城管论文：对城管执法工作存在问题的思考措施

第一篇：城管论文：对城管执法工作存在问题的思考措施

城管论文：对城管执法工作存在问题的思考措施

对城管执法工作存在问题的思考措施

城市管理工作是一项复杂的系统工程，与广大市民日常生活联系紧密，在服务城市的经济社会发展方面发挥着重要作用。当前，城市化进程加快的形势下，城管执法工作所面临的问题越来越多，存在的矛盾和困难也呈上升趋势。这些问题，都是社会转型时期不可避免出现的问题，是新时期形势下必须予以高度重视和积极解决的问题。

一、存在问题及原因分析

在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，城市管理执法工作在适应城市的发展方面还有许多不尽如人意的地方，还有很多不容忽视的问题。主要是：

（一）齐抓共管机制尚未形成。

1、综合整治靠突击。城市管理工作是一项复杂的系统工程，需要各职能部门齐抓共管，协同作战。在城市创建的目标下，遇有重大活动时,往往习惯用“运动式”的方法搞城市管理，在一定时间内集中力量进行突击整治，短期内能取得立杆见影的效果。这期间部门之间协调配合、推诿扯皮少，市领导及相关单位也大力支持，一旦阶段性创建任务完成，各职能部门各自为政,缺乏统揽机构来组织落实长效管理，形成治理—反弹—再治理—再反弹的局面。

2、基层政府管理城市的作用未得到有效发挥。城市管理点多面广，尤其在现场、现行方面，管理重心太高，往往出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。作为城市管理主要责任人之一的区（街办）、社区、城中村（组），没有管理城市的具体责任和压力，因而不能很好地发挥自身的重要作用，投入到基层城市管理工作中，致使管理脱节、断链，城市管理网络不健全。从我们调查的情况看，很多违章占道现象背后，都有街办、村组、驻街单位的背景。如我市某街道办事处和村组的干部，有的还是人大代表、政协委员，为了个人或小团体利益，带头违规“种房”、违章占道经营，甚至带头向政府提城市管理工作的意见；等有关部门查处时，他们一面以照顾困难名义为违章者说情开脱，私下又支持违章者与职能部门对抗，使城市管理工作处于十分尴尬的位置。

（二）执法难度大。

1、执法手段单一。根据《行政处罚法》和部分行政法规的规定，违章者不履行行政处罚决定的，可以依法将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款或申请法院强制执行。从我国目前法律、法规的规定来看，具有上述行政强制措施权的只能由法律设定，而且只有司法机关和工商、税务、海关等少数行政机关可以实施。城市管理方面的法律、法规和规章设定了各类行政处罚，但对违章者不履行行政处罚决定的后续监管措施，没有赋予城管行政执法部门任何有效手段。

某年5月26日，某省十届人大常委会第21次会议在审议《某省城市市容和环境卫生管理条例（建议表决稿）》时，专门就是否取消有关“暂扣物品”的相关条款进行单项表决，最终删除了建议表决稿中“可以暂扣其经营的物品和装盛器具”内容；而对违法行为的法律责任，仅设置了实施罚款和责令清理、改正的行政处罚措施。

现实的执法情况是，违章者对执法人员的管理根本就不理睬，罚款没钱，责令清理、改正我不干。执法人员没有什么办法强制其交罚款或强制其清理，也不能暂时限制其自由带回机关处理。这样一来，除了做工作之外，根本就没有任何办法加以管理。

2、执法效果不佳。目前，我市违反市容环境、秩序的违法行为出现以下特点。第一，普遍性。违法违章现象大量存在，具有点多线长面广的特征。第二，动态性。表现在时间上、空间上和性质上的不确定，没有规律可以掌握，随时随地都有可能发生。第三，反复性。由于多种因素的影响，违法行为呈现出多发性、反复性和经常性，被纠正或教育后，又重新开始，始终得不到彻底解决。这些情况，使得我们的执法人员穷与应付，疲于奔命。

3、执法人员安全无保障。近年来，我们加强了对执法人员的教育，要求执法人员决不能与群众发生冲突，决不允许发生打架等暴力事件，起到了较好效果。但是，不法商贩、“钉子户”暴力抗法事件时有发生。据不完全统计，20xx年以来，我市就发生情节严重的暴力抗法15起。实际上全省乃至全国各大中城市和鄂州市的情况大同小异，甚至更严重。由于城管执法机关自身缺乏强有力的强制手段，发生暴力抗法时，只能向公安机关报案，公安机关由于多种原因，一般都是按普通民事纠纷处理，很多都不了了之。在实践中，一些执法人员的人身安全遭受威胁，有的甚至殃及家庭；有的受伤的队员几乎都没有得到任何赔偿，给其身心带来了极大创伤，造成在日常执法过程产生了畏难情绪，而违法行为者却越来越目无法纪，无视执法人员，从而形成了“加大执法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法执法人员就松懈，一松懈就乱，一乱就紧”的怪圈。这种情况下，城管执法人员只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，执法效果可想而知。

（三）执法环境差。

1、违章行为当事人认识上有误区。他们没有意识到城市管理法规也是行政法规体系的组成内容，与治安管理处罚条例一样，违反了要承担法律责任。城管执法人员在执法中碰到最多的申辩理由是：“我又不偷不抢，在街边摆东西谋生，犯什么法！”他们在内心深处没有认识到自己行为的违法性和社会危害性，导致不主动配合执法，有时纠缠、拒绝、阻碍甚至少数“钉子户”暴力抗法的事件不断发生。

2、市民对城市管理工作不理解。部分市民对城市管理执法工作不理解，不配合。当执法人员对违法行为实施必要的处罚时，经常有一大帮围观群众，出于“ 同情弱者”的简单心理，乱“打抱不平”，乱起哄，喝倒彩，甚至还指责执法人员欺侮老百姓，彻底否定城管执法人员的执法行动，助长了违法行为人的底气，形成了不利于城管执法的社会氛围。给城管执法部门造成了不良的社会影响。

3、市民的整体文明素质不高。一些市民的环境卫生习惯较差，社会公德意识薄弱，讲文明、树新风的观念还十分淡薄。一些干部群众参与城市管理的热情不高，不少人只抱怨不参与，只指责不自责，袖手旁观而不身体力行。

二、对策建议

（一）积极探索城市管理长效机制。

1、成立城市管理委员会。有必要按照“统一指挥，条块结合，部门负责，属地管理”的原则，成立政府的非常设机构——城市管理委员会，具有更广泛的包容性、协调性和动员性，是创建指挥部的常态化。由市长担任主任，有关部门负责人为成员委员。在区、街道两级参照市模式，街道城管委还吸收驻街较大单位分管负责人参加。委员会的办事机构设在市、区城管局和街道城管科。委员会虚实结合，通过相应的规定，厘清各方面城市管理职责，将部门之间、行业之间、条块之间、上下之间与城市管理相关的横向关系全面贯通；制定城市管理的目标计划，决策城市管理中带共性的重大问题，协调推进城市管理法规的覆盖范围；指导督促相关部门完善联席会议制度，工作案件移交制度，信息反馈制度，目标考核和责任追究制度，形成运作高效、配合密切的城管执法联动机制，从宏观上、源头上解决城管执法职责不明、配合不好、保障不力的问题，为“大城管”提供一个有效的平台。

2、组建城市管理行政执法局。按照“两级政府，三级网络”的模式，以及“统一指挥，分级管理，区街负责，交叉任职，双重领导”的原则，市级设立城市管理行政执法局，与市城市管理局合署办公，实行两块牌子、一套班子，相对集中城市管理领域的行政处罚权，归并相关行政管理职能，使之具有统筹全市城市管理和执法的能力。

3、发挥街道、社区基层城市管理的重要作用。贯彻“统一领导，分级负责，条块结合，以块为主”的原则，推进城市管理工作重心下移，明确城区各街道办事处为城市管理的主要责任单位，促使他们将工作的重心放在日常城市管理上来，负责本辖区城市管理的组织实施和监督检查。社区（居委会）、城中村村委会在街道办事处的领导下，组建工作专班，切实负责本辖区的日常城市管理工作。各驻街单位也应按照确定的范围和职责，承担相应的城市管理任务。同时，将城市管理的责任履行情况，纳入各区、街办和市直各部门的年度工作责任目标考核体系，发挥“人民城市人民管”的作用。

（二）建立执法保障机制。借鉴长沙、宜春等城市做法，在公安局内整合成立城市管理警察支队，专门配合支持城管执法。其主要任务是把维护治安秩序与预防和处理暴力抗法结合进行，他们并不直接参与日常的城管执法，而是根据执法需要，派警察跟随执法，发生暴力抗法时，由警察根据情况或当场处理，或带离现场，或依法采取其他强制措施，以有效制止暴力抗法事件发生，震慑违法者，既提高执法效率，保障文明执法的效果，同时又能保证经营户平等竞争，守法经营。在审判工作方面，城管执法机关有不少需要申请法院强制执行的案件，能否迅速有效的执行，直接关系行政处罚的权威与效果。同时，随着城管执法工作的加强，所引发的行政诉讼案件也呈上升之势，这些都需要法院的支持。可以建立一个协调机构，法院行政庭、执行局为主，统筹安排，简化手续，加强城管执法案件的强制执行力度，并对城管执法机关进行执法指导，减少因执法行为不规范引发的行政诉讼案件，保障城管执法工作的顺利开展。

（三）坚持疏堵结合在市场经济条件下，有需求必然有供给，像修鞋，修自行车、缝补衣服、卖早点等，很难根本杜绝。从事此类经营活动的人员和接受服务的对象，主要是进城务工农民、下岗工人和收入不高的普通市民。这就要求管理者要从现阶段城市发展水平及人们的经济状况出发，研究疏堵结合的长效管理办法。可采取“三不”和“三分”的原则来处理，即在不影响交通，不影响市容，不影响群众生活秩序和治安的前提下，区分行业，区分区域和地点，区分时间进行规范管理和疏导。

1、区分行业：如将修鞋、擦鞋、修自行车、缝补衣服等群众生活需要的服务项目，开展“送市场、送方便”等活动，纳入社区服务体系，由社区进行管理。对非法食品加工设摊，占道卖盒饭等则坚取缔。

2、区分区域和地点：如在人口众多，农贸市场不能满足居民生活需要的地方，由街道利用空置土地设置临时性的农贸市场，引导游动摊贩进场经营。在小区里适当设置一些小型公共广告栏，疏导小广告，减少管理工作量。

3、区分时间：针对早点、夜市等饮食摊群卫生状况差、出摊占道、油烟噪音扰民等问题，我们正在研究疏导管理的办法，按照统一开市、闭市时间等“8个统一”的要求，对城区早点、夜市进行定点规范，既可兼顾困难群众就业需求，方便市民生活，又可缓解执法人员与个体经营者的矛盾。

（四）营造良好舆论氛围。一个国家法律化程度不仅取决于依法执法的力度，更主要通过国民的法律素质及守法自觉性来体现出来，两者相辅相成。

1、树立良好的城管执法形象。需要城管执法人员进一步规范执法行为，倡导文明执法，不断加大执法宣传力度，树立城管执法新形象。

2、加大对城管工作的宣传力度。坚持正确的舆论导向，从有利于构建和谐社会，有利于文明城市建设，有利于城管执法出发，善于把城管执法的重点难点转化为百姓关注的热点和新闻媒体的卖点，客观、真实、准确地报道城管动态，增强城管执法的影响力和公信力。

3、强化市民教育。要在群众中广泛、深入、持久地开展文明城市的教育活动，在全社会宣传“城市管理，人人有责；管好城市，人人受益”的观念，促使广大群众增强自律意识，自觉遵守、维护社会公共秩序，爱护城市环境，理解城管，重视城管，实现全民参与、齐抓共管。

第二篇：浅谈城管执法工作中存在问题的思考与措施论文

浅谈城管执法工作中存在问题的思考与措施

近年来。随着我国经济的深入发展，城市在发展过程中出现了一系列的问题，同时对城市管理需求越来越大。做为城市的管理者在执法过程中压力不断的增大。存在的矛盾和困难也逐渐呈上升趋势。这些问题，都是在社会经济高速发展中不可避免的问题，是新时期形势下必须予以高度重视和积极解决的问题。

一、存在问题及原因分析

素有青藏高原“硒都”之称海东市平安区在经济发展过程中，区城市的管理越来越突出，随着老百姓生活的不断提高的，非法经营着，占道经营、无证经营等影响了市容市貌，做为在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，城市管理执法工作在适应城市的发展方面还有许多不尽如人意的地方，还有很多不容忽视的问题。主要是：

（一）齐抓共管机制尚未形成。

1、综合整治靠突击。城市管理工作是一项复杂的系统工程，需要各职能部门齐抓共管，协同作战。在城市创建的目标下，遇有重大活动时,往往习惯用“运动式”的方法搞城市管理，在一定时间内集中力量进行突击整治，短期内能取得立杆见影的效果。这期间部门之间协调配合、推诿扯皮少，市领导及相关单位也大力支持，一旦阶段性创建任务完成，各职能部门各自为政,缺乏统揽机构来组织落实长效管理，形成治理—反弹—再治理—再反弹的局面。

2、基层政府管理城市的作用未得到有效发挥。城市管理点多面广，尤其在现场、现行方面，管理重心太高，往往出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。作为城市管理主要责任人之一的区（街办）、社区、城中村（组），没有管理城市的具体责任和压力，因而不能很好地发挥自身的重要作用，投入到基层城市管理工作中，致使管理脱节、断链，城市管理网络不健全。从我们调查的情况看，很多违章占道现象背后，都有街办、村组、驻街单位的背景。如我市某街道办事处和村组的干部，有的还是人大代表、政协委员，为了个人或小团体利益，带头违规“种房”、违章占道经营，甚至带头向政府提城市管理工作的意见；等有关部门查处时，他们一面以照顾困难名义为违章者说情开脱，私下又支持违章者与职能部门对抗，使城市管理工作处于十分尴尬的位臵。

（二）执法难度大。

1、执法手段单一。根据《行政处罚法》和部分行政法规的规定，违章者不履行行政处罚决定的，可以依法将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款或申请法院强制执行。从我国目前法律、法规的规定来看，具有上述行政强制措施权的只能由法律设定，而且只有司法机关和工商、税务、海关等少数行政机关可以实施。城市管理方面的法律、法规和规章设定了各类行政处罚，但对违章者不履行行政处罚决定的后续监管措施，没有赋予城管行政执法部门任何有效手段。某年5月26日，某省十届人大常委会第21次会议在审议《某省城市市容和环境卫生管理条例（建议表决稿）》时，专门就是否取消有关“暂扣物品”的相关条款进行单项表决，最终删除了建议表决稿中“可以暂扣其经营的物品和装盛器具”内容；而对违法行为的法律责任，仅设臵了实施罚款和责令清理、改正的行政处罚措施。

现实的执法情况是，违章者对执法人员的管理根本就不理睬，罚款没钱，责令清理、改正我不干。执法人员没有什么办法强制其交罚款或强制其清理，也不能暂时限制其自由带回机关处理。这样一来，除了做工作之外，根本就没有任何办法加以管理。

2、执法效果不佳。目前，我市违反市容环境、秩序的违法行为出现以下特点。第一，普遍性。违法违章现象大量存在，具有点多线长面广的特征。第二，动态性。表现在时间上、空间上和性质上的不确定，没有规律可以掌握，随时随地都有可能发生。第三，反复性。由于多种因素的影响，违法行为呈现出多发性、反复性和经常性，被纠正或教育后，又重新开始，始终得不到彻底解决。这些情况，使得我们的执法人员穷与应付，疲于奔命。

3、执法人员安全无保障。近年来，我们加强了对执法人员的教育，要求执法人员决不能与群众发生冲突，决不允许发生打架等暴力事件，起到了较好效果。但是，不法商贩、“钉子户”暴力抗法事件时有发生。据不完全统计，20xx年以来，我市就发生情节严重的暴力抗法15起。实际上全省乃至全国各大中城市和鄂州市的情况大同小异，甚至更严重。由于城管执法机关自身缺乏强有力的强制手段，发生暴力抗法时，只能向公安机关报案，公安机关由于多种原因，一般都是按普通民事纠纷处理，很多都不了了之。在实践中，一些执法人员的人身安全遭受威胁，有的甚至殃及家庭；有的受伤的队员几乎都没有得到任何赔偿，给其身心带来了极大创伤，造成在日常执法过程产生了畏难情绪，而违法行为者却越来越目无法纪，无视执法人员，从而形成了“加大执法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法执法人员就松懈，一松懈就乱，一乱就紧”的怪圈。这种情况下，城管执法人员只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，执法效果可想而知。

（三）执法环境差。

1、违章行为当事人认识上有误区。他们没有意识到城市管理法规也是行政法规体系的组成，与治安管理处罚条例一样，违反了要承担法律责任。城管执法人员在执法中碰到最多的申辩理由是：“我又不偷不抢，在街边摆东西谋生，犯什么法！”他们在内心深处没有认识到自己行为的违法性和社会危害性，导致不主动配合执法，有时纠缠、拒绝、阻碍甚至少数“钉子户”暴力抗法的事件不断发生。

2、市民对城市管理工作不理解。部分市民对城市管理执法工作不理解，不配合。当执法人员对违法行为实施必要的处罚时，经常有一大帮围观群众，出于“ 同情弱者”的简单心理，乱“打抱不平”，乱起哄，喝倒彩，甚至还指责执法人员欺侮老百姓，彻底否定城管执法人员的执法行动，助长了违法行为人的底气，形成了不利于城管执法的社会氛围。给城管执法部门造成了不良的社会影响。

3、市民的整体文明素质不高。一些市民的环境卫生习惯较差，社会公德意识薄弱，讲文明、树新风的观念还十分淡薄。一些干部群众参与城市管理的热情不高，不少人只抱怨不参与，只指责不自责，袖手旁观而不身体力行。

二、对策建议

（一）积极探索城市管理长效机制。

1、成立城市管理委员会。有必要按照“统一指挥，条块结合，部门负责，属地管理”的原则，成立政府的非常设机构——城市管理委员会，具有更广泛的包容性、协调性和动员性，是创建指挥部的常态化。由市长担任主任，有关部门负责人为成员委员。在区、街道两级参照市模式，街道城管委还吸收驻街较大单位分管负责人参加。委员会的办事机构设在市、区城管局和街道城管科。委员会虚实结合，通过相应的规定，厘清各方面城市管理职责，将部门之间、行业之间、条块之间、上下之间与城市管理相关的横向关系全面贯通；制定城市管理的目标计划，决策城市管理中带共性的重大问题，协调推进城市管理法规的覆盖范围；指导督促相关部门完善联席会议制度，工作案件移交制度，信息反馈制度，目标考核和责任追究制度，形成运作高效、配合密切的城管执法联动机制，从宏观上、源头上解决城管执法职责不明、配合不好、保障不力的问题，为“大城管”提供一个有效的平台。

2、组建城市管理行政执法局。按照“两级政府，三级网络”的模式，以及“统一指挥，分级管理，区街负责，交叉任职，双重领导”的原则，市级设立城市管理行政执法局，与市城市管理局合署办公，实行两块牌子、一套班子，相对集中城市管理领域的行政处罚权，归并相关行政管理职能，使之具有统筹全市城市管理和执法的能力。

3、发挥街道、社区基层城市管理的重要作用。贯彻“统一领导，分级负责，条块结合，以块为主”的原则，推进城市管理工作重心下移，明确城区各街道办事处为城市管理的主要责任单位，促使他们将工作的重心放在日常城市管理上来，负责本辖区城市管理的组织实施和监督检查。社区（居委会）、城中村村委会在街道办事处的领导下，组建工作专班，切实负责本辖区的日常城市管理工作。各驻街单位也应按照确定的范围和职责，承担相应的城市管理任务。同时，将城市管理的责任履行情况，纳入各区、街办和市直各部门的工作责任目标考核体系，发挥“人民城市人民管”的作用。

（二）建立执法保障机制。借鉴长沙、宜春等城市做法，在公安局内整合成立城市管理警察支队，专门配合支持城管执法。其主要任务是把维护治安秩序与预防和处理暴力抗法结合进行，他们并不直接参与日常的城管执法，而是根据执法需要，派警察跟随执法，发生暴力抗法时，由警察根据情况或当场处理，或带离现场，或依法采取其他强制措施，以有效制止暴力抗法事件发生，震慑违法者，既提高执法效率，保障文明执法的效果，同时又能保证经营户平等竞争，守法经营。在审判工作方面，城管执法机关有不少需要申请法院强制执行的案件，能否迅速有效的执行，直接关系行政处罚的权威与效果。同时，随着城管执法工作的加强，所引发的行政诉讼案件也呈上升之势，这些都需要法院的支持。可以建立一个协调机构，法院行政庭、执行局为主，统筹安排，简化手续，加强城管执法案件的强制执行力度，并对城管执法机关进行执法指导，减少因执法行为不规范引发的行政诉讼案件，保障城管执法工作的顺利开展。

（三）坚持疏堵结合

在市场经济条件下，有需求必然有供给，像修鞋，修自行车、缝补衣服、卖早点等，很难根本杜绝。从事此类经营活动的人员和接受服务的对象，主要是进城务工农民、下岗工人和收入不高的普通市民。这就要求管理者要从现阶段城市发展水平及人们的经济状况出发，研究疏堵结合的长效管理办法。可采取“三不”和“三分”的原则来处理，即在不影响交通，不影响市容，不影响群众生活秩序和治安的前提下，区分行业，区分区域和地点，区分时间进行规范管理和疏导。

1、区分行业：如将修鞋、擦鞋、修自行车、缝补衣服等群众生活需要的服务项目，开展“送市场、送方便”等活动，纳入社区服务体系，由社区进行管理。对非法食品加工设摊，占道卖盒饭等则坚取缔。

2、区分区域和地点：如在人口众多，农贸市场不能满足居民生活需要的地方，由街道利用空臵土地设臵临时性的农贸市场，引导游动摊贩进场经营。在小区里适当设臵一些小型公共广告栏，疏导小广告，减少管理工作量。

3、区分时间：针对早点、夜市等饮食摊群卫生状况差、出摊占道、油烟噪音扰民等问题，我们正在研究疏导管理的办法，按照统一开市、闭市时间等“8个统一”的要求，对城区早点、夜市进行定点规范，既可兼顾困难群众就业需求，方便市民生活，又可缓解执法人员与个体经营者的矛盾。

（四）营造良好舆论氛围。一个国家法律化程度不仅取决于依法执法的力度，更主要通过国民的法律素质及守法自觉性来体现出来，两者相辅相成。

1、树立良好的城管执法形象。需要城管执法人员进一步规范执法行为，倡导文明执法，不断加大执法宣传力度，树立城管执法新形象。

2、加大对城管工作的宣传力度。坚持正确的舆论导向，从有利于构建和谐社会，有利于文明城市建设，有利于城管执法出发，善于把城管执法的重点难点转化为百姓关注的热点和新闻媒体的卖点，客观、真实、准确地报道城管动态，增强城管执法的影响力和公信力。

3、强化市民教育。要在群众中广泛、深入、持久地开展文明城市的教育活动，在全社会宣传“城市管理，人人有责；管好城市，人人受益”的观念，促使广大群众增强自律意识，自觉遵守、维护社会公共秩序，爱护城市环境，理解城管，重视城管，实现全民参与、齐抓共管。

第三篇：关于城管执法中存在问题的若干思考

——关于城管执法中存在问题的若干思考

汪心怡

城管执法一直以来都是政府公共职能的热门话题之一，随着城市化建设的不断推进，城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度，城管执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。今年8月至10月，我通过在上海市绿化市容行政事务受理中心实习，让我对城管这一特殊的行政执法机关有了更多的接触，在接触受理投诉的过程中，对城管执法行为不规范、城管不作为现象等，市民颇有怨言，因此，我希望通过更深入的调查对城管执法如何合理化、人性化予以更多的关注。关键词：城管 执法 政府职能 缺陷 改进

一、调研目的：

一直以来，关于城管执法方面的负面报道层出不穷，“湖北天门企业家拍摄城管打人遭群殴身亡”、“北京一老教师斥责城管队员野蛮执法遭暴打”、“西吉城管人员当街围殴记者，城管队长带头”等一系列关于城管暴力执法的事件屡有发生，究竟城管执法部门存在哪些问题，如何改进，值得深思。城市管理执法在执行过程中出现了种种弊端，许多问题并没有得到有效解决，城管执法面临着严重的现实困境，在其中关于执法时合法性与合理性的矛盾冲突尤为明显。因此，我希望通过调研查找城管执法中存在的一些问题，以此为切入，寻找问题产生的根源，并思考如何能改善城管执法的弊端，提升城管执法工作的效率，在真正意义上能做到“依法行政、文明执法”。

二、调研时间

2010年8月——2010年11月

三、调研报告：

随着依法治国，建设社会主义法治国家基本方针的实施，我国各项法治事业突飞猛进，但是必须看到，依法行政，建设法治政府的任务还远没有完成。城市管理行政执法队伍作为政府城市管理方面的形象代言人，无疑使其成为了的焦点。一）、城管的定义

所谓城管，是指我国当前法制体制下，为避免从前多头执法造成的重复执法而产生的综合执法机关。其职能包括：贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序；组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施；负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作；负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作；负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作；负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作；负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作；承办市政府及市市政管委交办的其它事项等。

二）、目前城管执法中存在的诸多问题

不文明的执法现象在各种执法工作中普遍存在，但在城管执法领域表现得尤其突出。其主要表现就是执法主体在执法过程中作风粗暴、滥用职权、随意罚款。许多城管执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致“城管打人”的案例屡屡见报。某些城管执法人员尤其是城管协管员，法律意识淡薄，违反执法程序，常常在不出示任何处罚决定和扣押手续的情况下，强行对执法相对人进行处罚。另外，某些城管执法部门巧立名目，乱收费、乱罚款，将城管局变成了处罚局。因此，普遍城管执法队伍得到的领导、群众的满意度和认同感都不高。为什么城管执法队员付出了艰辛与努力，却无法换来公众的肯定？

今年7月1日下午，上海普陀区某村门口，四辆城管执法车辆被多名小商贩团团围住。现场一度聚集了近百名围观群众。起因是6月30日晚城管与小贩发生过冲突，据称小贩遭“迷彩服”拿着疑似“凳子腿”的铁棍围成一圈殴打。一位居民称，事件引来围观群众数百人，部分群众不满“迷彩服”的打人行为，将他们围住。大约9时30分，一名黑衣男子跳上卡车与其他两人向“迷彩服”发放铁条，并用喇叭指挥他们“冲出去”。人手一根铁条的众多“迷彩服”围在卡车周围，见人便打。事后，中国青年报记者向普陀区城管大队的上级主管部门——普陀区建设和交通委员会负责人进行求证。普陀区建交委党办主任侯冬梅明确表示，“迷彩服”并非城管人员，也不是城管大队所雇用，是由普陀区“迎世博600天行动城市管理指挥部”向社会招聘而来，意在协助区“整治三乱”联合行动队进行执法行动，被称为协助整治人员。东新路上历来摆摊者众多，卖烧烤的摊位，卖化妆品、小饰物、流行服饰、电子产品的摊位常年占据了街道两侧。当地居民虽颇有怨言，但因市口好、人流量大，前来摆摊的小商贩一直络绎不绝，城管执法颇有难度。

这个案例从一定程度上反映了上海城管的现状，正式的城管队员无力管辖，编外人员进 行强制管辖却导致了违规执法，城管执法主体的不文明执法，严重损害了城管执法队伍的整体形象，激化了城管执法主体与相对人的矛盾冲突。

三）、这些问题产生的原因

当前，我们的城管执法队伍建设总体上向着积极的方向发展，但制约和影响城管执法的因素有很多，城管执法的体制中还有不少缺陷。从内在因素看，原因主要存在于以下几个方面：

（一）、思想原因：城管执法的管理理念滞后。

如今问起城管，相信上海大多数人认为城管执法的通病在于执法行为不规范，不着城管服装，态度恶劣，行为粗鲁等等，其根源还出在城管队伍的管理上，长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。其管理理念究竟注重于执法的过程还是执法的结果？到底是取缔非法重要还是执法过程中保持和树立形象重要？片面强调法律效果和工作效果而忽视社会效果和统筹兼顾各方利益，最终只能导致冲突。城管管理队伍规范秩序，以人为本、文明执法理念在城管执法中还没有真正形成。因此导致了行政执法中的执法违法事件时有发生。城管执法中暴露出来的许多问题，其实质反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突。事实上，长期以来城管执法奉行“大棒”政策，轻则设限，重则封杀，可是非但没有消除马路摊贩所带来的负面影响，反而让管理部门备受指责。在上述的新形势下，如果我们还不继续解放我们守旧的强制执法的传统管理思想，只会使其在执法管理中冲突不断的升级。

（二）、制度原因：城管执法队伍法制建设不健全。

城管队伍自建立以来，经历了不少的改革，出台了许多相关管理规定，可是全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中一些对于政处罚权的规定，城管执法仍旧缺乏系统科学的法律规范，存在着合法性和合理性矛盾的问题。城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着市民和执法相对人的质疑，而且在与其他部门合作执法的过程中也处于“弱势地位”。其颁布的条令规定既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，从而导致了滥用职权的现象，这不仅损害了法律的严肃性，更是直接损害了当事人的合法权益，损害了政府的形象。只有从根源上完善了法律制度，才会对双方都形成一种制衡，既能限制违法违规行为，同时也能对执法者起到约束作用。

（三）、历史原因：城管的执法经验相对缺乏。

由于城管执法队伍起步较晚，城管执法队伍的执法能力、执法手段、执法经验同其他执法部门相比还不够成熟，一定程度上影响了城管执法队员正规执法的规范性。怎样处理好与违法者之间的关系成了城管执法中的障碍，缺乏有效沟通和正确引导往往会成为冲突的原因。好比一个残疾的老人在路边乞讨，城管是驱逐还是不管？遇到有人故意挑衅拉扯，城管是还手还是挨打？怎样协调处理好执法者与执法相对人的成为了城管制度的首要研究内容。

（四）、环境原因：城管执法的工作性质及环境的特殊性

城管执法的工作性质及现实环境决定了城管执法不可避免地处于城市管理矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所决定了其面临的执法环境比其他执法部门更加糟糕。在城市管理中，城管执法部门与执法相对人之间的矛盾可能是所有矛盾中最尖锐、最不容易协调的：一方面作为执法方的政府部门有权对城市管理中的违章违法行为进行管理和处罚；另一方面作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法违规行为，这就使他们与城管执法主体发生了直接的利益冲突，甚至分裂成对立的“敌我”两个阵营。正如毛寿龙先生所言：小商小贩保住了“饭碗”，城管人员就会丢了“饭碗”，反过来城管队员端稳了“饭碗”，小商贩的生存就面临着困难。市民普遍认为管理方是强势的一方，被管理方是弱势群体，大部分市民都是同情并支持弱者。城管执法部门面对执法相对人的抗法甚至暴力抗法，有时迫不得已进行强制执法，但是经过一番“猜测”和“推理”以后，在老百姓心目中形成了“野蛮执法”的印象。所以，多年来的管理执法工作经常遇到用暴力手段进行反抗。而管理方在反抗中采取制止的自卫手段，一般都会被市民恶指投诉为“打人”，而暴力抗法的前因却不提。上海市民普遍对于城管的评价都不高，原因也在于此。

这样的特殊环境就造成了城管执法领域的恶性循环：执法主体的不文明执法促使执法相对人抗法甚至暴力抗法，而执法相对人的抗法行为又促使执法主体变本加厉地不文明执法。执法力量在不断强化，执法力度在不断加大，但是成效却不够明显。

四）、针对这些问题可以采取的解决措施

解决这些问题必须要有对城市管理职责清醒的认识，城管队伍要有“以民为本，服务社会”的本质执法理念，在完善城管体系的进程中，必须解放思想，改革创新，理性分析，大胆尝试，切实增强服务型城市建设，保障落实城市管理的责任，特别是在当前城管执法体制不够完善的情况下，应把“依法行政，执法为民”的主题思想落实到每一个政府城市管理执 行者的思想中，以务实、创新的精神，扎实推进城管执法工作的科学发展，为社会的和谐进步奠定良好的基础。就原因分析，我们可以得到以下几条解决思路：(一）制度上：建立和完善城管执法相关法律、法规

城管执法部门法律地位不明确，缺乏相关的法律法规对其执法行为进行规范，因此当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，缓解执法者和执法相对人之间合理性与合法性的矛盾，在在执法过程中足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，损害执法相对人的权利，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的“城管弊病”，不断提高城管队伍依法行政和严格执法的质量和水平。

（二）思想上：城管执法必须树立“以人为本”的理念

在接受受理城管相关投诉中，最常见的要数乱设摊和占道经营，究其原因，是由于执法相对人在城市生存的需要。但是，强制执法是否真的能够杜绝此类现象的发生呢？在城管执法中应当灌输“以人为本”的城管执法理念，从而使得人得基本生存需求等到满足。以在各城市普遍出现的“夜排档”为例，一些中心城区可以根据市民需要，指定时间、地点经营，为流动商贩向固定摊位转化提供条件。当然，设摊和占道经营的另一个方面是由于存在社会需求，正规菜场的过高成本也促使马路设摊现象屡禁不止，因此，能否换一个思路来处理问题，比如解决流动摊贩的设摊场所，降低其设摊收费的标准，然后规范管理，保障其生存的权利也对其行为进行约束，处罚只是城市管理执法中的一个手段，协调好各方关系，保障各方权益才是长久之效。要把以人为本作为科学发展观的核心。要提高化解矛盾的水平，按照处理人民内部矛盾的原则和方法，做到具体事情具体分析、宽容以待、耐心说服、冷静处理，使管理对象平和接受，从而有效地化解矛盾纠纷。

（三）环境上：做好信息公开，正确引导舆论，营造良好的城管执法环境。

宣传城管的工作职能、手段，宣传相关的法律法规、政策，公开透明的以法律为准绳接受公众的监督。利用新闻媒体，提高市民的法律意识，维权意识，营造良好的城管执法氛围，从而使广大市民能够自觉地理解、支持、配合城管执法工作的顺利开展。城管执法部门的执法过程是公众关注的焦点，可以适当采取录像、拍摄等措施避免因执法相对人的胡编乱造引发公众的质疑和不满，以前面列举的上海普陀区城管的不文明执法为例，执法者否认携带工具而市民称其以棍状物打人，这就需要客观的证据来证明，任何一方的一面之词都不能尽信。另外针对一些涉及面广，对市民生活影响比较大的执法决策可以按照法定程序公开举行听证，将执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容向社会公开，充分听取相对人、社会公 众以及各类非政府组织的意见和要求，强化社会对城管执法部门工作的监督，使城管执法决策更加体现公众的利益，执法过程更加公正化、透明化，这样也更能够使城管在日常执法中获得更多的支持和理解。

（四）职能上：加快推进政府职能转变

党的十七大报告指出：“要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”怎样真正从管理型政府转变为服务型政府呢？政府不再是凌驾于公民社会之上的官僚，而是作为人民的公仆，矜矜业业的服务于民，如果这种思想能在城管行政执法过程中加以体现，也就意味着城管之类的行政主体在执法过程中，不再是位居于庙堂之上、依靠权力控制相对人的“管理者”，而是与相对人平等沟通、相互尊重、提供帮助的“服务者”。应当真正做到替群众办事、为群众说话、受群众监督。充分发挥城管执法“二级政府，三级管理，四级网络”的作用，加强各职能部门的联系沟通和协调，真正形成管理合力，以达到最佳的管理效果和执法效率。

（五）硬实力：提高城管队伍自身素质

城管执法人员不仅要具备坚定的政治信仰，还要熟练掌握城管执法业务知识，经常接受培训，切实提高自身的思想水平和工作能力。城管执法人员应当明确“服务”意识，认识到执法者同时也是服务者，在热情、周到、及时、高效地履行职能的同时，积极探索提高执法效率的途径，提高执法质量。

与此同时，人民群众对城管执法人员的信任是从外表开始的。如果执法人员衣着不整，满嘴脏话、粗话，举止轻浮，蛮横无理，人民群众就会失去对城管执法的信任，文明执法就无从谈起。因此，时时注重礼仪，养成良好的品行和端庄的举止，整齐的穿戴，给人民群众一个良好的第一印象，是我们文明执法的良好开端。我认为，可以适当考虑在某些区县内试行大学生城管的队伍建设。首先大学生具备较高的思想道德素质，有着较好的学习能力、工作能力和沟通能力，法制观念较强，在执法中更多的运用法律允许范围内的执法行为，暴力执法可能性相对较低，在一定程度上提升城管的风气和形象，也能为城管队伍起到宣传作用。

五）总结

随着我国依法治国法治理念的深入人心，社会主义市场经济的进一步发展和各地城市化进程的进一步扩大，城管执法人员素质的日益提高，人民群众对严格执法、文明执法的要求越来越高。城管执法是一项复杂的社会系统工程，城管执法工作的顺利开展，需要社会各方面的配合，只有得到了社会的认同，我们才能使城管执法走出现实困境。城市的可持续发 展和良好形象，需要城市行政执法人员的有序管理和文明执法，要做到有序的科学管理就需要继续解放传统的管理思想，在管理的方法和方式上不断的创新，加强自身队伍的建设，而政府方面应当及时做好信息的公开，加快政府职能的转变，早日在真正意义上做到“服务型政府”，为城管的执法活动营造良好的城市环境和舆论导向。

以上是我这次的毕业实习社会实践中对于城市管理职能部门当今的一些现状和执法行为中存在问题的一些想法，虽然我的很多想法还不够成熟，文笔也很生硬，但是无可厚非，此次社会实践在很大程度上为我明年步入社会奠定了良好的基础，让我对于社会这个大环境有了更清醒的认识，同时也给我留下了很多思考。最后，感谢所有在这次社会实践中帮助我的老师们，你们的生活阅历和为人处事的经验将是我今后踏足社会的指路牌。

参考资料：

1、百度百科

2、陈书成 《行政法视野下的城管执法问题及对策》[J] 湖北经济学院学报(人文社会科学版)

4、郭静华 《城管细节不容忽视》[J] 上海城市管理职业技术学院学报 2005年.第03期

5、魏其华 《加强城管工作者职业道德建设[J] 长江建设 1998年.第02 期

6、吕娟 徐飞《市里游动的无照商贩》[J] 法律与生活 2002年.第10期

7、龚瑞生 《在城管中系情于民》[J] 学习月刊 2003年.第10期

第四篇：城管执法中存在问题及解决办法的思考

城管执法中存在问题及解决办法的思考

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摘要： 城管执法一直以来都是政府公共职能的热门话题之一，随着城市化建设的不断推进，城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城 市管理和城市建设的理念和态度，城管执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。

关键词： 城管 执法 政府职能 缺陷 改进

一、城管的发展历史及作用

追根溯源，城管的前身其实属于环卫部门。中国的城市发展历史源远流长。元初，意大利人马可•波罗在《马可•波罗行记》中，曾经将临安(今杭州)称誉为“世界最富丽华贵的城市”。而那个时候，古临安因为城市人口聚居而产生大量的垃圾。为了解决这个问题，官府就开始招募专人进行清除；清末，警察机关负责对城市清洁管理工作，具体包括清理街道、收运垃圾、整顿厕所等。近代(1929年前后)，当时的各地政府还颁布了有关清洁卫生的管理条例，并开始设立专门的城市环卫机构。新中国成立后，各城市即建立环卫管理机构。此后，环卫部门的隶属发生频繁变动，分别归属过公安、卫生、供销等部门。1980年起，城市的环境工作改由城市建设系统管理。改革开放之后，城市人口激增，城市环境破坏严重。这些问题如果不及时解决，势必严重影响城市公用设施功能的正常发挥。但当时的政府相关部门执法权力重叠，职责边界不清，执法过程中经常出现重复处罚与执法疲软的弊病。要尽快扭转“一群大盖帽管不了一个破草帽”的局面，还市民一个清洁优美的城市环境，就必须设置一个及时高效的新职能机关。《中华人民共和国行政处罚法》关于集中行使行政处罚权的规定消除了达成这个目标的法律障碍。1997年5月北京市宣武区最早启动城市管理综合执法的试点。之后，经国务院批准，全国相继成立城管部门。

我们必须客观的承认，由于执法力量的集中，增强了执法威力，市民投诉和媒体 1

关注的很多老大难问题得到了及时解决，市容市貌日新月异。可见，从发展历史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。但是为什么善花有时会结出恶果？两个必要的城市发展主体为什么会产生如此大的冲突？要解开这个迷，必须从矛盾关系上进行分析。

二、当前城管工作中存在的问题

（一）乱摆乱卖根难治：流动摊点屡禁不止。不谈小区街巷，仅在主要街道、休闲广场等城市中心繁华地段，众多无证流动摊贩利用早、晚期间管理力量薄弱、人流集中的有利时机，利用部分市民贪图便宜、方便的心理，流动设摊，造成交通堵塞、行人通行不便。另外，流动摊贩使用三轮车、板车机动性强，逃逸方便，导致执法队员赶到时，他们已经更换了场所。

（二）五小行业难治理：诸如餐饮、加工、洗车、修理、娱乐之类的五小行业，存在规划滞后，环境卫生差，污染严重，居民投诉多，经营面积小等问题，这些行业沿街摆设，超门店经营，卫生设施不全，油烟排放差，脏、乱、差现象严重，同时还存在不同的食品安全隐患。从业者大多数是下岗职工、外来人员，流动性大，法律意识淡薄，对其进行长效管理难度大

（三）违章建筑难拆除：违章搭建是影响城市面貌和环境的主要原因之一，也是城管执法的突出问题。从违法建筑的动因来看，经营户为增加收入乱搭建、居民住户为增加居住空间而乱搭建。基本上两种规律，一是效仿，认为人家能搭我为什么不能，二是违法搭建投入与拆除难度成正比，越是投入资金人力多的违法建筑越是难拆除。

（四）部门之间难协调：城市管理工作面大量广、情况复杂，需要各相关部门密切配合，工商、城管、卫生、公安等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任，但面对种种吃力不讨好的事，其他部门总能找出推脱的理由。在执法中往往存在“有利互相争，无利相互推”的现象，使城市管理的相关问题不能从根本上得到解决。

三、存在问题的主要原因分析

（一）齐抓共管机制尚未形成。

1、综合整治靠突击。城市管理工作是一项复杂的系统工程，需要各职能部门齐 2

抓共管，协同作战。在城市创建的目标下，遇有重大活动时,往往习惯用“运动式”的方法搞城市管理，在一定时间内集中力量进行突击整治，短期内能取得立杆见影的效果。这期间部门之间协调配合、推诿扯皮少，政府领导及相关单位也大力支持，一旦阶段性创建任务完成，各职能部门各自为政,缺乏统揽机构来组织落实长效管理，形成治理—反弹—再治理—再反弹的局面。

2、基层政府管理城市的作用未得到有效发挥。城市管理点多面广，尤其在现场、现行方面，管理重心太高，往往出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。作为城市管理主要责任人之一的区（街办）、社区、城中村（组），没有管理城市的具体责任和压力，因而不能很好地发挥自身的重要作用，投入到基层城市管理工作中，致使管理脱节、断链，城市管理网络不健全。从我调查的情况看，很多违章占道现象背后，都有街办、村组、驻街单位的背景。某些单位为了个人或小团体利益，带头违规“种房”、违章占道经营，甚至带头向政府提城市管理工作的意见；等有关部门查处时，他们一面以照顾困难名义为违章者说情开脱，私下又支持违章者与职能部门对抗，使城市管理工作处于十分尴尬的位置。

（二）执法难度大。

1、执法手段单一。根据《行政处罚法》和部分行政法规的规定，违章者不履行行政处罚决定的，可以依法将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款或申请法院强制执行。从我国目前法律、法规的规定来看，具有上述行政强制措施权的只能由法律设定，而且只有司法机关和工商、税务、海关等少数行政机关可以实施。城市管理方面的法律、法规和规章设定了各类行政处罚，但对违章者不履行行政处罚决定的后续监管措施，没有赋予城管行政执法部门任何有效手段。

现实的执法情况是，违章者对执法人员的管理根本就不理睬，罚款没钱，责令清理、改正我不干。执法人员没有什么办法强制其交罚款或强制其清理，也不能暂时限制其自由带回机关处理。这样一来，除了做工作之外，根本就没有任何办法加以管理。

2、执法效果不佳。目前，违反市容环境、秩序的违法行为出现以下特点。第一，普遍性。违法违章现象大量存在，具有点多线长面广的特征。第二，动态性。表现在时间上、空间上和性质上的不确定，没有规律可以掌握，随时随地都有可能发生。第 3

三，反复性。由于多种因素的影响，违法行为呈现出多发性、反复性和经常性，被纠正或教育后，又重新开始，始终得不到彻底解决。这些情况，使得我们的执法人员穷与应付，疲于奔命。

3、执法人员安全无保障。近年来，各地加强了对执法人员的教育，要求执法人员决不能与群众发生冲突，决不允许发生打架等暴力事件，起到了较好效果。但是，不法商贩、“钉子户”暴力抗法事件时有发生。

4、执法力量薄弱。城管执法队伍既有公务员，又有事业人员，更多的是协管员。各地城市规模迅猛扩大，但执法力量并未有明显增加，正式职工与协管员比例一般都在1:3-6，因此在做到长效管理方面，增加了不小的难度。

（三）执法环境差。

1、违章行为当事人认识上有误区。他们没有意识到城市管理法规也是行政法规体系的组成内容，与治安管理处罚条例一样，违反了要承担法律责任。城管执法人员在执法中碰到最多的申辩理由是：“我又不偷不抢，在街边摆东西谋生，犯什么法！”他们在内心深处没有认识到自己行为的违法性和社会危害性，导致不主动配合执法，有时纠缠、拒绝、阻碍甚至少数“钉子户”暴力抗法的事件不断发生。

2、市民对城市管理工作不理解。部分市民对城市管理

执法工作不理解，不配合。当执法人员对违法行为实施必要的处罚时，经常有一大帮围观群众，出于“ 同情弱者”的简单心理，乱“打抱不平”，乱起哄，喝倒彩，甚至还指责执法人员欺侮老百姓，彻底否定城管执法人员的执法行动，助长了违法行为人的底气，形成了不利于城管执法的社会氛围。给城管执法部门造成了不良的社会影响。

3、市民的整体文明素质不高。一些市民的环境卫生习惯较差，社会公德意识薄弱，讲文明、树新风的观念还十分淡薄。一些干部群众参与城市管理的热情不高，不少人只抱怨不参与，只指责不自责，袖手旁观而不身体力行。

（四）、执法保障不足

1、法律保障不足。所谓相对集中行政处罚权顾名思义是把某些部门的行政处罚权全部或部分集中起来行使。按照国务院国发[2002]17号文件要求，目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及4个部门（系统）：建设行政主管部门 4

（包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等）的全部行政处罚权；工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权；环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权；公安部门对侵占道路行为的行政处罚权。涉及几十部法律、法规、规章，几百款罚则，这中间，既有全国人大通过的法律，国务院制定的法规及国务院部门制定的规章，也有省级人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件，在具体执法工作中，还要顾及地方上人大、政府、部门的一些规定。且有些法律、法规、规章不尽完善，操作性差或相互打架，罚则不尽一致，或者只有禁止条款，没有处罚条款，给执法工作带来难度，如大型户外广告的认定就没有一个统一标准，对未经批准占道广告的处罚按市容环境管理方面的法规与城市道路管理方面法规罚幅就不一致，《行政许可法》实施以后，行政许可与行政处罚之间的矛盾与冲突使行政执法无可适从。

2、人员保障不足。要管理，就必须有人，人员保障也是城管执法最基本的保障。城市规模有大小，层级有区别，区域有差异，经济水平有落差，管理任务有轻重，一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理，至今没有一个定论。目前一些部门凡有核定编制的，一般都按照人口多少，地域范围大小，经济发展水平的高低来确定。如公安干警的配置一般按照辖区总人口的万分之十一确定，消防人员则为城市人口的万分之四，学校教职员工配置根据高中、初中、小学学生数确定一个基数后，再按照城市、县镇、农村加减不同的系数。城市管理执法人员编制如何确定，现在有一种约定俗成的说法是以城市人口的万分之六——八较为适宜，笔者也同意这个观点，但在具体确定人员编制时，还应考虑诸多因素，如城市规模大小、人口集聚程度、经济发展水平、外来人口数量等。一般说，大中城市人口集聚度高，经济发达的则可取低限，小城市，人口集聚度低的则应取高限。总之，合理确定城管执法人员编制，是保证管理工作正常运作的基础条件。在人员保障问题尚有一个问题亟待引起注意，就是人员性质问题，国务院有关文件规定，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，但在各地实施中，几乎都没有做到这一点，而是行政与事业混编、混岗，这既影响了执法的严肃性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难 5

题。

3、经费保障不足。经费保障涉及机构运作的三要素“人、财、物”中的二项，可见其重要性，财、物的保障主要是经费的保障。从城管执法经费来看，主要有这么几大块，一是人员经费，包括工资、奖金、福利等；二是日常公用支出，包括日常办公费用、办案经费、交通差旅、设施维护保养等；三是专项经费，包括设施更新、设备添置、专项整治经费等。

由于城管行政执法明确规定实行“收支两条线”，因此其行政支出必须由财政全额拨付，但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别，一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障，影响了日常工作的开展，有些城管执法部门为了生存，为了维持正常运作，不惜以费代罚、创收补费、罚没分成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口，既影响了城管队伍的形象，拉大了城管执法队伍与群众的距离，使日常执法难以得到群众的支持，更严重的是损害了党和政府在群众中的形象。当前城管执法队伍在一些群众中认同度较低的一个重要原因也在于此。那么经费保障这块如何能在最低限度上支撑正常运作？从各地的实践看，以人员经费的2倍较为适宜，也就是说经济发展水平尽管有高低，但以人员经费为基数确定日常办公费用相对较为合理（当然大的专项支出不包括在内）。

4、人身保障不足。城管执法的场合是马路执法、一线执法，面对的管理对象主要是困难群体和弱势群体，在新旧体制转轨时期，这类执法的难度可想而知，执法中碰到“要钱没有，要命有一条”情况往往使执法人员陷入尴尬的境地。社会矛盾的突出，谋生的需要，往往使一些人根本不顾法律、法规的尊严，违法违章现象大量存在，管理与被管理者经常达到你不给我设摊，我无法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屡有发生，执法人员的人身安全保障受到极大的威胁。据报载，广州城管几乎“天天被打”，各城市都存在这方面情况，只是程度不同罢了。

5、环境保障不足。这里说的环境保障，主要是执法环境、舆论氛围、群众的城管意识等。城管执法是一个敏感的话题，城管执法又是个出新闻的题材，城管执法又是个不讨好的差使。新旧体制转轨期间引发的社会矛盾也最容易体现在城管执法过程 6

中，市容环境差，批评城管执法不到位，而一旦加强了管理，导致矛盾冲突，又责怪城管野蛮执法。从心理学的角度看，从众心理、同情弱者的心理使大部分群众不站在管理者的立场上。笔者碰到这样一个例子，一位长者对其住宅周围乱设摊非常有意见，多次投诉反映，但当我们组织执法人员进行整治时，在经多次教育劝导无效情况下采取强制措施时，这位长者却站出来替他们说话，要我们给他们生活出路。无论是市民评城管，还是年终考核，城管执法不倒数几位已是不易。暴力抗法的不断发生也可窥见城管执法环境的恶劣。这里面当然有执法队伍自身建设、队伍素质存在的一些问题，更有整个社会大环境影响执法的公正性和形象。城管执法特定的管理对象注定了城管执法的矛盾性、冲突性和逆反性，因此营造良好的执法环境也是执法保障的基本面。

6、层级保障不足。体制既已确定，管理模式问题就是一个大问题，层级管理即层级保障涉及到如何从组织上来保障高效的行动体系、指挥体系、运作体系。综观全国开展相对集中行政处罚权的地方，在层级设置上不外乎两种模式，一级执法、二级执法。一级执法就是市建立局，区建立分局，人、财、物由市里统一掌控，分局不具有独立执法主体，向区、街派出执法队伍，实行统一指挥、统一调度；二级执法即市建立局，区也建立局，人、财、物由市、区分别管理。两种运作机制利弊各显。

实行一级执法、垂直管理，好处是机构精简、一线人员充实、职责明确、扯皮减少、力量集中、指挥顺畅、效能提高；有利于加强队伍集中，调控能力强，人员进出口子畅，交流、调整、培训均能做到一个标准，有利提高队伍整体素质；同时考核、评比、监督、管理一个尺度，防止相互攀比，消除负面影响。缺点是权力过分集中，可能影响区、街积极性，对做好基层基础工作容易带来负面影响。

实行二级执法，优点是做到重心下移，发挥区、街的城管积极性，加强基层基础工作，减少市财政的经费负担。同时使区一级政府能切实承担起管理城市的职能。存在的问题是机构增加，一线人员减少，人、财、物分散、浪费，市局调控能力减弱，造成政令不畅、指挥不顺；由于利益驱动，容易产生乱收乱罚现象；市局无法对整个队伍统一进行交流、调整，对违规违纪行为无法查处，影响队伍素质和执法水平的提高等。

四、针对这些问题可以采取的解决措施

解决这些问题必须要有对城市管理职责清醒的认识，城管队伍要有“以民为本，服务社会”的本质执法理念，在完善城管体系的进程中，必须解放思想，改革创新，理性分析，大胆尝试，切实增强服务型城市建设，保障落实城市管理的责任，特别是在当前城管执法体制不够完善的情况下，应把“依法行政，执法为民”的主题思想落实到每一个政府城市管理执行者的思想中，以务实、创新的精神，扎实推进城管执法工作的科学发展，为社会的和谐进步奠定良好的基础。就原因分析，我们可以得到以下几条解决思路：

(一）制度上：建立和完善城管执法相关法律、法规

城管执法部门法律地位不明确，缺乏相关的法律法规对其执法行为进行规范，因此当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，缓解执法者和执法相对人之间合理性与合法性的矛盾，在在执法过程中足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，损害执法相对人的权利，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的“城管弊病”，不断提高城管队伍依法行政和严格执法的质量和水平。

（二）思想上：城管执法必须树立“以人为本”的理念

在接受受理城管相关投诉中，最常见的要数乱设摊和占道经营，究其原因，是由于执法相对人在城市生存的需要。但是，强制执法是否真的能够杜绝此类现象的发生呢？在城管执法中应当灌输“以人为本”的城管执法理念，从而使得人得基本生存需求等到满足。以在各城市普遍出现的“夜排档”为例，一些中心城区可以根据市民需要，指定时间、地点经营，为流动商贩向固定摊位转化提供条件。当然，设摊和占道经营的另一个方面是由于存在社会需求，正规菜场的过高成本也促使马路设摊现象屡禁不止，因此，能否换一个思路来处理问题，比如解决流动摊贩的设摊场所，降低其设摊收费的标准，然后规范管理，保障其生存的权利也对其行为进行约束，处罚只是城市管理执法中的一个手段，协调好各方关系，保障各方权益才是长久之效。要把以人为本作为科学发展观的核心。要提高化解矛盾的水平，按照处理人民内部矛盾的原则和方法，做到具体事情具体分析、宽容以待、耐心说服、冷静处理，使管理对象平8

和接受，从而有效地化解矛盾纠纷。

（三）环境上：做好信息公开，正确引导舆论，营造良好的城管执法环境。

宣传城管的工作职能、手段，宣传相关的法律法规、政策，公开透明的以法律为准绳接受公众的监督。利用新闻媒体，提高市民的法律意识，维权意识，营造良好的城管执法氛围，从而使广大市民能够自觉地理解、支持、配合城管执法工作的顺利开展。城管执法部门的执法过程是公众关注的焦点，可以适当采取录像、拍摄等措施避免因执法相对人的胡编乱造引发公众的质疑和不满，以前面列举的上海普陀区城管的不文明执法为例，执法者否认携带工具而市民称其以棍状物打人，这就需要客观的证据来证明，任何一方的一面之词都不能尽信。另外针对一些涉及面广，对市民生活影响比较大的执法决策可以按照法定程序公开举行听证，将执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容向社会公开，充分听取相对人、社会公众以及各类非政府组织的意见和要求，强化社会对城管执法部门工作的监督，使城管执法决策更加体现公众的利益，执法过程更加公正化、透明化，这样也更能够使城管在日常执法中获得更多的支持和理解。

（四）职能上：加快推进政府职能转变

党的十八大报告指出：“要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”怎样真正从管理型政府转变为服务型政府呢？政府不再是凌驾于公民社会之上的官僚，而是作为人民的公仆，矜矜业业的服务于民，如果这种思想能在城管行政执法过程中加以体现，也就意味着城管之类的行政主体在执法过程中，不再是位居于庙堂之上、依靠权力控制相对人的“管理者”，而是与相对人平等沟通、相互尊重、提供帮助的“服务者”。应当真正做到替群众办事、为群众说话、受群众监督。充分发挥城管执法“二级政府，三级管理，四级网络”的作用，加强各职能部门的联系沟通和协调，真正形成管理合力，以达到最佳的管理效果和执法效率。

（五）硬实力：提高城管队伍自身素质

城管执法人员不仅要具备坚定的政治信仰，还要熟练掌握城管执法业务知识，经常接受培训，切实提高自身的思想水平和工作能力。城管执法人员应当明确“服务” 9

意识，认识到执法者同时也是服务者，在热情、周到、及时、高效地履行职能的同时，积极探索提高执法效率的途径，提高执法质量。

与此同时，人民群众对城管执法人员的信任是从外表开始的。如果执法人员衣着不整，满嘴脏话、粗话，举止轻浮，蛮横无理，人民群众就会失去对城管执法的信任，文明执法就无从谈起。因此，时时注重礼仪，养成良好的品行和端庄的举止，整齐的穿戴，给人民群众一个良好的第一印象，是我们文明执法的良好开端。我认为，可以适当考虑在某些区县内试行大学生城管的队伍建设。首先大学生具备较高的思想道德素质，有着较好的学习能力、工作能力和沟通能力，法制观念较强，在执法中更多的运用法律允许范围内的执法行为，暴力执法可能性相对较低，在一定程度上提升城管的风气和形象，也能为城管队伍起到宣传作用。

五、结论

随着我国依法治国法治理念的深入人心，社会主义市场经济的进一步发展和各地城市化进程的进一步扩大，城管执法人员素质的日益提高，人民群众对严格执法、文明执法的要求越来越高。城管执法是一项复杂的社会系统工程，城管执法工作的顺利开展，需要社会各方面的配合，只有得到了社会的认同，我们才能使城管执法走出现实困境。城市的可持续发展和良好形象，需要城市行政执法人员的有序管理和文明执法，要做到有序的科学管理就需要继续解放传统的管理思想，在管理的方法和方式上不断的创新，加强自身队伍的建设，而政府方面应当及时做好信息的公开，加快政府职能的转变，早日在真正意义上做到“服务型政府”，为城管的执法活动营造良好的城市环境和舆论导向。

参考资料：

[1]百度百科

[2]陈书成 《行政法视野下的城管执法问题及对策》[J] 湖北经济学院学报(人文社会科学版)[4]郭静华 《城管细节不容忽视》[J] 上海城市管理职业技术学院学报 2005年.第03期 [5]魏其华 《加强城管工作者职业道德建设[J] 长江建设 1998年.第02 期 [6]吕娟 徐飞《市里游动的无照商贩》[J] 法律与生活 2002年.第10期 [7]龚瑞生 《在城管中系情于民》[J] 学习月刊 2003年.第10期

第五篇：对城管暴力执法的思考

对城管暴力执法的思考

7月以来，连续发生的湖南和哈尔滨两起城管暴力执法事件，再次引发网民对城管执法的强烈关注和热议。这是继今年5月延安城管“踩头”事件后再次发生的恶性暴力执法事件。

据媒体记者不完全统计，今年3月以来，经媒体公开报道的城管暴力执法事件多达17起：

3月6日，广州海珠区赤岗街道城管执法人员在巡查时发现，1名妇女占道摆卖番石榴，后与该名妇女发生肢体冲突；3月22日，云南昭通城管将盲人乞讨者打伤并丢入水池，在网络上引发巨大争议。5月28日，四川德阳城管执法人员与一摊贩发生冲突，1名摊贩亲属和1名城管执法人员受轻伤；5月31日，延安一名男城管双脚跳起猛踩市民的头，还有一名女城管大喊“爆他头”，引发公众广泛关注。进入7月以来，城管暴力执法事件更是频频发生。

有人对城管暴力执法的原因进行了调查分析，认为产生的原因有以下几个方面：执法人员的整体素质及法律意识不够强；市民的文明素质不高；城市规划和基础设施严重滞后；管理机制不健全等。

我个人认为，上述原因只是表面的，更深层的原因还是在制度上和体制上。

一、城管执法的定位

城管执法，是对城市管理进行的综合性行政执法。城管执法的主体是政府下设的城市管理行政执法局，城管局的设立，是根据国务院国发（2002）17号文件“关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定”：集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。

城管执法的依据是1996年颁布的《行政处罚法》以及各城市颁布的地方性法规。执法的范围，主要是城市管理领域的市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（例如处罚摊贩违法占路）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、园林绿化管理、环境保护管理以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。

从国务院的文件规定可以看出，城管局是本级政府直接领导的独立行政执法部门，根据法律或国务院的授权，对城市管理领域的几个方面进行综合执法。

二、城管执法的定位与现实管理的越位

突出的表现就是将城管等同于城市管理。

有人将城管职能概括为“7+X”。在一些城市，这个“X”就是“无底洞”，什么都可以让城管干。比如一些地方将公用事业管理、城市节水管理、停车管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游管理等方面都纳入了城管执法范围。

从上述职能看，城管的范围几乎涵盖了城市管理的方方面面，包罗万象。很多时候，城管成了政府的马前卒，哪里有需要，城管就到哪里去。如参与政府征地拆迁、突发群体性事件现场维稳等。

从城管执法的现实看，城管已成为城市管理的主体。应该说，一级政府才是城市管理的主体，但一些地方政府把很多本不属于城管的事项交给了城管，对于这些事项，有的既没有明确的授权，也没有严格的限权，导致执法的随意性、无序性和选择性。这也是城管部门与被管理对象之间产生矛盾、发生冲突的原因之所在。

三、城管与其他职能部门协调配合不够遭遇执法尴尬

应该说，城市管理行政执法局的设置，不仅仅是为了加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率，同时也是为了将城市管理各专业领域的决策与执行在一定程度上分离，加强相互的监督。

而实际情况是，由于城市管理部门之间的搏弈，综合行政执法的制度优势往往很难实现，经常是各部门将管不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，如街头游商（有店面的归工商管理部门）、违章建筑（有执照的归规划部门）等等，而较易规范的则留在本部门。因此，很多时候城管也成了各类社会矛盾聚集的焦点。

一方面，政府将很多事项交由城管去管，同时又忽视了城管与其他职能部门的衔接配合，其他职能部门则存在消极管理或推诿扯皮的情况；另一方面，当城管涉及的管理面太宽，损害了其他职能部门的权益时，又会遭到其他职能部门的强烈反对。

行内人士认为，看起来，城管的权力很大，实际上，经常遭遇执法尴尬。“城管执法的尴尬，是传统社会管理方式在具体事务上的现实反映。这些尴尬不仅仅属于城管，同样也是政府面临的尴尬，是创新社会管理需要解决的重要课题。”湖南省长沙市城市管理和行政执法局局长肖雄飞说，走出尴尬，无论城管、还是百姓，抑或是职能部门、党委政府，都要有一份责任，有一份担当。

四、构建“大城管”体系以适应现代城市管理

随着城市化进程的加快，城市管理的内容越来越丰富，单靠城管难以独自支撑城市管理的方方面面，城市管理离不开职能部门的相互配合，必须积极构建“大城管”体系，以适应现代城市管理需要。

所谓“大城管”，是指以先进的管理理念为指导，由政府、企业、公众等多元主体共同参与，依靠现代化的数字技

②

单位在城市管理中的作用。一方面，按照城市管理要求，加强企事业单位自身建设和完善功能服务，提升服务水平；另一方面，宣传和发动他们积极配合城市管理和协助执法。

4、加大资金投入，积极构建数学化城市管理平台。城市管理工作日益复杂艰巨，传统的城市管理手段难以适应现代城市快速发展的需要，必须依靠科技手段来支撑。要借鉴国内外比较成熟的现代城市管理经验，搭建数字化城市管理平台。按照“统一接入、分布受理、分级处理、监管分离”的要求，建成以公共设施管理和市容秩序管理为基本内容的数字化城市管理系统，可以灵活扩展满足多级多部门共享应用，从根本上解决城管数据的完整性、一致性和实时性问题，实现从传统粗放、单

一、突击的管理向现代精确、互动、长效的管理转变。

（四川省阆中市人民检察院陈鉴）

①中国新闻网：《中国城管频遭执法尴尬 折射部分职能部门不作为》，2013年07月17日；

②王祖强、应武波：《探索“大城管”模式提升城市管理品质》，《城市管理与科技》，2009年第6期。