关于贯彻《城乡规划法》抓好规划工作的情况报告

第一篇：关于贯彻《城乡规划法》抓好规划工作的情况报告

关于贯彻实施《城乡规划法》

工作情况的报告

市规划局局长 唐丹 2010年5月31日

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市政府委托，将我市贯彻实施《城乡规划法》工作情况报告如下，请予审议。

《城乡规划法》颁布实施以来，在市委、市政府的正确领导下，在市人大的监督、支持下，我们把贯彻实施《城乡规划法》摆上突出位置，围绕城市科学发展，建设大牡丹江、新牡丹江和宜居幸福城市，全面贯彻《城乡规划法》，推进《城市总体规划》实施。一是市委、市政府高度重视规划工作，确立了规划先导地位，规划职能得以有效发挥，提升了规划在经济社会发展中的主导作用。二是促进了城市快速发展，大牡丹江、新牡丹江发展格局已形成。拓展了城市发展空间，中心城市功能得到放大和完善。城市规划区由1351平方公里扩大到2333平方公里；城市建成区由53平方公里增加到74平方公里；市区人口从79万增加到90万，“双百”目标正成现实，城市环境和形象明显提升，为牡丹江更大发展奠定了基础。三是规划执行力显著提升。建立了高标准、大手笔编制规划格局，为城市健康、有序、持续发展提供了科学依据。大力度、超常规推进项目建设，两年来，受理大中型建设项目640余项，批准项目 1 开工325项，建筑面积350万平方米，一大批战略投资者和棚户区改造项目顺利落地，科学合理地指导了城市建设和发展。主要抓了五方面工作：

一、把贯彻《城乡规划法》摆上突出位置，全面强化规划工作

《城乡规划法》颁布实施之时，正是我市的经济社会发展和城市建设处在重大转折期、机遇期和发展期。市政府以贯彻实施《城乡规划法》为契机，强化规划工作，用大规划带动大建设，促进大发展，赢得大合谐。一是对贯彻《城乡规划法》全面部署。市政府召开了常务会议，制定出台了《关于全面贯彻实施〈城乡规划法〉的若干意见》，从体制、制度、机构和工作上确保《城乡规划法》的贯彻实施。二是强化规划高层次决策。调整完善了城乡规划委员会制度，市长任规委会主任、三名副市长任副主任、相关部门和专家任成员，使规划最高决策机构更具权威性，决策更具科学性。三是强化规划研究，明确近期我市城市规划思路和原则。为加速大牡丹江、新牡丹江建设，对我市规划工作和城市发展总体思路提出“五个突出”：突出城乡统筹和区域经济一体化，提升城市承载力和辐射带动功能；突出城市功能定位和区位优势，打造黑龙江省东南部中心城市；突出依山傍水特色，精心打造“一轴一带一心”，建设宜居城市；突出镜泊湖、百年口岸、中国雪乡旅游品牌，打造北国特色旅游城市；突出规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋，强化规划管理。为实现可持续发展，提出今后三年城市规划建设基本方针：实施开发总量调控、完善基础设施、强力推进棚改、整体开发江南、加快园区建设、健康持续发展。市政府于去年11月召开了全市城乡规划工作会议，对未来三年全市城乡 2 规划工作进行了全面部署。这次城乡规划工作会议在我市城市规划建设发展上具有重要意义，标志我市贯彻《城乡规划法》和城市发展真正步入了大牡丹江、新牡丹江建设新时期。四是全面强化规划职能。按照《城乡规划法》的要求，市政府采取“一统一、二理顺、三强化”大力度措施，全面改革和完善规划管理体制，明确将开发区管委会规划管理事权整体上收市规划主管部门，在开发区派驻规划分局，高度集中管理；理顺规划监管体制，明确规划主管部门负责规划许可后的规划执法监督，形成“规划与管理、权力与责任”统一；在政府部门精简、班子指数精减情况下，市委、市政府对规划局班子实行高配，充实两名高级注册规划师和一名博士进入规划局班子，改善了班子的结构。五是认真清理与《城乡规划法》相悖的规范性文件和内部管理制度。废止了过去以市政府规范性文件出台的《建筑间距暂行规定》，按《城乡规划法》要求，执行《城市居住区规划设计规范》（2002版）。六是广泛深入开展《城乡规划法》宣传教育。通过新闻媒体、党校干部培训班、普法宣传等广泛持续宣传《城乡规划法》，使全社会规划法制意识明显增强，各级政府、各部门高度重视规划、尊重规划、自觉执行规划。社会各界和广大市民关注规划，监督规划的实施，为执行《城乡规划法》和实施总体规划奠定了坚实的基础。通过宣传，展示城市未来发展的美好愿景，使建设大牡丹江、新牡丹江和宜居幸福城市深入人心，增强了广大市民对家乡的自豪感和对城市未来发展的信心。

二、在更高的站位上，超前谋划，大手笔规划，促进城市建设科学发展

市委、市政府抢抓国家提升沿边开放的历史性机遇，以科学 3 发展观的站位，重新审视、定位和规划牡丹江。一是在宏观战略规划研究编制上突破。着力在完善城市空间发展战略布局、提升中心城市功能品位、推进城乡一体化、同城化等方面加大规划研究编制力度。启动了《城市总体规划》修编、《大牡丹江概念规划》编制；完成了《大牡丹江空间发展战略规划》、《牡丹江市滨水城市利用总体规划》和《规划完善城市发展格局专题研究》。规划编制了“三城、三镇、一山、十大组团”大牡丹江核心都市区结构和“一轴、一带、一心”、“三桥两路一贯通”等对城市未来发展有着重大影响的重点规划，拉开了城市发展框架，完善了城市发展格局。二是在建立规划“法定图则”，依法指导城市建设上突破。按照《城乡规划法》刚性要求和实施《城市总体规划》，编制了2个分区、8个专项规划。以加速棚改、江南新城开发、滨水城市建设为主要内容，编制控详规划90项,累计总面积755.4公顷。近期建设用地控规达到85.5%，远期建设用地控规达到70.6%。三是在规划编制模式上突破。建立了高水平规划编制合作平台，引入国内外一流设计机构，高标准、大手笔编制了“一轴一带一心”、江南58公顷核心地标区以及该区内中俄文化交流中心、国际会展中心规划设计。四是在规划调控，实现城市建设协调、统筹发展上突破。通过科学规划空间布局，实现城市资源、功能和城市要素合理配置。如：国际会展中心、中俄文化交流中心、哈达物流中心等项目就是通过规划调控作用，不仅使重大项目能够按规划布局科学落地，而且为政府增加了近3亿多元的土地收益。

三、严格执行《城乡规划法》，确保规划审批科学、规范、合法

按照《城乡规划法》，围绕依法行政，确保规划审批在“阳 4 光、法制”轨道上运行，对建设项目审批从严规范管理。一是严格依法审批。按照“先规划、再论证、后审批”原则，严格执行“规划三级会议”审批制度、项目论证制度、项目建筑设计立面审查制度，建立了相应项目论证、审查机构，经审批的规划，按照“阳光规划”要求，先公示，再履行程序核发规划许可。二是认真执行建设用地容积率管理规定。贯彻建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监查检查的通知》和黑龙江省建设厅、监察厅的部署，从严核定项目规划指标，对修改规划、调整容积率，严格按法定程序进行，坚决防止随意修改规划、擅自改变规划指标的行为。去年12月接受了国家和省专项治理工作检查组对我市专项治理工作的检查。三是加大规划执法力度。为确保规划实施，建立了规划批后协调监督、跟踪巡察机制，对违法建设行为坚决从严查处，并通过媒体公开通报。去年以来，跟踪管理批后建设项目23项，总面积104万平方米，查处了北京天运通开发公司、上海龙裕开发公司违法建设6项，有效地遏制违法建设行为。

四、深化改革，建立符合《城乡规划法》要求的规划工作体制和机制。

按照《城乡规划法》要求，围绕“提质、提效、提速”，着力进行三方面改革：审批体制机制上，调整审批制度，压缩审批层次；简化审批程序，变“串联审批”为“并联审批”，剥离11项审批前置条件，规划项目审批时间缩短三分之二。机构精简上，落实“两集中三到位三减少两提高”，审批事项由8项减为7项，撤销三个审批科，组建行政审批科，进入行政服务中心，形成了“统一受理、统一办理、统一送达、一个窗口对外”。工作机制上，对内部程序机机制进行改革，建立了重点项目“即 5 会制”、“例会制”和“重点项目规划方案联审”以及“重点项目督办”、“重点项目推进通报制度”、“重点项目信息沟通”等项制度，对优化服务，提高效能起到重要作用。

五、强化执行力，把贯彻《城乡规划法》落实到推进项目建设中

把促进发展做为贯彻《城乡规划法》的核心，紧密与推进项目、加速发展结合，超常规、大力度推进项目建设。一是工作前置，主动服务。所有的工作为项目落地、实施让路。主动与发改、国土、招商、棚改等职能部门沟通协调，建立了与战略投资者的沟通交流机制，定期走访，了解所需，征求意见。精心谋划世贸、绿地、北京城建、红星乳业、中国兵装集团等战略投资者的项目选址和规划，保证了项目落地。二是打破程序，超常推进。坚决落实市委、市政府推进重点项目的各项政策。对遇到与政策、法律、程序相冲突的问题，我们灵活变通，为项目推进、落地争取时间，创造条件。四是化解矛盾，确保落实。把正确处理好项目落地与依法行政、维护公众合法权益三者关系做为项目推进的重要工作，对出现的矛盾、问题采取现场办公、专案协调、跟踪疏导、政策化解、依法处理等措施，使“曙光新城”、“七星公馆”等重点项目的上访问题得到有效解决。五是克服困难，破解难题。近年来，在资金不到位的情况下，先后组织编制了政府指令性规划任务38项。为破解执行《城乡规划法》和国家《居住区规划设计规范》遇到的新情况、新问题，突破政策“瓶颈”对我市发展空间和项目落地的制约，针对矛盾和问题，考察调研、咨询求解、实践摸索，初步形成执行规范的工作方法，保证了项目审批和落地，对化解矛盾、推进城市建设健康有序发展产生了重要影响。

在贯彻实施《城乡规划法》和规划工作方面我们做了一些工作，但面临的矛盾、问题也比较突出：一是城市快速发展与规划滞后的矛盾。按大牡丹江概念，我市目前的规划区是上一轮《城市总体规划》规划区的15倍，加之快速发展期项目巨增，新情况、新问题大量凸显和《城乡规划法》的城乡统筹要求，近年来需要规划回答的课题大量涌现，规划研究、编制任务异常繁重，由于人员、技术、资金等诸多因素，规划研究、谋划、编制相对滞后，与决策要求、发展要求不相适应。二是大发展需要与社会平衡的矛盾。经济社会的快速发展正是社会矛盾的集中突发期。规划工作处在发展中社会矛盾聚集的“前沿”，一方面要快速发展，同时要平衡社会、环境、经济诸多关系；一方面要执行政策，同时要体现社会公平，妥善处理“依法办事”与“维护公平”问题；一方面要考虑现阶段发展，同时要统筹考虑公众日益增长的需求和对政府的期望值；一方面要按法定程序办事，同时发展需要超常规、大力度。这些矛盾，导致信访量增加。三是规划水平需要提升。城市功能形象与发展不相适应的问题仍很明显，城市风貌特色研究的还不够。四是政策“瓶颈”问题尚未完全破解。牡丹江市处在高纬度地区（北纬45°），执行国家“日照分析”规范难度大。受“日照必须满足2小时”局限，旧城改造易造成“遮光”，引发社会矛盾，这是高纬度地区城市建设面临的最棘手问题。

下步贯彻《城乡规划法》和规划工作的基本思路： 总的思路：深入贯彻落实市委十届十次全委（扩大）会议和全市城乡规划工作会议精神，以科学发展观为统领，以大牡丹江、新牡丹江建设为目标，以贯彻实施《城乡规划法》为主线，以改革创新为动力，着重提升“四种能力”，即：提升规划 的引航、先导能力；宏观调控、科学合理配置资源能力；综合协调、统筹布局能力；优化服务、依法管理能力。形成“四种效应”，即：城市资源的增值效应；城乡统筹发展的联动效应；改善民生的聚集效应；建设生态宜居城市的品牌效应。用大规划牵动大建设，带动大发展，嬴得大和谐，为建设幸福城市，实现牡丹江新一轮经济社会追赶跨越式发展做出新的贡献。

总体目标和重点任务：

1、围绕大牡丹江、新牡丹江建设，编制完成《大牡丹江概念规划》；完成《城市总体规划》修编送审；完善《大牡丹江空间发展战略规划》和《完善城市发展格局规划研究》；编制完成《“十二五”近期建设规划》。

2、围绕完善城市发展格局，提升城市功能，重点搞好“六桥、两路、一贯通”、“一轴、一带、一心”、“三镇”、“十大组团”、飞机场和铁路编组站搬迁、火车站改造、工业外移、园区建设等谋划和规划

3、围绕城乡一体化，重点编制“牡海宁”同城化概念规划；加快小城镇和村屯规划的编制，全面推进社会主义新农村建设。

4、围绕打造北国特色旅游城市，突出山、水、园、林四大要素，重点做好《滨水城市利用总体规划》，突出抓好镜泊湖旅游名镇、牡丹峰、三道关生态旅游组团规划；编制和完善“三溪一河六湖”和“百园工程”规划；高标准抓好老黑山“空中之城”和“核心山体公园”规划，打造“三城托一山”、“一山担三城”的特色景观区。

5、围绕关注民生和改善民生这一主题，全面完成棚户区改造规划，超前做好棚户区改造和廉租房建设的规划储备，为招商、争取资金、加快改造提供规划保障。

6、围绕加快江南新城区开发，重点搞好江南新城区“调规扩区”规划，精心打造“58万平方米公建核心区”，加快建设新型现代的中央商务区，打造新都市中心。

7、围绕提升规划设计水平，实现控详规划全覆盖。编制完成城市规划区大单元控详规划，建立控详规划层级管理调控体制，使大单元“法定图则”依法实施与项目落地指标调控科学平衡，依法保障重点建设项目的落地，促进城市加快发展。

8、围绕提升城市经营水平，建立土地规划收储经营机制，形成城市土地规划净地出让的房地产开发新格局。通过规划的科学调控，使土地增值实现最大化，为城市建设和发展提供良性的资金循环利用保障。

9、围绕全面提升规划基础工作，完成市行政区规划航拍成图，全面完成地理信息系统、地下管网数据库、地面高程控制网等测绘基础建设。建立城市建设电子档案管理系统，为城市规划、建设、管理提供精确数据和技术支持。全面完成城市规划展示馆布展设计，并投入使用，全面展示大牡丹江、新牡丹江的发展蓝图。

第二篇：贯彻《城乡规划法》,科学统筹城乡规划建设

贯彻《城乡规划法》，科学统筹城乡规划建设

湛江市城市规划局局长吕冠嵘

《城乡规划法》颁布实施对湛江经济社会发展具有重大指导意义

《城乡规划法》是新时期落实科学发展观的一部重要法律，它的颁布实施，对我市统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，有着十分重要的意义。

第一，贯彻《城乡规划法》是落实科学发展观、建设和谐湛江的要求。党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。《城乡规划法》规定编制和实施城乡规划必须遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，也就是说城乡规划工作必须贯彻和落实科学发展，实现协调城乡空间合理布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。目前湛江市迎来了经济社会发展的大好时期，贯彻实施《城乡规划法》，就是要按照城乡统筹，协调发展的要求，科学布局，合理配置有利于湛江城乡发展的各种资源，为城乡之间、县（市）区域之间、经济与社会之间的优势互补创造更好的条件和环境，促进湛江市经济和社会的全面可持续发展。

第二，贯彻《城乡规划法》是履行市政府职责的要求。湛江作为十四个沿海开放城市、国家园林城市，为实现省委提出的“把湛江建设成为粤西城镇群中心城市”的奋斗目标和省委书记汪洋视察湛江时提出的“要把湛江建设成为城乡协调、生态文明的科学发展试点市”要求，迫切要求政府提供与城乡经济社会发展相适应的社会公共需要，如城市空间布局、道路、交通、环境保护、绿化、文化体育、教育、卫生、水、电、气的安全供应等。因此，我市贯彻实施《城乡规划法》，一定要从民生民意的角度思考城乡规划管理工作，通过依法实施城乡规划管理，满足城乡人民的公共需求，充分保护人民的公共利益，实施还权于民，为人民提供全面的公共服务，认真履行政府的职责。

第三，贯彻实施《城乡规划法》是依法行政的要求。《城乡规划法》是在总结原《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，结合我国现有规划管理实际和社会发展的需求颁布的，是城乡规划管理工作的法律依据，要求城乡规划主管部门要严格依法行政，限制行政自由裁量权，加强了人大、上级机关和人民群众对规划部门的监督，强调社会公众充分享有城市规划知情权、参与权和监督权，这些方面的规定，是《城乡规划法》的新内容和特点。

关键是落实到具体行动上

（一）认真学习，广泛深入宣传《城乡规划法》

抓好《城乡规划法》的学习贯彻实施，有利于湛江市正确处理近期建设和长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保

护等关系，促进合理布局、节约资源、保护环境、体现特色，充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。为此，我们非常重视学习、宣传贯彻《城乡规划法》工作。一是积极参加学习培训活动。自《中华人民共和国城乡规划法》于2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过后，我局先后三次组织近30人分别到北京、广州、桂林等地参加国家建设部等部门组织的学习培训。二是积极宣传。2008年1月1日，市委常委、市政府常务副市长潘那生于《中华人民共和国城乡规划法》实施当日在湛江电视台发表了电视讲话；2月14日“法制宣传日”，我局在海滨公园组织了宣传活动，发放了《城乡规划法》学习宣传资料近2000份，2月28日，市政府组织召开了县（市）、区、乡（镇）三级政府部门主要领导300多人参加的学习宣传贯彻《城乡规划法》动员大会，我做了专题辅导；3月2日－9日在市行政服务中心组织了宣传贯彻《城乡规划法》图片资料展览；共购买《城乡规划法》单行本2000本发至市委、市政府、人大、政协、县（市）区政府机关、各人民团体和企事业单位。3月初开始，我局先后到部分县（市）、大型企业进行了学习宣传辅导，4月22日，我到廉江市向该市分管城乡规划工作的近250领导干部进行了专题辅导。三是认真组织贯彻实施。一方面进一步理顺城乡规划管理职能，严格按《城乡规划法》要求进行规划编制、审批和管理，另一方面进一步完善城乡规划管理制度，近期我局已制定了《湛江市城市规划管理技术规定》，正报市政府审批。

（二）构建城乡协调、生态文明的科学发展试点市的基本设想

从上世纪50年代至今天，特别是上世纪90年代以来，湛江和全国其他城市一样，城市发展存在“二元”分治、区域不协调、城乡不协调、生态环境越来越脆弱等问题。

2007年12月23日，广东省委书记汪洋同志在湛江海滨宾馆对湛江市委、市政府和全市人民提出建设城乡协调、生态文明的科学发展试点市的战略目标。这是省委书记对湛江这块土地的厚爱，这是湛江人民的福份，在广东建设城乡协调、生态文明的科学发展试点市，湛江得天独厚，这说明省委书记独具慧眼。

要把湛江构建为城乡协调、生态文明的科学发展试点市，必须发挥规划的龙头作用，首先要大力宣传贯彻实施《城乡规划法》，要把城乡规划列入各级政府重要的议事日程，按照《城乡规划法》建立健全城乡规划体制，真正做到规划一条龙，管理一盘棋。同时，要将编制资金列入财政计划，加大规划编制的力度。其次，要制定计划和相关的配套政策。构建城乡协调、生态文明的科学发展试点市，关系到方方面面，牵涉到各行各业，没有现成方案，要靠实践探索。尽管国家把重庆、成都两市定为“国家综合配套政策试验区”，可作借鉴，但不同城市也不同实际情况，一定要在统一思想的基础上，组织专人开展工作。目前湛江采取“政府组织，专家领衔，部门参与”的方式，组织省、市专家对湛江建设“城乡协调、生态文明的科学发展试点市”开展调研，提出科学合理的实施意见和配套的政策指导湛江城市发展和经济建设。第三，要对我市近几年的城乡建设情况进行认真的分析总结。在城乡协调、生态文明和科学发展方面，哪些工作我们做对了，哪些工作还没有做好；做对了，应当给予肯定，没有做好，抓紧整改。

总之，好的坚持，不足的改进，只要党政同心，部门积极开展工作，老百姓支持，相信湛江会构建出最新最美的画图，湛江明天会更美好。

第三篇：城乡规划法

《城乡规划法》溯及力刍议

济宁市综合行政执法局政策法规处 王常磊

2008年1月1日，备受关注的《城乡规划法》正式实施，标志着我国进入了城乡总体规划的新时代。《城乡规划法》强化了对违法建设的查处力度,特别是赋予了建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门查封施工现场、强制拆除的权力。这在全国范围内违法建设查处难，特别是执行难的情况下，对于从根本上解决违法建设强制执行的问题提供了有效途径。随着新法的实施和《城市规划法》的废止，执法实践中一个现实的问题急需解决，即：该法实施前已经建成的违法建设，在该法实施后需要作出处罚处理，应当适用于《城市规划法》还是适用于《城乡规划法》。对此，出现了三种不同的观点：

第一种观点认为适用《城乡规划法》。理由是原违法建设曾违反了《城市规划法》，且一直处于持续状态，现在依然违反着城市规划，其违法行为至今仍未改正，应适用《城乡规划法》予以查处。

第二种观点认为适用《城市规划法》。理由是按照法不溯及既往的原则，不能用后实施的法律去规范先前的违法行为。

第三种观点认为适用《城市规划法》进行处罚，但在执行阶段适用《城乡规划法》赋予的强制执行权，不申请法院执行，而由城市人民政府责成有关部门拆除，高效快捷。笔者认为，对此类违法建设应适用《城市规划法》进行查处。法律的溯及力又称法的溯及既往的效力，是指新的法律颁布后，对其生效前的事件和行为是否适用的问题，如果适用，则具有溯及力；如果不适用，则不具有溯及力。一般认为，它包括两个方面的含义，一是溯及约束力，即对法实施前的行为进行约束和处罚。二是溯及保护力，即对法实施前的行为进行保护和救济。

法不溯及既往，即不对法实施前的行为进行约束和保护，最早确立于1787年美国宪法，经过二百多年的实践和演化，目前已经成为国际上通行的立法原则，受到各国法律普遍采用。《城乡规划法》的实施也理应适用这一原则。理由有三：

一、《中华人民共和国立法法》的明确规定

《立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。这条规定实际上就在我国确立了“法不溯及既往是原则，法溯及既往是例外”的基本原则。在《城乡规划法》中没有“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定”，因此，就不存在溯及既往的例外。那么是否适用“从旧兼从轻”的原则来选择法律适用呢？《立法法》第84条“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的但书规定，实质上就是在我国法律适用上确定了“从旧兼从轻”的原则，但是，《城乡规护法》并没有特别的规定，因此不能适用“从旧兼从轻”的原则。退一步讲，即使能适用这条原则，《城乡规护法》对违法建设的处罚规定也重于《城市规护法》，也应适用《城市规护法》。因为，《城市规划法》规定了违法建设只有在“严重影响城市规划”的情况下，才予以拆除处罚，而新的《城乡规划法》则摈弃了“严重影响规划”的提法，规定“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”从条文表述上可以看出，对违法建设无论是在罚款幅度上，还是在予以拆除的条件上，新法都给予了重于旧法的规定。综上，赋予《城乡规划法》溯及既往的效力，违背了立法法的宗旨。

二、法对人们行为规范作用的属性决定

从行为理论上讲，在生活实践中，人们的认知程度有限，只能根据现存的法律法规来约束和规范自己的行为，让一个普通人去预见自己的行为是否符合尚未生效甚至尚未制定的法律的要求，是不可能也不现实的。违法建设当事人也同样如此，当时实施违法建设行为时，不可能想到其违法建设行为后的法律对自己的违法建设是罚款、是没收还是拆除，换句通俗易懂的话讲，如果想到事后的法律对自己的违法建设罚款幅度这么高，处罚力度这么大，违法成本如此之高，或许也就不再实施违法建设行为。因此用适用新法去弥补新法生效前出现的空白很容易损害公民的权利和自由。不溯及既往，这是由法对人们行为规范作用的属性决定的，用事后创设出来的规定约束和惩罚事前的行为，与法治精神相违背。

三、有建设部相关通知和全国人大常委会办公厅复函予以借鉴

1990年4月1日，《城市规划法》实施，《城市规划条例》废止时，也出现过类似的问题。《城市规划法》实施后，一些地方的城市规划行政主管部门不断给建设部去电或去函，询问在该法实施前发生的违法行为，在该法实施后发现并需作出处理，应当适用于《城市规划法》还是适用于《城市规划条例》。为此，建设部于1990年11月8日就《城市规划法》的法律溯及力问题以（９０）建法字第５７７号文向全国人大常委会请示，提出“按照法律一般不溯及既往的原则，在该法实施后处理该法实施前发生的违法案件，还是应当适用于《中华人民共和国城市规划条例》，而不应适用于《中华人民共和国城市规划法》”。1990年12月11日全国人大常委会办公厅以常办〔１９９０〕秘字第０９３号函复：“关于城市规划法的法律溯及力问题，同意你部的意见。请按此办”。为此，建设部于１９９１年２月２０日专门下发了《关于<城市规划法>的法律溯及力问题的通知》,对此问题予以了明确。

至于第一种观点，有人认为，违法建设行为结束后，其违法行为一直处以持续状态，直至持续到新的《城乡规划法》实施，应用新法处罚。其实，这种观点混淆了违法行为处罚时效和法的溯及力问题。《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。此条仅是对“时效制度”的规定，也即违法行为有连续（在较长时间内反复实施同种行政违法行为的情形）或继续状态（一个违法行为发生之后，行为以及由此造成的不法状态一直处于持续之中）时，不受两年时效的限制，未超出处罚时效，依旧可以追究其法律责任。但前提是此违法行为已经实实在在的处于一种违法状态，其违反的法律是确定和存在的。本条旨在解决的是在违反法律确定的情况下对违法行为的追究处罚问题，而不涉及法的溯及力即法的适用问题。

第三种观点认为可以适用《城市规划法》进行处罚，然后在执行适用《城乡规划法》予以强制拆除，这种观点显然更是不妥当的。因为，一个案件的结束，也即结案，是对案件作出最后处理，使其终结。《行政处罚法》第51条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：

（三）申请人民法院强制执行”。可见，行政处罚决定一旦作出，就必须得到履行，作出予以强制拆除的行政处罚决定书并送达，不代表案件的结束，只有当行政处罚决定执行完毕，才能结案。可见，第三种观点将案件的处罚决定和执行本属于一个案件范畴的两个行为生生割裂开来，虽然提高了行政效率，但于法无据。

第四篇：城管局关于贯彻实施《城乡规划法》的工作报告

城管局关于贯彻实施《城乡规划法》的工作报告

根据市人大常委会关于调研我市贯彻实施《城乡规划法》基本情况的工作部署，现结合我局工作实际，汇报如下：

一、贯彻实施情况

《城乡规划法》于2008年1月1日起正式实施。这部法律的颁布与实施，充分体现了以人为本，保障人民权益和社会公平正义，改善人居环境，构建和谐社会的发展理念，为促进城乡经济社会可持续发展提供有力的法律保障。作为城市市容和环境卫生主管部门，承担着优化城市环境，改善人居质量的工作职责，这与《城乡规划法》的法律目标是一致的，因此，我局紧紧围绕城市管理目标要求，全力推进《城乡规划法》的贯彻实施。

1、抓好学习宣传，准确把握城乡规划要义。虽然目前我局在职能配置上，并没有赋予规划监察管理的职能，但我们立足大城管的角度，立足打造综合执法队伍的目标，切实抓好《城乡规划法》的学习宣传。一是组织集中学习。我们把《城乡规划法》纳入干部职工学习计划，每年安排了2-3个课时，专题学习《城乡规划法》，邀请法律专家讲授，组织大家自学，深入领会《城乡规划法》的基本内涵，准确把握《城乡规划法》的立法要义、违法认定、适用范围等内容。在此基础上，我们每年组织2次城乡规划法及相关法律法规考试，确保干部体职工全面掌握《城乡规划法》，成为熟知规划法行家里手。二是着力调查研究。我们结合创先争优活动的组织实施，积极倡导干部职工广泛开展调查研究，重点围绕规划、建设、管理三者之间的关系，调查走访城市规划建设现状，深入研究制约城市管理的先天性规划障碍，积极探讨发挥规划功效，提升城管水平的有效途径，努力拓展干部职工的宏观视野，增强城市管理的全局意识。三是做好社会宣传。我们积极配合规划部门开展《城乡规划法》宣传活动，切实将《城乡规划法》作为城市管理法律法规宣传的重要内容，采取出动宣传车、发放宣传单、设置宣传台等形式，广泛深入进行宣传。通过城管工作站与管理相对人、群众面对面接触、零距离沟通的有利条件，适时宣传城乡规划法律，讲解城市规划管理的意义，有力增强了全社会规划意识。

2、构建城管规范，着力丰富城乡规划内涵。我局坚持以《城乡规划法》为总纲，围绕城市规划的总体要求、原则，结合城市管理发展目标，认真研究细化城市管理各类规范制度。一是修订完善环卫管理规划。《城乡规划法》颁布实施后，我们及时邀请苏州、无锡、镇江等地专家，对我市2005年制定的《姜堰市城市环境卫生专业规划》进行系统的修订完善，确立了“规划专业化，改造标准化，外观景点化，经营市场化”的环卫设施建设原则。两年来，我们实施“公厕革命”工程，新建和改造各类公厕87座，彻底消除旱厕，使城区公厕全部达到二类以上标准，确保公厕数量、功能、保洁以及建筑风格与城市总体规划相协调。加强城市垃圾中转站建设，对城区垃圾收集点进行重新布局和调整，结合城市建设改造，新建垃圾中转站4座，实施前堡垃圾场封场工程，建设改造城北粪便处理厂，启动生活垃圾外送处理工作，从根本上解决垃圾围城的困境，提升了我市的环境卫生质量。二是从严规范户外广告管理。我们按照提升城市品位、体现“三水”特色的工作思路，确立了“一幢一景观、一路一特色”户外广告管理目标，牵头制定《姜堰市城区户外广告管理办法》、《姜堰市治理城市“牛皮癣”实施办法》等规范性文件，大力推进城区道路两侧建筑立面改造和城市亮化工程，合理规划城市户外广告阵地，积极鼓励运用新科技、新材质制作设置户外广告，及时清理整治破损、陈旧户外广告，发动社会力量清除城市“牛皮癣”，确保城市空间美化净化，使户外广告成为提升城市对外形象的靓丽名片。三是稳步统筹城乡垃圾处理。我们按照“组保洁、村收集、镇转运、市处理”的农村生活垃圾处理原则，深入开展城乡生活垃圾统筹处理调查研究，牵头制定《姜堰市城乡生活垃圾统筹处理意见》，协助各镇编制镇村环卫规划，建立环卫作业机制，构建环卫工作流程，合理布局环卫基础设施，积极为镇村建设垃圾中转站上争补助资金。目前，各镇环卫作业队伍基本建立到位，白米、俞垛、溱潼、娄庄、梁徐等镇垃圾中转站已建成投入使用，生活垃圾集中处理构想正在稳步推进当中，力争在“十二五”期间确保农村生活垃圾集中处理率达到95%以上。

3、加强市容管理，努力彰显城乡规划效能。一是加强摊点疏导管理。我们制定了《城区道路等级管理标准》，从管理区域、管理时间上划分不同等级，明确一级道路管死、二级道路适当放开、三级道路规范设置和平时严管、节假日有序的管理准则，合理利用城区拆迁闲置工地，在罗塘工委北侧、振兴路东侧等七处边角地，建成临时营业房125间，在前进北路、幸福南路、三水广场等10处地段规划设置定时间、定位置、定项目的摊点经营区，积极引导摊点入场入点经营，有效遏制了摊点满城叫卖的现象，促进了城市环境的整洁有序。二是规范废品收购管理。针对城区废旧品收购点散乱无序、周边卫生状况差、环境污染严重的问题，我们积极谋划城区废旧品收购集中管理机制，投入150多万元，新建城区废旧品收集中心，配套完善经营设施、建立市场管理制度，引导城区40多家废品收购点搬离城区，经营入场。三是优化布局城区“三亭”设置。我们按照“新颖美观、规范协调、便民利民”的总体要求，研究制定城区“三亭”设置规划，提出规范种类、规范布局、规范式样、规范经营的基本原则，着力对城区书报亭、制票亭、彩票亭进行升级改造、提档出新。目前，我们已对城区“三亭”状况进行了调查摸底，拟定“三亭”整治方案，待市政府研究通过后，我们将会同相关部门尽快组织实施，切实将邮亭打造城城区靓丽风景线。五是有效落实市容等级管理制度。

4、积极协调配合，切实保障城乡规划实施。一是严格城市规划前置审批。城市规划建设中，环卫基础设施是否规划建设到位，将会直接影响城市功能发挥和群众生活质量，我们严格按照《城乡规划法》的要求，与规划部门及时做好衔接沟通，切实加强建设项目的监督检查，严格审定建筑主体工程的配套环卫设施规划，认真跟踪建筑工程环卫设施落实情况，确保环卫设施与主体工程做到同时规划、同时设计、同时施工、同时验收。二是积极参与全市规划评审。我们结合新一轮《姜堰市城市管理总体规划（2009-20300）》的修编，组织相关专业人员，从城市管理的角度认真研究，反复测算，提出许多合理化建设，努力促进我市《总规》内容完备和规划科学。同时，我们积极参加全市规划工作例会，与相关部门一起研究，共同探讨解决规划难点、提升规划质态的思路和办法，努力为市委市政府宏观决策参考。三是主动进位查处违建。根据目前我市部门职能配置，规划监察职能由规划部门统一行使。为确保《城乡规划法》贯彻实施到位，创造良好的城市管理硬件环境，我们主动进位，选派精兵强将，积极参与违建查处，在强制拆违拆迁活动中，不畏艰难、勇挑重担，吃苦在前、冲锋一线，圆满完成拆违拆迁任务。近两年来，我们共参与违建查处和强制拆迁28次，派出执法人员600多人次，以良好的作风和高效的业绩得到上级领导和兄弟部门的肯定。

二、几点建议

为切实提高我市城乡科学规划、科学建设、科学管理水平，完善城乡规划监管制度，进一步贯彻实施《城乡规划法》，发挥规划在推进城镇化和城乡一体化中的综合调控作用，结合我市实际，提出如下建议：

1、进一步加大对《城乡规划法》及相关法规宣传、教育力度，增强全社会规划意识和法制观念。宣传教育的重点对象不仅是各级领导干部，而且还要包括开发商、市民等群体，特别要加大对农村的宣传力度，真正做到家喻户晓。

2、进一步优化全市规划执法体制，建议加快推进城市管理综合执法改革，按照相对集中行政处罚权的要求，将城市管理领域的行政执法职能归并到一家，形成城市规划、城市建设、城市管理相互监督、相互配合、相互促进的运行机制，大力提高规划监察和城市管理的行政执法水平。

3、进一步健全规划综合会商制度，不仅把环卫设施配套作为城市规划建设的重要环节，还要更广泛地将城市管理的需求纳入规划评审的内容，综合考虑城市建筑外观、色彩、容积，城市道路建设、市场配套等因素对城市管理带来的影响，避免产生城市管理先天性不足，造成城市规划的先天性缺陷。

4、进一步加大城市基础设施投入，完善城市农贸市场、停车场建设，扩大城市空间容量；增加城市环卫设施配套，更新环卫作业器械，提高环卫机械化作业水平，加快建设粪便处理中心、厨余垃圾处理中心，增强环卫作业能力，打造洁净城市；突出抓好城市绿化、美化等建设，注重城市整体品位的提升。

二〇一〇年十一月十七日

第五篇：城乡规划法》之后的控制性详细规划

城乡规划法》之后的控制性详细规划

《城乡规划法》之后的控制性详细规划

——从科学技术与公共政策的分化谈控制性详细规划的困惑与出路

颜丽杰

【摘要】《城乡规划法》、《物权法》等法律的出台使控制性详细规划的编制与管理面临严峻的挑战，控规中原有的问题愈加突出。本文试图从科学技术与公共政策的分化来认识控制性详细规划中存在的问题，为控规内容的完善提出新的思路；并适应行政体制改革与法律的要求，建立责权明确的控规编制与管理制度。【关键词】控制性详细规划；城乡规划法；物权法；科学技术；公共政策

REGULATORY DETAILED PLANNING AFTER THE ISSUE OF URBAN AND RURAL PLANNING LAW: AN ANALYSIS OF REGULATORY DETAILED PLANNING FROM TECHNOLOGY AND PUBLIC POLICY ASPECTS YAN Lijie ABSTRACT: The new Urban and Rural Planning Law and Property Right Law bring challenges to the formulation and administration of the regulatory detailed planning.This paper analyzes the problems in the regulatory detailed planning by distinguishing the technologies and public policies and provides alternative idea for the improvement the plans.It also suggests establishing regulatory detailed plan making and administration system with clear rights and responsibilities according to the administrative system reform and the requirement of related laws.KEYWORDS: regulatory detailed planning;Urban and Rural Planning Law;Property Right;technology;public policy 我国控制性详细规划管理制度是改革开放后，尤其是土地有偿使用制度实施后，借鉴国外“土地区划”的方法逐渐建立起来的，在《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（1992）、《城市规划编制办法实施细则》（1995）等一系列法规出台后，“地块指标+图则”的控规演变为地方政府控制和引导土地开发的最直接工具。在这个过程中，控规制度的问题也开始暴露出来，经过20多年的努力，控规的编制与管理方法在一定程度上得到了完善，但仍存在许多难以解决的问题。而2007年《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律的陆续出台使控规陷入了更加矛盾的漩涡，市场经济条件下法律目的是遏制公权保障民权，而城乡规划作为公权力实施的重要依据必然受到更多地制约，由此使规划专业人员陷入了迷茫：一方面是严格的法律约束，一方面是问题重重的控规管理制度，原有的矛盾没有解决的情况下如何适应新的变化？未来的控规该如何编制制度？该如何完善？这些问题都亟待解决。笔者试图从科学技术与公共政策两方面来认识控规的基本属性，从而对社会主义市场经济下的控规管理做出另一番思考。1 从控规到法定图则的发展历程

我国城市规划一直分总体规划与详细规划两个阶段。计划经济时期，城市规划是政府控制城市建设的手段，详细规划则是对建设项目的空间落实，一直发挥着其“刚性”作用。改革开放后，中国的经济体制发生了翻天地覆的变化，原有规划方法已不能适应新的社会发展，控制性详细规划应运而生，其最初的目的是在原有的基础上加强规划的“弹性”，以满足市场开发主体多元化的需求。这在一定程度上改变了过去城市规划高高在上、弹性不足的缺点，开始将市场的需求作为规划管理的重要考虑因素，体现了规划“自下而上”的发展要求。

但经过了10多年的发展，控规管理似乎从一个极端走向了另一个极端。“弹性”强化的同时是“刚性”的逐渐丧失。从控规编制看，从开始到完成过程中的变数数不胜数，中央政策、地方政策的任何一点风吹草动都会对它产生影响，最后形成的规划成果与最初的规划构想相比可能已面目全非。到了实际规划管理中，由于土地开发主体需求的不同、社会现实情况不同、管理人员的认识不同，控规局部调整已非常频繁，但看似不起眼的单个地块指标的调整带来的是整体功能的失衡，由此引发了一系列的城市问题，如交通拥堵、市政与公共设施欠缺等，成为国内各大城市管理的难点，最终引发的是对规划科学性与严肃性的质疑[1]。规划指标调整的“蝴蝶效应”特征引起了业内人士的重视，于是有识之士开始思考规划技术手段的改变，如用地性质兼容性的提出、新旧城地块划分大小的区别等，力求通过加大规划内容的弹性来减少规划调整的数量，但收效甚微。深圳作为中国最早开放的经济特区，在实践中认识到规划技术手段并不能从根本上解决控规的问题，于是利用其在立法方面的“特权”①借鉴香港“法定图则”的经验，试图推行控规的法制化，来树立控规的“权威性”。但从1998年《深圳市城市规划条例》的颁布实施至今已有10年的时间，深圳法定图则仍面对来自社会及法律界的诸多质疑[2]，规划部门工作也承受着巨大的压力，一方面是规划调整不见减少，另一方面是调整程序的复杂化，使控规立法陷入了进退两难的困境[3]。新法出台后的新问题

已有矛盾尚未解决，新的问题又接踵而来，2008年《城乡规划法》的实施将对中国的城乡规划事业产生划时代的影响。与1990年实施的《城市规划法》相对比，新法对城乡规划的编制和管理提出了更高的要求，对控制性详细规划的管理制度则更为关注。在强调了控规重要性的同时，对控规的修改明确了几近苛刻的程序②。《城乡规划法》的目的是强化控规“权威性”和“刚性”，力图遏制当前某些官员凭借手中掌握的规划编制和管理权，以城市规划的名义搞政绩工程、形象工程的现象。可以说《城乡规划法》的宗旨与《深圳市城市规划条例》有异曲同工之处，但就目前的控规管理现状看，想要达到法律的要求还任重而道远。不用说其他城市的控规调整，就算已经将控规上升为法定图则的深圳，每年处理的用地修改申请案例也是大量的。控规内容的科学性与控规管理的规范性都有待改善，在《城乡规划法》已实施的今天，这项任务尤其急迫。如果控规的编制与管理不及时做出调整，深圳法定图则实施过程中遇到的问题都将会在未来各地城市的规划管理中不断呈现。

《物权法》出台后，城市规划将面临新的挑战，过去城市规划一直是作为城市长远利益和公共利益的代表在行使其权力。尽管《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但对私有产权的关注带来的必然是对规划的质疑。如何通过合法严密的程序来完善规划，并证明规划的公众利益性质将成为未来规划编制中的重点与难点。控规作为实际规划管理的直接依据，必然会成为社会各方面关注的焦点，从阳光规划的实际情况看，控规公示的参与者在各类规划中也是最多的。公众参与所产生的最大问题是长远利益与近期利益的矛盾，百姓及相关利益主体所关注的是近期利益的保障，如大多数百姓参观公示项目进门第一句话往往都是“我的房子拆不拆啊”。这必然给关注城市长远发展的规划编制带来困惑，如路网规划时是拘泥于现状用地产权还是考虑未来整体路网的协调，这一简单的问题从不同角度得出的结论就截然不同。就连城市规划不同部门之间也产生了很大的分歧，用地审批人员认为规划编制过于理想，不考虑实际管理需求，而规划编制人员则认为审批过于现实，不考虑城市长远利益，两相对立局面长期对峙的结果是规划编制越来越随意，规划调整越来越频繁，互相抱怨并推诿责任。如不及时解决这个矛盾，可以预见的是城市规划的行业权威性将逐渐丧失，城市规划行政主管部门也将面临更多的应诉案件。关于控规属性的思考

笔者认为有必要重新认识控制性详细规划自身的属性，我国的控制性详细规划到底属于什么？工程技术，法律，还是公共政策？相互关系又是怎样的？

3.1 控制性详细规划与公共政策

计划经济时期，城市规划是作为工程技术而存在的。市场经济的发展使城市问题社会化、复杂化，单纯地依靠工程技术已解决不了城市规划的问题，城市规划的公共政策属性越来越突出。《城市规划编制办法》（2005）提出：“城市规划是调控空间资源、保障公众利益的重要公共政策之一”。可见城市规划的公共政策属性已广为业内人士所接受。那控规是什么？如果说过去控规是土地空间资源的技术型配置，在土地使用权市场化以后，控规已转变为土地利益分配的重要工具，控规的编制过程也就是土地发展权的赋予过程[4]。但所有这些只是理论界的探讨，实际操作中大多数城市控规制度的完善仍停留在编制内容的探讨上，对控规如何向公共政策转变缺乏系统的思考，同时对公共政策与法律的区别缺乏深刻认识。

公共政策与法律的区别在于：（1）目标不同：法律以维护公平、公正为惟一目标，必然在一定的情况下牺牲效率，“基于其防范人性弱点工具的特质在取得其积极价值同时不可避免地要付出代价”。而公共政策的制定受到社会各方面的影响，张庭伟在《1990年代中国城市空间结构的变化及其动力机制》一文中指出，影响城市的社会力量可简约为政府力、市场力和社会力，三种力的相互作用决定了城市公共决策方向[5]。因此公共政策的目标更为复杂，有时会以公平为主，有时则更多地追求效率。（2）特性不同：法律具有强烈的规范性、稳定性、平等性，非经严格的法定机构及法定程序不得被废止和修改，只适于处理共性的问题。而公共政策则较为灵活，执行成本低，适用于处理特殊的、个别的问题。只有经过长期实践检验的，具有高度规范性、稳定性、并为社会所认可的公共政策才能转化为法律。

分析我国的控规与美国的区划法有很大的不同：首先是背景不同，美国经过了城市高速发展步入城市稳定期，城市建设速度放缓，对社会公平的要求较高，因此在效率上可以做出一些让步。中国目前仍为发展中国家，以“经济建设为中心”在相当长的一段时期内仍是中国的一项基本国策，这就决定了控规管理不能牺牲效率。其次，国外的法制观念较为深入，有着适合区划法发展的“土壤”，在美国，一个公民可能不知城市规划为何物，但大都知道区划[6]。而中国的法制化道路还刚刚起步，法制建设的各个方面还有待完善。再次，区划法从产生至今已有近百年的历史，从内容到制定程序上都符合法律的要求，如区划法的各项指标不是由规划师计算出来的，而是由区划法规定好的，区划法由规划主管部门制定、经过必要的立法程序由市议会（立法机关）批准的[6]。而控规在内容上更多地体现为一种技术文件，连公共政策的要求都达不到，从决策机关上看我国的控规与“规章”都相距甚远”③。

此外，在转型期的中国，不管是国家或地方政策都在不断的完善中，而控规是引导城市开发的直接管理依据，因此这些政策调整都要通过控规落实到土地开发上，在宏观政策不稳定的前提下企望控规的稳定是永远无法实现的。因此，将控规转化为法律的尝试为时过早且不符合中国的国情，必然会与现实的城市发展产生强烈的差距。“仅凭规划师的主观臆想将地块的使用条件以法律形式确定下来，无异于作茧自缚”[4]，深圳法定图则问题的根源就在于此。

3.2 控制性详细规划与科学技术

控制性详细规划本质上是一项公共政策，那与其他公共政策又有何区别？笔者认为由于历史的影响，从现在的规划管理内容看中国控规管理仍是以城市空间布局为对象，以城市科学（尤其是工程技术）研究为核心的城市政策，这是城市规划与其他公共政策的最重要区别，也是它的刚性与权威性之所在。

但现今的规划由于对短期经济利益的追求，业内人员已很少有时间与精力对此进行科学谨慎的研究，一部分规划编制人员甚至不再把它作为工程技术来看待。如某河道系统规划将某河道宽度设计为4～10m，这些模糊的数字背后必然是对工程技术的严重忽视。这种现象在控规编制中更为突出，控规的编制内容仍以土地利用为主，容积率、建筑密度、绿地率等虽作为控规的强制性指标，却往往是拍脑袋的结果。其中的工程技术内容，如交通规划、基础设施规划等仅作为配套规划而存在，造成了诸多问题，如缺乏从整体交通系统的角度对用地布局进行必要的审视，对用地规划的引导性也未能体现。而近年来对用地产权的重视起了推波助澜的作用，因为公共事业规划对私有产权的影响很大，在公共监督缺位的情况下规划行政主管部门可能会倾斜于某些私人利益群体，从而造成对控规工程技术研究的欠缺，《物权法》出台后这种现象将更严重。对原有的工程技术忽视的同时是对城市中新科学技术知识的欠缺，如土地经济学，除了基本原理外，真正运用到规划学科中的依然很少。在控规编制方面更是乏有问津者，业内人士普遍将这部分内容当作高校研究所的工作，而规划院注重的则是图面的表达和现有政策的落实。可能有人会辩解科技的发展使得各种意图与政策都有了实现的可能，但由于经济学水平的限制，却没有能力计算为此所花费的经济代价。

城市科学是一个融合了多种科学的学科，由于它的高度融合性使许多人“知难而退”，但失去了科学性的支撑，控规必然逐步失去其权威性，最终带来的是规划修改的随意性。没有了科学技术限制的规划修改必然带来一系列的问题，城市内的每个人都在承受由此带来的一系列恶果，最后会将原因归结到规划上，这从各地城市满意单位的评比结果中可见一斑。从城市科学与公共政策的分化谈控制性详细规划的改进

综上所述，控制性详细规划是一项以城市科学为核心的公共政策。公共政策决定了它的根本属性与最终表达方式，规划只有转变为公共政策才能通过公共管理落实到实际。城市科学是规划刚性与长远利益的保障，是规划政策的核心也是政策制定的基础。

过去人们缺乏对控规公共政策属性的认识，现在似乎又有一种忽视科学技术内容的倾向，或者说将两项内容混为一谈，造成了规划内容杂而全，控制内容越来越多越来越细，最后却什么都控制不住。并由此造成了专业人员的职业操守的丧失，一方面规划编制人员可以将规划的调整归究于政策的变化而不必承担任何责任，因此对城市科学的研究缺乏原动力，甚至对基础调查也敷衍了事，规划编制中的低级错误屡见不鲜。另一方面，尽管指标越来越细，但缺乏操作性，落到实际规划管理中自由裁量权越来越大，指标怎么调办事人员说了算，却可将这些调整归结为规划编制得不好，因此不必承担任何法律责任。由此，规划中的腐败现象愈演愈烈，某些已看出端倪的开发单位为了谋取私利甚至已开始将其“黑手”深入到规划编制单位中。笔者认为从科学技术与公共政策的分化来思考控规内容的完善并依据公共管理的要求建立责权明确的控规管理制度，将有助于解决目前控规中的顽疾，对处在困惑中的行业发展具有现实意义。

4.1 控规中的科学技术

科学技术既包括原有的工程技术内容，如城市交通设施容量预测与交通线网规划、市政基础设施容量预测与规划、公共设施容量预测与规划、人口与环境容量预测与规划，其中一部分工程技术的研究成果经过长时间的发展已为社会所认识并逐渐转化为技术法规，如《城市道路交通规划设计规范》、《城市居住区规划设计规范》、《城市工程管线综合规划规范》等④。也包括经典的城市规划原理，如用地布局的基本原则、城市景观设计的基本原则、历史文化与风景资源的保护原则、生态廊道的保护原则等等。同时一些新的技术如计算机技术在日照分析中的应用等也为规划行业的发展作出重要贡献。这些都应当是控制性详细规划中“刚性”的内容，也是控规稳定性的保障。由此形成了控规中的强制性指标体系：

（1）用地分类的基本原则（根据城市规划布局、周边用地性质确定大体的用地分类，并对不同用地提出不同配套要求）；

（2）最大交通容量：根据交通容量预测及交通专项规划提出；

（3）最大基础设施容量：根据基础设施容量预测与基础设施专项规划提出；

（4）公共设施容量（根据公共设施专项规划提出，如幼儿园、小学、体育设施的配置）；（5）历史文化与风景资源保护内容（如建筑协调区高度控制、各种景观廊道控制）；（6）城市景观设计的基本内容（如景观高度分区控制、机场净空的保护要求）；（7）相关技术规范要求（日照间距要求，建筑通风要求等）及其他专项规划要求。

这部分内容应为规划编制的重点，从总体层面一层层细化到规划管理单元，再对规划地块进行分配。新开发地区由于周边控制因素少，可将容积率、建筑高度等作为引导性指标，将有助于解决主要矛盾（如市政设施、公共设施配套不足、交通拥堵等）强调整体控制与重点控制，并可以根据新的城市理论（如TOD开发模式等）及时调整规划重点。同时明确规划编制单位所应承担的任务与责任——技术咨询，这将有利于强化规划的稳定性，并由此改变现今规划师只能作为地方政府或领导“画图匠”的尴尬地位。

4.2 控规管理向公共政策的转变

控规包括上位公共政策的落实，如国家政策（住宅90m2政策、保障性住房政策、国家开发区管理政策等）、部门规章和各地地方政策，其自身也是一项公共政策，因此依据公共管理的要求探索控规制度的完善，才能适应法律的要求，有效解决控规的矛盾与问题。笔者从以下4个方面对控规管理的转变提出设想：（1）职权赋予：将公共政策的自由裁量权赋予城乡规划行政主管部门是可行的。邹兵、陈宏军分析深圳法定图则实施过程中规划调整案例指出：“总体来看，由规划行政部门同意而最终由市规委否决的案例仅为15%”，规划行政部门所提供的初审意见对规划调整的决策起着决定性作用[3]。将这部分自由裁量权保留在规划行政部门有助于明确管理人员的责任，政策的落实与否在规划审批过程中一目了然，并有助于提高效率。在科学技术、法律、上级公共政策及本部门政策的左右之下，自由裁量权已所剩无几，而规划委员会则可以发挥其监督的作用（规划委员会仍属于行政机构，而非立法机构），更有助于廉政建设。

（2）管理程序：为保障公共政策实施的弹性，可依据《行政许可法》要求建立以申报为主的控规规划管理程序，由土地开发部门（招牌挂土地则由土地储备部门）向规划行政主管部门申报控规刚性指标，根据自身需求提出可行性方案，在方案中明确规划刚性指标及其他相关政策的落实情况，再向规划行政主管部门提出申请，由规划行政主管部门负责审批方案，并明确地块的其他各项控制指标。由此简化规划审批程序，并可减少规划调整工作量。

（3）政策调整：规划中的公共政策可根据现实情况做适度调整，公共政策调整与现有控规调整的区别在于，原有控规调整是针对单个地块的调整，调整工作量大无法满足法律程序要求。而公共政策调整具有普适性、稳定性与规范性，可根据法律要求提交相关部门审议通过。

（4）政策实施：《物权法》与控规之间的矛盾实际上是公共政策与法律之间的矛盾，一般来说政府通过公共政策（包括近期政策与远期规划）的实施来达到维护公共利益的目标。当与私有产权产生矛盾时，在法律的框架内（法律是一切行为的行为准则，公共政策的执行必然不能违反法律的要求）政府应试图通过协商或政府赔偿的方式来实现规划的目标，而不应过分拘泥于现状。从法律上来讲这也是公平可行的，为了公众的利益，城市规划损害了部分人的私有权力，公众就应该通过经济赔偿（即政府赔偿）来补偿其所受的损失。需要强调的是这样做的前提是规划的科学性，在社区层面则更需要得到公众的认可。总结

国家机构改革的目标是形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”规划编制与管理中权力与责任的分化对城市规划管理体制的改革起着决定性作用。认识控制性详细规划的本质，并从科学技术与公共政策分化来思考控制性详细规划的变革，可以明确城市规划师的责任分化，同时维护控制性详细规划的权威性，并不断加强规划实施的弹性，以满足相关法律的要求。（本文获第三届“求是理论论坛”征文专业组奖）

注释（Notes）

① 《中华人民共和国立法法》第65条规定，“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”

② 《中华人民共和国城乡规划法》第38条规定，“土地出让必须依据控制性详细规划提出规划设计条件，否则不得出让国有土地使用权。”第39条规定“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”“修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”。③ 《中华人民共和国立法法》规定了4种法律形式：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。并指出“国务院部门和地方政府规章可依照执行”，但也只有省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府才可以制定，且规定了严格复杂的制定程序。《城乡规划法》规定，城市人民政府城乡规划主管部门负责组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人大常委会和上一级人民政府备案。由决策机关看，控规的地位连“规章”的高度都达不到，自然可以理解法律界对于深圳规划委员会的质疑，到底是政府机构还是立法机构？

④ 这些技术规范经过多年的发展已呈现出其过时性，需要在现实中不断修改完善，但不可否认的是这些规范仍是规划编制的重要依据。

参考文献（References）李浩.控制性详细规划指标调整工作的问题与对策[J].城市规划,2008,（2）：45-49.2 郭素君,徐红.深圳法定图则的发展历程、现状与趋势[J].规划师，2007,（6）：70-73.3 邹兵，陈宏军.敢问路在何方——由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路[J].城市规划,2003,（2）：61-67.4 田莉.我国控制性详细规划的困惑与出路[J].城市规划，2007,（1）：16-20.5 张庭伟.1990年代中国城市空间结构的变化及其动力机制[J].城市规划,2001,（7）：7-14 6 邢铭.从区划法看城市规划控制方法的改进[J].规划师，2002,（10）：53-57.7 中华人民共和国城乡规划法[Z].2007.8 中华人民共和国立法法[Z].2000.9 中华人民共和国物权法[Z].2007.10 城市规划编制办法[Z].2005.