新预算法解读与预算管理应对

第一篇：新预算法解读与预算管理应对

新预算法解读与预算管理应对

主讲老师 张国杰 课程说明及建议

《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）作为安排国家财政收支的法律，它是经济领域的“亚宪法”。新《预算法》对现行财政预算管理从理念到操作、从方式方法到程序、从决策到执行、从管理到监督等各方面都作出深刻变革和调整。

因此，准确、完整地学习和掌握新《预算法》的每一个条款，是贯彻落实《预算法》的重要保证。

学习《预算法》应与学习《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》）相结合，应与学习预算会计核算制度以及政府会计准则相结合。

第一节

新《预算法》解读

一、新《预算法》出台背景

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的核心。现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。随着预算管理环境的变化，我国的《预算法》于2014年8月进行了有史以来的最大的修改，并于2015年1月1日开始施行。

自1994年《预算法》颁布实施至2014年，它在规范政府间财政关系、加强财政资金管理方面发挥了重要作用，但是二十年来出现了新形势、产生了新问题和提出了新要求，这些都需要《预算法》予以规范和应对。

（一）新形势

近二十年来，财政预算管理领域发生了巨大变化。部门预算改革、国库集中收付制改革、财政收支分类改革等出现，形成了财政预算管理的新形势。

（二）新问题

随着我国新的财政政策、新的财政管理办法和管理措施的出台，以及分税制改革、财政管理改革、政府职能的转变，在新的财政预算管理的形势下也产生了一系列新问题。

（三）新要求

党的十八届三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了要建立现代财政制度。

因此在财政法制、政府间财税关系调整、预算管理改革、财政透明度提高、实现政府绩效管理等诸多领域方面需要新的《预算法》予以规范和约束。

二、新《预算法》重点内容解读

新《预算法》集中反映了《预算法》实施二十年来财政改革发展成果，彰显了全面规范、公开透明的预算管理制度改革方向，为建立现代预算制度提供了系统完整、规范科学的法律依据和制度基础。新《预算法》除保持原《预算法》十一章结构未变外，由原79条增加到101条，其中未变28条、修改45条、增加28条、删除3条、合并1条。

新《预算法》的主要变化、主要新内容包括以下几个方面：

（一）实施公开透明预算

新《预算法》第一条首先提出了在我国财政管理中“要建立健全公开透明的预算制度”。这是一项重要的、全新的规定。它是我国首次以立法的形式提出了要建立公开透明的预算制度。其具体要求表现为明确预算公开主体、公开范围、细化的预算公开内容、预算公开的时限以及建立预算公开问责机制。

1．明确预算公开主体

各级政府预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表由本级政府财政部门负责公开，部门预决算由各部门、各单位负责公开（第十四条）。

2．确定预算公开范围

除涉及国家秘密的信息外，经批准的政府预决算、部门预决算和政府采购情况应向社会公开（第十四条）；财政转移支付应当公开（第十六条）；对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开（第八十九条）。

3．细化预算公开内容

在公开政府预决算时，要对本级政府财政转移支付的安排和执行情况、举借债务情况等重要事项作出说明；在公开部门预决算时，要对部门预决算中相关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明（第十四条）。

4．规定预算公开时限

纳入公开范围的政府预决算及预算调整和执行情况、部门预决算，均应在获得批准或批复后的二十日内向社会公开（第十四条）。

5．建立预算公开问责机制

未依法对有关预算事项进行公开和说明的，要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任（第九十二条）。

（二）实施全口径预算管理 1．建立完整的预算体系

预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（第五条）；界定了“四本预算”的内涵和外延（第五至十一条）。

2．全部收支纳入预算

政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第四条）；各级政府、各部门、各单位应当将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列（第三十六条）。

3．提高地方预算的完整性

地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成（第三条）；县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府；地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算（第三十八条）。

（三）预算应该讲绩效 为推进预算绩效管理，新《预算法》明确提出了预算要讲求绩效的原则，将预算绩效管理理念贯穿于预算活动的全过程，为推进预算由“重分配、轻管理”向“分配与管理并重”夯实了法律根基。

1．预算绩效法制化

新《预算法》将“讲求绩效”作为各级预算的一项重要原则（第十二条）。2．强调应加强绩效目标管理

各部门、各单位要按照绩效目标管理的要求编制预算草案（第三十二条）。3．明确要求对预算支出开展绩效评价

各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价（第五十七条）；建立健全专项转移支付定期评估和退出机制（第十六条）。

4．规定绩效评价结果要作为编制预算的依据

各级预算应当参照有关支出的绩效评价结果进行编制（第三十二条）。

（四）预算编制应科学

预算编制是预算活动的起点，是预算执行、公开等各项工作的基础，也是各级政府和部门落实党中央、国务院各项政策的具体体现。改进预算编制是建立现代预算制度的一项重要内容，也是深化预算管理制度改革的一项重要基础性工作。新《预算法》从建立预算支出标准体系、按支出经济分类编制预算等方面对提高预算科学性作出了新的规定，为改进预算编制提供了法律保证。同时，也在细化预算编制、规范预算编制、优化预算编制以及勤俭办一切事业等多方面提出了科学编制预算的措施和要求。

1．应细化预算编制

各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制（第三十七条）；报送各级人大审查的一般公共预算应按其功能分类编列到项，按其经济性质分类将基本支出编列到款（第四十六条）。

2．应规范预算编制

各级预算收入的编制应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接（第三十六条）；各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案（第三十二条）。

3．应优化预算编制

各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理（第四十二条）。

4．应勤俭办一切事业

要严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出（第三十七条）；并明确违规建设楼堂馆所的法律责任和处罚措施（第九十四条）。

（五）预算执行应严肃

预算能否严格执行，直接关系到党和国家方针政策的贯彻落实，关系到财政职能作用的有效发挥，关系到财政资金使用效益的提高。预算一经人民代表大会审查批准，即具有法律效力，各级政府、各部门都应严格按照预算执行。新《预算法》进一步强化了预算执行约束，明确了预算执行主体责任，突出了预算执行的严肃性、规范性。同时，它也提出了“先有预算、后有支出”“谁花钱、谁负责”以及按法定程序调整预算等要求。这些都是保障严格执行预算的有力措施。

1．坚持“先有预算、后有支出”

各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条）；各级政府作出决定或者制定行政措施时，凡涉及增加或减少财政收支的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排（第三十二条）。

2．坚持“谁花钱、谁负责”

各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责（第五十三条）。

3．按法定程序调整预算

在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施。必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排（第六十八条）；中央预算和县级以上各级预算的调整方案应当提请本级人大常委会审查批准，乡镇预算的调整方案应当提请本级人大审查批准（第六十九条）。

第二节

《关于深化预算管理制度改革的决定》解读

本节内容主要包括《决定》出台背景、新《预算法》内容在《决定》中的体现等两部分。国务院2014年10月8日发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》），不仅是落实党中央关于财税体制改革决策部署的重要举措，而且也是落实新《预算法》的重要举措。它既为进一步深化预算管理制度改革指明了方向，又细化了新《预算法》的有关规定，提高了新《预算法》的可执行性和可操作性。

《决定》首先就开宗明义，明确说明“为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，按照新修订的《预算法》，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，现就深化预算管理制度改革作出如下决定”。

一、《决定》出台背景

（一）贯彻党中央的决策部署

党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革，并在2014年连续出台相关法规政策及方案。

2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，明确提出财税改革主要涉及改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三大任务。2014年8月底，新《预算法》获通过。2014年9月21日，首份全面规范地方政府性债务管理文件——《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，直接为预算管理改革中的“规范地方政府债务管理”定调。

（二）现代国家治理的客观要求

这份近8 000字的《决定》，详细部署了全面推进深化预算管理制度改革的各项工作，由七大项二十五条组成的核心内容都瞄准了当前预算问题的要害，大力推进和落实，将会显著提升预算健全程度与政府财政的公信力。

（三）落实新《预算法》的具体举措

预算管理制度是财税改革的突破口和重头戏，应先行推进。《决定》的很多内容与新《预算法》是相衔接的，是对《预算法》修订内容的细化和落实。《决定》的出台抓住了预算改革这一“龙头”，为2016年基本完成深化财税体制改革的工作任务奠定基础。

二、新《预算法》内容在《决定》中的体现

《决定》中的第三大部分，即“

三、全面推进深化预算管理制度改革的各项工作”是其重点内容。全文（正文）7 805字，其中第三部分6 152字，占全文字数的78%。这部分内容充分体现了新《预算法》内容，而且对《预算法》修订的内容做出了更为细化的规定，提出了明确落实新《预算法》的具体措施以及进行预算改革的要求。《决定》中的主要内容包括：

（一）完善政府预算体系，积极推进预算公开 1．完善政府预算体系

提出了一个明确、一个定位、二个加大、一个加强。

明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四项预算的收支范围。

建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大前三项预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。

加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

2．健全预算标准体系

三完善——基本支出定额标准体系、政府收支分类体系、人员编制及资产管理与预算管理相结合的机制。

二加快——推进项目支出定额标准体系建设、制定机关运行经费实物定额和服务标准。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。

3．积极推进预决算公开

细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开，扩大部门预决算公开范围。除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。

（二）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制

财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

（三）优化财政支出结构，加强结转结余资金管理

加强结转结余资金管理，建立结转结余资金定期清理机制。其中，各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。

（四）加强预算执行管理，提高财政支出绩效 1．做好预算执行工作

其中各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部的规定办理。

2．健全预算绩效管理机制

全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用。

3．建立权责发生制的政府综合财务报告制度

研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系。

（五）规范理财行为，严肃财经纪律

各地区、各部门要严格遵守《预算法》《税收征收管理法》《会计法》《政府采购法》等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预算公开，增强政府理财工作的透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在“阳光下”运行。要健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，扎紧制度的“篱笆”。要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。

第三节

新《预算法》下的预算管理

讲课说明：因预算主体的不同，预算既有各级政府的财政预算，又有各个行政及事业单位的预算。这里所讲述的新《预算法》下的预算管理，就是专讲行政事业单位的预算管理，即部门预算管理。

部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。主要包括：收入、基本支出和项目预算等内容。

一、行政事业单位预算管理的意义

（一）预算管理可以帮助行政事业单位实现财政资金的合理分配和使用

由于行政事业单位的资金大多来自于财政拨款，因此预算管理可以帮助行政事业单位对财政资金进行合理分配和使用。

（二）预算管理可以提高行政事业单位财务管理水平

通过预算管理制定的量化目标，可以对行政事业单位各部门或个人进行考核，并根据预算的执行情况实施奖惩措施，这样可以对员工进行更好地激励，从而提高工作效率。

（三）可以不断提高行政事业单位预算编制、预算执行以及决算的各环节管理水平狭义的预算就是指预算编制，广义的预算包括预算编制、预算执行以及决算。

（四）预算管理可以作为监督的一种手段作为行政事业单位进行内部控制的重要组成 预算管理可以很好地对国家资金的使用进行监管，通过对预算的执行情况，可以分析出国家资金的运用状况，及时了解行政事业单位的运营情况，从而可以为行政事业单位的政策制定和人事安排做出正确的调整，明确国家的宏观调控重点，引导资金的流向。

二、预算编制与执行的组织

（一）预算管理组织

预算编制与执行是一项系统工程，它既涉及到各项预算收支的管理内容，也涉及到行政单位的各个部门及其各项工作环节。因此，健全预算管理的组织机构，是实施预算管理的重要保障。

《预算法》第二十六条已明确规定行政事业单位是本单位预算管理的责任主体。也就是说，确保本单位预算编制科学完整、预算执行严肃规范以及决算及时准确，提高预算管理绩效，确保财政资金安全规范有效使用是预算单位自身应负有的职责。因此，健全预算管理组织机构，明确分工，做好组织协调，是预算编制与执行组织的重要工作。

1．单位领导是单位预算管理决策机构。可以是单位负责人或财务分管领导，一般是单位领导班子或预算管理机构。负责审批和决定本单位年度预算草案、年度预算调整或追加方案以及年度决算、财政信息公开、预算绩效管理等预决算重大事项。2．财务部门是本单位预算管理的专业部门和牵头部门，协调并具体负责本单位预算管理工作。包括布置、协调、审核、汇总和提交，根据预算批复严格执行或督促内部科室严格执行预算，会同其他业务部门做好预算调整及追加申请及相关工作，牵头实施预算绩效管理，组织开展本单位决算编制工作、监督检查本单位预算管理情况，承担单位领导交办的其它预算管理工作等。

3．单位人事、资产、信息等专门管理部门和办公室是本单位预算管理的归口部门和协同理财部门。应配合财务部门做好本单位涉及人事、资产、信息和公用经费等方面的工作，提供预算相关信息和资料，履行归口和协同审核预算义务，并对归口和协同管理事务承担责任。

4．各单位内部各业务部门是本单位预算管理的具体责任主体和使用主体，具体负责本科室预算管理工作。应根据单位领导、财务部门和归口部门的要求履行预算管理职责，并对科室项目预算编制的必要性、项目金额确定的准确性、绩效目标设立的科学性、预算执行的及时性和严肃性等负具体责任。

（二）预算编制的原则 1．综合预算原则

在编制部门预算时应统筹考虑、合理安排预算单位所有收入和所有支出，区分资金类型，将全部收支在“一本预算”中综合完整的进行反映。

2．保障重点原则

要在财政下达的预算控制数内，统筹安排各项资金需求，在保障日常运转基础上优先保障重点项目。

3．科学决策原则

要严守公共财政供给范围，对项目预算进行充分的可行性论证，确保项目决策科学合理，操作实施可行。

4．绩效管理原则

对项目预算要实施全过程绩效管理，编制预算时设立绩效目标，执行预算时进行跟踪问效，项目结束后实施绩效评价，强化结果应用。

（三）编制预算的依据

《预算法》第三十二条

各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。【解读一】

《预算法》第三十二条明确提出了各预算单位在编制预算中应遵守的规定和编制预算的依据。【解读二】

《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》第三十三条规定，各部门、各单位编制年度预算草案的依据：

1．《预算法》和《预算法实施条例》； 2．本级政府的要求以及本级政府财政部门的部署；

3．本部门、本单位的法定职责、工作任务、事业发展计划、中期项目规划； 4．本级政府财政部门依照财政部规定制定的预算支出标准、资产配置标准； 5．本部门、本单位最近年度决算和有关绩效评价结果、上一年度预算执行情况、结转和结余资金情况以及本年度预算收支变化因素；

6．编制预算涉及人员情况、存量资产情况。

（四）预算编制的准备工作 1．核实各项基本数据

基本数据是反映单位机构规模、工作量多少和人员配备情况的统计数据。它包括单位机构数、人员编制数、在职人员实有数、房屋建筑面积、机动车车辆数、设备台数等。

对上述数据进行核实，剔除发生变化的影响数。2．分析上年预算执行情况

上年预算执行情况是编制本年度预算的重要数据。因为本年度各项财务收支计划指标是以上年度预算执行数据为依据，并根据本年度事业发展计划和工作任务的要求，再结合财力的可能来确定的。

3．分析影响本期预算收支的有关因素

如事业、任务、人员、机构以及国家财政政策等变化。4．准确把握有关上级部门、财政部门对预算编制的要求

为保证预算编制的统一性和规范性，在编制要认真学习和理解上级部门、财政部门对预算编制的要求。

三、预算编制与审批

（一）收入预算的编制

《预算法》第三十六条

各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。【解读】

1．收入预算编制的内容

包括本级预算拨款收入、预算拨款结转结余、其他各项收入。2．收入预算的编制方法

应根据上年收入情况和本年度收入增减变动因素，测算本部门取得的各项收入来源。收入预算要按收入类别逐项测算、编制，其中部门自行组织的行政性收费和预算外收入，要列明具体的单位和项目。

各单位收入预算应当真实完整的反映单位各类收入。按非税收入管理规定应上缴财政国库或专户的资金，不得计入本单位收入范围，应及时足额上缴财政国库或专户。对收入预算的编制，要充分考虑预算期内单位投入、新业务开展、技术引进、市场变化、价格调整、竞争对手等方面情况；要根据财政、物价、税务等有关部门规定，属于有明确收费标准的项目，结合业务量编制。

（二）预算支出的编制 1．编制内容

包括基本支出预算、项目支出预算的编制。2．预算支出的编制要求

各部门、各单位的预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类应当编列到款。

按功能分类编列到项的要求，预算支出的内容要编制到如“基本支出——人员经费（工资福利支出或对个人和家庭的补助）”“项目支出——基本建设（某某建设项目）”或“项目支出——专项业务费（某某业务）”。

按经济性质分类编列到款的要求，行政单位经费支出要编制到如“工资福利支出——基本工资/津贴补贴/奖金”等，或“商品和服务支出——办公费/差旅费/出国费/招待费”等。

3．基本支出预算的编制（1）基本支出预算的构成

基本支出预算是预算单位为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员经费预算和公用经费预算。

人员经费包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费和社会保障费等。该类预算应按机构编制主管部门批准的人员编制的实有人数和国家规定的工资、津贴、补贴标准测算。

公用经费包括公务费、小型设备购置费和修缮费、业务费和业务招待费等。该类预算应以现有公共资源情况和业务工作性质，按照有关核定的公用经费单项定额标准和调整系数测算、编制。

要根据国家现有的经费政策和规定测算本部门的人员经费和公用经费；要按照预算年度所有因素和事项，分别轻重缓急测算每一级科目支出需求。（2）基本支出预算的编制 ①明确定员定额

定员和定额是测算和编制行政事业单位基本支出预算的重要依据。

定员，是指国家机构编制主管部门根据中央级行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。

定额，是指财政部根据中央级行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度。

基本支出定额项目包括人员经费和日常公用经费两部分。

人员经费定额项目包括：基本工资、津贴及奖金、社会保障缴费、医疗费、住房补助和其他人员经费等。

日常公用经费定额项目包括：办公及印刷费、水电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、福利费、物业管理费、日常维修费、专用材料及一般购置费和其他费用等。②编制基本支出预算

依据定额标准、依据上年基本支出预算执行情况、依据本年度事业发展计划等编制基本支出预算。

（三）预算编制的审批 1．“一上”

财政部门印发部门预算编制的有关文件、通知，明确部门预算编制工作要求。部门从基层预算单位起按财政要求编制单位年度收支预算建议计划，逐级报送给主管部门。部门对各基层单位的预算建议计划进行审核、分析、汇总，并编制部门收支预算建议计划上报给财政部门。

2．“一下”

财政部门内部有关业务处室会同有关部门审核预算建议计划，并提出审核意见报财政预算主管处。财政预算主管处审核汇总后，根据财力情况提出总量支出建议控制指标，报同级政府同意后下达给部门。

3．“二上”

各部门按部门预算编制要求，向财政部门报送本部门年度收支预算草案；各部门按财政下达的预算控制数，重新调整本部门年度收支预算草案，上报财政部门审核。

4．“二下”

财政部门内部有关业务处会同有关部门进一步审核汇总部门预算，提出意见报财政预算主管处。财政预算主管处汇总本级财政收支预算草案，上报同级政府批准，并提请同级人代会审议。部门预算草案经人代会通过后，财政部门直接将预算批复给部门，再由部门逐级批复给基层单位。

在二上、二下的过程中，各部门与财政部门随时可就预算问题进行协商、讨论，及时、充分地交流有关预算信息。

四、预算执行与监控

（一）预算执行的内容

《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》第六十一条

预算执行中，各部门、各单位的主要任务是：

（1）制定本部门、本单位预算执行制度，建立健全内部控制机制；

（2）依法组织收入，严格支出管理，实施绩效监控，开展绩效评价，充分应用绩效评价结果，提高资金使用效益；

（3）对单位的各项经济业务进行会计核算；

（4）编制财务报告，汇总本部门、本单位的预算执行情况，定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告。

（二）预算执行的监控 1．建立预算执行监控体系（1）成立专门的预算管理机构或工作小组，单位的部门预算须由单位领导负责，并由财务部门组织实行。作为提高预算管理水平和强化预算监督考核的组织保障，负责预算的编制、执行、协调、审核等，并处理和分析预算编制和执行过程中出现的各种问题。

（2）完善内部控制制度，建立各部门岗位责任制，明确责任和义务，以保证单位预算管理的有效执行；完善预算资金使用制度；建立严格的支出开支、审批、报销等制度，建立有效的支出约束机制，强化开支的计划性，最大限度地提高各项预算资金的使用效率；建立其他与预算管理有关的规章制度等。

利用不相容职务分离控制、会计系统控制、风险控制等方法，对预算执行过程进行自我检查、制约和调整，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监控，以形成对预算执行监督的支持。

（3）实施内部审计监督，使内部审计与监督不仅对预算会计信息进行审计与监督，而且是对预算制度和预算贯彻执行情况过程进行审计和监督。

（4）建立完善的预算绩效评价体系，科学设计绩效指标，改进评价方法和手段，全面、准确地衡量项目的绩效水平，为预算管理制度的完善以及严格的执行力提供信息，建立项目预算安排与绩效评价结果有机联系的机制。

2．预算执行监控的具体措施

预算执行和落实，是预算管理工作的重点，所以加快预算执行进度，加强预算执行质量，是预算执行工作的重点、难点之一。（1）推行岗位预算执行责任制

将预算执行工作的责任落实到岗，任务落实到人，完善内部约束和激励机制，明确考核指标，将考核指标与工作业绩考核挂钩，形成全面的预算执行责任体系加快预算执行进度，提高预算执行效率。

（2）加强预算执行质量控制

进一步明确预算内容和项目进度计划，加强财务管理工作，严防随意改变预算资金用途、超额使用等行为。在提高预算执行效率的同时，注重资金使用的安全性、规范性、有效性。（3）将收入按照不同的来源正确划分类别

保证预算内收入及时足额到账，不隐瞒预算收入情况。建立健全预算的支出管理制度，资金的支出要严格按照预算的批复情况和规定的财务标准执行。首先由资金使用部门提出预算资金的使用申请，并经单位负责人同意后方可支出，保证资金的支出能够实现预算内目标，从而提高资金的使用效率。（4）加强预算执行分析工作

及时对预算执行情况进行动态分析，提高执行情况分析的时效性和准确性，掌握预算执行进度以及重点项目的预算执行动态，对预算执行进度偏慢的项目，建立挂牌制度，及时分析原因，纠正执行偏差，将事后控制提前为事中或事前控制，最大程度降低预算和财务风险。（5）建立预算执行通报制度

按月对各单位预算执行情况实施通报，公开各单位预算执行信息，将预算执行情况透明化，加强监控力度。（6）建立财务部门与业务相关部门沟通与协调机制

加强系统内部预算执行、政府采购管理等相关部门的沟通协调，优化业务流程，保障预算执行在各职能部门之间运行顺畅。

年初预算执行时应注意的问题：在预算年度开始后，如果本年的预算草案还没有批复，应该参照前一年度的预算安排本年度的收支，待预算草案批复后执行本年度预算。

五、预算资金的调剂

《预算法》第七十二条

各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。

该条款说明：

（一）各部门、各单位的预算支出要按照原预算支出编制的分类口径，办理其预算支出。

（二）如果存在特殊情况，需要进行预算资金的调剂，则必须按财政部门的规定办理。【例如】

在基本支出的日常公用经费中，办公费、差旅费、会议费等之间发生调剂；在人员经费和公用经费，或者公用经费和项目支出间调剂等。

《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》规定，预算执行中，预算资金的调剂按照下列规定执行：

（1）同一部门的预算资金在同一功能分类科目下，人员经费在不同经济性质分类科目间调剂的，或者公用经费在不同经济性质分类科目间调剂的，或者项目支出在不同经济性质分类科目间调剂的，由部门负责办理。

（2）同一部门的预算资金，人员经费或者公用经费在不同功能分类科目间调剂的，或者公用经费和项目支出间调剂的，或者项目间调剂的，或者人员经费增加需要从本部门其他预算资金调剂的，由部门报本级政府财政部门核准后办理。

六、年终决算与预算绩效评价

（一）年终决算 1．年终决算的内容

部门决算，是指行政事业单位在年度终了，根据财政部门决算编审要求，在日常会计核算的基础上编制的、综合反映本单位预算执行结果和财务状况的总结性文件。它反映了该预算单位一年的预算收支情况、年度预算完成情况以及其财务状况。它是年度预算执行情况的评价依据，也是编制下一年度财务预算的重要依据。《部门决算管理制度》：

第十条

部门决算报表体系由四部分组成，具体包括：基础数据表、填报说明、分析表和分析报告。

第十一条

基础数据表主要反映部门收支预算执行结果、资产负债、人员机构、资产配置使用以及事业发展成效等信息，包括：报表封面、主表、附表和补充资料表。第十二条

填报说明是对基础数据表编报相关情况的说明，包括：部门基本情况、数据审核情况、年度主要收支指标增减变动情况以及因重大事项或特殊事项影响决算数据的情况说明等。

第十四条

分析报告根据分析表中反映的问题和收支增减变动情况进行分析，重点分析部门预算执行情况、资金使用情况、财务状况以及单位主要业务和财务工作开展情况等。（1）决算报表主表、补充指标表

内容主要包括：收入支出决算总表（各类收支与结余情况）、收入支出决算表、收入决算表支出决算表、支出决算明细表、基本支出决算明细表、项目支出决算明细表、项目收入支出决算表、人员与工资情况及财政部门规定的其他应上报的内容。（2）报表附注

用于注明需特别说明的有关报表编制事项，主要包括：报表编制的基础、依据、原则和方法，以及特殊事项说明和有关重要项目的明细资料。（3）报表分析说明

报表技术说明：采用的主要会计处理方法，特殊事项会计处理方法，会计处理方法的变更情况和原因以及影响等。报表分析说明：基本情况，影响预算执行、资金活动的原因，经费支出、资金活动的趋势，存在的问题。

2．编制决算的依据与要求（1）法规制度依据 ①《预算法》 ②《预算法实施条例》 ③《部门决算管理制度》 ④《行政单位会计制度》 ⑤《事业单位会计制度》

⑥《政府会计准则——财务报告准则》（未来）⑦《财政总预算会计制度》 ⑧其他

（2）编制决算的相关要求

《预算法》第七十五条

编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。

决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。【解读】

《预算法》第七十五条明确提出了编制决算的原则和方法。

《预算法》第七十六条

各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。【解读】

《预算法》第七十六条提出了决算审核与办理的要求。3．决算的编制与审核（1）决算的编制

《预算法实施条例》第六十七条

政府财政部门、各部门、各单位在每一预算年度终了时，应当清理核实全年预算收入、支出数据和往来款项，做好决算数据对账工作。决算各项数据应当以经核实的各级政府、各部门、各单位会计数据为准，不得以估计数据替代，不得弄虚作假。

《部门决算管理制度》第十七条

行政事业单位应当在全面清理核实收入、支出、资产、负债，并办理年终结账的基础上编制决算。

①应当按照行政、事业单位财务会计制度规定及财政部门对部门预算的批复文件，及时清理收支账目、往来款项，核对年度预算收支和各项缴拨款项。各项收支应当按规定要求进行年终结账。

②应当按照综合预算管理规定，如实反映年度内全部收支，不得隐匿收入或虚列支出。凡属本年的各项收入应当及时入账，本年的各项应缴国库款和应缴财政专户款应当在年终前全部上缴。属于本年的各项支出，应当按规定的支出渠道如实列报。

③应当根据登记完整、核对无误的账簿记录和其他有关会计核算资料编制决算，做到数据真实正确、内容完整，账证相符、账实相符、账表相符、表表相符。（2）决算的审核

①编制范围是否完整，是否有漏报和重复编报现象。

②编制方法是否规范，是否符合财务会计制度及部门决算的编制要求。

③编制内容是否真实、完整、准确，决算报表表内、表间勾稽关系是否衔接，报表数据与单位会计账簿数据是否相符，是否有漏报、重报、错报项目以及虚报和瞒报等现象，部门决算纸介质数据与电子介质数据、分户数据与汇总数据是否保持一致。

④决算数据年度间变动是否合理，变动较大事项是否附有相关文件依据。⑤填报说明和分析报告是否符合决算编制规定。

第四节

绩效预算管理的实施

一、绩效预算是现代预算管理模式

（一）绩效预算的含义

1950年美国第一次对绩效预算给出定义：绩效预算是一种预算管理制度，它要求预算单位请求拨款时须明确阐述：

1．所要达到的目标；

2．为实现目标而拟定的支出计划需要花费的资源；

3．用哪些量化的指标来衡量其在实施计划支出过程中取得的成绩及工作完成情况。此定义说明：绩效预算要求政府的每笔支出必须符合绩、预算、效三要素的要求。绩是指申请拨款所要达到的具体目标。预算是指业绩预算，即公共劳务成本，具有明确量化的标准。效是指业绩的考核，包括量和质的双重标准。

（二）绩效预算管理的提出 1．大势所趋

随着政府公共支出的逐年增加，如何进一步提高财政资金的使用效率和效益，已成为中央关切、社会关注、群众关心的问题，国际上通行的做法就是预算绩效管理。绩效预算的产生是化解财政资源需求的无限性与公共产品和服务供给的有限性之间矛盾的结果。

绩效管理就是以目标结果为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心、以公众满意为标准、以提高政府执政能力为根本出发点的现代预算管理模式。绩效预算就是把预算资源配置与行政目标及其绩效的提高紧密结合的预算管理模式。

绩效预算发源于西方国家。70年代，随着新公共运动的兴起，西方国家为解决财政困境和社会对政府服务需求不断扩大的矛盾，开始进行了传统预算模式的改革，产生了绩效预算。

目前，世界上的发达国家在不同程度的实施了绩效预算，并形成了不同的发展模式。有些国家并以法律的形式提出了政府预算要实施绩效管理。如美国1993年颁布了《政府绩效与结果法》，英国1997年颁布了《地方政府法》，澳大利亚议会1997年通过了新的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》等法律。实践证明，绩效预算所倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向。

2．水到渠成

自21世纪以来，无论是党的历次中央全会提出的会议精神，还是政府陆续出台的改革政策，都在推动绩效预算在我国政府预算管理的应用。

党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益和政府工作效率。2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，党的十七届二中、五中全会又提出“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”“完善政府绩效评估制度”。十一届全国人大会明确提出，要进一步加强预算绩效管理，健全支出绩效考评机制，提高资金使用效益。2011年国务院批准成立政府绩效管理工作部际联席会议，负责指导和推动政府绩效管理工作。

近年来各项法规、制度的出台，不断推动着我国预算制度的改革以及绩效预算实施。而新《预算法》的出台终将“绩效”入法，标志着我国预算从传统的分配式预算向绩效式预算的历史性转变，以绩效为导向的预算机制正式建立。

（1）审计署公布的《2006-2010年审计工作发展规划》将“全面推进效益审计，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果”作为审计工作的主要任务。

（2）《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）2009年出台，2011年4月2日修订。

（3）《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）2011年7月5日发布。

（4）《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预〔2012〕396号）2012年9月21日发布。

（5）《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）2013年4月21日发布。（6）《经济建设项目资金预算绩效管理规则》（财建〔2013〕165号）2013年4月23日发布。

（7）2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改《预算法》。首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法理基础。

（8）《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）2014年10月08日发布。

二、绩效预算管理的原理

（一）绩效预算管理相关概念 1．绩效与预算绩效

“绩效”一词最初来源于企业，其英文“Performance”，意为“履行”“执行”“表现”“行为”“完成”，在管理学中被引申为“成绩”“成果”“效益”。从不同角度，对“绩效”的理解也有所不同，概括来说，“绩效”就是个人、组织、政府等通过努力和投入所形成的产出和结果，以及产出和结果的合理性、有效性，即效益、效率和效果情况。

从本质上讲，效益、效率和效果都是从资源投入与产出关系的角度描述资源配置所处的特定状态，但对衡量“预算绩效”而言，它们又都是其中的一个方面。可以用“3E”描述“预算绩效”：

一是“经济性”（Economy），是成本与投入的关系，是指以最低费用取得一定数量和质量的资源，即预算支出是否节约；

二是“效率性”（Efficiency），是投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出，即是否讲求效率；

三是“效益性”（Effectiveness），是产出与目标的关系，是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，即是否达到目标。

2．绩效预算

绩效预算是按绩效目标和成本计算的政府资金供给计划。是按照绩效思想和原则编制并包含清晰的事业发展计划和明确的支出绩效目标、绩效指标的预算。

绩效预算由绩、效、预算三个要素构成。“绩”是指财政支出所要达到的目标；“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩；“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。

其本质就是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。

绩效预算关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，怎么花，而是政府在这些地方花了钱，老百姓最终得到了什么？因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础。

3．预算绩效管理（1）预算绩效管理的内涵

①预算绩效管理的本质仍是预算管理，是利用绩效管理理念、绩效管理方法等对现有预算管理模式的改革和完善。

②预算绩效管理的主线是结果导向，即预算的编制、执行、监督等，始终以年初确定的绩效目标为依据，始终以“绩效目标实现”这一结果为导向开展工作。

③预算绩效管理的核心是强化支出责任，“用钱必问效，无效要问责”，不断提高财政部门和预算部门的支出责任意识。

④预算绩效管理的特征是全过程，即绩效管理贯穿于预算编制、执行、监督之中，实现全方位、全覆盖。

⑤预算绩效管理的表现形式是四个环节紧密相连，即绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用的有机统一，一环扣一环，形成封闭运行的预算管理闭环。

⑥开展预算绩效管理的目的是改进预算管理，控制节约成本，优化资源配置，为社会提供更多、更好的公共产品和服务，提高预算资金的使用效益。

⑦预算绩效管理的定位是政府绩效管理的重要组成部分，属于政府绩效管理的范畴，在政府绩效管理的整体框架下展开。（2）预算绩效管理的特征

是以“预算”为对象开展的绩效管理，也就是将绩效管理理念和绩效管理方法贯穿于预算编制、执行、监督的全过程，并实现与预算管理有机融合的一种预算管理模式。预算绩效管理强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。

预算绩效管理就是一种以支出结果为导向的管理模式，通俗的讲就是政府公共资金投入与支出效果的比较，实际上就是解决三个问题：

①该不该投入公共财政资金做这项工作。②花多少钱做这项工作。③财政的投入是否值得。

这三个问题分别对应着预算绩效管理的三个主要内容，即绩效目标、绩效预算和绩效评价。

（二）预算绩效评价方法

绩效评价方法是指用于分析绩效数据，得出评价结论的各种经济分析、评估和评价方法。绩效评价的方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则，根据评价对象的具体情况，可采用一种或多种方法进行绩效评价。

1．因素分析法

是指将影响投入（财政支出）和产出（效益）的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比进行评价的方法。很多公共项目都用到因素分析法，通过不同因素的权重评比，进行综合评分。

2．最低成本法 也称最低费用选择法。该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目。由于公共部门主要提供公共服务，与经济效益最大化的企业组织存在一定的区别。在使用成本最小化原则的同时，也需要明确不同对象的产出和结果，并适当选取其他方式综合进行绩效评价。

3．成本效益分析法

是指将一定时期内总成本与总效益进行对比的分析方法，以评价绩效目标实现程度。结合预算支出确定的目标，比较支出所产生的效益及所付出的成本，通过比较分析，选择最小成本取得最大效益的项目，但其适用范围具有一定的局限性。该方法主要适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力。一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。

4．比较分析法

是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。比较法主要适用于财政项目资金管理，通常也通过一些案例的对比分析来进行方案的选择，进行评判。

应用比较分析法的几个关键因素：（1）对比标准。选用标准要客观、可比；

（2）指标的选择。多用相对数指标，慎用绝对数指标；

（3）资金的货币时间价值。在项目资金较高、项目实施周期较长时，尤为注意。

（三）绩效预算运行体系

绩效预算管理模式区别于传统预算管理模式的核心，是将市场机制和竞争机制引入到部门预算管理，使部门预算的编制、执行、调整紧紧围绕绩效管理而展开。

绩效预算运行具有以下的框架体系： 1．编制年度绩效计划

年度绩效计划通常在编制年度预算时根据部门的战略目标确立，详细阐述部门在特定年度内拟提供的公共服务数量和水平。包括以结果为导向的绩效目标，实现绩效目标需开展的详细活动和需动用的资源，衡量绩效目标的具体指标以及按照正常条件能够达到的绩效标准等。它要作为将来对该部门或项目进行绩效评价的依据。

2．提交绩效报告

为跟踪部门年度绩效计划的进展情况，一般要求部门管理者定期或者不定期提交绩效报告，通过绩效指标详细描述绩效目标的完成程度。

3．进行绩效评价

虽然绩效报告一般会对年度绩效计划和实际完成绩效进行比较，并对部门绩效目标实现情况做出判断，但是由于绩效报告由部门自己提供，很难保证评价结果的客观公正性，需由独立于部门的外部机构进行评价。

4．反馈绩效评价结果

（四）预算绩效管理制度 建立健全预算绩效管理相关制度及具体实施细则，加强规章制度建设是实施预算绩效管理的保障。

1．建立涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节的管理制度。2．完善单位决算报表、资产配置标准、部门项目支出标准等体系建设。

3．加强业务规程建设，依据相关法律、法规及管理办法，制订系统、规范的绩效管理工作流程和操作细则，明确各相关机构和人员在预算绩效管理工作中的职责，规范操作程序和质量控制要求，健全协调机制，建立分级分类、适用高效、便于操作的实施细则及业务规范。

三、绩效预算管理的实施

（一）实施绩效预算管理的内容 1．编制预算目标

它是全过程预算绩效管理的基础。部门（单位）申请预算时，要按要求申报绩效目标。2．预算绩效运行监控

在执行预算内，财政部门和预算部门要对绩效信息适时进行跟踪监控，重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标。

3．预算完成评价

预算执行结束后，财政部门或预算部门要认真分析和积极利用决算数据，对财政支出的实际绩效进行评价，客观公正地评价绩效目标的实现程度，提高预算绩效评价的准确性和有效性。

4．评价结果反馈及应用

（二）设定与编制绩效目标 1．绩效目标设定

绩效目标是指预算资金计划在一定期限内达到的产出和结果，由预算部门在申报部门预算时填报，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。

绩效目标既是预算编制阶段资金安排的前提条件和基础，也是预算执行中绩效运行监控的主要内容，还是预算执行完毕后绩效评价实施的重要依据。

绩效目标设定是绩效目标管理的首要环节。它就是预算部门按照财政部门要求编制绩效目标并向财政部门报送绩效目标的过程。

2．绩效目标编制的范围与依据（1）绩效目标编制的范围

原则上预算部门所申请的全部财政性资金都应该编制绩效目标。每年度的绩效目标具体编制范围由当地财政部门在布置下年度预算时予以确定。（2）绩效目标编制的依据

预算部门在编制绩效目标时，主要参考以下依据： ①国家相关法律法规； ②国民经济和社会发展规划； ③部门职能及中长期事业发展规划； ④部门的年度工作计划或项目规划； ⑤财政部门年度预算编制要求； ⑥部门预期可获得的预算资金规模； ⑦相关历史数据、行业标准；

⑧其他符合财政部门要求的相关依据等。3．绩效目标的编报

按照“谁使用资金，谁编制目标”的原则，绩效目标由申请使用财政性资金的部门和单位进行编制。因此，编制预算绩效目标的主要是预算部门（包括其下属单位），也可能是财政部门（如在向上级财政部门申请转移支付资金时），还可能是其他企事业单位等（如企业在申请财政性资金补助时）。

财政部门在布置下年度部门预算编制工作时，要确定预算部门绩效目标的编报范围和要求。预算部门要按照财政部门的要求，组织本级部门和所属单位填报绩效目标申报表，并在审核、完善的基础上，汇总形成预算部门绩效目标申报表，连同其他要求的材料，随同部门“一上”预算报送财政部门。

4．编制部门整体绩效目标

部门整体绩效目标的编制，一般按照以下程序进行：

（1）对部门的职能进行梳理，确定部门履职的各项具体工作职责。

（2）结合部门中长期规划和年度工作计划，预计部门在本年度内履职所要达到的总体产出和结果，将其确定为部门总体绩效目标，以定量和定性指标相结合的方式进行表述。（3）依据部门所要实现的总体绩效目标，结合部门的各项具体工作职责，将其转化为具体的工作任务，确定每项工作任务预计要达到的产出和结果，从中总结提炼出最能反映工作任务实现程度的关键性指标，并将其确定为相应的绩效指标。

（4）通过收集相关基准数据，如过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、类似部门的先进水平、行业标准、经验标准等，确定绩效标准，并结合年度预算总体安排，确定绩效指标的具体数值。

5．编制项目支出绩效目标

项目支出绩效目标的编制，一般按照以下程序进行：

（1）对项目的功能进行梳理，包括资金性质、预期投入、支出范围、实施内容、工作任务、受益对象，明确该项目支出的功能特性。

（2）依据该项目的功能特性，预计项目实施在一定时期内所要达到的总体产出和结果，从而确定该项目所要实现的总体绩效目标，并以定量和定性指标相结合的方式进行表述。（3）将项目支出的总体绩效目标进行细化分解，从中总结提炼出最能反映总体绩效目标实现程度的关键性指标，并将其确定为相应的绩效指标。

（4）通过收集相关基准数据，如过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、类似项目的先进水平、行业标准、经验标准等，确定绩效标准，并依据项目预期实施进展，结合预计投入的资金规模，确定绩效指标的具体数值。

（三）预算绩效的监控 预算绩效运行监控是全过程预算绩效管理的关键。财政部门和预算部门要对绩效信息适时进行跟踪监控，重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标，发现预算支出绩效运行与原定绩效目标发生偏离时，及时采取措施予以纠正。情况严重的，暂缓或停止该项目的执行。

在预算绩效的监控实施中，应采取以下措施： 1．预算绩效管理与预算编制相结合

预算绩效管理与预算编制的有机结合，包括两方面内容：（1）绩效目标管理与预算编制的结合

在预算编制时，要科学设置绩效目标，加强对绩效目标的审核，将设定的绩效目标作为预算安排的前置条件和主要依据，并随同部门预算一并批复，以提高预算编制的科学性；（2）绩效评价结果与预算编制的结合

将绩效评价结果作为预算编制的重要依据，原则上，评价结果好的要继续支持，评价结果差的要减少甚至取消该项预算安排，以提高预算编制的合理性。

2．预算绩效管理与预算执行相结合

预算绩效管理与预算执行的有机结合，包括两方面内容：（1）绩效监控与预算执行的结合

在预算执行中，在关注预算资金支付进度和合规性的同时，也要关注资金预期效益的实现程度，确保预算支出绩效不偏离目标并如期实现；（2）绩效评价与预算执行的结合

在预算执行结束后，及时开展绩效评价，客观、公正地评判预算执行的产出和结果，提高预算支出的经济性、效率性和有效性。

3．预算绩效管理与预算监督相结合

预算绩效管理和预算监督的有机结合，就是要大力借助监督检查的力量来推进预算绩效管理工作。加强预算编制监督，重点检查绩效目标设置，确保科学合理，提高预算编制水平；加强预算执行监督，重点检查绩效目标实现程度，发现问题及时反馈相关部门，切实督促其整改落实；加强绩效评价监督，重点检查绩效评价工作质量，确保评价结果的客观、公正和有效；加强绩效评价结果应用监督，重点检查绩效评价结果与预算安排结合情况、向政府报告情况以及结果公开情况，不断提高绩效监督质量。

（四）预算绩效评价与报告

在绩效预算管理模式下，随着部门预算的完成，就要进行预算绩效评价。它是全过程预算绩效管理的核心。即，预算执行结束后，财政部门或预算部门要认真分析和积极利用决算数据，对财政支出的实际绩效进行评价，客观公正地评价绩效目标的实现程度，提高预算绩效评价的准确性和有效性。预算绩效评价结果应用是全过程预算绩效管理的落脚点，应积极探索绩效评价结果应用方式，促进预算绩效管理工作发挥实效。

1．绩效评价标准

是指设定绩效指标具体数值时的依据或参考标准，也是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括：（1）计划标准 是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为绩效评价的标准。（2）行业标准

是指参照国家公布的行业指标数据制定的绩效评价标准。使用行业标准时，需要根据本地区的产业发展特色，依据国家公布的行业标准确定符合绩效评价需要的行业标准。（3）历史标准

是指参照同类指标的历史数据制定的绩效评价标准。历史标准可以是历史上某年期的数据，也可以是多年数据的平均，根据实际评价工作的需要进行设定。（4）其他经财政部门确认的标准

如财政部门确定的支出定额标准、资产配置标准等。2．绩效评价指标

是指绩效目标的细化和量化。绩效指标应与绩效目标密切相关，突出重点，系统全面，便于考核。绩效指标一般包括产出指标和效益指标两个方面。（1）产出指标

是指反映预算部门根据既定目标计划预期完成的产品和服务情况的指标，可细化为数量指标、质量指标、时效指标和成本指标。

数量指标，反映预算部门计划完成的产品或服务数量。

质量指标，反映预算部门计划提供产品或服务达到的标准、水平和效果。时效指标，反映预算部门计划提供产品或服务的及时程度和效率情况。

成本指标，反映预算部门计划提供产品或服务所需成本，分为单位成本和总成本等。（2）效益指标

是指反映与既定绩效目标相关的、预算支出预期结果的实现程度和影响的指标，可细化为经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标以及社会公众满意度指标等。

经济效益指标，反映预算支出对经济发展带来的影响和效果。社会效益指标，反映预算支出对社会发展带来的影响和效果。生态效益指标，反映预算支出对自然环境带来的影响和效果。可持续影响指标，反映预算支出带来影响的可持续期限等。

社会公众满意度指标，反映预算支出的服务对象或受影响群体的满意程度。3．预算支出绩效评价

部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。

绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。

绩效评价的基本内容有：（1）绩效目标的设定情况；（2）资金投入和使用情况；

（3）为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；（4）绩效目标的实现程度及效果；（5）绩效评价的其他内容。4．编制绩效报告

编制绩效报告的主要内容包括：

（1）基本概况，包括预算部门职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据等；（2）绩效目标及其设立依据和调整情况；（3）管理措施及组织实施情况；（4）总结分析绩效目标完成情况；（5）说明未完成绩效目标及其原因；（6）下一步改进工作的意见及建议。结束语：

学习课程结束了，但《预算法》的学习远远没有结束，执行落实《预算法》任重而道远，希望大家继续学习和巩固。建议大家：

1．学习《预算法》与学习《预算法实施条例》相结合。2．学习《预算法》与执行的现行预算会计制度相结合。

3．听课与自学相结合。在听课的基础上，自己再进行系统的归纳、整理和反思，才是最好的学习。

第二篇：新《预算法》解读

第1部分 判断题

题号：Qhx012409 所属课程： 新《预算法》解读

1.预算体现着整个国家政权体系、各级政府活动的范围、方向、重点和其中的政策要领，体现着国家怎样履行它的职能。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012412 所属课程： 新《预算法》解读

2.《预算法》规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012424 所属课程： 新《预算法》解读

3.根据《预算法》规定，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析 题号：Qhx012413 所属课程： 新《预算法》解读

4.全口径预算要以公开、透明为准则，以特殊事项的保密为例外。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012428 所属课程： 新《预算法》解读

5.举债方式阳光化有利于兴利除弊，化解矛盾积累，更加低成本、高效率地防范和控制风险。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012410 所属课程： 新《预算法》解读

6.1995年10月1日，《中华人员共和国预算法》正式施行。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：B

解析： 1995年1月1日，《中华人员共和国预算法》正式开始施行。题号：Qhx012425 所属课程： 新《预算法》解读

7.根据《预算法》规定，上级政府在安排专项转移支付时，可以要求下级政府承担配套资金。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：B

解析： 上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金，但是按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。题号：Qhx012411 所属课程： 新《预算法》解读

8.土地批租收入一直以来都是以预算内资金存在的。

A、对 B、错

您的答案√ 正确 正确答案：B

解析： 土地批租收入一开始的概念，一般人认为是预算外的，在2012年财政部的具体工作中已经明确预算外资金概念要退出历史舞台。这次预算法已经适应了2012年之后要求所有的政府财力进预算这个客观需要，一些特殊的收入比如说土地批租收入，应该有特殊的管理形式。政府性基金预算是预算体系里面一个相对独立，但是要跟其他的预算内容，形成合理衔接关系的一个部分，这就有了非常清晰的规定。第2部分 单选题

题号：Qhx012431 所属课程： 新《预算法》解读

9.根据《预算法》规定，（）对地方政府债务实施监督。

A、全国人民代表大会 B、全国人民代表大会常务委员会 C、国务院 D、国务院财政部门 您的答案√ 正确 正确答案：D 解析： 未找到解析

题号：Qhx012429 所属课程： 新《预算法》解读

10.根据财政转移支付制度，我国的财政转移支付的主体是（）。

A、政府转移支付 B、一般转移支付 C、专项转移支付 D、企业转移支付 您的答案√ 正确 正确答案：B 解析： 未找到解析

题号：Qhx012415 所属课程： 新《预算法》解读

11.根据本课程的内容，被称为我国“准宪法”的是（）。

A、民法 B、经济法 C、刑法 D、预算法

您的答案√ 正确 正确答案：D 解析： 未找到解析 题号：Qhx012432 所属课程： 新《预算法》解读

12.根据《预算法》规定，地方政府举借债务的方式是（）。

A、发行地方政府债券 B、发行国债

C、发行国有企业债券 D、发行政府项目债券 您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012416 所属课程： 新《预算法》解读

13.（）新修订的《预算法》将正式施行。

A、2015年1月1日 B、2015年4月1日 C、2015年7月1日 D、2015年10月1日 您的答案√ 正确 正确答案：A 解析： 未找到解析

题号：Qhx012433 所属课程： 新《预算法》解读

14.（）强调建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

A、十八大 B、十八届二中全会 C、十八届三中全会 D、十八届四中全会 您的答案√ 正确 正确答案：C 解析： 未找到解析

题号：Qhx012417 所属课程： 新《预算法》解读

15.我国自（）取消预算外资金概念。

A、2010年 B、2011年 C、2012年 D、2013年

您的答案√ 正确 正确答案：C 解析： 未找到解析

题号：Qhx012414 所属课程： 新《预算法》解读

16.（）明确提出了国家治理体系和治理能力现代化的要求。

A、十八大 B、十八届三中全会 C、十七届三中全会 D、十八届四中全会 您的答案√ 正确 正确答案：B 解析： 未找到解析 第3部分 多选题

题号：Qhx012438 所属课程： 新《预算法》解读 17.根据本课程的内容，适度举债建设的意义包括（）。

A、坚固经济社会发展和财政收支长期均衡 B、平滑处理公共工程支出负担

C、适应社会需要，满足社会心理，缓解相关矛盾 D、有机结合公平和效率的追求 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：ABCD 解析： 未找到解析

题号：Qhx012435 所属课程： 新《预算法》解读

18.根据本课程的内容，允许地方政府举借债务存在哪些方面的限制？（）

A、限制主体 B、限制用途 C、限制规模 D、限制方式 E、限制客体 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：ABCD

解析： 在增加允许地方政府举债的正面表述的同时，也给出了5个方面的限制性规定，即：限制主体、限制用途、限制规模、限制方式和风险控制方面的限制。题号：Qhx012437 所属课程： 新《预算法》解读

19.以下国家中，允许地方政府发行地方政府债券的有（）。

A、美国 B、日本 C、德国 D、法国 E、中国 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：ABCD

解析： 《中华人民共和国预算法》第三十五条：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

题号：Qhx012419 所属课程： 新《预算法》解读

20.根据本课程内容，政府预算体系的“四本预算”包括（）。

A、财政预算 B、公共预算 C、政府性基金预算 D、国有资本经营预算 E、社会保障预算 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：BCDE 解析： 未找到解析

题号：Qhx012423 所属课程： 新《预算法》解读

21.根据《预算法》规定，各级预算应当遵循（）的原则。

A、统筹兼顾 B、勤俭节约 C、量力而行 D、讲求绩效 E、收支平衡 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：ABCDE 解析： 未找到解析

题号：Qhx012436 所属课程： 新《预算法》解读

22.政府财权包括（）。

A、征税权 B、举债权 C、收费权 D、融资权 E、筹资权 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：AB 解析： 未找到解析

题号：Qhx012420 所属课程： 新《预算法》解读

23.基本养老从制度框架来说，已经形成了（）的结合。

A、社会统筹帐户 B、银行账户 C、个人帐户 D、保险账户 查看答案

您的答案√ 正确 正确答案：AC 解析： 未找到解析

题号：Qhx012422 所属课程： 新《预算法》解读

24.社会公众有知情权后，对于公共资源配置、公共事务、公共生活可以行使（）。

A、质询权 B、建议权 C、监督权 D、支配权 查看答案 您的答案√ 正确 正确答案：ABC 解析： 未找到解析

第三篇：新预算法解读

新预算法解读：取得5方面重大突破

8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称《决定》），并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起施行

新预算法的重大突破

我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不“越位”、不“缺位”。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。

（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度。

近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。

公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

（二）改进预算控制方式，建立跨预算平衡机制。

原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后预算资金的不足。各级政府一般公共预算执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对预算的约束留出了空间。

（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险。

原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

（四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。

国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。

（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束。

针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。

现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。为此，新预算法增加规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。

国库集中收付制度，是财政改革实践中较为成熟的制度。为体现这一改革成果，新预算法增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

认真贯彻实施新预算法

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，当前应着重做好以下工作：

第一，做好新预算法的学习宣传工作。要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。财政部在“六五”普法验收中要把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要考核内容。同时，各地要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

第二，做好新预算法实施的立法配套工作。

新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。我国是一个大国，各地预算管理所面临的环境和条件不同，预算管理的水平差别也较大。因此，本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。总之，加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。

第三，做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作。

这次新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间。在贯彻实施新预算法的同时，我们要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。

新《预算法》修正案——六大亮点解读

素有“经济宪法”之称的预算法日前完成实施20年来的首次大修，并将于2015年1月1日起施行。新预算法回应百姓期待重点修改了哪些内容？传递出怎样的改革动向？财政部部长楼继伟本周接受记者采访为公众详解新预算法。

新预算法折射下一步改革方向

楼继伟说，1995年开始施行的原预算法在今天已难适应形势发展要求，尤其是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，有必要全面修改预算法。

他指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，此次修改突出预算的完整性，政府全部收支要纳入预算管理；遵循预算公开原则，强调预算必须接受社会监督；更加符合经济规律，拓展预算审核重点、完善地方债管理等多处修改，传递出建立现代财政制度的改革方向。

亮点一：政府全部收支入预算接受人民监督

新预算法一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

楼继伟说，实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

亮点二：避免“过头税”预算审核重点转向支出预算和政策

原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。

楼继伟说，新预算法旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算执行中出现短收，允许增列赤字并在下一预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，增强政府“逆周期”调控政策效果。亮点三：规范专项转移支付减少“跑部钱进”

针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。

楼继伟说，新预算法重点规范了专项转移支付，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。

亮点四：“预算公开”入法从源头防治腐败

与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。

楼继伟认为，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是预算法修改的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。

而对于预算不够细化问题，新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定，如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。楼继伟说，按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。

亮点五：严格债务管理防范债务风险

相比原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。楼继伟说，目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。

按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。

亮点六：“勤俭节约”入法违纪铁腕追责

针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。

楼继伟说，相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

将抓紧修订预算法实施条例

新预算法即将施行，贯彻实施如何不打折扣至关重要。楼继伟表示，关键要做好新预算法实施的立法配套工作。

他指出，中央层面需按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度；地方层面可制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。总之，要加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。

第四篇：新预算法解读

学习贯彻新《预算法》提高科学依法理财水平

——新《预算法》解读

素有“经济宪法”之称的《预算法》，历经三届人大，启动四次审议，经过十年时间最终完成修订，于8月31日经十二届全国人大常委会第十次会议审议通过并重新颁布，自2015年1月1日起施行。为更全面了解新《预算法》，依法依规做好预算编制及执行工作，提高科学理财水平，县政府办组织县财政局，对新《预算法》内容进行了对比分析和整理，提出了意见和建议，供县领导参阅，并希望借此增强各预算单位对预算工作的认知度，积极配合做好全县预算编报和执行工作。

一、预算的定义及我国预算制度由来

所谓预算，是经法定程序审核批准的国家或地方政府集中性财政收支计划。它规定国家或地方政府财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家或地区政策、政府活动的范围和方向。是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，也是政府调节经济的重要杠杆。

中国的国家预算制度产生于清朝末年。光绪三十三年（1907）颁布“清理财政章程”，拟由清理财政局主持编制预算工作，而中国社会主义国家预算最早产生于革命根据地时期。1937年中央工农民主政府发布的《中华苏维埃共和国暂行财政条例》是建立预算制度的重要文献。中华人民共和国建立后，1950年3月国务院先后发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950财政收支的决定》以及其它有关规定，形成了 统一的国家预算。

二、《预算法》修订情况及重要意义

《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。并于1995年1月1日起施行。此次修订后的新《预算法》，在内容上进行了大幅修改，法律条文从原来的79条增加到101条，其中修改53条、新增28条，直接保留未变的仅20条，不足新《预算法》总体内容的五分之一。

从这次修改来看，充分反映了我国在财政改革上秉承的公共财政理念，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的一项重大举措。新法的立法宗旨，由过去的“强化预算的分析和监督职能，健全国家对预算的管理”，转变成现在的“规范政府收支行为”。这标志着《预算法》从“授权法”到“限权法”的转变，即由过去的政府管理法变成了规范政府、管理政府的法。

三、新《预算法》的主要变化

总体来讲，重新修订后的新《预算法》可以用“四个全”来概括：一是全纳入，规定将政府收支全部纳入预算管理；二是全规范，对预算的编制、执行、调整以及决算等进行全过程规范；三是全公开，强调各级各部门要主动向社会公开预决算信息；四是全监督，强化人大对政府预算的全程监督和审查。同时，新法还对预算行为主体和违规法律责任进行了全面明确。

（一）将所有收支全部纳入预算管理

原《预算法》框架下，政府的收支只有一部分在法律的笼子里，还有许多游离于监管外的各级政府的“第二财政”。对此，新《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，全面增强预算的完整性，这是建立现代财政制度的基本前提。

一是实行全口径预算管理。所谓全口径预算，简单地说，凡是凭借政府行政权力取得的收入和为行使行政权力所安排的支出，都应该纳入预算管理，而此次《预算法》修订最为重要的就是将预算外资金纳入了预算管理。原《预算法》只是规范了预算内的资金，对于政府掌握的预算外资金没有纳入管理范围，这样不符合预算的完整性要求，不能反映政府财政资金全貌，也不利于人大监督。新《预算法》在规定“政府的所有收入和支出都应该纳入预算”的同时，删除了老法第29条的相关内容和第76条。这样，就从法律层面确立了我国的全口径预算管理体系，既有利于全面反映政府收支总量、结构以及管理活动，又能更好地为经济社会发展服务。同时，也使自1952年出现，已经使用60余年的“预算外资金”概念，从法律制度上成为历史。

二是将地方政府债务纳入预算管理。为规范地方政府债务，新《预算法》对地方政府性债务的融资机制、预算管理、风险管控等方面提出了具体要求，对市县级政府如何举借新债务进行了明确：首先，只能采取政府债券方式，由省级政府代为举借，规模经全国人大批准后，列入本级预算调整方案；第二，举债主体只能是政府及其部门，不得通过企事业单位等举借，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，并要求剥离融资平台公司的政府融资职能；第三，地方政府债务要细化为一般债务和专项债务，需要有偿还计划和稳定的偿还来源，并只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。同时，对存量债务，新《预 算法》要求“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”，各相关部门、单位将债务收支纳入部门和单位预算管理，并确保在新旧《预算法》过渡期内，严格控制任何形式的新增债务。

三是非经法定程序不得调整预算。新《预算法》规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”。主要包括三个方面：首先，要求各级政府在预算执行中，一般不出台增减财政收支的政策和措施，切实维护预算刚性。第二，必须进行的预算调整，要编制预算调整方案，说明预算调整的理由、数目和金额，并提前30天报人大进行初审，调整后必须严格执行，未经法定程序不得再次调整。第三，因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付，而引进的预算支出变化，不属于预算调整范围，但须向本级人大报告。可以看出，新《预算法》对预算追加调整设置了诸多限制。因此，在年初预算编制时要将大事要事考虑全面，不能寄希望于预算追加，尽量减少执行中的预算调整。

四是建立跨预算平衡机制。新《预算法》要求各级政府建立跨预算平衡机制，在一般公共预算中设置预算稳定调节基金，执行中的超收收入，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金，其中，由于市县级政府一般公共预算不得列赤字，所以其超收收入只能用于补充预算稳定调节基金；各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。通俗地讲，就是一个预算内财政收入短收了，首先要通过调入预算稳定调节基金来弥补；超收了、结余了也不能“突击花钱”，只能用于补充预算稳定调节基金。同时，对于一般公共预算执行中出现短 收，通过调入预算稳定调节基金或其它预算资金、削减支出等措施还不能实现平衡的，可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一预算中归还。这样，既确保了预算平衡，也从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性。

（二）按照全面、准确、细化、高效的要求编制预算 预算编制是预算管理的起点，也是确保顺利执行、减少追加调整和及时有效公开的前提，因此，编制好年初预算尤其关键。新《预算法》主要对预算编制的四个方面进行了强调。

一是“四本”预算的编制。就是要编制包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本”预算。其中，一般公共预算，是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算，按照收支平衡原则编制，不列赤字。政府性基金预算，是将向特定对象征收或以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，应当按照基金项目编制，做到以收定支。国有资本经营预算，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字。社会保险基金预算，是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算，做到收支平衡。

二是重点支出预算的编制。对于重点支出保障方式，按照十八届三中全会《决定》关于“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”的总体要求，新《预算法》规定，各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在 保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排重点支出。因此，各部门重点支出能否得到保障，主要取决于是否具有充分的重要性和必要性，是否具有足够的政策支持，是否能够及时规范地执行。因此，预算申报质量尤为关键，申报重点项目时要及时提供政策依据，以确保重点支出的优先保障。

三是转移支付预算的编制。财政转移支付，是以各级政府间的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为目标，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。新《预算法》首次在法理上提出了财政转移支付制度，并明确了预算管理要求。首先，在编制转移支付预算时，提出应“以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”，注重规范、公平、公开。同时，要将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。第二，一般性和专项转移支付，应当分别在人代会批准预算后的30 日和60 日内下达，这将杜绝以往12 月31 日晚还在下专款的问题。第三，要求“建立健全专项转移支付定期评估和退出机制”和“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”，使专项转移支付预算不再只增不减，避免部门利益的固化。

四是政府购买服务预算的编制。政府向社会力量购买服务，是国务院从2013 年起推进的一项重要改革，就是把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，交由具备条件的社会力量承担，并根据服务数量和质量向其支付费用。其主要目的，是推动政府职能转变和政企分开，实现政府由“养人”向“办事”转变，凡是适宜由社会力量提供的公共服务，政府原则上不再直接举办，不再就此增设机构、增加人员。需要说明的是，编制政府 购买服务预算，只是改变了原有预算项目的执行方式，其资金来源仍为原有项目的预算安排资金，并非财政另增加安排一部分资金开展此项目。

（三）及时、主动、规范地进行预算公开

在国家《政府信息公司条例》2007年出台以后，各级政府和部门一直按此文件开展工作。本次预算公开纳入新《预算法》，使此项工作的依据由原来的财政部规范性文件级别，直接提升到国家法律层面，约束力大大增强。

在公开主体、公开内容和公开时限上，新《预算法》第14条明确规定，财政部门要将经人大批准的政府“预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表”在批准后的20日内进行公开；预算部门要将经财政批复的“部门预算、决算及报表”，在批复后的20日内进行公开；审计部门要将“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”向社会公开。需要说明的是，部门预算公开主体，包括党政群团及其他相关组织，也就是说，除涉密事项外，所有使用财政拨款的部门和单位都要公开预决算。同时强调，预算公开时限的20日，是指20个“自然日”，而非原来习惯的20个“工作日”。

在预算行为的责任主体上，新《预算法》对各个预算事项都赋予了行为责任主体，除了保留财政部门对预算管理活动的总体组织实施职能外，着重强化了各预算部门和单位的主体责任。新《预算法》规定：“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。由此可见，各部门是部门预算的责任主体，如果不按新《预算法》 的要求实施预算行为，责任追究的就是部门相关人员。同时，新《预算法》集中规定了20 种违法情形的法律责任，惩戒方式均是先责令改正，再到对相关责任人追究行政责任、降级、撤职、开除等相应的处罚。其中，以第94 条最为严厉，对违反新《预算法》规定“举借债务或者为他人债务提供担保”、“挪用重点支出资金”、或“在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的”，直接给予撤职、开除的处分。

（四）严格落实人大审查监督要求

新《预算法》在人大审查监督方面，大大提高了其内容和程序的细化程度和可操作性，使人大对预算管理各个环节的审查监督更加规范有力，这是新《预算法》约束力的重要来源之一，也是对财政部门和预算部门提出的更高工作要求。

在监督程序上，一是由原来只对预算草案的一个初审，扩展至对预算、预算调整、决算、上一年预算执行情况的四个初审。二是每个初审草案的报送时限，都提前至本级人代会举行的30 天前。三是人大有关工作机构可以在常委会授权下进行预算审查。四是对预算草案及其报告、预算执行情况的报告，明确了八项重点审查内容。五是政府对人大审查意见提出反馈意见，还要一并送交各个代表审议，人大代表关于预算方面的建议会更多。六是县乡人大审查预算草案前，要组织本级人大代表听取选民和社会各界意见。七是财政部门批复部门预算和转移支付预算要抄送人大。以上各项规定，各级财政部门和预算部门如果不严格执行，就是违法，新《预算法》中也明确规定了相应的法律责任。

在审查内容上，新《预算法》第48 条，规定了人大“对预 算草案及其报告、预算执行情况的报告”的八项重点审查内容：一是上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；二是预算安排是否符合本法规定；三是预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；四是重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；五是预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；六是对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；七是预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；八是与预算有关重要事项的说明是否清晰。以上八项内容，是各级人民代表大会审查预算草案的重点，也是各级人大常委会、有关专门委员会和有关工作机构进行预算初审的重点。

四、对预算编制执行工作的几点建议

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新《预算法》而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。如何贯彻实施好新《预算法》，是当前地方财政经济工作的一项重要任务，建议应着重抓好以下几方面工作：

一是抓好学习宣传工作。组织开展各级财政及各预算部门开展学习，全面理解新《预算法》，准确掌握新《预算法》的精神、原则和具体规定，增强《预算法》治意识，自觉把新《预算法》的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。同时，采取各种方式广泛宣传新《预算法》，让社会公众了解掌握《预算法》律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题 用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

二是树立依法行政观念。落实新《预算法》即依法理财，依法理财即依法行政，依法行政就必须树立职权法定、权责统一的理念。职权法定，是指实行行政管理必须有法律的授权，并在法律授权的范围内行使职权；权责统一，是指权利与义务相统一，有多大权利就有多大责任。正如李克强总理所讲，对于市场主体是“法无禁止即可为”，对于政府则是“法无授权不可为”，这是依法行政的一项基本原则。我们落实新《预算法》，也要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，既要敢于担当，又要防止不作为或乱作为。

三是坚持依程序行政。行政程序，是指行政主体行使行政权力，作出行政行为时所应遵循的方式、步骤、顺序、期限等。长期以来，一些工作中不讲程序、违反程序的事情时有出现，既影响办事效率和质量，又容易助长不正之风。新《预算法》本身就是一部程序法，程序要求贯穿于预算管理的全过程，预算编制、审查和批准、执行、调整、监督、决算等各个环节，都设置了严格的规定流程，需要各级各部门预算管理事项，必须严格按规定程序办理。

四是转变决策方式。以往一些部门在实践中，有拍脑袋出政策、编预算、上项目的情况，造成不同程度的损失和浪费；在预算执行中，只花钱不问效、一本糊涂账的事也时有发生。新《预算法》对部门预算编制的依据和程序、预算追加和调整、预算绩效评价等都作出了明确规定。部门要贯彻落实新《预算法》就必须改变旧习，转变以前简单决策的方式。通过决策方式变化，克 服决策的任意、随意和短视，使决策更加科学、严肃、审慎。

五是改变习惯性做法。以往由于种种原因，我们对过去的一些做法习以为常，不认为这么做是不合法的。如今按照新《预算法》的有关规定，这就是违法的，而且还规定了相应的法律责任。比如，未将所有的财政收支列入预算或者虚列收支的，擅自改变预算支出用途和上级专项转移支付资金用途的，违反规定扩大开支范围、提高支出标准的，该公开该说明的事项未公开未说明的，超时批复预决算的，违规开设财政专户、或者将国库库款放入财政专户虚列支出的，等等。这些行为在过去时有发生，如果不克服这些旧习，就容易稀里糊涂地违法，承担相应的法律责任。

加强和完善预算管理，建立健全现代财政制度，既是财税体制改革的重点，又是全面深化改革、推进依法治国的重要举措。随着时间的推移和改革的深入推进，新《预算法》必将成为倒逼财税改革提速的重要制度保障。因此，学习读懂新《预算法》，是各级各部门加强预算管理，提高财政资金使用效益的前提和关键，希望通过此文提起大家的重视，增强学习的积极性和主动性，切实做好预算编制和执行工作，做到科学理财、依法理财。

第五篇：新预算法解读

《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义

讲解提纲：

一、预算与政府(预算法基本知识)

二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）

三、重点条款分析

第一课时

第一讲 预算与政府(预算法基本知识)预算法新闻导读

今年预算执行的第一季，是新《预算法》正式施行第一季。在全省经济爬坡过坎、转型升级的关键节点上，如何平衡稳定与发展，应对经济新常态？财政的“主攻手”必须给力。

数据显示，今年我省财政支出大幅提速：在3月13日前，我省已争取和取得中央一般性转移支付资金1002.4亿元，省级已下达市县或分配省级部门使用997.7亿元，占99.5%；已争取和取得中央专项转移支付资金406.8亿元，已下达市县或分配省级部门使用248.6亿元，占61.1%；省级专项转移支付资金189.7亿元，除据实结算等特殊项目外，已下达市县157.5亿元，占83%。

十年磨一剑的新《预算法》，今年1月1日起正式施行。

新《预算法》明确规定，县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。这意味着，国家首次在法律的高度上规定了预算资金支出的时间表。

“1月12日，省人大正式批准了2015年省本级预算。以这个时间为原点，我们认真部署，全力落实。”省财政厅领导介绍，“目前，除了新《预算法》规定据实结算等特殊项目的转移支付外，省级预算安排的对下转移支付已经基本到位。”

事实上，加快预算批复和资金下达进度，除了是对法定要求的遵循，更是应对发展挑战的需要。根据我省财政今年预算安排的“路线图”，首先要兜牢民生的底线。据介绍，今年省级财政立足保基本、兜底线，重点保障低保养老等民生支出。到目前，已拨付城乡居民养老保险资金 11亿元、城乡低保补助资金9.2亿元、农村五保供养资金3.6亿元，对于保障全省社保对象的基本生活进行了全面铺垫。医保方面拨付新农合补助资金37.29亿元、城镇居民医保3.51亿元，城乡医疗救助资金 0.22亿元、基本公共卫生补助资金20.8亿元。

要求进度更要讲绩效。预算法素有“经济宪法”之称，其施行可谓牵一发动全身。新《预算法》对财政支出的时间节点进行了严格规定，这意味着政府各项工作的周期都要大幅前移。这种变化，不仅涉及财政管理方式的改革，更进一步倒逼着政府治理模式的变革。

今年，省财政在进一步把预算做细、做实、做科学的基础上，着力推动了资金分配方式改革，减少项目法分配。比如“省级工业企业技术改造专项资金”，就是依据支持重点，将前两个各设区市、省直管县完成工业投资和技改投资情况作为主要因素，测算分配资金额度，经省工业企业技术改造工作领导小组审定后下达资金。这种资金分配方法，改变了原来由基层逐层申报、省级组织专家评审、再层层下达计划、层层下达资金的项目管理方式。

通过这样的方式分配，不仅有利于提高预算执行进度，更可以提高科学性、公平性和公开性，减少了一些省直部门对地方事权的不适当干预。同时，放手让市县定项目，也大大强化了市县管理责任，有利于其统筹管理预算，安排预算支出。

当然，加快预算支出之后，还必须回答的一道大题是：资金下达后钱怎么花，能否花出效益？ 在新《预算法》中，‘绩效’一词前后出现六次，在国家法律的战略层面强调了预算应遵循绩效原则。在去年，省政府就出台了《关于深化绩效预算管理改革的意见》，要求强化绩效理念，用钱先问效，无效必问责，将绩效管理贯穿于预算管理工作的全过程。

接下来，财政部门将和各预算单位一起，规范资金使用管理，保证资金使用效率。确保财政资金使用得规范、安全、有效，还有“预算公开”这一利器。新《预算法》明确将预算公开入法，形成了刚性的法律约束。让我们知道政府钱袋子里的钱花在哪儿了，花得是否合理，这可以最大限度地挤压不讲绩效乱花钱的空间。

今年，我省对预算公开工作进行了严格部署，进一步规范政府行为，实现有效监督，要求省直各预算部门于财政批复年初预算后20日内对本部门预算、包括“三公”经费情况公开。目前，127个省直预算部门中，除涉密部门外，已有113个部门的部门预算在省政府门户网站预决算公开专栏和单位网站进行了“双公开”。

罔顾市民福祉 香港反对派频频“拉布”惹众怒

拉布是 “拖延”的意思，在香港，特指在立法会把原来的议程拖拉到每次都完成不了。拉布来源于英文filibuster，原是美国议会的术语，1957年，美国前参议员瑟蒙德曾连续演说了24个小时以拖延民权法案的通过。

在香港立法会，拉布的手法往往是针对一项议案提出上千条修订意见，每一条修订都需要经过议员辩论，然后逐一表决，令这项议案迟迟不能通过2013年，香港立法会上演多次“拉布”，立法会主席曾钰成强行终止《财政预算案》辩论，被评为当年香港十大新闻之一。此后，立法会主席依《议事规则》，结束议程拖拉、长期无法完成的有关辩论，就被媒体称为“剪布”。

“拉布”成了少数反对派的政治秀，搭上的却是民生的大事。有香港舆论指出，长久之策，是将“拉布”“剪布”依法纳入规管，应早日修订《立法会议事规则》限制“拉布”。此外，目前立法会主席虽有“剪布”的权力，然而必须在“拉布”已出现，公众已付出巨大代价之后才可采取行动。“剪布”权限的相关细则也需以法律条文加以明晰化，以避免争议。

“预算是庶政之母”就是说，先有财政，才有政府施政。

1.美国国内收入局有句名言：“如果你能够追踪金钱的流动，就会找到真相。”

一、预算是什么？

是指政府的一个财务计划。在一定时期内，由负责的管理者（政府）准备并提交给一个代表机构（人大），计划在实施前必须经过该机构的同意和授权。

二、预算的基本问题

科伊（美）1940年提出一个预算问题：“在什么基础上，决定将某一数量的资金拨给活动A而非活动B”。这是一个资源配置效率问题

三、预算的基本要素和过程

科伊（美）1940年提出一个预算问题：“在什么基础上，决定将某一数量的资金拨给活动A而非活动B”。

这是一个资源配置效率问题

预算过程可以看成一个申请资源和配置资源的过程，它规定了如何、什么时候、谁来申请资源和配置资源。

四、我国预算法框架

基本内容：立法原则，预算管理权限的划分，预算收支范围的划分，预算的编制与审查、预算执行与调整、决算、预算监督

核心：强化预算的法律效力，使预算收支成为法令性的刚性指标；规范预算程序，明确预算管理职权

——立法原则 一级政府一级预算： 中央、省、市、县、乡五级 国家预算由中央预算和地方预算组成 地方预算不准列赤字

经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。分税制

——预算管理权限划分 政府

编制权、决定权、执行权、监督权、撤销权 报告权和备案权（实际上是一种义务）人大

审批权：预算草案审批、预算执行情况报告审批、预算调整方案审批、年终决算审批 监督权：法律监督，监督预算法的实施；工作监督，监督政府的财政工作。撤销权和决策权也是人大的权力，主要是撤销不适当决定、命令和决议。

五、预算管理的基本模式及其演变

1、传统预算：注重投入的科学性，即资源配置的有效性

2、绩效预算：从关注投入到更加关注产出，即关注做了多少事，分析投入——产出的关系

3、规划-项目-预算：把项目的设置与中长期计划、战略规划相结合

4、新绩效预算：从关注产出到关注效果，即关注到底是否实现、在多大程度上实现了预期政策目标，更注重产出——效果分析

国家预算、政府预算、部门预算 部门预算改革新动向： 国家预算、政府预算、部门预算

六、什么是部门预算？

概念：一个部门一本预算

部门预算就是以政府部门为单位进行编制，经财政部门审核后报人民代表大会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。

实现预算管理的统一性；保证政府预算的完整性；统一预算编制标准；提高预算编制的科学性

我国政府预算

中央总预算 地方总预算 部门单位预算是总预算的基础 总预算是部门单位预算的总和 部门预算的功能

反映公共收支状况和政府的活动范围与规模 控制公共支出规模与方向 规范政府各部门及部门间财政关系 部门预算改革

1.2000年以来的改革情况： 2.2000年,4个部门试点；

3.2001年,试编基本支出和项目支出预算，试点扩大到26个部门； 4.2002年,实行综合预算；

5.2003年,增加118个事业单位按基本支出和项目支出编制部门预算；2004年,部门预算编报扩大到34个部门;6.2005年，扩大实物费用定额试点;7.2006年，做好政府收支分类改革试点工作，加强财政结余资金管理;8.2007年，全面实施政府收支分类改革，加强资产管理，推动绩效考评工作的开展 部门预算的基本框架 政策要求：

¡两上两下 预算过程

部门预算的编制程序及各阶段的主要任务 基本程序 两上两下

1、一上

定员定额试点部门：不报送本部门的基本支出预算，由财政部门根据部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出

非定员定额试点部门：报送部门的全部预算需求

2、一下

定员定额试点部门：财政部按照基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，下达基本支出控制数和项目支出预算控制数 非定员定额试点部门：财政部门根据部门的全部预算需求，结合财力可能，分配下达基本支出预算控制数和项目支出预算

3、二上

各部门根据财政部门下达的基本支出控制数，根据国家有关政策、制度规定的开支标准，在目级科目间自主编制本部门的基本支出预算；根据财政部门下达的项目支出控制数按

项目编制预算

4、二下

各级人大批准预算草案后，财政部门在规定的时间内批复、下达各部门的部门预算 公共预算三类支出编制方法和优先性排序 专项预算编制 ¡项目库的建立、管理

七、部门预算执行中的主要问题

部门预算和单位内预算两张皮 预算、决算两张皮 预算调整频繁

预算执行进度缓慢，结转、结余多 公务卡推广难度大，现金使用量大

国库集中支付过程中财政资金（零余额额度）和自有资金经常出现季节性不均衡，难以完全对应使用年中追加专项多，主管部门政策要求多，对学校预算执行冲击大，难以及时调整和适应

八、部门预算监督和考评

绩效目标的编报和审核 预算监督和考评中的主要问题 监督体系不健全，力量薄弱 预算信息不公开 预算的民众参与度低 预算考评散、乱

预算考评结果与预算投入未挂钩 公开、民主的预算 预算流程公开 预算基本信息公开

学术团体、职代会、工代会参与预算编制 预算执行情况公开接受监督

内审机构有效开展预算执行情况审计 绩效预算

绩效目标（目标设置，与发展战略相对应）

工作计划（项目设置，与功能性分类支出预算相对应）活动方案（科目设置，与经济性分类支出预算相对应）

经费预算（先有目标、任务，后有经费支持，财随事走，资源配置到绩效最高的地方）新预算法解读（共5题）【1】

正确 错误

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，【判断】政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单【判断】地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。（）正确答案是A 解析 不列赤字。

【2】

正确 错误 位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。（）正确

解析 【3】

政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单位和个人【单选】财政转移支付包括（），以为均衡地区间基本财力、由下级政府不得截留、占用、挪用或者拖欠。

统筹安排使用的一般性转移支付为主体。正确

A． 中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付 B． 中央对基层的转移支付和地方政府对下级政府的转移支付

C． 中央对地方的转移支付和地方上级政府对乡镇、村（居）的转移支付 D． 中央直接对乡、民族乡、镇等下级政府的转移支付

财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转【单选】经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预解析 【4】 移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后（）内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。正确

A． 一个月 B． 二十日 C． 十五日 D． 三个月

经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算解析

调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

【5】

【多选】我国预算法框架包括（）正确答案ABCD

A． 预算管理权限的划分 B． 预算收支范围的划分 C． 预算的编制与审查

D． 预算执行与调整、决算、预算监督

我国预算法框架基本内容：立法原则，预算管理权限的划分，预算收支范解析

围的划分，预算的编制与审查、预算执行与调整、决算、预算监督

《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义

讲解提纲：

一、预算与政府(预算法基本知识)

二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）

三、重点条款分析

第二课时

第二讲 新预算法解读（新预算法重点内容解读）

新预算法搭建现代财政制度框架

引 言

2014年8月31日，十二届全国人大

常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，自2015年1月1日起施行。

知识链接: 2014新法大修进程

预算法修改启动于2004年，两度成立起草小组，历经两届人大常委会四次审议，分别为一审：2011年12月，十一届全国人大常委会第24次会议；二审：2012年6月，十一届全

国人大常委会第27次会议；三审：2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议；四审：2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议。

2012年7月6日至8月5日，中国人大网公开征求社会大众对预算法二审稿的意见，在一个月时间里，共收到19115位公众提出的330960条意见，其中有34682条提出具体修改意见。

新法对原法的修改多达82处，法律条文从原来的79条增加到101条，新增22条，其中没有修改的只有25条，合并4条（第十七、十八条，第二十四、三十五条）变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。

2014年8月31日，与会人大代表170人，161票赞成、2票反对、7票弃权。预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上高票通过，新预算法诞生。

一、预算法修改的必要性和紧迫性

原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。预算法是财税领域的“龙头法”，这部法律的修订，对于构建法治政府有着极为重要的意义，可以说是全面落实依法治国的突破口。

因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

预算法的完善是一种制度演进，背后体现的是时代变迁带来的观念变化和利益博弈，好的预算法将有助于构筑良性的预算生态，避免出现决策失误、管理混乱、人大监督弱化、政府失信、民众抱怨等一系列不良的生态失衡现象。制度改善必须要处理好政府与市场、中央与地方、各层级以及同级政府间、国家与社会之间的关系，需要政府、民众、人大携手共同努力，各负其责，各守其界；核心是塑造好激励约束机制和激励相容机制，让参与各方都能规范各自行为最终实现共同目标。

预算法做为规范政府收支行为的根本大法，具有“经济宪法”的美誉，制定一部完善的预算法对于提升国家治理能力尤为关键。历经反复研讨、汇集众人之智、应时而变的新《预算法》将于2015年1月1日起实施，共有11章、101条，1.42万字左右，比现行《预算法》内容增加一倍左右。从制度经济学角度讲，这可谓一项重大的“制度投资”，它为中国经济社会发展所带来的“制度红利”将随着时间流逝而逐步显现。

新预算法站在国家治理现代化的高度较好地处理了预算管理过程中存在的种种问题，对政府施政、人大监督、财政管理、民众参与等均有显著改进，提升了现有的预算生态质量.预算编制、预算执行、预算监督、预算评价等相关环节，要实现编制科学、执行有效、监督有力、评价合理，如果某一个环节出现问题就会带来预算生态的失衡。例如预算管理部门与人大、党委、政府之间的关系等，党委决策科学、人大审批监督有效、政府执行到位、民众满意度高，这才是一种良性的预算生态。预算生态从另一个角度来看，应该包括制度性、技术性、管理性三大要素。制度性要素要清晰界定公权与私权的边界、政府与市场的边界、职能部门之间的边界、不同层级之间的边界；技术性要素包括各类先进的技术分析手段；管理性要素包括各种管理方法和管理机制。

预算法的完善是一种制度演进，背后体现的是时代变迁带来的观念变化和利益博弈，好的预算法将有助于构筑良性的预算生态，避免出现决策失误、管理混乱、人大监督弱化、政府失信、民众抱怨等一系列不良的生态失衡现象。制度改善必须要处理好政府与市场、中央与地方、各层级以及同级政府间、国家与社会之间的关系，需要政府、民众、人大携手共同努力，各负其责，各守其界；核心是塑造好激励约束机制和激励相容机制，让参与各方都能规范各自行为最终实现共同目标。

二、新预算法的重大突破

完善政府预算体系，健全透明预算制度。改进预算控制方式，建立跨预算平衡机制。规范地方政府债务管理，严控债务风险。完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。坚持厉行节约，硬化预算支出约束。

（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度。

新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对以上“四本预算”功能定位、编制原则及相互关系作出规范。

预算公开范围扩大。预算公开是预算民主的重要手段，只有公开才能实现政府与民众的互动交流，才能实现“阳光政府”。新《预算法》充分体现出预算公开的范围和深度均有大的提升，涉及预算管理全过程、决算、转移支付、政府采购、部门预决算等，力度之大前所未有。新第十四条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开

并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。”第十六条：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。”为了保证预算公开能够顺利进行，还建立了行政责任追究制度，体现在第九十二条至九十五条中。

知识链接：加大预算公开力度，加强地方政府债务管理，是筑牢防腐败、防风险的堤坝

访谈录 记者：预算公开是社会公众最关心的问题，新预算法对推动预算公开将发挥怎样的作用？

楼继伟（财政部长）：公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。新预算法做出全面规定，对预算公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明，并规定了违反预算公开规范的法律责任。这次修改预算法，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，意义重大、深远。一是有利于社会主义民主政治建设，是确保人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措；二是有利于从源头上预防和治理腐败，阳光是最好的防腐剂和消毒剂，将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开，能够有效避免暗箱操作；三是有利于提升财政管理水平，促进各部门厉行节约、提高财政资金使用效益。同时，预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会，也有利于引导经济社会主体的预期和行为，优化提升财政政策效果。

（二）改进预算控制方式，建立跨预算平衡机制

预算管理更加注重长远。新《预算法》的一大亮点就是从过去的平衡转为跨平衡，这更加符合现实，体现出“从长计议”的长远眼光，主要体现在两处内容中：第十二条“各级政府应当建立跨预算平衡机制”，第三十二条“各级预算应当根据经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”。跨期平衡机制将更加注重预算时空的合理搭配，从跨视角来看待资金分配问题，这对财政资金的科学使用非常重要，毕竟众多项目是跨进行的。

知识链接：实行全口径预算管理，建立跨预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出

记者：这次修改预算法，在预算管理制度上有哪些 突破？

楼继伟（财政部长）：预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。这次修法坚持现代国家治理理念，从我国国情出发，并借鉴国外预算管理的有益经验，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。

突出预算的完整性。新预算法明确规定°政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定，使四本预算成为有机衔接的整体。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。强预算的约束力。新预算法明确规定¡°各级政府应当建立跨预算平衡机制¡±，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。

由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全跨预算平衡机制。

对此，新预算法规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后预算资金的不足，作为实现跨预算平衡、调节资金丰歉的重要工具。

也就是说，一个预算内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能突击花钱，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了预算的约束力。

（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险 知识链接：地方债问题视为中国的“债务危机”

截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总额的21.89%，这意味着今年地方政府需偿还债务或为2.4万亿元。从去年6月底至今年3月底，共有9个省份逾期未还的债务超过8亿元，今年经济下行压力很大，更兼一些偿还能力较差的地方的原有经济往往是依靠一些采矿、钢铁以及机械制造等夕阳产业支撑，即使下半年整体经济下行压力减小，这些地方的财政能力仍然是难有起色。

还有，原本支撑地方债偿还的主力---土地财政，也因为楼市下滑而难筹更多的钱。因此，海内外均有人将地方债问题视为中国的。可偏偏有些地方政府为了发展本地GDP，已经将地方债当作¡经济鸦片欲罢不能了。

国外经验表明，地方政府债券是城市基础设施和公用设施建设融资的主要来源之一，城市可以根据自身财力和经济社会发展需求自主发行地方债券，地方政府债券的资金主要用于公益性资本支出，这将推动形成公共资本，有利于生产效率提升和经济增长。改革开放经验表明，政府债券在应对危机中的确发挥了积极的作用。目前正在推动新型城镇化，在未来一个相当长的时期内仍将处于一个较高的增速阶段，同时随着市场化推进，各类公共风险也在增加，这意味着财政支出增长的压力将长期存在；相比之下，经济结构调整、节能减排、中等收入向高收入阶段迈进中的中速增长，这些都决定了财政收入增速放缓将是新常态，这样会导致政府收支失衡压力加大，因此债券发行常态化也是必然趋势。

借鉴国外经验，我们必须要严格控制债券规模、建立必要的风险预警指标体系和应急机制，以避免出现系统性金融风险。新《预算法》在地方债管理上进行了完善。第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

这一内容明确了地方债券的额度确定、预算管理、使用方向、偿债要求。应该说，本次预算法修改充分考虑了地方发展的利益诉求，明确了举债的合理性，同时给予应有的限定。例如规定：“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”这一内容明确列出了举债不能逾越的红线，杜绝了政府部门债务扩大化的机会。同时还规定： 国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”这一内容实际上给出了地方债务风险的管理机制内容，明确了中央的监管职责和责任追究制度，这将会更好地防范和化解地方债务风险，有利于稳定金融体系的安全。未来随着政府资产负债表的编制，公开政府财务报告信息将有助于市场对政府信用进行合理评级，这些有助于地方债券管理制度的完善。

知识链接：公益性资本支出

所谓公益性资本支出，一般是政府部门提供的如科教文卫、体育、环保，广播电视、行政司法等为发展社会公共事业，具有公共产品属性，无利润或利润很少（不以盈利为目的）的项目资产，这些资产大多数处于非生产经营领域。这里，当然已经很明确了，地方债的发行不能用来买公车、盖办公楼、发工资等经常性支出； 但是公益性资本支出在某种程度上也可以是一个较为宽泛的概念。譬如，城市为了更好的发展，开辟建设开发区、新区等，大量投资建设开发区、新区的基础设施，这实际上是在为房地产、土地财政打基础。

其前景无非两种，一种是房地产兴旺，政府大把收入土地出让金；另一种则是楼市下跌，开发区、新区血本无归。目前许多地方债危机正是出自后一种原因。

知识链接：规范地方政府举债行为，有效防范和控制财政风险。对于地方政府债务有关条款的修改，新预算法是基于什么考虑？

根据审计署的审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在主体混乱、渠道多元等问题，有必要从法律层面规范管理、加以引导，以有效防范和控制财政风险。政府债券作为较为规范的融资方式，发债成本较低、信息公开透明，市场化程度高，也是国际上较为通行的地方政府举债融资方式。在我国目前的财政预算管理实践中，省级政府经国务院批准已可以发行地方政府债券，经过几年的探索试点，积累了一定的成功经验，应当及时总结入法，作为规范地方政府债务管理的有效方式。

为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，按照疏堵结合、开前门、堵后门、筑围墙¡±的改革思路，新预算法从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于加强人大和社会监督，防范和化解债务风险。

（四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化

转移支付制度改革。转移支付是中央实施宏观调控的一个重要工具，新《预算法》对转移支付管理、结构、效果进行了改革。新增第十六条：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。

上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”第三十八条：“一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。”

这条内容再次明确了转移支付的功能定位，主体是一般性转移支付及其中的均衡性转移支付；明确了专项转移支付设立的程序、评估和退出机制，明确政府不能干预市场自行调节的原则。同时为了让地方更好地履行财政支出责任，一方面减轻地方财政配套压力，原则上不要求下级配套；另一方面上级政府要提前将转移支付指标下达给地方进行预算编制，以增强地方财力的可预期性。此外，为了保证转移支付下达的及时性，第五十二条还专门规定了下达的时间要求。这些内容必将极大改善转移支付制度的管理效果。知识链接：对于财政转移支付制度新预算法作了哪些规定？

全面规范转移支付，合理调节国库资金余额，多管齐下提高财政资金效益

财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。2013年中央对地方转移支付总额为4.3万亿元，其中一般性转移支付2.44万亿元，专项转移支付1.86万亿元。

为进一步全面规范转移支付制度，新预算法从多个方面增加了规范财政转移支付制度的内容。比如，明确规定财政转移支付以一般性转移支付为主体，用以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用。严格规范了专项转移支付的设立，并要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，明确对于市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时要求，上级政府安排专项转移支付时，除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。所谓配套资金，是指中央安排投资的项目落到地方，需要由地方出钱的那部分。以农业为例，2014年农业综合开发各省市需要配套的资金比例基本上在40%到200%之间。

地方配套资金曾在2009年金融危机时，发挥过巨大作用，当时财政部对配套资金的要求极为严格.但这也给一些地方造成了苦恼。一位东部省份的县财政人士说，每年做预算时都会做一些关于当地发展的资金，但是过完年，一个大一点的项目来，资金很快被配套项目切走，¡所有的预算等于白做。时常会出现这样的情况：突然一份文件下来，要求地方为国家支持项目提供配套资金，或者强调某项重点支出要占财政一定比例，¡°整个预算的盘子全被打翻了¡±，他顿感压力陡增。压力传导到下面的县区，又被放大了数倍。转移支付是其中的一个大问题，因为地方政府有将近一半的财政收入来源于中央和上级部门的转移支付。

新法的规定有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少跑部钱进¡±现象和中央部门对地方事权的不适当干预。跑部钱进（跑步前进），是一种戏称，是指地方政府利用各种关系网与中央各部委进行勾兑，以达到为地方拉项目、争取拨款、以及分配各种子标的目的。

所谓“跑部钱进”，就是说利用这些驻京办的关系网，跟相关部门“勾兑”，达到要项目要资金的目的，在各个部委、各部门跑动，钱就进来了嘛。

跑部钱进是有中国特色的财政转移支付形式，也是行政系统内部不同财政级次之间的“游说”和“分钱”规则与常规操作。它反映出中国财政的诸多问题：一是公共讨论不足，公共财政的各利益主体在谈判过程中部分利益体缺位，财政分配可能受到某些利益主体的不当干扰，使公共财政应有的公共精神受到伤害；二是它与公共管理的一般原则有所不符，决策过程中立法部门的授权缺位，没有经过法定预算，其程序正当性未能彰显；三无法将公共资金用到最需要的地方，形成地方之间、部门之间的财政分配失当的局面；四是“跑钱”过程存在或明或暗的交易成本，滋生大量腐败。

在地方预算中，公共服务支出占了大头，而涉及经济建设等需要专项转移支付资金时，各地多是靠拼关系。尽管2006年财政部出台了《规范财政转移支付办法》，但多年来整顿成效并不显著。新修订的预算法明确规定，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。目前我国每年转移支付资金庞大，但资金管理一直缺少法律规范。近年来一系列套取、挪用资金的违规现象与制度不健全有直接关系。

（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束。知识链接：新预算法如何强调贯彻勤俭节约的原则？

针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。

相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等

强化人大预算审查监督能力建设。人大作为国家最高权力机关，对预算审查和监督具有直接责任，新《预算法》再次明确了人大的预算审查监督职责，明确了“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”的法治原则。规定从预算编制、执行、调整、决算、债务、转移支付等方面，全面审查监督政府性资金管理与使用，明确了重点审查内容和预算调整条件。同时为了便于地方创新预算审查监督机制，更好地服务地方经济与社会发展，还专门新增第一百条：“省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会根据本法，可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。”

知识链接：新预算法增加了完善国库现金管理的规定，是出于什么考虑？

国库现金管理是指财政部门为提高财政资金效益、降低财政筹资成本，运用金融工具有效运作财政库款的管理活动。国际上，主要市场经济国家普遍实施国库现金管理，运用各种金融工具灵活管理国库现金余缺，建立库底目标余额管理机制，提高财政资金效益。

新预算法规定¡各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。这对于做好国库现金管理工作，将起到引导推动与法律保障作用。今年以来，面对经济下行压力，中央财政加大国库现金管理操作力度，累计操作9期，资金达4400亿元，有力支持了实体经济的融资需求。财政部目前正会同中国人民银行积极推进地方国库现金管理工作。

地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。

经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。

突出预算的完整性。新预算法明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

《党政机关厉行节约反对浪费条例解读》讲义

讲解提纲：

一、预算与政府(预算法基本知识)

二、公告新预算法解读（新预算法重点内容解读）

三、重点条款分析

第三课时

第三讲 重点条款分析

重点条款分析：预算分类细化，有利于更全面理解预算是怎样实现的。

对于预算不够细化问题，新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定，如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。

按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。

重点条款分析：严格债务管理 防范债务风险

1.相比原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的¡°紧箍咒¡±。目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。

按照疏堵结合开前门、堵后门、筑围墙¡±的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。

重点条款分析：政府全部收支入预算接受人民监督

新预算法一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定¡°政府的全部收入和支出都应当纳入预算；第5条明确规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

重点条款分析：规范专项转移支付减少“跑部钱进”

针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。1.楼继伟说，新预算法重点规范了专项转移支付，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少跑部钱进现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。

重点条款分析：避免°过头税,预算审核重点转向支出预算和政策

原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务过头税，造成经济雪上加霜；而在经济过热时，为不抬高基数搞藏富于民，该收不收，造成经济热上加热。

新预算法旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算执行中出现短收，允许增列赤字并在下一预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收¡°过头税¡±等行为，增强政府调控政策效果。

税收是经济发展的晴雨表，经济周期的波动必然带来税收的波动，这是经济规律使然。由于收入预算编制的预测性，根据当年经济态势的不同，最终征得的税款可能高于或低于预算，这也是正常的现象。问题是，在过去的一个时期里，超收收入却仿佛成为我国的一种常态，每年的税收都要超出当年的预算，几乎形成了“机制性超收”。对此，有学者形象地指出，在我国，超收不再被视为“天上偶然掉下来的馅饼”，而是“年年都要收获的馅饼”。

一方面，超收收入与原先法律的默许态度有关。修改前的预算法第四十六条规定仅要求征收部门“及时、足额”征收预算收入，却没有规定不得“超额”征收预算收入，这实际上就为超收收入留下了口子。对此，新预算法已经填补了这一漏洞，新预算法第五十五条规定：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。

另一方面，这从侧面反映出我国的预算编制水平有待提高。原先的预算法规定较为原始、粗糙，只注重当前的预算平衡，且把收入预算简单地与国民生产总值的增长率挂钩，因而使得收入预算的编制不够科学、准确，进而影响到财政支出的决策。在这方面，新预算法第十二条规定了“跨预算平衡机制”，通过预算稳定调节基金来化解超收收入的冲动;第三十六条则规定预算收入编制应与“经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”，这种编制理念和技术的提升，对于实践无疑具有积极意义。

重点条款分析：预算公开入法，确保人民群众知情权、参与权和监督权

与原预算法相比，新预算法首次对预算公开做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。

将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是预算法修改的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。

相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

与“无权利则无救济”相类似，从某种程度上说，无责任也就无义务。如果法律仅仅规定了“不得为之”，但却没有对违法行为明确规定责任后果，那么往往就只能沦为柔弱无力的宣示，就像没有牙齿的老虎，无法发挥太大作用。新预算法的一大亮点，正在于大幅充实了第十章“法律责任”的内容，将其篇幅从200余字扩充到近900字，在违法行为、责任形式等方面都作了更为全面、具体的规定。

在“法律责任”中，与税收相关的主要是第九十三条。该条文明确地列举了“未将所有政府收入和支出列入预算、或者虚列收入和支出的”，“违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”和“截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的”等税收中的违法行为，并且规定了相应的责任形式，即“责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分”。这一规定相当具体，有可操作性，让预算法真正“长出了牙齿”。

此外，值得一提的是，新预算法专门增加了第九十一条，规定“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告”，同时要求接受检举、控告的国家机关“依法进行处理，并为检举人、控告人保密”。这是首次将纳税人作为主体引入预算法中，明确赋予了其监督权。在今后的税收执法过程中，纳税人如果遭遇了不公正的对待，其救济权就有了法律依据。虽然这一规定还不够具有可操作性，可能还无法完全满足所有人的期待，但不得不说确实已经是一个明显进步。

预算是公共财政的基石，预算法是理财治国的重器。从整体上看，新预算法贯穿了规范政府收支行为的理念，以“法治”和“控权”为精神内核，其进步意义和实践价值不言而喻。我们期待着预算法在实施过程中能够真正“落地生根”，最终以财税“良法”达到国家“善治”

经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。涉及国家秘密的除外，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。

各级预算的收入和支出实行收付实现制。地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。

国家实行国库集中收缴, 集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。