新《预算法》解读

第一篇：新《预算法》解读

第1部分 判断题

题号：Qhx012409 所属课程： 新《预算法》解读

1.预算体现着整个国家政权体系、各级政府活动的范围、方向、重点和其中的政策要领，体现着国家怎样履行它的职能。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012412 所属课程： 新《预算法》解读

2.《预算法》规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012424 所属课程： 新《预算法》解读

3.根据《预算法》规定，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析 题号：Qhx012413 所属课程： 新《预算法》解读

4.全口径预算要以公开、透明为准则，以特殊事项的保密为例外。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012428 所属课程： 新《预算法》解读

5.举债方式阳光化有利于兴利除弊，化解矛盾积累，更加低成本、高效率地防范和控制风险。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012410 所属课程： 新《预算法》解读

6.1995年10月1日，《中华人员共和国预算法》正式施行。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：B

解析： 1995年1月1日，《中华人员共和国预算法》正式开始施行。题号：Qhx012425 所属课程： 新《预算法》解读

7.根据《预算法》规定，上级政府在安排专项转移支付时，可以要求下级政府承担配套资金。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：B

解析： 上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金，但是按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。题号：Qhx012411 所属课程： 新《预算法》解读

8.土地批租收入一直以来都是以预算内资金存在的。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：B

解析： 土地批租收入一开始的概念，一般人认为是预算外的，在2012年财政部的具体工作中已经明确预算外资金概念要退出历史舞台。这次预算法已经适应了2012年之后要求所有的政府财力进预算这个客观需要，一些特殊的收入比如说土地批租收入，应该有特殊的管理形式。政府性基金预算是预算体系里面一个相对独立，但是要跟其他的预算内容，形成合理衔接关系的一个部分，这就有了非常清晰的规定。第2部分 单选题

题号：Qhx012431 所属课程： 新《预算法》解读

9.根据《预算法》规定，（）对地方政府债务实施监督。

A、全国人民代表大会 B、全国人民代表大会常务委员会 C、国务院 D、国务院财政部门 您的答案√ 正确 正确答案：D 解析： 未找到解析

题号：Qhx012429 所属课程： 新《预算法》解读

10.根据财政转移支付制度，我国的财政转移支付的主体是（）。

A、政府转移支付 B、一般转移支付 C、专项转移支付 D、企业转移支付 您的答案√ 正确 正确答案：B 解析： 未找到解析

题号：Qhx012415 所属课程： 新《预算法》解读

11.根据本课程的内容，被称为我国“准宪法”的是（）。

A、民法 B、经济法 C、刑法 D、预算法

您的答案√ 正确 正确答案：D 解析： 未找到解析 题号：Qhx012432 所属课程： 新《预算法》解读

12.根据《预算法》规定，地方政府举借债务的方式是（）。

A、发行地方政府债券 B、发行国债

C、发行国有企业债券 D、发行政府项目债券 您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012416 所属课程： 新《预算法》解读

13.（）新修订的《预算法》将正式施行。

A、2015年1月1日 B、2015年4月1日 C、2015年7月1日 D、2015年10月1日 您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012433 所属课程： 新《预算法》解读

14.（）强调建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

A、十八大 B、十八届二中全会 C、十八届三中全会 D、十八届四中全会 您的答案√ 正确 正确答案：C 解析： 未找到解析

题号：Qhx012417 所属课程： 新《预算法》解读

15.我国自（）取消预算外资金概念。

A、2010年 B、2011年 C、2012年 D、2013年

您的答案√ 正确 正确答案：C 解析： 未找到解析

题号：Qhx012414 所属课程： 新《预算法》解读

16.（）明确提出了国家治理体系和治理能力现代化的要求。

A、十八大 B、十八届三中全会 C、十七届三中全会 D、十八届四中全会 您的答案√ 正确 正确答案：B 解析： 未找到解析 第3部分 多选题

题号：Qhx012438 所属课程： 新《预算法》解读 17.根据本课程的内容，适度举债建设的意义包括（）。

A、坚固经济社会发展和财政收支长期均衡 B、平滑处理公共工程支出负担

C、适应社会需要，满足社会心理，缓解相关矛盾 D、有机结合公平和效率的追求 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：ABCD 解析： 未找到解析

题号：Qhx012435 所属课程： 新《预算法》解读

18.根据本课程的内容，允许地方政府举借债务存在哪些方面的限制？（）

A、限制主体 B、限制用途 C、限制规模 D、限制方式 E、限制客体 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：ABCD

解析： 在增加允许地方政府举债的正面表述的同时，也给出了5个方面的限制性规定，即：限制主体、限制用途、限制规模、限制方式和风险控制方面的限制。题号：Qhx012437 所属课程： 新《预算法》解读

19.以下国家中，允许地方政府发行地方政府债券的有（）。

A、美国 B、日本 C、德国 D、法国 E、中国 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：ABCD

解析： 《中华人民共和国预算法》第三十五条：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

题号：Qhx012419 所属课程： 新《预算法》解读

20.根据本课程内容，政府预算体系的“四本预算”包括（）。

A、财政预算 B、公共预算 C、政府性基金预算 D、国有资本经营预算 E、社会保障预算 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：BCDE 解析： 未找到解析

题号：Qhx012423 所属课程： 新《预算法》解读

21.根据《预算法》规定，各级预算应当遵循（）的原则。

A、统筹兼顾 B、勤俭节约 C、量力而行 D、讲求绩效 E、收支平衡 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：ABCDE 解析： 未找到解析

题号：Qhx012436 所属课程： 新《预算法》解读

22.政府财权包括（）。

A、征税权 B、举债权 C、收费权 D、融资权 E、筹资权 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：AB 解析： 未找到解析

题号：Qhx012420 所属课程： 新《预算法》解读

23.基本养老从制度框架来说，已经形成了（）的结合。

A、社会统筹帐户 B、银行账户 C、个人帐户 D、保险账户 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：AC 解析： 未找到解析

题号：Qhx012422 所属课程： 新《预算法》解读

24.社会公众有知情权后，对于公共资源配置、公共事务、公共生活可以行使（）。

A、质询权 B、建议权 C、监督权 D、支配权 查看答案 您的答案√ 正确 正确答案：ABC 解析： 未找到解析

第二篇：新预算法解读

学习贯彻新《预算法》提高科学依法理财水平

——新《预算法》解读

素有“经济宪法”之称的《预算法》，历经三届人大，启动四次审议，经过十年时间最终完成修订，于8月31日经十二届全国人大常委会第十次会议审议通过并重新颁布，自2015年1月1日起施行。为更全面了解新《预算法》，依法依规做好预算编制及执行工作，提高科学理财水平，县政府办组织县财政局，对新《预算法》内容进行了对比分析和整理，提出了意见和建议，供县领导参阅，并希望借此增强各预算单位对预算工作的认知度，积极配合做好全县预算编报和执行工作。

一、预算的定义及我国预算制度由来

所谓预算，是经法定程序审核批准的国家或地方政府集中性财政收支计划。它规定国家或地方政府财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家或地区政策、政府活动的范围和方向。是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，也是政府调节经济的重要杠杆。

中国的国家预算制度产生于清朝末年。光绪三十三年（1907）颁布“清理财政章程”，拟由清理财政局主持编制预算工作，而中国社会主义国家预算最早产生于革命根据地时期。1937年中央工农民主政府发布的《中华苏维埃共和国暂行财政条例》是建立预算制度的重要文献。中华人民共和国建立后，1950年3月国务院先后发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950财政收支的决定》以及其它有关规定，形成了 统一的国家预算。

二、《预算法》修订情况及重要意义

《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。并于1995年1月1日起施行。此次修订后的新《预算法》，在内容上进行了大幅修改，法律条文从原来的79条增加到101条，其中修改53条、新增28条，直接保留未变的仅20条，不足新《预算法》总体内容的五分之一。

从这次修改来看，充分反映了我国在财政改革上秉承的公共财政理念，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的一项重大举措。新法的立法宗旨，由过去的“强化预算的分析和监督职能，健全国家对预算的管理”，转变成现在的“规范政府收支行为”。这标志着《预算法》从“授权法”到“限权法”的转变，即由过去的政府管理法变成了规范政府、管理政府的法。

三、新《预算法》的主要变化

总体来讲，重新修订后的新《预算法》可以用“四个全”来概括：一是全纳入，规定将政府收支全部纳入预算管理；二是全规范，对预算的编制、执行、调整以及决算等进行全过程规范；三是全公开，强调各级各部门要主动向社会公开预决算信息；四是全监督，强化人大对政府预算的全程监督和审查。同时，新法还对预算行为主体和违规法律责任进行了全面明确。

（一）将所有收支全部纳入预算管理

原《预算法》框架下，政府的收支只有一部分在法律的笼子里，还有许多游离于监管外的各级政府的“第二财政”。对此，新《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，全面增强预算的完整性，这是建立现代财政制度的基本前提。

一是实行全口径预算管理。所谓全口径预算，简单地说，凡是凭借政府行政权力取得的收入和为行使行政权力所安排的支出，都应该纳入预算管理，而此次《预算法》修订最为重要的就是将预算外资金纳入了预算管理。原《预算法》只是规范了预算内的资金，对于政府掌握的预算外资金没有纳入管理范围，这样不符合预算的完整性要求，不能反映政府财政资金全貌，也不利于人大监督。新《预算法》在规定“政府的所有收入和支出都应该纳入预算”的同时，删除了老法第29条的相关内容和第76条。这样，就从法律层面确立了我国的全口径预算管理体系，既有利于全面反映政府收支总量、结构以及管理活动，又能更好地为经济社会发展服务。同时，也使自1952年出现，已经使用60余年的“预算外资金”概念，从法律制度上成为历史。

二是将地方政府债务纳入预算管理。为规范地方政府债务，新《预算法》对地方政府性债务的融资机制、预算管理、风险管控等方面提出了具体要求，对市县级政府如何举借新债务进行了明确：首先，只能采取政府债券方式，由省级政府代为举借，规模经全国人大批准后，列入本级预算调整方案；第二，举债主体只能是政府及其部门，不得通过企事业单位等举借，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，并要求剥离融资平台公司的政府融资职能；第三，地方政府债务要细化为一般债务和专项债务，需要有偿还计划和稳定的偿还来源，并只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。同时，对存量债务，新《预 算法》要求“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”，各相关部门、单位将债务收支纳入部门和单位预算管理，并确保在新旧《预算法》过渡期内，严格控制任何形式的新增债务。

三是非经法定程序不得调整预算。新《预算法》规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”。主要包括三个方面：首先，要求各级政府在预算执行中，一般不出台增减财政收支的政策和措施，切实维护预算刚性。第二，必须进行的预算调整，要编制预算调整方案，说明预算调整的理由、数目和金额，并提前30天报人大进行初审，调整后必须严格执行，未经法定程序不得再次调整。第三，因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付，而引进的预算支出变化，不属于预算调整范围，但须向本级人大报告。可以看出，新《预算法》对预算追加调整设置了诸多限制。因此，在年初预算编制时要将大事要事考虑全面，不能寄希望于预算追加，尽量减少执行中的预算调整。

四是建立跨预算平衡机制。新《预算法》要求各级政府建立跨预算平衡机制，在一般公共预算中设置预算稳定调节基金，执行中的超收收入，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金，其中，由于市县级政府一般公共预算不得列赤字，所以其超收收入只能用于补充预算稳定调节基金；各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。通俗地讲，就是一个预算内财政收入短收了，首先要通过调入预算稳定调节基金来弥补；超收了、结余了也不能“突击花钱”，只能用于补充预算稳定调节基金。同时，对于一般公共预算执行中出现短 收，通过调入预算稳定调节基金或其它预算资金、削减支出等措施还不能实现平衡的，可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一预算中归还。这样，既确保了预算平衡，也从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性。

（二）按照全面、准确、细化、高效的要求编制预算 预算编制是预算管理的起点，也是确保顺利执行、减少追加调整和及时有效公开的前提，因此，编制好年初预算尤其关键。新《预算法》主要对预算编制的四个方面进行了强调。

一是“四本”预算的编制。就是要编制包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本”预算。其中，一般公共预算，是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算，按照收支平衡原则编制，不列赤字。政府性基金预算，是将向特定对象征收或以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，应当按照基金项目编制，做到以收定支。国有资本经营预算，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字。社会保险基金预算，是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算，做到收支平衡。

二是重点支出预算的编制。对于重点支出保障方式，按照十八届三中全会《决定》关于“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”的总体要求，新《预算法》规定，各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在 保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排重点支出。因此，各部门重点支出能否得到保障，主要取决于是否具有充分的重要性和必要性，是否具有足够的政策支持，是否能够及时规范地执行。因此，预算申报质量尤为关键，申报重点项目时要及时提供政策依据，以确保重点支出的优先保障。

三是转移支付预算的编制。财政转移支付，是以各级政府间的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为目标，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。新《预算法》首次在法理上提出了财政转移支付制度，并明确了预算管理要求。首先，在编制转移支付预算时，提出应“以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”，注重规范、公平、公开。同时，要将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。第二，一般性和专项转移支付，应当分别在人代会批准预算后的30 日和60 日内下达，这将杜绝以往12 月31 日晚还在下专款的问题。第三，要求“建立健全专项转移支付定期评估和退出机制”和“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”，使专项转移支付预算不再只增不减，避免部门利益的固化。

四是政府购买服务预算的编制。政府向社会力量购买服务，是国务院从2013 年起推进的一项重要改革，就是把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，交由具备条件的社会力量承担，并根据服务数量和质量向其支付费用。其主要目的，是推动政府职能转变和政企分开，实现政府由“养人”向“办事”转变，凡是适宜由社会力量提供的公共服务，政府原则上不再直接举办，不再就此增设机构、增加人员。需要说明的是，编制政府 购买服务预算，只是改变了原有预算项目的执行方式，其资金来源仍为原有项目的预算安排资金，并非财政另增加安排一部分资金开展此项目。

（三）及时、主动、规范地进行预算公开

在国家《政府信息公司条例》2007年出台以后，各级政府和部门一直按此文件开展工作。本次预算公开纳入新《预算法》，使此项工作的依据由原来的财政部规范性文件级别，直接提升到国家法律层面，约束力大大增强。

在公开主体、公开内容和公开时限上，新《预算法》第14条明确规定，财政部门要将经人大批准的政府“预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表”在批准后的20日内进行公开；预算部门要将经财政批复的“部门预算、决算及报表”，在批复后的20日内进行公开；审计部门要将“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”向社会公开。需要说明的是，部门预算公开主体，包括党政群团及其他相关组织，也就是说，除涉密事项外，所有使用财政拨款的部门和单位都要公开预决算。同时强调，预算公开时限的20日，是指20个“自然日”，而非原来习惯的20个“工作日”。

在预算行为的责任主体上，新《预算法》对各个预算事项都赋予了行为责任主体，除了保留财政部门对预算管理活动的总体组织实施职能外，着重强化了各预算部门和单位的主体责任。新《预算法》规定：“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。由此可见，各部门是部门预算的责任主体，如果不按新《预算法》 的要求实施预算行为，责任追究的就是部门相关人员。同时，新《预算法》集中规定了20 种违法情形的法律责任，惩戒方式均是先责令改正，再到对相关责任人追究行政责任、降级、撤职、开除等相应的处罚。其中，以第94 条最为严厉，对违反新《预算法》规定“举借债务或者为他人债务提供担保”、“挪用重点支出资金”、或“在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的”，直接给予撤职、开除的处分。

（四）严格落实人大审查监督要求

新《预算法》在人大审查监督方面，大大提高了其内容和程序的细化程度和可操作性，使人大对预算管理各个环节的审查监督更加规范有力，这是新《预算法》约束力的重要来源之一，也是对财政部门和预算部门提出的更高工作要求。

在监督程序上，一是由原来只对预算草案的一个初审，扩展至对预算、预算调整、决算、上一年预算执行情况的四个初审。二是每个初审草案的报送时限，都提前至本级人代会举行的30 天前。三是人大有关工作机构可以在常委会授权下进行预算审查。四是对预算草案及其报告、预算执行情况的报告，明确了八项重点审查内容。五是政府对人大审查意见提出反馈意见，还要一并送交各个代表审议，人大代表关于预算方面的建议会更多。六是县乡人大审查预算草案前，要组织本级人大代表听取选民和社会各界意见。七是财政部门批复部门预算和转移支付预算要抄送人大。以上各项规定，各级财政部门和预算部门如果不严格执行，就是违法，新《预算法》中也明确规定了相应的法律责任。

在审查内容上，新《预算法》第48 条，规定了人大“对预 算草案及其报告、预算执行情况的报告”的八项重点审查内容：一是上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；二是预算安排是否符合本法规定；三是预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；四是重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；五是预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；六是对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；七是预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；八是与预算有关重要事项的说明是否清晰。以上八项内容，是各级人民代表大会审查预算草案的重点，也是各级人大常委会、有关专门委员会和有关工作机构进行预算初审的重点。

四、对预算编制执行工作的几点建议

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新《预算法》而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。如何贯彻实施好新《预算法》，是当前地方财政经济工作的一项重要任务，建议应着重抓好以下几方面工作：

一是抓好学习宣传工作。组织开展各级财政及各预算部门开展学习，全面理解新《预算法》，准确掌握新《预算法》的精神、原则和具体规定，增强《预算法》治意识，自觉把新《预算法》的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。同时，采取各种方式广泛宣传新《预算法》，让社会公众了解掌握《预算法》律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题 用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

二是树立依法行政观念。落实新《预算法》即依法理财，依法理财即依法行政，依法行政就必须树立职权法定、权责统一的理念。职权法定，是指实行行政管理必须有法律的授权，并在法律授权的范围内行使职权；权责统一，是指权利与义务相统一，有多大权利就有多大责任。正如李克强总理所讲，对于市场主体是“法无禁止即可为”，对于政府则是“法无授权不可为”，这是依法行政的一项基本原则。我们落实新《预算法》，也要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，既要敢于担当，又要防止不作为或乱作为。

三是坚持依程序行政。行政程序，是指行政主体行使行政权力，作出行政行为时所应遵循的方式、步骤、顺序、期限等。长期以来，一些工作中不讲程序、违反程序的事情时有出现，既影响办事效率和质量，又容易助长不正之风。新《预算法》本身就是一部程序法，程序要求贯穿于预算管理的全过程，预算编制、审查和批准、执行、调整、监督、决算等各个环节，都设置了严格的规定流程，需要各级各部门预算管理事项，必须严格按规定程序办理。

四是转变决策方式。以往一些部门在实践中，有拍脑袋出政策、编预算、上项目的情况，造成不同程度的损失和浪费；在预算执行中，只花钱不问效、一本糊涂账的事也时有发生。新《预算法》对部门预算编制的依据和程序、预算追加和调整、预算绩效评价等都作出了明确规定。部门要贯彻落实新《预算法》就必须改变旧习，转变以前简单决策的方式。通过决策方式变化，克 服决策的任意、随意和短视，使决策更加科学、严肃、审慎。

五是改变习惯性做法。以往由于种种原因，我们对过去的一些做法习以为常，不认为这么做是不合法的。如今按照新《预算法》的有关规定，这就是违法的，而且还规定了相应的法律责任。比如，未将所有的财政收支列入预算或者虚列收支的，擅自改变预算支出用途和上级专项转移支付资金用途的，违反规定扩大开支范围、提高支出标准的，该公开该说明的事项未公开未说明的，超时批复预决算的，违规开设财政专户、或者将国库库款放入财政专户虚列支出的，等等。这些行为在过去时有发生，如果不克服这些旧习，就容易稀里糊涂地违法，承担相应的法律责任。

加强和完善预算管理，建立健全现代财政制度，既是财税体制改革的重点，又是全面深化改革、推进依法治国的重要举措。随着时间的推移和改革的深入推进，新《预算法》必将成为倒逼财税改革提速的重要制度保障。因此，学习读懂新《预算法》，是各级各部门加强预算管理，提高财政资金使用效益的前提和关键，希望通过此文提起大家的重视，增强学习的积极性和主动性，切实做好预算编制和执行工作，做到科学理财、依法理财。

第三篇：新预算法解读

新预算法解读：取得5方面重大突破

8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称《决定》），并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起施行

新预算法的重大突破

我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不“越位”、不“缺位”。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。

（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度。

近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。

公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

（二）改进预算控制方式，建立跨预算平衡机制。

原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后预算资金的不足。各级政府一般公共预算执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对预算的约束留出了空间。

（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险。

原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

（四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。

国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。

（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束。

针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。

现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。为此，新预算法增加规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。

国库集中收付制度，是财政改革实践中较为成熟的制度。为体现这一改革成果，新预算法增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

认真贯彻实施新预算法

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，当前应着重做好以下工作：

第一，做好新预算法的学习宣传工作。要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。财政部在“六五”普法验收中要把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要考核内容。同时，各地要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

第二，做好新预算法实施的立法配套工作。

新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。我国是一个大国，各地预算管理所面临的环境和条件不同，预算管理的水平差别也较大。因此，本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。总之，加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。

第三，做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作。

这次新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间。在贯彻实施新预算法的同时，我们要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。

新《预算法》修正案——六大亮点解读

素有“经济宪法”之称的预算法日前完成实施20年来的首次大修，并将于2015年1月1日起施行。新预算法回应百姓期待重点修改了哪些内容？传递出怎样的改革动向？财政部部长楼继伟本周接受记者采访为公众详解新预算法。

新预算法折射下一步改革方向

楼继伟说，1995年开始施行的原预算法在今天已难适应形势发展要求，尤其是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，有必要全面修改预算法。

他指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，此次修改突出预算的完整性，政府全部收支要纳入预算管理；遵循预算公开原则，强调预算必须接受社会监督；更加符合经济规律，拓展预算审核重点、完善地方债管理等多处修改，传递出建立现代财政制度的改革方向。

亮点一：政府全部收支入预算接受人民监督

新预算法一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

楼继伟说，实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

亮点二：避免“过头税”预算审核重点转向支出预算和政策

原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。

楼继伟说，新预算法旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算执行中出现短收，允许增列赤字并在下一预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，增强政府“逆周期”调控政策效果。亮点三：规范专项转移支付减少“跑部钱进”

针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。

楼继伟说，新预算法重点规范了专项转移支付，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。

亮点四：“预算公开”入法从源头防治腐败

与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。

楼继伟认为，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是预算法修改的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。

而对于预算不够细化问题，新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定，如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。楼继伟说，按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。

亮点五：严格债务管理防范债务风险

相比原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。楼继伟说，目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。

按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。

亮点六：“勤俭节约”入法违纪铁腕追责

针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。

楼继伟说，相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

将抓紧修订预算法实施条例

新预算法即将施行，贯彻实施如何不打折扣至关重要。楼继伟表示，关键要做好新预算法实施的立法配套工作。

他指出，中央层面需按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度；地方层面可制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。总之，要加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。

第四篇：新预算法解读

《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义

讲解提纲：

一、预算与政府(预算法基本知识)

二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）

三、重点条款分析

第一课时

第一讲 预算与政府(预算法基本知识)预算法新闻导读

今年预算执行的第一季，是新《预算法》正式施行第一季。在全省经济爬坡过坎、转型升级的关键节点上，如何平衡稳定与发展，应对经济新常态？财政的“主攻手”必须给力。

数据显示，今年我省财政支出大幅提速：在3月13日前，我省已争取和取得中央一般性转移支付资金1002.4亿元，省级已下达市县或分配省级部门使用997.7亿元，占99.5%；已争取和取得中央专项转移支付资金406.8亿元，已下达市县或分配省级部门使用248.6亿元，占61.1%；省级专项转移支付资金189.7亿元，除据实结算等特殊项目外，已下达市县157.5亿元，占83%。

十年磨一剑的新《预算法》，今年1月1日起正式施行。

新《预算法》明确规定，县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。这意味着，国家首次在法律的高度上规定了预算资金支出的时间表。

“1月12日，省人大正式批准了2015年省本级预算。以这个时间为原点，我们认真部署，全力落实。”省财政厅领导介绍，“目前，除了新《预算法》规定据实结算等特殊项目的转移支付外，省级预算安排的对下转移支付已经基本到位。”

事实上，加快预算批复和资金下达进度，除了是对法定要求的遵循，更是应对发展挑战的需要。根据我省财政今年预算安排的“路线图”，首先要兜牢民生的底线。据介绍，今年省级财政立足保基本、兜底线，重点保障低保养老等民生支出。到目前，已拨付城乡居民养老保险资金 11亿元、城乡低保补助资金9.2亿元、农村五保供养资金3.6亿元，对于保障全省社保对象的基本生活进行了全面铺垫。医保方面拨付新农合补助资金37.29亿元、城镇居民医保3.51亿元，城乡医疗救助资金 0.22亿元、基本公共卫生补助资金20.8亿元。

要求进度更要讲绩效。预算法素有“经济宪法”之称，其施行可谓牵一发动全身。新《预算法》对财政支出的时间节点进行了严格规定，这意味着政府各项工作的周期都要大幅前移。这种变化，不仅涉及财政管理方式的改革，更进一步倒逼着政府治理模式的变革。

今年，省财政在进一步把预算做细、做实、做科学的基础上，着力推动了资金分配方式改革，减少项目法分配。比如“省级工业企业技术改造专项资金”，就是依据支持重点，将前两个各设区市、省直管县完成工业投资和技改投资情况作为主要因素，测算分配资金额度，经省工业企业技术改造工作领导小组审定后下达资金。这种资金分配方法，改变了原来由基层逐层申报、省级组织专家评审、再层层下达计划、层层下达资金的项目管理方式。

通过这样的方式分配，不仅有利于提高预算执行进度，更可以提高科学性、公平性和公开性，减少了一些省直部门对地方事权的不适当干预。同时，放手让市县定项目，也大大强化了市县管理责任，有利于其统筹管理预算，安排预算支出。

当然，加快预算支出之后，还必须回答的一道大题是：资金下达后钱怎么花，能否花出效益？ 在新《预算法》中，‘绩效’一词前后出现六次，在国家法律的战略层面强调了预算应遵循绩效原则。在去年，省政府就出台了《关于深化绩效预算管理改革的意见》，要求强化绩效理念，用钱先问效，无效必问责，将绩效管理贯穿于预算管理工作的全过程。

接下来，财政部门将和各预算单位一起，规范资金使用管理，保证资金使用效率。确保财政资金使用得规范、安全、有效，还有“预算公开”这一利器。新《预算法》明确将预算公开入法，形成了刚性的法律约束。让我们知道政府钱袋子里的钱花在哪儿了，花得是否合理，这可以最大限度地挤压不讲绩效乱花钱的空间。

今年，我省对预算公开工作进行了严格部署，进一步规范政府行为，实现有效监督，要求省直各预算部门于财政批复年初预算后20日内对本部门预算、包括“三公”经费情况公开。目前，127个省直预算部门中，除涉密部门外，已有113个部门的部门预算在省政府门户网站预决算公开专栏和单位网站进行了“双公开”。

罔顾市民福祉 香港反对派频频“拉布”惹众怒

拉布是 “拖延”的意思，在香港，特指在立法会把原来的议程拖拉到每次都完成不了。拉布来源于英文filibuster，原是美国议会的术语，1957年，美国前参议员瑟蒙德曾连续演说了24个小时以拖延民权法案的通过。

在香港立法会，拉布的手法往往是针对一项议案提出上千条修订意见，每一条修订都需要经过议员辩论，然后逐一表决，令这项议案迟迟不能通过2013年，香港立法会上演多次“拉布”，立法会主席曾钰成强行终止《财政预算案》辩论，被评为当年香港十大新闻之一。此后，立法会主席依《议事规则》，结束议程拖拉、长期无法完成的有关辩论，就被媒体称为“剪布”。

“拉布”成了少数反对派的政治秀，搭上的却是民生的大事。有香港舆论指出，长久之策，是将“拉布”“剪布”依法纳入规管，应早日修订《立法会议事规则》限制“拉布”。此外，目前立法会主席虽有“剪布”的权力，然而必须在“拉布”已出现，公众已付出巨大代价之后才可采取行动。“剪布”权限的相关细则也需以法律条文加以明晰化，以避免争议。

“预算是庶政之母”就是说，先有财政，才有政府施政。

1.美国国内收入局有句名言：“如果你能够追踪金钱的流动，就会找到真相。”

一、预算是什么？

是指政府的一个财务计划。在一定时期内，由负责的管理者（政府）准备并提交给一个代表机构（人大），计划在实施前必须经过该机构的同意和授权。

二、预算的基本问题

科伊（美）1940年提出一个预算问题：“在什么基础上，决定将某一数量的资金拨给活动A而非活动B”。这是一个资源配置效率问题

三、预算的基本要素和过程

科伊（美）1940年提出一个预算问题：“在什么基础上，决定将某一数量的资金拨给活动A而非活动B”。

这是一个资源配置效率问题

预算过程可以看成一个申请资源和配置资源的过程，它规定了如何、什么时候、谁来申请资源和配置资源。

四、我国预算法框架

基本内容：立法原则，预算管理权限的划分，预算收支范围的划分，预算的编制与审查、预算执行与调整、决算、预算监督

核心：强化预算的法律效力，使预算收支成为法令性的刚性指标；规范预算程序，明确预算管理职权

——立法原则 一级政府一级预算： 中央、省、市、县、乡五级 国家预算由中央预算和地方预算组成 地方预算不准列赤字

经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。分税制

——预算管理权限划分 政府

编制权、决定权、执行权、监督权、撤销权 报告权和备案权（实际上是一种义务）人大

审批权：预算草案审批、预算执行情况报告审批、预算调整方案审批、年终决算审批 监督权：法律监督，监督预算法的实施；工作监督，监督政府的财政工作。撤销权和决策权也是人大的权力，主要是撤销不适当决定、命令和决议。

五、预算管理的基本模式及其演变

1、传统预算：注重投入的科学性，即资源配置的有效性

2、绩效预算：从关注投入到更加关注产出，即关注做了多少事，分析投入——产出的关系

3、规划-项目-预算：把项目的设置与中长期计划、战略规划相结合

4、新绩效预算：从关注产出到关注效果，即关注到底是否实现、在多大程度上实现了预期政策目标，更注重产出——效果分析

国家预算、政府预算、部门预算 部门预算改革新动向： 国家预算、政府预算、部门预算

六、什么是部门预算？

概念：一个部门一本预算

部门预算就是以政府部门为单位进行编制，经财政部门审核后报人民代表大会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。

实现预算管理的统一性；保证政府预算的完整性；统一预算编制标准；提高预算编制的科学性

我国政府预算

中央总预算 地方总预算 部门单位预算是总预算的基础 总预算是部门单位预算的总和 部门预算的功能

反映公共收支状况和政府的活动范围与规模 控制公共支出规模与方向 规范政府各部门及部门间财政关系 部门预算改革

1.2000年以来的改革情况： 2.2000年,4个部门试点；

3.2001年,试编基本支出和项目支出预算，试点扩大到26个部门； 4.2002年,实行综合预算；

5.2003年,增加118个事业单位按基本支出和项目支出编制部门预算；2004年,部门预算编报扩大到34个部门;6.2005年，扩大实物费用定额试点;7.2006年，做好政府收支分类改革试点工作，加强财政结余资金管理;8.2007年，全面实施政府收支分类改革，加强资产管理，推动绩效考评工作的开展 部门预算的基本框架 政策要求：

¡两上两下 预算过程

部门预算的编制程序及各阶段的主要任务 基本程序 两上两下

1、一上

定员定额试点部门：不报送本部门的基本支出预算，由财政部门根据部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出

非定员定额试点部门：报送部门的全部预算需求

2、一下

定员定额试点部门：财政部按照基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，下达基本支出控制数和项目支出预算控制数 非定员定额试点部门：财政部门根据部门的全部预算需求，结合财力可能，分配下达基本支出预算控制数和项目支出预算

3、二上

各部门根据财政部门下达的基本支出控制数，根据国家有关政策、制度规定的开支标准，在目级科目间自主编制本部门的基本支出预算；根据财政部门下达的项目支出控制数按

项目编制预算

4、二下

各级人大批准预算草案后，财政部门在规定的时间内批复、下达各部门的部门预算 公共预算三类支出编制方法和优先性排序 专项预算编制 ¡项目库的建立、管理

七、部门预算执行中的主要问题

部门预算和单位内预算两张皮 预算、决算两张皮 预算调整频繁

预算执行进度缓慢，结转、结余多 公务卡推广难度大，现金使用量大

国库集中支付过程中财政资金（零余额额度）和自有资金经常出现季节性不均衡，难以完全对应使用年中追加专项多，主管部门政策要求多，对学校预算执行冲击大，难以及时调整和适应

八、部门预算监督和考评

绩效目标的编报和审核 预算监督和考评中的主要问题 监督体系不健全，力量薄弱 预算信息不公开 预算的民众参与度低 预算考评散、乱

预算考评结果与预算投入未挂钩 公开、民主的预算 预算流程公开 预算基本信息公开

学术团体、职代会、工代会参与预算编制 预算执行情况公开接受监督

内审机构有效开展预算执行情况审计 绩效预算

绩效目标（目标设置，与发展战略相对应）

工作计划（项目设置，与功能性分类支出预算相对应）活动方案（科目设置，与经济性分类支出预算相对应）

经费预算（先有目标、任务，后有经费支持，财随事走，资源配置到绩效最高的地方）新预算法解读（共5题）【1】

正确 错误

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，【判断】政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单【判断】地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。（）正确答案是A 解析 不列赤字。

【2】

正确 错误 位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。（）正确

解析 【3】

政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单位和个人【单选】财政转移支付包括（），以为均衡地区间基本财力、由下级政府不得截留、占用、挪用或者拖欠。

统筹安排使用的一般性转移支付为主体。正确

A． 中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付 B． 中央对基层的转移支付和地方政府对下级政府的转移支付

C． 中央对地方的转移支付和地方上级政府对乡镇、村（居）的转移支付 D． 中央直接对乡、民族乡、镇等下级政府的转移支付

财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转【单选】经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预解析 【4】 移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后（）内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。正确

A． 一个月 B． 二十日 C． 十五日 D． 三个月

经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算解析

调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

【5】

【多选】我国预算法框架包括（）正确答案ABCD

A． 预算管理权限的划分 B． 预算收支范围的划分 C． 预算的编制与审查

D． 预算执行与调整、决算、预算监督

我国预算法框架基本内容：立法原则，预算管理权限的划分，预算收支范解析

围的划分，预算的编制与审查、预算执行与调整、决算、预算监督

《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义

讲解提纲：

一、预算与政府(预算法基本知识)

二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）

三、重点条款分析

第二课时

第二讲 新预算法解读（新预算法重点内容解读）

新预算法搭建现代财政制度框架

引 言

2014年8月31日，十二届全国人大

常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，自2015年1月1日起施行。

知识链接: 2014新法大修进程

预算法修改启动于2004年，两度成立起草小组，历经两届人大常委会四次审议，分别为一审：2011年12月，十一届全国人大常委会第24次会议；二审：2012年6月，十一届全

国人大常委会第27次会议；三审：2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议；四审：2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议。

2012年7月6日至8月5日，中国人大网公开征求社会大众对预算法二审稿的意见，在一个月时间里，共收到19115位公众提出的330960条意见，其中有34682条提出具体修改意见。

新法对原法的修改多达82处，法律条文从原来的79条增加到101条，新增22条，其中没有修改的只有25条，合并4条（第十七、十八条，第二十四、三十五条）变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。

2014年8月31日，与会人大代表170人，161票赞成、2票反对、7票弃权。预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上高票通过，新预算法诞生。

一、预算法修改的必要性和紧迫性

原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。预算法是财税领域的“龙头法”，这部法律的修订，对于构建法治政府有着极为重要的意义，可以说是全面落实依法治国的突破口。

因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

预算法的完善是一种制度演进，背后体现的是时代变迁带来的观念变化和利益博弈，好的预算法将有助于构筑良性的预算生态，避免出现决策失误、管理混乱、人大监督弱化、政府失信、民众抱怨等一系列不良的生态失衡现象。制度改善必须要处理好政府与市场、中央与地方、各层级以及同级政府间、国家与社会之间的关系，需要政府、民众、人大携手共同努力，各负其责，各守其界；核心是塑造好激励约束机制和激励相容机制，让参与各方都能规范各自行为最终实现共同目标。

预算法做为规范政府收支行为的根本大法，具有“经济宪法”的美誉，制定一部完善的预算法对于提升国家治理能力尤为关键。历经反复研讨、汇集众人之智、应时而变的新《预算法》将于2015年1月1日起实施，共有11章、101条，1.42万字左右，比现行《预算法》内容增加一倍左右。从制度经济学角度讲，这可谓一项重大的“制度投资”，它为中国经济社会发展所带来的“制度红利”将随着时间流逝而逐步显现。

新预算法站在国家治理现代化的高度较好地处理了预算管理过程中存在的种种问题，对政府施政、人大监督、财政管理、民众参与等均有显著改进，提升了现有的预算生态质量.预算编制、预算执行、预算监督、预算评价等相关环节，要实现编制科学、执行有效、监督有力、评价合理，如果某一个环节出现问题就会带来预算生态的失衡。例如预算管理部门与人大、党委、政府之间的关系等，党委决策科学、人大审批监督有效、政府执行到位、民众满意度高，这才是一种良性的预算生态。预算生态从另一个角度来看，应该包括制度性、技术性、管理性三大要素。制度性要素要清晰界定公权与私权的边界、政府与市场的边界、职能部门之间的边界、不同层级之间的边界；技术性要素包括各类先进的技术分析手段；管理性要素包括各种管理方法和管理机制。

预算法的完善是一种制度演进，背后体现的是时代变迁带来的观念变化和利益博弈，好的预算法将有助于构筑良性的预算生态，避免出现决策失误、管理混乱、人大监督弱化、政府失信、民众抱怨等一系列不良的生态失衡现象。制度改善必须要处理好政府与市场、中央与地方、各层级以及同级政府间、国家与社会之间的关系，需要政府、民众、人大携手共同努力，各负其责，各守其界；核心是塑造好激励约束机制和激励相容机制，让参与各方都能规范各自行为最终实现共同目标。

二、新预算法的重大突破

完善政府预算体系，健全透明预算制度。改进预算控制方式，建立跨预算平衡机制。规范地方政府债务管理，严控债务风险。完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。坚持厉行节约，硬化预算支出约束。

（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度。

新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对以上“四本预算”功能定位、编制原则及相互关系作出规范。

预算公开范围扩大。预算公开是预算民主的重要手段，只有公开才能实现政府与民众的互动交流，才能实现“阳光政府”。新《预算法》充分体现出预算公开的范围和深度均有大的提升，涉及预算管理全过程、决算、转移支付、政府采购、部门预决算等，力度之大前所未有。新第十四条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开

并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。”第十六条：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。”为了保证预算公开能够顺利进行，还建立了行政责任追究制度，体现在第九十二条至九十五条中。

知识链接：加大预算公开力度，加强地方政府债务管理，是筑牢防腐败、防风险的堤坝

访谈录 记者：预算公开是社会公众最关心的问题，新预算法对推动预算公开将发挥怎样的作用？

楼继伟（财政部长）：公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。新预算法做出全面规定，对预算公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明，并规定了违反预算公开规范的法律责任。这次修改预算法，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，意义重大、深远。一是有利于社会主义民主政治建设，是确保人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措；二是有利于从源头上预防和治理腐败，阳光是最好的防腐剂和消毒剂，将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开，能够有效避免暗箱操作；三是有利于提升财政管理水平，促进各部门厉行节约、提高财政资金使用效益。同时，预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会，也有利于引导经济社会主体的预期和行为，优化提升财政政策效果。

（二）改进预算控制方式，建立跨预算平衡机制

预算管理更加注重长远。新《预算法》的一大亮点就是从过去的平衡转为跨平衡，这更加符合现实，体现出“从长计议”的长远眼光，主要体现在两处内容中：第十二条“各级政府应当建立跨预算平衡机制”，第三十二条“各级预算应当根据经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”。跨期平衡机制将更加注重预算时空的合理搭配，从跨视角来看待资金分配问题，这对财政资金的科学使用非常重要，毕竟众多项目是跨进行的。

知识链接：实行全口径预算管理，建立跨预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出

记者：这次修改预算法，在预算管理制度上有哪些 突破？

楼继伟（财政部长）：预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。这次修法坚持现代国家治理理念，从我国国情出发，并借鉴国外预算管理的有益经验，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。

突出预算的完整性。新预算法明确规定°政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定，使四本预算成为有机衔接的整体。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。强预算的约束力。新预算法明确规定¡°各级政府应当建立跨预算平衡机制¡±，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。

由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全跨预算平衡机制。

对此，新预算法规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后预算资金的不足，作为实现跨预算平衡、调节资金丰歉的重要工具。

也就是说，一个预算内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能突击花钱，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了预算的约束力。

（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险 知识链接：地方债问题视为中国的“债务危机”

截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总额的21.89%，这意味着今年地方政府需偿还债务或为2.4万亿元。从去年6月底至今年3月底，共有9个省份逾期未还的债务超过8亿元，今年经济下行压力很大，更兼一些偿还能力较差的地方的原有经济往往是依靠一些采矿、钢铁以及机械制造等夕阳产业支撑，即使下半年整体经济下行压力减小，这些地方的财政能力仍然是难有起色。

还有，原本支撑地方债偿还的主力---土地财政，也因为楼市下滑而难筹更多的钱。因此，海内外均有人将地方债问题视为中国的。可偏偏有些地方政府为了发展本地GDP，已经将地方债当作¡经济鸦片欲罢不能了。

国外经验表明，地方政府债券是城市基础设施和公用设施建设融资的主要来源之一，城市可以根据自身财力和经济社会发展需求自主发行地方债券，地方政府债券的资金主要用于公益性资本支出，这将推动形成公共资本，有利于生产效率提升和经济增长。改革开放经验表明，政府债券在应对危机中的确发挥了积极的作用。目前正在推动新型城镇化，在未来一个相当长的时期内仍将处于一个较高的增速阶段，同时随着市场化推进，各类公共风险也在增加，这意味着财政支出增长的压力将长期存在；相比之下，经济结构调整、节能减排、中等收入向高收入阶段迈进中的中速增长，这些都决定了财政收入增速放缓将是新常态，这样会导致政府收支失衡压力加大，因此债券发行常态化也是必然趋势。

借鉴国外经验，我们必须要严格控制债券规模、建立必要的风险预警指标体系和应急机制，以避免出现系统性金融风险。新《预算法》在地方债管理上进行了完善。第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

这一内容明确了地方债券的额度确定、预算管理、使用方向、偿债要求。应该说，本次预算法修改充分考虑了地方发展的利益诉求，明确了举债的合理性，同时给予应有的限定。例如规定：“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”这一内容明确列出了举债不能逾越的红线，杜绝了政府部门债务扩大化的机会。同时还规定： 国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”这一内容实际上给出了地方债务风险的管理机制内容，明确了中央的监管职责和责任追究制度，这将会更好地防范和化解地方债务风险，有利于稳定金融体系的安全。未来随着政府资产负债表的编制，公开政府财务报告信息将有助于市场对政府信用进行合理评级，这些有助于地方债券管理制度的完善。

知识链接：公益性资本支出

所谓公益性资本支出，一般是政府部门提供的如科教文卫、体育、环保，广播电视、行政司法等为发展社会公共事业，具有公共产品属性，无利润或利润很少（不以盈利为目的）的项目资产，这些资产大多数处于非生产经营领域。这里，当然已经很明确了，地方债的发行不能用来买公车、盖办公楼、发工资等经常性支出； 但是公益性资本支出在某种程度上也可以是一个较为宽泛的概念。譬如，城市为了更好的发展，开辟建设开发区、新区等，大量投资建设开发区、新区的基础设施，这实际上是在为房地产、土地财政打基础。

其前景无非两种，一种是房地产兴旺，政府大把收入土地出让金；另一种则是楼市下跌，开发区、新区血本无归。目前许多地方债危机正是出自后一种原因。

知识链接：规范地方政府举债行为，有效防范和控制财政风险。对于地方政府债务有关条款的修改，新预算法是基于什么考虑？

根据审计署的审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在主体混乱、渠道多元等问题，有必要从法律层面规范管理、加以引导，以有效防范和控制财政风险。政府债券作为较为规范的融资方式，发债成本较低、信息公开透明，市场化程度高，也是国际上较为通行的地方政府举债融资方式。在我国目前的财政预算管理实践中，省级政府经国务院批准已可以发行地方政府债券，经过几年的探索试点，积累了一定的成功经验，应当及时总结入法，作为规范地方政府债务管理的有效方式。

为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，按照疏堵结合、开前门、堵后门、筑围墙¡±的改革思路，新预算法从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于加强人大和社会监督，防范和化解债务风险。

（四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化

转移支付制度改革。转移支付是中央实施宏观调控的一个重要工具，新《预算法》对转移支付管理、结构、效果进行了改革。新增第十六条：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。

上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”第三十八条：“一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。”

这条内容再次明确了转移支付的功能定位，主体是一般性转移支付及其中的均衡性转移支付；明确了专项转移支付设立的程序、评估和退出机制，明确政府不能干预市场自行调节的原则。同时为了让地方更好地履行财政支出责任，一方面减轻地方财政配套压力，原则上不要求下级配套；另一方面上级政府要提前将转移支付指标下达给地方进行预算编制，以增强地方财力的可预期性。此外，为了保证转移支付下达的及时性，第五十二条还专门规定了下达的时间要求。这些内容必将极大改善转移支付制度的管理效果。知识链接：对于财政转移支付制度新预算法作了哪些规定？

全面规范转移支付，合理调节国库资金余额，多管齐下提高财政资金效益

财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。2013年中央对地方转移支付总额为4.3万亿元，其中一般性转移支付2.44万亿元，专项转移支付1.86万亿元。

为进一步全面规范转移支付制度，新预算法从多个方面增加了规范财政转移支付制度的内容。比如，明确规定财政转移支付以一般性转移支付为主体，用以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用。严格规范了专项转移支付的设立，并要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，明确对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时要求，上级政府安排专项转移支付时，除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。所谓配套资金，是指中央安排投资的项目落到地方，需要由地方出钱的那部分。以农业为例，2014年农业综合开发各省市需要配套的资金比例基本上在40%到200%之间。

地方配套资金曾在2009年金融危机时，发挥过巨大作用，当时财政部对配套资金的要求极为严格.但这也给一些地方造成了苦恼。一位东部省份的县财政人士说，每年做预算时都会做一些关于当地发展的资金，但是过完年，一个大一点的项目来，资金很快被配套项目切走，¡所有的预算等于白做。时常会出现这样的情况：突然一份文件下来，要求地方为国家支持项目提供配套资金，或者强调某项重点支出要占财政一定比例，¡°整个预算的盘子全被打翻了¡±，他顿感压力陡增。压力传导到下面的县区，又被放大了数倍。转移支付是其中的一个大问题，因为地方政府有将近一半的财政收入来源于中央和上级部门的转移支付。

新法的规定有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少跑部钱进¡±现象和中央部门对地方事权的不适当干预。跑部钱进（跑步前进），是一种戏称，是指地方政府利用各种关系网与中央各部委进行勾兑，以达到为地方拉项目、争取拨款、以及分配各种子标的目的。

所谓“跑部钱进”，就是说利用这些驻京办的关系网，跟相关部门“勾兑”，达到要项目要资金的目的，在各个部委、各部门跑动，钱就进来了嘛。

跑部钱进是有中国特色的财政转移支付形式，也是行政系统内部不同财政级次之间的“游说”和“分钱”规则与常规操作。它反映出中国财政的诸多问题：一是公共讨论不足，公共财政的各利益主体在谈判过程中部分利益体缺位，财政分配可能受到某些利益主体的不当干扰，使公共财政应有的公共精神受到伤害；二是它与公共管理的一般原则有所不符，决策过程中立法部门的授权缺位，没有经过法定预算，其程序正当性未能彰显；三无法将公共资金用到最需要的地方，形成地方之间、部门之间的财政分配失当的局面；四是“跑钱”过程存在或明或暗的交易成本，滋生大量腐败。

在地方预算中，公共服务支出占了大头，而涉及经济建设等需要专项转移支付资金时，各地多是靠拼关系。尽管2006年财政部出台了《规范财政转移支付办法》，但多年来整顿成效并不显著。新修订的预算法明确规定，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。目前我国每年转移支付资金庞大，但资金管理一直缺少法律规范。近年来一系列套取、挪用资金的违规现象与制度不健全有直接关系。

（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束。知识链接：新预算法如何强调贯彻勤俭节约的原则？

针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。

相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等

强化人大预算审查监督能力建设。人大作为国家最高权力机关，对预算审查和监督具有直接责任，新《预算法》再次明确了人大的预算审查监督职责，明确了“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”的法治原则。规定从预算编制、执行、调整、决算、债务、转移支付等方面，全面审查监督政府性资金管理与使用，明确了重点审查内容和预算调整条件。同时为了便于地方创新预算审查监督机制，更好地服务地方经济与社会发展，还专门新增第一百条：“省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会根据本法，可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。”

知识链接：新预算法增加了完善国库现金管理的规定，是出于什么考虑？

国库现金管理是指财政部门为提高财政资金效益、降低财政筹资成本，运用金融工具有效运作财政库款的管理活动。国际上，主要市场经济国家普遍实施国库现金管理，运用各种金融工具灵活管理国库现金余缺，建立库底目标余额管理机制，提高财政资金效益。

新预算法规定¡各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。这对于做好国库现金管理工作，将起到引导推动与法律保障作用。今年以来，面对经济下行压力，中央财政加大国库现金管理操作力度，累计操作9期，资金达4400亿元，有力支持了实体经济的融资需求。财政部目前正会同中国人民银行积极推进地方国库现金管理工作。

地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。

经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。

突出预算的完整性。新预算法明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义

讲解提纲：

一、预算与政府(预算法基本知识)

二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）

三、重点条款分析

第三课时

第三讲 重点条款分析

重点条款分析：预算分类细化，有利于更全面理解预算是怎样实现的。

对于预算不够细化问题，新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定，如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。

按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。

重点条款分析：严格债务管理 防范债务风险

1.相比原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的¡°紧箍咒¡±。目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。

按照疏堵结合开前门、堵后门、筑围墙¡±的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。

重点条款分析：政府全部收支入预算接受人民监督

新预算法一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定¡°政府的全部收入和支出都应当纳入预算；第5条明确规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

重点条款分析：规范专项转移支付减少“跑部钱进”

针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。1.楼继伟说，新预算法重点规范了专项转移支付，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少跑部钱进现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。

重点条款分析：避免°过头税,预算审核重点转向支出预算和政策

原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务过头税，造成经济雪上加霜；而在经济过热时，为不抬高基数搞藏富于民，该收不收，造成经济热上加热。

新预算法旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算执行中出现短收，允许增列赤字并在下一预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收¡°过头税¡±等行为，增强政府调控政策效果。

税收是经济发展的晴雨表，经济周期的波动必然带来税收的波动，这是经济规律使然。由于收入预算编制的预测性，根据当年经济态势的不同，最终征得的税款可能高于或低于预算，这也是正常的现象。问题是，在过去的一个时期里，超收收入却仿佛成为我国的一种常态，每年的税收都要超出当年的预算，几乎形成了“机制性超收”。对此，有学者形象地指出，在我国，超收不再被视为“天上偶然掉下来的馅饼”，而是“年年都要收获的馅饼”。

一方面，超收收入与原先法律的默许态度有关。修改前的预算法第四十六条规定仅要求征收部门“及时、足额”征收预算收入，却没有规定不得“超额”征收预算收入，这实际上就为超收收入留下了口子。对此，新预算法已经填补了这一漏洞，新预算法第五十五条规定：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。

另一方面，这从侧面反映出我国的预算编制水平有待提高。原先的预算法规定较为原始、粗糙，只注重当前的预算平衡，且把收入预算简单地与国民生产总值的增长率挂钩，因而使得收入预算的编制不够科学、准确，进而影响到财政支出的决策。在这方面，新预算法第十二条规定了“跨预算平衡机制”，通过预算稳定调节基金来化解超收收入的冲动;第三十六条则规定预算收入编制应与“经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”，这种编制理念和技术的提升，对于实践无疑具有积极意义。

重点条款分析：预算公开入法，确保人民群众知情权、参与权和监督权

与原预算法相比，新预算法首次对预算公开做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。

将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是预算法修改的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。

相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

与“无权利则无救济”相类似，从某种程度上说，无责任也就无义务。如果法律仅仅规定了“不得为之”，但却没有对违法行为明确规定责任后果，那么往往就只能沦为柔弱无力的宣示，就像没有牙齿的老虎，无法发挥太大作用。新预算法的一大亮点，正在于大幅充实了第十章“法律责任”的内容，将其篇幅从200余字扩充到近900字，在违法行为、责任形式等方面都作了更为全面、具体的规定。

在“法律责任”中，与税收相关的主要是第九十三条。该条文明确地列举了“未将所有政府收入和支出列入预算、或者虚列收入和支出的”，“违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”和“截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的”等税收中的违法行为，并且规定了相应的责任形式，即“责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分”。这一规定相当具体，有可操作性，让预算法真正“长出了牙齿”。

此外，值得一提的是，新预算法专门增加了第九十一条，规定“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告”，同时要求接受检举、控告的国家机关“依法进行处理，并为检举人、控告人保密”。这是首次将纳税人作为主体引入预算法中，明确赋予了其监督权。在今后的税收执法过程中，纳税人如果遭遇了不公正的对待，其救济权就有了法律依据。虽然这一规定还不够具有可操作性，可能还无法完全满足所有人的期待，但不得不说确实已经是一个明显进步。

预算是公共财政的基石，预算法是理财治国的重器。从整体上看，新预算法贯穿了规范政府收支行为的理念，以“法治”和“控权”为精神内核，其进步意义和实践价值不言而喻。我们期待着预算法在实施过程中能够真正“落地生根”，最终以财税“良法”达到国家“善治”

经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。涉及国家秘密的除外，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。

各级预算的收入和支出实行收付实现制。地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。

国家实行国库集中收缴, 集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

第五篇：财政部部长解读新预算法

财政部部长解读新预算法 搭建现代财政制度框架

破？

楼继伟：预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。这次修法坚持现代国家治理理念，从我国国情出发，并借鉴国外预算管理的有益经验，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。

突出预算的完整性。新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定，使四本预算成为有机衔接的整体。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

增强预算的约束力。新预算法明确规定“各级政府应当建立跨预算平衡机制”，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。由于新预算法 1 对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全跨预算平衡机制。对此，新预算法规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后预算资金的不足，作为实现跨预算平衡、调节资金丰歉的重要工具。也就是说，一个预算内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了预算的约束力。

全面规范转移支付，合理调节国库资金余额，多管齐下提高财政资金效益

记者：对于财政转移支付制度，新预算法作了哪些规定？

楼继伟：财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。2013年中央对地方转移支付总额为4.3万亿元，其中一般性转移支付2.44万亿元，专项转移支付1.86万亿元。

为进一步全面规范转移支付制度，新预算法从多个方面增加了规范财政转移支付制度的内容。比如，明确规定财政 转移支付以一般性转移支付为主体，用以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用。严格规范了专项转移支付的设立，并要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，明确对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时要求，上级政府安排专项转移支付时，除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。

这些规定有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预。

记者：新预算法增加了完善国库现金管理的规定，是出于什么考虑？

楼继伟：国库现金管理是指财政部门为提高财政资金效益、降低财政筹资成本，运用金融工具有效运作财政库款的管理活动。国际上，主要市场经济国家普遍实施国库现金管理，运用各种金融工具灵活管理国库现金余缺，建立库底目标余额管理机制，提高财政资金效益。

新预算法规定“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。”这对于做好国库现金管理工作，将起到引导推动与法律保障作用。

今年以来，面对经济下行压力，中央财政加大国库现金管理操作力度，累计操作9期，资金达4400亿元，有力支 持了实体经济的融资需求。财政部目前正会同中国人民银行积极推进地方国库现金管理工作。

加大预算公开力度，加强地方政府债务管理，筑牢防腐败、防风险的堤坝

记者：预算公开是社会公众最关心的问题，新预算法对推动预算公开将发挥怎样的作用？

楼继伟：公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。新预算法做出全面规定，对预算公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明，并规定了违反预算公开规范的法律责任。

这次修改预算法，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，意义重大、深远。一是有利于社会主义民主政治建设，是确保人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措；二是有利于从源头上预防和治理腐败，阳光是最好的防腐剂和消毒剂，将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开，能够有效避免暗箱操作；三是有利于提升财政管理水平，促进各部门厉行节约、提高财政资金使用效益。

同时，预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会，也有利于引导经济社会主体的预期和行为，优化提升财政政策效果。

记者：对于地方政府债务有关条款的修改，新预算法是基于什么考虑？

楼继伟：根据审计署的审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在主体混乱、渠道多元等问题，有必要从法律层面规范管理、加以引导，以有效防范和控制财政风险。

政府债券作为较为规范的融资方式，发债成本较低、信息公开透明，市场化程度高，也是国际上较为通行的地方政府举债融资方式。在我国目前的财政预算管理实践中，省级政府经国务院批准已可以发行地方政府债券，经过几年的探索试点，积累了一定的成功经验，应当及时总结入法，作为规范地方政府债务管理的有效方式。

为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于加强人大和社会监督，防范和化解债务风险。