理和社会管理的意识在不断增强，审计报告能够为公众参政议政提供重要的信息，保障了公众的知情权。[14:01]  [刘正均]:二是公众对腐败问题和反腐败工作的关注度在不断提高，审计部门作为反腐败工作的重要力量，其工作结果必然受到公众的期待。[14:01]  [刘正均]:三是审计监督与社会监督形成的监督合力在不断加强，随着审计力度的持续加大，工作报告反映的问题更加全面、细化、具体，与社会监督形成合力，可以发挥更大的震慑作用。[14:01]  [刘正均]:因此，公众期待审计报告，体现了人们对国家财政预算公开透明、管理规范、执行高效的期待，也说明我国社会主义民主法治建设取得重大进展，人民的“主人翁”意识不断增强，对新一届政府提出的建设廉洁政府、俭朴政府和法治政府充满期待和信心。[14:01]  [主持人]:看了今年的审计报告，很多网友谈到有一些新鲜的内容。和以往审计报告相比，您认为今年报告有什么新的特点？[14:02]  [刘正均]:近几年，审计工作更加注重寻找标本兼治、重在治本之策，力求做到揭露问题与促进改革“两手抓、两手都要硬”，促使有关部门和单位管好钱、用好权、尽好责，努力在维护国家财经纪律、推动反腐倡廉建设、保障国家经济安全、推进深化改革创新、促进完善国家治理等方面发挥积极作用。[14:02]  [刘正均]:今年的审计报告充分体现了上述审计理念和工作思路，紧紧围绕“反腐、改革、发展”的目标要求，聚焦政府间财权与事权是否匹配、政府预算体系的统一完整和执行的规范有序、财政资金的使用效益和政府行政效能、民生政策的贯彻落实和相关事业发展规划的统筹协调以及经济社会发展中的突出矛盾和风险隐患等重大问题，从宏观全局角度系统地审视、整合提炼各项审计成果，从体制机制制度和管理层面揭示问题的症结所在并提出针对性建议，在充分体现国家审计监督专业特点的同时，积极展示推动完善国家治理的时代特色，促进经济社会科学发展，努力为打造中国经济的“升级版”履职尽责。[14:03]  [主持人]:从近几年的审计报告来看，审计署持续关注财政体制运行中存在的问题和风险。如2012年的基层“土地财政”，2011年的转移支付占比等问题。我们也看到今年的审计报告以更大篇幅来反映地方财政运行中的矛盾和问题。请简要谈谈目前地方财政体制运行中存在哪些问题和风险？应从哪些方面改进和完善？[14:03]  [马晓方]:从审计署今年对18个省财政管理情况的审计调查发现，目前地方财政体制运行中主要存在几个方面的问题：[14:03]  [马晓方]:一是政府职能范围还不够清晰。处理好政府与市场关系是社会主义市场经济的核心，财政资金补贴或变相补贴竞争性企业都是干扰市场秩序的行为，影响了市场环境的公平和透明。[14:04]  [马晓方]:二是各级政府间事权划分还不够明确。1994年分税制改革时未明确划分政府间事权，通俗的说就是中央与地方各级政府在预算中都在安排同类型支出，许多公共产品和服务各级政府都在投入财政资金，模糊了各级政府的责任和义务。[14:04]  [马晓方]:三是各级政府间财权划分不合理。分税制财政体制改革改变了国家财力过于分散的状况，中央财政的宏观调控能力明显增强，较好地保障了中央各项宏观调控措施的落实。但18个省2011年的省域税收中，中央财政分成52%，其余48%由省、市、县三级政府分享，大量的达标增支政策制约地方财政支出空间。[14:04]  [马晓方]:四是转移支付结构不合理，转移支付占中央公共财政支出的比重和专项转移支付占转移支付的比重较高，且管理不完善，分配不规范，专项设置交叉重复，多头分配，资金使用分散，有的层层结存，影响财政资金使用效益。[14:04]  [马晓方]:针对这些问题，我认为，下一步应着力加强以下工作：一是理顺政府与市场的关系，按照市场机制要求和政府职能定位，清理规范政府支持企业发展的各类政策。二是合理划分各级政府间事权，目前能明确的事权应尽快通过法律法规确定，暂时不能明确的事权也应界定支出责任。三是按照税种属性划分中央和地方收入，创建地方独立主体税种，充实地方税体系。四是建立规范化的转移支付制度，制定科学合理的分类标准，清理撤销不属于中央事权的专项转移支付，使其归位到分税制财政体制的修正和补充。[14:05]

 [主持人]:审计署每年都对中央部门预算执行情况进行审计。从近年来的审计结果看，中央部门遵守财经法规的总体情况如何？[14:05]  [刘正均]:从近几年的预算执行审计情况看，中央部门预算执行情况和遵守财经纪律的情况总体上逐步好转，预算管理水平逐年提高，严重违法违规问题逐年下降。但仍存在预算约束力不够强，预算管理粗放，有些部门预算执行率仍然偏低，资金使用效益不高等问题。近年来中央部门存在的问题呈现以下三个特点：[14:06]  [刘正均]:一是部门本级管理比较规范，所属单位问题较为突出，违法违规问题呈现下沉的趋势；[14:06]  [刘正均]:二是财政拨款管理相对比较规范，部门的事业收入、非税收入等方面的违法违规问题较为突出；[14:06]  [刘正均]:三是预算执行相对较为规范，但政府采购、资产管理等比较薄弱，违法违规问题比较突出。[14:06]       [刘正均]:产生这些问题的原因主要在于：[14:07] [刘正均]:一是部门预算编制不完整、不细化；[14:07] [刘正均]:二是预算定额和支出标准不健全、不完善；[14:07] [刘正均]:三是部门内部管理和对所属单位的监管不到位；[14:07] [刘正均]:四是责任追究制度不落实。[14:07]

[刘正均]:解决这些问题，需要从健全完善预算管理制度，加强部门内部管理和加大监督力度等多个方面共同着力，需要通过改革的不断深化来逐步解决。[14:07]  [主持人]:对民生领域问题的持续关注是今年报告的一个重点，能否介绍一下审计署为何选择这些项目作为重点？[14:08]  [马晓方]:针对我国发展的阶段性特征，顺应人民群众过上更好生活的新的期待，把保障和改善民生作为工作的根本出发点和落脚点，完善保障和改善民生的各项制度安排，加快基本公共服务体系建设，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得进展，使改革发展的成果更多地、更公平地惠及全体人民。这是党的十八大对改善民生与创新社会管理方面所做出的重要决策和部署，始终坚持做到“以人为本”、“民生为先”，将“保障和改善民生”进行到底，让人民群众生活得更加幸福、更加体面、更有尊严。[14:08]  [马晓方]:这些年，审计机关不断加大对重点民生资金和民生项目的审计力度，重点是根据社会主义和谐社会建设及相关民生领域改革，加强对“三农”、社会保障、教育、医疗和保障性安居工程等民生项目的审计，着力监督检查民生相关政策落实情况，特别是低收入群众基本生活保障情况，揭露和查处严重损害群众利益的问题，揭示和反映政策落实不到位、目标未实现及资金分配不合理、管理不严格、制度不完善等问题，推动实现社会公平正义。[14:09]  [主持人]:近年来的审计报告特别关注部门的“三公经费”情况，今年的审计情况如何？如何看待这些问题？[14:09]  [刘正均]:“三公经费”近年来一直是社会关注的热点，也是当前部门预算管理的重点。2012年，按国务院的统一部署，中央部门“三公经费”预算，继续按零增长控制，原则上不得超过2011年压缩后的预算规模。[14:11]  [刘正均]:同时，预算公开的力度不断加大，有效保障了公众的预算知情权，推动了政府工作的公开和透明，有利于营造良好的社会监督氛围。[14:11]  [刘正均]:今年的预算执行审计，我们在检查部门预算执行的真实、合法、效益的基础上，为贯彻落实中央有关厉行节约要求，重点对部门本级出国费、会议费等公务支出进行了专项审计，而且更加注重从体制机制制度层面揭示问题、分析原因和提出建议。这些在审计工作报告中都作了较为详细的表述。对“三公经费”问题，我们要实事求是地看待，既要看到客观存在的问题，也要深入分析原因，更要看到积极的变化。[14:12]  [刘正均]:首先，要看到现行的制度还不够健全完善。目前，“三公经费”支出标准不完善，预算口径不一致，预算编制和批复不够统一等问题，在一定程度上影响了预决算公开的效果和政府公信力。因此，在深化“三公经费”公开的同时，应尽快研究完善相关制度规定，健全和完善支出标准，并严格审核管理和监督检查，促进提高“三公经费”预算的准确性和执行的严肃性。[14:12]  [刘正均]:其次，要看到积极变化的趋势。2012年12月，中央“八项规定”出台以来，一些部门积极采取措施，完善制度规定，严格控制支出规模，在规范“三公经费”管理、降低行政成本等方面取得了积极进展。审计跟踪发现，今年1至5月份，部门“三公经费”等一般性支出控制的总体效果较好，特别是接待费下降幅度比较大，公务用车购置与运行支出基本控制在预算范围内，因公出国经费、会议费支出也有一定程度的下降，随着八项规定长效机制的逐步建立与完善，这方面的效果会更加明显。[14:12]  [刘正均]:最后，要创造良好的改革氛围。当前“三公经费”管理中存在的有些问题可以通过完善制度、加强监管来控制和解决，但要从根本上破解这个难题，还需要积极推动改革。比如公务用车的问题，应坚持社会化、市场化改革的方向。为此，需要凝聚社会各界的共识，做到相向而行，切实为深化改革创造良好的氛围。[14:13]  [主持人]:近年来审计报告更加关注经济社会运行风险问题，今年的报告也突出反映了地方政府性债务的问题，通过这次审计，如何看待2011年以来地方政府性债务的管理和债务状况？[14:13]  [马晓方]:去年以来我们国家的经济形势也好，尤其财政收入的增长不太乐观，在这种情况下怎样防范财政风险就比较迫切。在这种考虑下，在2011年地方政府性债务审计的基础上，今年又审计了36个地区的债务情况。[14:19]  [马晓方]:根据审计结果，对于2011年以来地方政府性债务管理情况，我们应当全面、客观地看待。[14:20]  [马晓方]:一方面，我们要看到2011年以来地方政府在加强债务管理方面所采取的措施和取得的成效。一是地方政府性债务管理制度有所完善，2011年以来，36个地区中有14个新出台了地方政府性债务管理制度，有10个新建立了偿债准备金制度；[14:20]  [马晓方]:二是积极处理存量债务，36个地区累计偿还和化解存量债务1.33万亿元，占2010年底债务余额的39%；[14:20]  [马晓方]:三是加强了对新增债务的控制和管理，有12个地区2012年底债务余额比2010年减少了1417.42亿元；[14:21]  [马晓方]:四是进一步清理规范了融资平台公司及其债务，2012年底223家融资平台公司的注册资本总额比2010年增长10.95%，资产负债率比2010年下降4.16个百分点。[14:21]

 [马晓方]:另一方面，我们更要看到当前地方政府性债务管理中存在的问题和风险隐患。[14:21]

 [马晓方]:一是债务规模增长较快，36个地区两年来债务规模增长了13%，有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%；[14:21]  [马晓方]:二是部分地区和行业债务风险凸显，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%，债务偿还过度依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高；[14:21]  [马晓方]:三是一些地方通过信托、BT（建设-移交）和违规集资等方式变相融资问题突出，隐蔽性强、筹资成本高，蕴含新的风险隐患；[14:22]  [马晓方]:四是融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强；[14:22]  [马晓方]:五是一些地方还存在违规担保、违规融资、改变债务资金用途、债务资金闲置等问题。[14:22]  [马晓方]:对于这些问题，必须引起高度重视，应当采取有效措施加强地方政府性债务管理，进一步清理规范融资平台公司，抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监督，切实防范地方政府性债务风险。[14:22]  [马晓方]:可能网友有一个疑问，此次仅审计了36个地区，2012年底的政府性债务余额已达3.85万亿元，按地区数推算，全国地方政府性债务规模是否非常巨大？此次审计的地区数量虽然仅有36个，但这些地区2010年底政府性债务余额已占到了全国地方政府性债务总额10.72万亿元的31.79%。[14:22]  [马晓方]:占比较高的主要原因，一是此次审计的36个地区所涉及的18个省份中，有8个东部省份、5个中部省份，还有西部的1个直辖市，其经济总量和财力水平都相对比较高，债务规模也比较大；[14:22]  [马晓方]:二是此次审计的政府级次均为省本级和省会城市本级，这两个政府级次也是地方政府性债务规模占比最高的。虽然全国省、市、县个数众多，但不同区域、不同政府层级的债务规模所占比重差异很大，因此，我们不能简单地以36个地区占全国地区个数的比重来推算全国地方政府性债务规模情况。[14:23]  [主持人]:今年审计报告反映了农村中小学布局调整中出现的有些上学远、寄宿难、学生辍学等问题。我们的网友很想知道，审计工作对解决和完善上述问题是否有所帮助？[14:23]

 [刘正均]:保障适龄儿童少年就近入学是政府的法定职责，是推进教育公平的有效措施，关系到千家万户的根本利益。2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》，提出要因地制宜调整农村义务教育学校布局；教育部也多次下发通知，要求将中小学布局调整纳入地方教育发展规划统筹安排、稳妥实施。[14:23]  [刘正均]:为全面了解和客观反映布局调整的真实情况，根据国务院部署，我们统一组织了全国1445个审计机关、7200余名审计人员，对27个省所辖的1185个县进行专项审计调查。通过调查揭示了当前农村中小学布局调整工作存在的突出问题，反映了农村中小学布局调整中出现的有些上学远、寄宿难、学生辍学等问题。[14:23]  [刘正均]:从问题产生的原因上看，主要有两个方面：一是一些地区政策执行有偏差，把布局调整简单等同于学校的“撤并”和“减缩”，或片面追求集中办学的规模效益，采取“一刀切”的办法简单操作，脱离了农村学生就学需求的实际；[14:24]  [刘正均]:二是在当前主要由区县政府承担义务教育事权的体制下，一些区县的财力状况还不能与事权相匹配，影响了问题的解决。对此，审计已建议各级政府和教育部门针对布局调整政策执行中出现的问题，切实采取有效措施，科学制定规划、强化程序执行、加强服务管理，进一步规范农村中小学布局调整工作。[14:24]  [刘正均]:这次审计调查反映的情况引起国务院和教育主管部门以及地方政府的高度重视。国务院召开专题会议研究部署相关工作，要求各地严格规范学校撤并程序和行为，保障适龄儿童少年就近入学；教育部发出了《关于做好农村义务教育学校布局调整专项规划制定工作的通知》，要求科学制定农村义务教育学校布局调整规划，合理确定学校服务半径和学生上下学路途时间，切实纠正盲目推进“小学进镇、初中进城”的做法。[14:24]  [刘正均]:目前，27个省和有关县认真落实国务院要求，积极整改，共完善布局调整措施40余项，恢复已撤并的农村教学点1235个，并积极整合各项资金，加快推进义务教育学校标准化和寄宿制学校建设，取得了较好的效果。[14:24]  [主持人]:审计报告提到，与公共财政预算相比，政府性基金预算管理整体上还有不少差距，下一步如何借鉴公共财政预算的成熟经验，进一步深化政府型基金预算改革，优化管理？[14:25]  [马晓方]:我来回答这个问题，现在我们国家的完整预算体系包括这么几大块？社会保险资金预算，应该说和公共预算比，政府性基金预算在管理上存在一些比较突出的问题，一是预算编制不够细化，执行率还比较低；二是预算执行中的调整现象比较普遍。[14:34]  [马晓方]:三是基金预算报告和执行报告都比较粗放，只公布各项基金的收支总数，基金结转也只反映一个总数，没有细化到各项基金。[14:36]  [马晓方]:参考我们对公共财政预算改革方向，我觉得加强政府性基金预算管理要做好四个方面的工作。[14:38]  [马晓方]:一是严格控制政府性基金设立，继续大力清理现有基金，能统筹的尽量统筹；二是抓紧项目库建设，提前做好项目选择和准备工作，提高年初预算准确度；三是根据实际支出需要编制支出预算，支出需求不足的直接编列为结转下年，明确预算调整变更的权限和审批程序，减少调整和变更的随意性；四是预算执行和决算草案报告，详细反映各项政府性基金的收入、支出和结转情况。[14:38]  [主持人]:这几年的报告，都有一部分内容专门反映审计查出的重大违法违规问题和经济犯罪案件情况，并分析了这些案件的特点和产生的原因。您能不能用更通俗的语言为我们的听众介绍一下这些案件的典型特征以及审计工作在反腐倡廉建设中的特殊作用？[14:38]

 [刘正均]:打击经济犯罪和惩治腐败是法律赋予审计监督的重要职责。这些年来，审计机关始终把查处重大违法违规问题和经济案件线索作为一项重要任务，坚持查深查透，依法揭露和处理。今年的审计中，我们查处了175起重大违法违规问题和经济犯罪案件线索，涉及到630多人。[14:39]  [刘正均]:我们对这些案件线索的特征和规律进行了深入分析，主要有以下四个新特点。[14:39]

 [刘正均]:一是公职人员利用职权和工作便利，参与违规运作，向关系单位或个人输送利益。主要发生在行政审批、工程建设、财政补贴、贷款发放、业务经营等案件易发多发领域和环节，同时逐渐向医疗、社保、教育等领域扩散；[14:39]  [刘正均]:二是利用自身专业优势和掌握的内幕信息参与交易，以表面上正常的市场交易为掩护，从中牟利或向关联方输送利益，专业性和隐蔽性较强；[14:39]   [刘正均]:三是作案实施方式网络化，呈现高科技化、高智能化态势；[14:39]

[刘正均]:四是侵害公众利益，社会影响和危害巨大。这些案件往往利益链条很长，且多为“窝案”、“串案”，我们在案件查处过程中，注重加强与公安、纪检、检察等有关部门的沟通配合，建立有效的协调配合机制，使发现的重大违法违规问题得到及时处理。[14:41]

 [刘正均]:审计监督作为惩治腐败的重要力量，在反腐倡廉方面发挥作用，主要有几个优势。[14:41]  [刘正均]:一是专业优势，大多数腐败和舞弊，最终都要落到钱上，而审计工作始终紧盯国家资金，有条件及早发现国家资金被侵占问题；二是国家审计具有独立性，与被审计单位和被审计对象之间没有利益冲突和利害关系，能够客观公正地揭示问题；三是国家审计作为一种经常性的监督制度，审计范围覆盖所有财政资金和政府机构，能够及时、有效地发现和揭露大案要案线索。[14:41]  [刘正均]:审计报告中谈到的这些案件的揭露和查处，既打了“老虎”，也拍了“苍蝇”；既为国家挽回大量经济损失，也有力地推动了反腐倡廉建设。今后我们要认真落实好总理提出的审计要念好权力监督的“紧箍咒”，当好国家利益的“捍卫者”、公共资金的“守护者”和反腐败的“利剑”，在反腐倡廉建设中发挥更大的作用。[14:42]  [主持人]:今年的审计报告指出，地方开设大量财政专户，存款余额占国库存款的近一半，财政资金管理不严格。请您结合审计发现的问题谈谈财政资金管理和专户改革的方向和措施。[14:43]  [马晓方]:审计报告指出18个省本级开设专户400多个、相当于同期国库存款的44%。这些专户，有的是非税收入汇缴户，有的是按照现行制度开设的由预算内列支后封闭管理的，有的是地方违规开设的并通过财政虚列支出后形成的。[14:43]  [马晓方]:专户资金大量滞存在国库之外，逃离国库监管，且闲置效益不高，容易产生权力寻租的腐败问题。[14:43]  [马晓方]:为彻底解决问题，一是应加强非税收入征管制度改革。二是应逐步撤销各类专户，改由国库办理财政资金收付业务，通过国库管控财政资金的流向，在国库中对财政专项资金分账核算。[14:46]  [主持人]:在中央部门预算执行审计中，审计工作报告揭示了预算管理制度和规定方面的一些问题，以及制度和规定在执行中存在的一些问题，应该如何看待这些问题？有什么好的建议？[14:46]  [刘正均]:国家审计是国家治理的重要组成部分。为了全面履行审计监督职责，审计工作始终坚持做到揭露查处与预防促进“两手抓、两手硬”，一方面加大对重大违法违规问题和经济犯罪案件线索的查处力度，推进反腐倡廉建设；另一方面加大对体制、机制和制度性问题的揭示力度，推动进一步深化改革。因此，今年的审计工作报告着力从预算管理制度规定本身及其执行情况两个层面对问题进行了全面揭示和反映。[14:47]  [刘正均]:首先，从预算管理制度和规定方面看，还存在制度规定不健全、不完善的问题。比如，预算支出范围规定过于笼统，基本支出和项目支出界限不清，预算定额和支出标准不完善，已有的标准与实际情况不相适应等。[14:48]  [刘正均]:其次，从预算管理制度和规定执行方面看，一些部门和单位内部管理和控制薄弱，制约机制不完善，问责机制不落实等问题较为突出，容易产生一些违纪违规问题。[14:48]  [刘正均]:因此，要改进和解决当前预算管理中存在的突出问题，就要坚持标本兼治、更加注重治本，要从制度和管理两个层面入手，切实采取有效措施。[14:48]  [刘正均]:一方面要健全和完善财政预算管理制度，要加快健全统一完整的政府预算体系，健全完善基本支出定员定额和项目支出标准，切实提高制度的可操作性和约束力，为规范管理提供强有力的制度保障。[14:49]  [刘正均]:另一方面，要加强部门单位的内部控制和管理，建立有效的内部约束机制和责任追究制度，强化制度执行的规范化和有效性，提高部门内部的“免疫”功能。[14:49]  [主持人]:从审计报告来看，财政资金闲置问题突出，资金使用效益不高。如何解决这一问题？[14:49]  [马晓方]:审计署一直关注财政资金使用效益情况，多次揭示和反映财政资金闲置的问题。这些揭露和反映的问题引起了国务院和全国人大的高度重视。为了落实全国人大及审计署有关加强结转和结余资金管理的要求，2005年，财政部制定了《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》，各地财政部门也出台了相应的管理办法。这在一定程度上规范了结转结余资金的管理使用。[14:49]  [马晓方]:但是，财政资金累计结转结余规模较大的问题依然存在，除历史资金结存较多需要逐年消化外，主要原因在于：一是预算编制不够细化，项目前期准备不足，一些预算安排的项目当年并不具备实施条件，部门获得财政拨款后无法安排使用；二是转移支付资金下达较晚，地方财政来不及做这部分资金的使用计划，项目实施较晚；三是消化和减少累计结余结转资金的制度还不够完善、执行还不够严格。[14:49]  [马晓方]:要从根本上解决资金闲置的问题，应做好以下几方面工作：一是细化预算编制，凡实施项目管理的都应完善项目储备库制度、深化定员定额改革，做到确有需要、确可执行才予以安排预算，从源头减少结余结转规模。二是制定严格的预算单位结转结余资金管理办法，明确当年未使用的基本支出全部作为结余纳入以后预算，项目支出结余及一定结转全额纳入以后预算，减少和杜绝新增结余结转。同时鼓励部门和单位加快预算执行进度，及时消化结转结余资金。三是加快转移支付资金下拨，监督和督促地方政府加快预算执行进度，做好项目资金使用计划，力促财政资金落实到具体项目。四是逐步建立和推行绩效评价机制，加大效益审计力度，强化资金使用单位的节约和绩效意识。[14:50]  [主持人]:好，非常谢谢马司长。再次感谢刘司长和马司长参加今天的访谈，确实给了我们非常多、非常有价值的信息和建议，也再次感谢电脑前网友的陪伴，今天的访谈到此为止。谢谢两位，辛苦了！[14:59]

第四篇：准贷记卡征信记录解读

征信知识：为什么要单独把“准贷记卡透支180天以上未付余额”标识出来？

准贷记卡透支180天以上未付余额，是指该张准贷记卡透支180天以上未还的余额。从该张准贷记卡首次透支日开始计算的透支天数超过180天（不含180天）时，透支180天以上未付余额为全部透支余额及其产生的利息之和。如果从首次透支日开始计算的透支天数未超过180天，则透支180天以上未付余额等于0。在实际操作过程中，多数商业银行视准贷记卡客户在60天内还款为正常还款，不会影响客户新的授信申请。但当持卡人超过180天未还款，则说明其还款意愿不强或还款能力有问题。将此余额标识出来，有利于银行判断持卡人的信用状况，控制信用风险。

解读准贷记卡透支及其还款记录

近日，因办理住房公积金贷款，笔者与住房公积金中心进行了“第一次亲密接触”，没想到这次亲密接触并非特别顺利，问题出在一张工商银行“准贷记卡” 上。2002年，笔者办理了一张准贷记卡。记得当时的工商银行信用卡章程规定的透支最长期限为30天，因此笔者也养成了透支后30日内还本付息的习惯。而 按照2009年2月22日起正式实施的《中国工商银行牡丹信用卡章程》规定“准贷记卡透支利息自银行记账日起，按人民银行规定的透支利率计收单利，透支期 限最长为60天。”

在办理住房公积金贷款过程中，笔者按要求打印了一份《个人信用报告》。其中“信用卡最近24个月每个月的还款状态记录”栏目出现了大量的 “1”。按照办理住房公积金贷款的人员解释，此栏目中出现“1”，即为负面信息或不良信用记录，而出现“1”连续三次或者24个月内出现六次，则拒绝发放 公积金贷款。为此，笔者不得不研究这一问题。因本人所持有的卡均系工商银行信用卡，本文仅以工商银行为例。

一、“1”的含义解读

我国《征信管理条例》于2009年10月13日首次全文征求社会各界意见，2011年7月23日第二次征求意见，迄今并未出台，而且该征求意见 稿中，仅使用了“不良信用记录”一词，并未加以界定。那么，《个人信用报告》是不是所有的“1”都属于“不良信用记录”呢？答案当然是否定的。在《个人信 用报告》中，准贷记卡的“1”是表示透支1-30天；而对于在贷记卡，“1”表示未还最低还款额1次。按照中国人民银行征信中心的解释，《个人信用报告》 中的数据，只是代表所收集的事实，而对于这一事实的属性的判断，则由阅读报告者自行判断。

首先，我们来分析下贷记卡还款记录中的“1”。贷记卡是允许透支的，而且具有免息期、最低还款额等优惠措施，实际上是很宽松的透支—还款政策。贷记卡的“免息期”，即为从透支之日起至次月25日为止，最长56日，最短26日的一个期间，在此期间内全额还款，则合同之债消灭，且不产生任何违约责 任。所谓“未还最低还款额1次”，即是在免息期届满之内，未还款或者还款数额没有达到最低还款额。

其次，就准贷记卡而言，虽然也属于信用卡，但是其还贷方式却与贷记卡有所不同。贷记卡是不具有“免息期”的，从透支之日起就计算利息。但是，准贷记卡同样有一个期限，即“最长透支期限”在此期限中还本付息，合同之债同样归于消灭，同样不产生违约责任的问题。

第三，中国人民银行征信管理局局长邵伏军同志主编的《百姓征信知识问答》一书，其中，明确指出：“准贷记卡的24个月还款状态出现“1”或 “2”，为什么不能说是负面信用记录？这是由准贷记卡的性质决定的，24个月还款状态中出现“1”或“2”，并不意味着准贷记卡处于不正常状态，实践中，多数商业银行视准贷记卡客户在60天内还款为正常还款，不会影响该客户新的授信申请。客户当月只要使用了准贷记卡，并且没有在商业银行向中国人民银行征信 中心报送数据前还清，在还款状态中就被记为透支，即还款状态表示为“1”。

二、两种“1”的本质不同

透支，是一种合同法上的借款合同，由于出借方为金融机构，且采用格式合同，故各商业银行一般采用“章程”的形式加以规定。其实，在《个人信用报告》中还款记录中，贷记卡的“1”与准贷记卡的“1”本质上确实是完全不同的，但是其理由，征信中心表达的并不清楚。兹试叙如下：

首先，贷记卡的“免息期”与准贷记卡的“最长透支期限”具有相同的法律性质，即一种法律期间。这种法律期间是基于格式合同而产生，因透支行为发 生而开始计算。虽然这一期间的届满二者有所不同：贷记卡的免息期届满，是在每个月的固定期日，而准贷记卡的最长透支期限，在期间达到60日后届满。无论透 支是否计息，本质上，二个期间都属于合同的履行期间。

其次，所谓不良信用记录，实际上是一种违约事实的记录。在贷记卡中，“1”所代表的“未还最低还款额1次”，即代表合同履行期间届满后的违约责 任发生一次。而在准贷记卡中，“1”所代表的，仅仅是仍处于合同履行期间的一次透支行为。准贷记卡的透支行为没合同履行期间实际上是60日，只有60日届 满后仍未还款，即出现还款记录出现“3”的时候，才能完全确定为违约责任发生一次。因此，正如征信中心所解释“1”或“2”，根本不能说是负面信用记录。

第三，在准贷记卡问题上，征信中心的这种设计是不科学的，大致记录本身存在大量问题。客户当月只要使用了准贷记卡，并且没有在商业银行向中国人 民银行征信中心报送数据前还清，在还款状态中就被记为透支，即还款状态表示为“1”。按照“报送数据”（似乎是每月8日）时间为准这种设计，违约行为发生 后，很可能不被记录。如，在8日之前产生违约状态，但是在也8日之前又延迟履行完毕的一些违约记录，是不可能被记录下来的。

三 余论

个人信用报告的重要性，毋庸置疑。但是，目前在征集、管理和利用中，确实存在大量不科学的问题。对“不良信用记录”明确加以界定，就是其中一个 即为重要的方面。而这者不单单是银行业或者征信中心本身的问题，也与信息利用者的素质密切相关。最后谈几个于此问题相关的问题，作为“余论”。

1、《信用报告》只是作为基础数据的作用，在证据体系中仅仅相当于事实，而对事实的评判，则是利用者的工作。我国住房公积金中心的法律地位应当 属于法律授权的组织，尽管相关法律尚未完善，但是，其贷款为行政合同之给付，其行为应当受行政法制约。以行政权判读《信用报告》其行为性质虽然与商业银行 行使经营自主权不同，但是，对于“负面信息”“逾期”“恶意透支”等现象的判断标准应该统一，即以违约责任发生为准绳，这也是征集和利用信用信息的唯一准 绳。

2、应当加速有关立法进程。各商业银行如何掌握松紧（即违约次数多寡），固然是其经营自主权，但是，作为不是商业银行、而应当受行政法约束的“住房公积金中心”，应当制定全国统一的标准，这一标准，必然需要加速立法进程，制定类似《社会保障法》的法律。

3、对于是否放贷这一涉及行政相对人重大利益的行政决定，必须给与行政复议和行政诉讼的救济。在办理贷款过程中，有关申请表格居然赫然写着类似 “对住房公积金中心是否放贷，不得提出异议”这一类词句，以规避纠纷，实在是不明智之举。其实在社会保障领域，退休人员对于退休金有疑义的，也应该进行行 政复议和行政诉讼，毕竟，法律授权的组织行使的乃是行政权，不受制约的行政权才是最可怕的。

准贷记卡透支期限是60天，超过60天即属于逾期状态。但银行会给你一个月的时间，也就是说90天以后会进行催收。而且会将你的信息自动放到人民银行征信系统中，每个月更新一次。到你超过180天以后，你就会正式进入黑名单。如果还完透支，24个月以后才能取消污点。

你现在透支1300元，银行的利息是万分之五（日息）每天利息0.65元，一个月是19.5元，每月还400元，其中380元还本金，三个多月就换完了，基本上不会影响你的个人信用。

准贷记卡是信用卡的一种，一般额度是5000（普卡）和10000（金卡）元人民币，因为是存款有利息的所以很多单位用作工资卡。准贷记卡无论消费还是取现金及转账（透支）都会产生每天万分之五的利息，同时欠款需要在第一次产生欠款后60天内还清，否则有可能影响正常用卡，导致逾期冻结。虽然准贷记卡没有每月固定还款期，没有滞纳金不会进入黑名单，但是长时间透支都有可能会影响到在人行的征信情况，建议楼主以后尽量减少此卡透支，因为有利息。拒卡一般都是先和人行征信部门调阅申请人相应记录后审核的，如果楼主对自己的征信有疑问可以和当地人行部门去查阅一下。

为什么要单独把“准贷记卡透支 180天以上未付余额”标识出来？

准贷记卡透支180天以上未付余额，是指该张准贷记卡透支180天以上未还的余额。从该张准贷记卡首次透支日开始计算的透支天数超过180天（不含 180天）时，透支180天以上未付余额为全部透支余额及其产生的利息之和。如果从首次透支日开始计算的透支天数未超过180天，则透支180天以上未付 余额等于0。

在实际操作过程中，多数商业银行视准贷记卡客户在60天内还款为正常还款，不会影响客户新的授信申请。但当持卡人超过180天未还款，则说明其还款意愿不强或还款能力有问题。将此余额标识出来，有利于银行判断持卡人的信用状况，控制信用风险。

作为一种支付工具的银行卡，按性质可以分为借记卡、准贷记卡和贷记卡三种，其中借记卡不能透支，所对应的帐户内有多少钱只能用多少钱，准贷记卡是具有中国特色的信用卡，在社会征信体制不完善的情况下，往往需要凭担保或存保证金才可以有条件有限度地透支消费，目前正逐渐退出金融领域，而贷记卡是真正意义上的信用卡，和准贷记卡最大的区别在于，申办无须担保无须保证金、透支消费具有免息期。

借记卡最大的优势就是电子管家功能，消费者可以用它去缴水、电、煤、电话等公用事业费，甚至还可以办理银证转账和银券通炒股业务。现在不少银行都给借记卡赋予了强大的管家功能，消费者应当根据自己的实际利用率，尽可能把保留目标落在功能涵盖面较广、实用性较高的借记卡上。

但是以前的借记卡给了广大的消费者方便和优惠，而现在方便没有增加，优惠却没有了，从今年九月分开始，国有四大银行开始对借记卡实行收费的标准：5元的开卡费，10元的年费，还有每笔2元的同诚跨行ATM取款费。所以现在用借记卡应该要想到在最实惠的情况下办理。

信用卡是商业银行向个人和单位发行的，凭以向特约单位购物、消费和向银行存取现金，具有消费信用的特制载体卡片，其形式是一张正面印有发卡银行名称、有效期、号码、持卡人姓名等内容，背面有磁条、签名条的卡片。我们现在所说的信用卡，一般单指贷记卡

第五篇：2006新审计准则

关于贯彻实施企业会计准则和审计准则体系有关问题的通知

发文文号： 发文部门： 财会[2006]22号

财政部 发文时间：实施时间：失效时间：法规类型：所属行业：所属区域：发文内容：2006-12-31 2006-12-31

其他规定, 其他规定

所有行业 中国

国务院有关部委、有关直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅[局]，新疆生

产建设兵团财务局，有关中央管理企业：

2006年2月15日和10月30日，财政部发布了企业会计准则和审计准则、会计准则应用指南和审计准则指南，标志着适应我国社会主义市场经济发展进程、与国际准则趋同的会计审计准则体系基本建立。为了确保两大准则体系的平稳过渡和贯彻实施，各有关部门、单位要积极行动起来，扎扎实实做好各项工作。现就有关事项通知如下：

一、统一思想，提高认识，切实重视两大准则体系的贯彻实施

会计、审计工作是经济工作的重要基础。企业会计准则和审计准则体系的建立，坚持高标准、高起点、高要求，有助于进一步规范会计审计行为、提高会计信息和审计质量，实现了与国际准则的趋同。这是完善我国社会主义市场经济体制、保护投资者和社会公众利益、促进企业改革和资本市场长远发展的重要举措和基础性工程。

企业会计准则和审计准则体系发布后，各有关部门、单位已经做了大量前期准备工作，为准则的实施奠定了扎实基础。但是，两大准则体系的贯彻实施是一项系统工程，情况复杂，任务艰巨，需要有关方面齐心协力。希望各部门、各单位继续高度重视新准则的贯彻实施工作，重视相关配套措施的跟进和落实，密切关注新旧准则衔接和转换过程中的新情况、新问题，积极采取应对措施，指导、督促有关单位实施好新准则，做到思想认识到位，贯彻实施到位，技术手段到位，监管措施到位，实现会计审计改革的预期目标。

二、统筹规划，周密部署，扎实抓好两大准则体系贯彻实施中的相关工作

[一]财政部门和注册会计师协会，应当加强对新准则贯彻实施的政策业务指导

各级财政部门和注册会计师协会要根据《会计法》和《注册会计师法》的规定，切实依

法履行职责，切实做好新准则的指导和推动落实工作。

1．加强专业技术队伍建设，指定专人负责，落实责任制，重视和培养业务骨干，全面熟悉和掌握新准则的内容，做好对企业、会计师事务所等的政策和技术指导。

2．建立迅捷高效的问题预警、反应和处理机制，选定准则实施联系点，密切跟踪上市公司、有关企业和会计师事务所执行新准则情况，发现问题，立即跟进，迅速反应和处理。

3．继续深化对两大准则体系的宣传培训工作，培训对象为上市公司和会计师事务所，同

时将培训范围扩大到国有企业、外商投资企业、民营企业等，将学习新准则纳入会计人员和注册会计师的继续教育范围，采用多种形式，努力形成广泛宣传学习、认真贯彻新准则的良

好氛围。

[二]上市公司和相关企业要深刻领会新准则的精神实质，全面准确地执行好企业会计准

则

各上市公司和相关企业是实施新准则的主体，应当扎扎实实、慎密规划，组织好新准则的学习，不仅财会人员要深入学习新准则，单位负责人也应掌握新准则的主要内容。

各上市公司和相关企业应当根据准则及其指南的规定，结合本单位的实际情况，调整和完善内部控制和相关制度，细化核算内容，规范实务操作，扎实做好资产负债全面核查，按规定调整有关科目和金额，积极稳妥地做好新旧准则的衔接。同时要及时更新信息系统，改

造业务流程，提升工作效率和财务会计报告质量。

根据《会计法》规定，单位负责人是企业会计工作和财务报告的责任主体，应当高度重视财会工作和财会业务骨干人才的培养工作，改善财会人员的知识结构，提高业务水平和职

业判断能力，确保准则在本单位的贯彻落实。

[三]会计师事务所要强化责任意识，严格按照新准则规定开展审计鉴证和相关服务工作

遵循准则，依法执业，是会计师事务所和注册会计师的神圣职责。会计师事务所和注册会计师要继续抓好新准则的学习培训工作，将准则变化与审计理念、方法、程序等的变化密切结合起来；要强化审计独立性，保持应有的职业谨慎态度，遵守职业道德规范；要树立风险意识，切实贯彻风险导向审计理念，严格审计程序，强化审计工作记录，提高识别和应对风险的能力；要改善事务所内部管理，加强质量控制，全面提升审计质量和其他服务质量。

三、加强协调，形成合力，做好两大准则体系贯彻实施的监督检查

严格、科学、高效的监督检查，是确保会计审计准则体系贯彻到位的有力保证。财政部门、其他有关政府部门和注册会计师协会要加强协调、齐抓共管，形成合力，认真做好两大

准则体系贯彻实施的监督检查和指导工作：

要加强对上市公司和执行新准则的国有大型企业集团的会计信息质量检查工作，加大对会计师事务所，尤其是具有执行证券期货业务资格会计师事务所的执业质量的检查力度，重点检查在2006年末新旧准则转换之际的不规范行为，以及2007执行新准则情况。对于执行准则不到位的，要督促整改、重点监控；问题严重的，要公开曝光并依法处理。

要积极主动地争取其他政府部门的支持和配合，共同推动新准则实施的指导和监督检查工作，做好企业会计准则与政府审计、证券、银行、保险监管以及税收政策的协调与衔接，以及部门之间的协调工作，形成监管合力，提高监管效能，确保两大准则体系的平稳过渡和

全面实施。

中华人民共和国财政部

二○○六年十二月三十一日