地方人大对政府全口径预决算审查监督浅见

第一篇：地方人大对政府全口径预决算审查监督浅见

地方人大对政府全口径预决算审查监督浅见

地方人大对政府全口径预决算审查监督浅见

党的十八大报告明确指出:支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。全国人大常委会委员、预算工作委员会副主任姚胜在十二届全国人大一次会议期间回答瞭望周刊社记者提问时说：“我们国家的人大在预算审查监督方面发挥作用，主要是通过三个途径来进行：一是决定预算，二是监督预算的执行，三是规范预算的管理。”湖南省人大常委会2013年工作计划中提出：加强对政府全口径预算决算的全过程审查和监督。这就对各级人大如何看紧政府“钱袋子”的预算决算审查监督工作提出了更高的要求。那么，全口径预决算的含义和主要内容是什么？推进全口径预决算目前还存在哪些困难和问题？地方人大如何开展对政府全口径预决算的审查和监督？这些都是我们需要认真思考、着力研究、深入探讨和妥善解决的问题。本文试图从地方人大及其常委会如何开展和加强对政府全口径预算决算的审查监督工作进行一些初步探讨，提出一些粗浅见解。

一、全口径预决算的含义及主要内容

关于全口径预决算管理的概念及审查和监督要求，早在2003年10月中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条中就提出“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。此后,国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。”去年，党的十八大报告再次对各级人大及其常委会加强对政府全口径预算决算的审查审批和监督提出了更高更明确的要求。

其实，所谓全口径预算管理是我国财政预算管理体制改革实践过程中出现的特有名词，其产生与我国预算外、制度外政府收支的存在与发展是分不开的。为规范预算外、制度外政府收支而实施的一系列制度变革，反映了我国全口径预算管理改革的进程。政府预算改革应使“预算外财政专户”管理正式进入到法制性预算内管理，深化“收支两条线”的资金管理手段、实行国库集中收付，形成完整地接受各级人大的审批和监督的政府财政预算体系，把原本介于法定预算与预算外之间的模糊管理、模糊称呼的预算外财政专户正式纳入预算内管理。如此说来，全口径预算管理的范围不仅包括原来预算内资金和预算外资金的监管，还包括政府性债务和或有负债的监管，所有财政收入支出全部变为实际上的预算内管理。

因此，简而言之，全口径预决算的含义就是要对全部政府性收入支出，实行统一、完整、全面、规范的预算决算管理。即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算决算管理。从而实现预算作为政府层面内部控制与人大层面外部控制的管理工具，最终使得以财政部门为财务具体执行部门的政府整体能够对人大负责，进而确保整个政府活动是对人民群众负责的。全部公共收支，包括政府为履行公共职能直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支，与预算原则中全面性、综合性原则的要求相一致，是保证预算透明和可问责的基础。换言之，所有政府性收支都要纳入预算管理，在政府预算之外，不允许政府及其各个部门有任何收支活动。

审查审批和监督政府财政全口径预决算，是人大监督职权的应履之责。对政府全口径预决算的审查和监督，意味着政府的全部收入和支出都要纳入人大的监管视野。我国政府目前预算体系属于复式预算体系，不仅是公共财政预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算共有四个方面的预算。公共预算体系已经比较完备，其他三个预算基本框架也搭起来了，但仍需要进一步细化、完善。这四个预算的收支严格地说都是财政性资金，理应把所有政府资金纳入到预算管理体系中。其中：公共预算是人们比较熟知的公共财政收支安排。其收入来源大都来自税收，还有部分是非税收入，支出主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等；政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、基本建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等；国有资本经营预算的收入来源，主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等；作为社会保障预算的重要内容之一，社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。以上这四大预算各有重点、有分工，相对独立又相互衔接。比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。但现实中，全口径预决算管理还应包括：地方政府债务收支；预算与决算口径的统一；还要解决仍然存在的以拨作支、将财政资金拨入政府管理的企业单位后再行安排使用等方式将预算内管理资金转入预算外管理的情况等等。

总而言之，全口径预算决算管理体系不是仅仅依靠一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系就能够实现的，还要推进预算的编制、审查审批、执行、监督的各个阶段的规范化、法制化，包括预算法律制度规范、预算会计体系、预算权配置、预算管理的范围、预算管理模式及预算报告体系等要素在内的系统工程。既要立足我国国情，有针对性地解决我国转轨背景下突出的预算管理问题；同时还应具有充分的前瞻性和适应性，能够满足未来长期经济社会发展对预算管理的要求，应当是具有中国特色的全口径预算决算管理制度。

二、推进全口径预决算存在的主要困难和问题

推进全口径预决算管理从概念的提出到现在虽然已有十年时间，但是要建立一整套符合我国实际具有中国特色的全口径预决算管理的制度体系还存在许多困难和问题。主要表现在以下几个方面：

第一，思想认识有待进一步提高。如何真正做到看紧政府的“钱袋子”，使人大对政府的全口径预决算审查审批和监督工作从程序走向实质，首先要解决的就是提高思想认识问题。目前在关于人大及其常委会对政府的全口径预决算审查监督工作的思想认识上还存在一些错误的思想认识：一是“隔靴搔痒”论。认为人大及其常委会对政府的全口径预决算审查监督工作既没有足够的人员和技术力量及时全面准确的掌握政府全口径预决算全部全过程的实际情况，也没有有效的办法措施实施全方位的实质性的审查监督，也就实际上影响了人大及其常委会审批权否决权的有效行使。因此，有人说，人大及其常委会对政府的全口径预决算审查监督有如“隔靴搔痒”——不能到位。二是“多此一举”论。认为政府的全口径预决算编制工作业已经过几上几下的反复协商，而且经过财政部门会议、政府常务会议、党委财经领导小组甚至党委常委会议反复研究才确定下来的方案，再到人大及其常委会来还要进行认真细致深入的审查监督就显得“多此一举”了。三是“橡皮图章”论。认为人大及其常委会对政府全口径预决算审查审批和监督只不过是“橡皮图章”式的形式而已，走走程序、走走过场就行了，不需要那么认真、那么细致、那么深入。所以在人大及其常委会会议分组审议财政部门的预算报告时有的泛泛而谈，有的发发牢骚，有的顾左右而言他，有的三缄其口沉默不语，有的甚至借故不到会不开会，很难很少听到有针对性的在认真调查研究基础上深思熟虑有远见卓识的建设性审议意见。

第二，法律法规有待进一步完善。一是有关全口径预决算的法律法规体系有待进一步健全完善。虽然我国已相继颁布了包括《宪法》、《预算法》、《监督法》在内的以及与人大及其常委会预算审查监督相关的一系列法律法规，但是体系还不够完善，而且有些已不合时宜亟需及时修订完善。二是现有法律法规大多比较原则。尽管我国宪法和有关法律法规对各级人大及其常委会审查监督预算作出了规定，但大多比较原则。比如说，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中的“主要内容”该如何界定？其实，财政预算的每笔资金都很重要，哪怕涉及到一笔很小的数目，都可能成为全社会的人民群众和人大代表争议的热点，很难有轻重之分。再比如，《预算法》第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”换句话说，只要不影响预算平衡，都不算“预算调整”。这样就出现了法律上的漏洞，地方政府可在不违反预算法的前提下，人为地压低预算数，提高执行数，将超收部分资金用于安排支出无需经过法律程序，造成了政府财政活动的随意性，从而使预算法中预算调整的审批程序流于形式。三是现行有关法律责任不明确、处罚力度不够，也是导致预算监督乏力的一个重要原因。对于行政机关违反预算法律的行为，《预算法》在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。对于仅有的3类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。《监督法》也没有对此作出具体的规定。法律责任的规定不完善，不利于对违法者追究其应有的责任，从而降低了人大预算监督的权威。

第三，预算编制的完整性科学性有待进一步增强。由于现行预算制度体系和传统预算管理模式束缚等方面还存在诸多问题，这在一定程度上影响甚至阻碍了全口径预算决算的审查监督具体实施。从预算编制的时间来看，虽然《预算法》规定财政部门应当在人民代表大会举行前一个月将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门的编制时间不充裕，所以向同级人大报送预算草案的时间也比较滞后。至于部门预算草案，也大都是在人民代表大会之后才着手编制，没能及时提交人大审查。从预算编制的科学性来看，主要是相当粗糙。预算报表所列的科目级次太少，一般只列到“类”、“款”一级，很少有“项”、“目”的具体内容，而且极少有收支明细表和预算项目的编制说明。从预算编制的完整性来看，目前政府预算体系，预算管理的完整性、统一性还很不够，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横向到边纵向到底”的全口径预算，比较突出问题诸如土地出让金、社会保障资金、国有资本经营收入及其他政府性基金收入，还基本上没有全部纳入综合预算中来，不能完整准确全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的全口径预算决算管理。许多地方政府财政部门每年提交到同级人大的预算草案，也主要是以文字报告代替预算会计明细报表及说明文书，只报告大类收支总额。类似的预算草案，削弱了报告预算的功效。既看不出每一笔收入的具体来源，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理合法。

第四，人大预决算审查监督的力量有待进一步加强。从初步审查情况来看，《预算法》规定，地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。由于预算草案涉及到许多专业性数据，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。然而，无论是人民代表大会财经委员会，还是人大常委会预算工作委员会，以及各级人大常委会，都非常缺少这方面的专业人员，仅靠现有工作机构人员以及常委会组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强工作量庞大的工作，这就使得初审失去了作为人大及其常委会审查批准前置程序的应有作用。从人大会议审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算报告进行全面、具体、细致、深入的审查，结果只是履行表决程序。

第五，预决算透明度有待进一步加大。目前，地方人民代表大会期间提交给人大代表审查的预算草案只是分大类、按功能罗列的预算收支总额，基本没有部门预算，更谈不上全口径预决算，甚至就只有以财政局长名义的文字报告。有人戏称为“外行看不懂，内行说不清”的天书式的财政预决算报告，就连一些经济学者和财经工作人员也不明所以，人大代表就象读天书一样，更是根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为，进行深入的了解和审查。因而这些“看不懂”的预算报告,总是能顺利过关。所以形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。虽然广大人民群众作为政府预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但由于不能了解自己所在辖区域人民代表大会审批的预算情况，对自己缴纳的税费具体怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而无法进行监督。

三、地方人大开展对政府全口径预决算审查和监督的建议

加强地方人大对政府的全口径预算决算审查监督，对于贯彻落实好党的十八大精神，坚持科学发展观，确保经济社会可持续发展，全面建成小康社会，具有非常重大的意义。那么，地方人大及其常委会如何依法履行人大审查审批和监督预决算职责，如何做好地方人大加强全口径预算决算审查监督工作，笔者提出如下建议意见。

第一，进一步深化思想认识。思想是行动的先导，思想认识到位了，行动就能不偏不倚直达目标。为了保证财政资金管好用好，取之于民，用之于民，加强地方人大对政府全口径预算决算的审查监督工作十分必要，简单的说，一是党委有要求，二是人大有职责，三是政府有需要，四是人民有期待。党中央早有十六届三中全会上就提出了人大对同级政府全口径预算监督的要求，去年十八大报告再次强调支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。可见党委对人大的法律监督和工作监督要求是十分明确的。我国的宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一个非常重要的职责就是审查监督财政预算。而我国政府的重要特征之一就是由人大产生、对人大负责、自觉接受人大监督，政府的行政（当然包括财政预决算）本身就需要自觉接受人大的监督。我国人民代表大会及其常委会是人民行使国家权力的机关。人民对人大及其常委会依法监督政府财政预算寄予了极大的期望。因此，地方人大及其常委会必须强化监督意识，改进和完善监督方式和监督机制，使对政府全口径预算决算的审查监督由程序性向实质性转变，不断提高监督实效。

第二，建立和完善全口径预决算审查监督制度体系。制度是全口径预算决算审查和监督的保障。首先是要加大力度向全国人民代表大会及其常委会建议，按照推进全口径预算管理制度建设的要求，加快修订完善《预算法》（包括《监督法》、《会计法》、《审计法》）以及相关法律的进展。同时，地方人大及其常委会还要依据法律结合本地区实际加强地方相关配套的法规、规章和制度体系建设。二是要建立和完善政府在行政层面对所有政府收支进行全口径管理制度和与之对应的地方各级人民代表大会及其常委会在法律层面对同级政府（及所辖行政区域）的所有收支进行全口径全过程审查和监督制度。从而建立和完善从政府及其财政部门的全口径预决算方案和执行到人大及其常委会对同级政府全口径预决算全方位全过程审查和监督的无缝衔接制度体系。真正做到全口径预算决算管理有法可依，有章可循，编制有据，审查到位，审批有效，执行有力，监督有效，运行协调。三是督促政府及其财政部门在法定时限内提交预算决算草案，将全部政府收入和支出都纳入预算管理，使政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动，做到横向到边（全口径）纵向到底（全过程），提高政府财政预决算编制的完整性科学性。

第三，加强人大预决算审查监督的人才队伍建设。为保障全口径预算决算监督的顺利开展，加强全口径预算决算审查监督的人才队伍建设和知识能力培训极为重要。首先要建立和加强人大及其常委会的预算审查监督工作机构。预算审查监督工作机构是人大及其常委会履行对政府全口径预决算审查审批监督职责的载体和依托，不仅承担全口径预决算的具体初步审查和日常监督工作，还要为人大的专门委员会、人大常委会、人民代表大会提供初步审查材料情况和意见，甚至还要承担人大代表和人大常委会组成人员全口径预决算审查监督相关知识培训的任务。二是要建设一支思想政治素质好、业务水平高、履职能力强的人大预决算审查监督工作人员队伍。要增加编制，选调专业人才，充实工作人员队伍。三是要加大培训力度。适时举办人大代表和人大常委会组成人员培训班，举办人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构工作人员培训班。在培训中，坚持以把握全口径预算决算审查监督基本知识为基础，以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。通过培训和培训后大家在实践中的学习和努力，不断提高自身进行全口径预算决算审查和监督的本领。

第四，建立借助体制内外双重审计的监督制度。好风凭借力，地方人大及其常委会要借助政府审计机关和社会审计机构的审计监督力量来加大人大对政府全口径预决算审查监督的力度。一是要坚持审计机关（政府体制内）预算执行审计情况向人大常委会报告制度，按照正在修订的预算法规定建立决算审计制度，并使审计内容与人大及其常委会审查监督的内容和要求对接，为人大及其常委会的审查和监督提供更多的、切实的依据。二是鉴于人大审查监督力量薄弱的现实状况，还有必要借助社会审计机构（政府体制外）的力量参与对政府全口径预决算审查监督有关具体工作，如参与“同级审”、政府重大投资项目等。三是在充分发挥政府审计机关和社会审计机构监督作用的同时，地方人大常委会必要时可建立全口径预算决算审查监督咨询专家库，切实提高预算决算审查监督实效。

第五，注重热点难点重点预算监督。一是要建立政府重大投资及项目人大审议决定制度，人大要通过规范重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问和辩论，以规范政府行为，用好有限的财力，避免行政冲动，盲目决策、盲目投资，推进民主政府、法治政府建设。二是人大要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，促进重大项目顺利进行，发挥应有的作用。三是要注重当地热点难点重点预算事项的监督，特别是政府的重大投资项目占财政收入的比重比较大，如果把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金。同时，也加强了对政府工作的监督，规范和调整政府的施政行为、执政导向，确保经济社会科学发展、协调发展和可持续发展。

第六，建立公开透明的阳光预决算审查监督机制。将政府的预决算公开透明本身就是最好的公众监督形式。因此，人大要建立对政府全口径预算决算审查监督的公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预算决算和审计报告，包括一级科目、二级科目、部门预算、以及公众关注的“三公”经费等，要将完整的政府预算决算信息置于公众的监督之下。财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代，要把每一分钱都花在刀刃上，让百姓看得明明白白，不断扩大公众的有效参与，有利于对行政权力进行有效的监督，有利于增强预算决算的透明度和刚性约束，从而大大增强政府的权威和公信力。

第二篇：关于推进全口径预决算审查监督的思考与建议

关于推进全口径预决算审查监督的思考与建议

预算作为贴着价格标签的政府工作计划，是人大监督政府的重要抓手，也是人大为公众看好“钱袋子”，对人民群众负责的重要实现形式。党的十八大提出，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，新修改的预算法对预决算的审查监督从实体和程序上都提出了明确规范。

从当前的总体实践情况来看，各级人大对预决算的审查监督还处在由程序性监督向实质性监督、由部分监督向全口径监督转型的初步阶段。要实现这一转型，贯彻落实好中央对加强全口径预决算审查监督决策部署及新预算法的要求，不仅需要强化自身的能力，而且需要同政府预算管理能力的提升相合拍，把握好方法和节奏，稳步有序推进。

一、把握新预算法对全口径预决算审查监督的要求

新预算法在以下几个方面对预算管理和监督提出了新的要求：一是完善政府预算体系，积极推进预算公开；二是建立跨预算平衡机制；三是清理规范重点支出挂钩机制；四是完善财政转移支付；五是加强预算执行管理，提高预算执行绩效；六是完善政府性债务管理体系；七是建立权责发生制的财务报告制度；八是全面规范税收优惠政策。

新预算法为加强人大审查监督提供了有利条件，如提供了更多、更透明的信息。另一方面，对人大预决算审查监督提出了更高的要求。如预算审查的重点由平衡、赤字规模向支出预算和政策拓展，就要对支出预算的背景情况有更多的了解。中期预算规划可以使人大看到现有政策对今后预算的影响，对批准预算提供了更多信息，但中期预算规划与预算如何衔接、如何约束？政府提供权责发生制的财务报告后，需要人大审查，这也为人大审查预算提供了更多信息等等。但如何运用好这些信息，做好预算审查工作，是人大面临的新课题。

二、提升人大的审查监督能力

1、强化审查监督的专门力量。预算管理将越来越专门化，技术性会加强。因此，人大应当着力提升自身的审查监督能力。当前，上海各区县人大设立专门预算工委的不多，预算审查监督专业人员力量严重不足，应按照新形势的要求，推动各区县人大统一设立单独的预算工委，并充实其人员和力量。

2、加强人大自身的内部整合。在人大内部，应形成整体合力。人大的各个工作机构应当根据各自的分工，加强内部统筹协调，把“议事”和“议财”结合起来，共同做好预算审查监督工作。比如，2013年，北京市人大常委会听取和审议市政府关于本市旅游发展情况的专项工作报告时，对旅游发展专项资金的使用和管理情况进行了专题询问，并且要求市审计局、市财政局做好该项资金的绩效审计和绩效评价工作。这样，既发挥了各个工作机构的合力，又把“议事”和“议财”工作较好地融合起来。

3、善于借用外部力量。一是要借用审计部门的力量，人大可以在审议预决算草案或相关工作报告时，要求审计部门提供相应的审计资料，或者根据工作安排，事先对审计的重点、内容等提出要求，以结合审计报告来审查相关预决算报告或工作报告。二是要建立和完善预算监督专家咨询制度，让专家学者更广泛和深入地参与预算监督的各个环节，借用专家的力量来提高审查监督能力。三是要扩大预算审查监督过程中的民主参与，通过公开听证会等形式，充分发挥人大代表作用，善于借用社会公众的力量来提升预决算审查监督能力。

三、稳步推进全口径预决算审查监督的具体建议

1、推动政府改进预算编制。要按照国务院关于深化预算管理制度改革的决定要求，推动政府加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。加快建立基本支出、项目支出定额标准，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。要推动政府按经济分类编制部门预决算和政府预决算，合理细化部门预算报表，对专项支出、支出标准等说明要明确标准，更加细化，以便人大代表更加容易理解预算信息，从而增强审查监督的效果。同时，要按照新预算法和国务院有关决定的要求，推动政府编制三年滚动财政规划，强化三年滚动财政规划对预算的约束。

2、提高预算公开透明度。要推动政府按照新预算法和国务院有关决定的要求，积极推进财政政策的公开；细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出；按经济分类公开政府预决算和部门预决算；加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。加大预决算信息向人大代表公开的力度，如财政收支月度分析报告的电子版，可以通过人大网站向代表公开，使代表能够全方位、全过程了解财政预决算的有关情况。

3、把握审查监督的节奏。预算管理体制的改革需要一个过程，人大全口径预决算的审查监督需要根据预算改革的进程、人大自身的能力稳步有序推进。比如，先在形式上要求政府把“四本账”全部提交人大审查，形成全口径预决算审查监督的架构，再逐步对“四本账”的内容和细化程度提出要求。根据改革的进展情况，一些内容可以先向人大常委会主任会议报告，相对成熟后再提交常委会会议审议，最后再向人代会报告。对于预算编制过程的提前介入、预决算审查的深化、预算绩效的评估等工作，可以根据情况逐步纵深推进。

4、突出审查监督重点。在人大精力和能力有限的情况下，更要注意突出重点，把力气用到刀刃上。一要注重对重大项目支出的审查监督。基本支出弹性相对较小，而项目支出，尤其是政府重大投资项目是形成政府重大资产和负债的载体。二是要关注政府性基金预算和债务。政府性基金种类多、金额大、细化程度不够，是当前预算监督的薄弱环节。政府债务还没有真正纳入预算，接受人大的审查监督，根据新预算法的规定，人大应当把这项工作纳入监督范围。人大可以把政府性基金收支的具体情况纳入常委会议题，每年听取汇报并进行审议。三是加强对国有资本经营性预算的监督。要求政府逐步细化国有资本经营预算，并扩大覆盖面。四是对预算支出绩效的监督。继续推进预算项目绩效的前评价、中评估、后评估，探索对部门的整体预算支出绩效进行监督。五是人大对预算的审查要从审查具体金额向审查支出政策、支出标准延伸，实现从“治标”向“治本”的转变。

5、做实预算初审。国外议会对预算的审查一般要花几个月甚至更长时间，我国各级人民代表大会会议的会期短、内容多，因此，在大会期间对预算进行充分审查是不现实的。对预决算的审查监督，重点应放在人民代表大会会议召开之前的初审阶段，由人大常委会来主导。人大常委会可以由财经工委或预算工委牵头，统筹协调各个机构的力量，在初审阶段对预算草案进行分工调查、分组审议。人大常委会还可以通过公开听证会、调研座谈会等形式，借助人大代表、专家和社会公众的力量，对预算草案进行实质性的审查，为人民代表大会会议期间的审查批准做好充分准备。新预算法第二十二条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。”第四十五条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”这既为预算草案初步审查过程中的公众参与，也为人大常委会做实预算的初审工作，提供了明确的法律依据。

第三篇：加强对预算全口径全过程审查监督研究

加强对预算全口径全过程审查监督研究

作为“国家账本”，政府预算反映国家战略、规划、政策，反映政府的职责、活动范围和方向。审查批准预算、决算和监督预算执行，是宪法、监督法等法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。新修订的《中华人民共和国预算法》及《**省预算审查监督条例》建立健全了全面规范、公开透明的预算制度，在加强预算审查监督工作方面，赋予人大更多的职责和任务。特别是今年3月份中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》的出台，进一步提高了人大对政府预算全口径全过程审查监督的要求。****群岛新区建设以来，随着一些列国家战略的落地实施，我市的经济总量增长较快，与此同时，财政收入和支出也显著增加，预算审查监督的新情况、新问题不断涌现。在以往的工作实践中，我市人大在预算审查监督方面也积累了一些经验，同时也发现了需要改进完善的地方，以使我市人大全口径全过程预算审查监督能够与时俱进，促进我市经济高质量发展。

一、我市预算全口径全过程审查监督实践情况

本级人大主要是认真落实国家预算法和省预算审查监督条例的相关规定，既重视预算的编制，又重视预算的执行，扎实做好预算全口径全过程审查监督。近两年着重加强了以下几个方面的工作：

（一）加强预算审查监督制度建设

**年以来，为进一步加强和规范我市的预算审查监督工作，我们在深入调研的基础上，制定了《**市预算审查监督实施办法》和《**

市人大财经委预算审查监督操作规程》，今年6月和8月分别经市人大常委会会议和常委会主任会议审议通过并开始实施。这一实施办法和操作规程，根据中办关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的文件精神，以及预算法和省条例的规定，进一步细化了预算审查监督的主体、重点内容、时间节点及工作程序等,明确各方职责,厘清权限。预算审查监督实施办法和操作规程的出台，一方面将使我市预算审查监督工作可遵循、可操作,提高人大预算审查监督工作规范性和有效性；另一方面，也便于人大代表、社会各界对我们人大常委会、财经委的监督工作进行监督，提高人大监督工作的透明度，使人大预算审查监督水平进一步提升。

（二）抓住关键环节实施审查监督

市人大常委会提前两个月左右时间将市人代会召开的时间节点通知财政部门，要求财政部门在市人代会召开前一个月将预算草案报市人大常委会进行预审，并按省条例规定，提供六个方面的相关材料，要求支出按功能分类细化到项、基本支出按经济分类细化到款，部门专项和政府性专项单独列表反映，并提供细化说明。加大财政专项资金绩效监督力度，委托第三方机构开展专项资金绩效评价，要求中介机构要客观、公正地反映项目所取得的实际绩效，发现并分析项目实施管理、资金使用管理等方面存在的问题及原因，对提高财政资金使用效益提出相应的改进意见和建议，推动预算绩效管理、提高财政资金使用效益、优化资源配置。

（三）深化完善部门预算审查监督

**年我们重点加强了部门预算审查监督工作。一是在审查范围上实现部门预算审查全覆盖。除涉密单位外，全市204家单位全部提交市人代会接受审查，实现了部门预算审查监督全覆盖。在全覆盖的同时，坚持突出重点原则，选择15家部门、单位进行重点审查，并在大会期间由市人大代表对2家重点单位以会议形式进行专题审查。二是在审查监督方式上，采取专委会对口审查，咨询专家专业审查和人代会期间代表专题审查相结合。对专委会对口审查和咨询专家专业审查，在原来的基础上，进一步深化完善，制定具体审查方案，明确审查重点内容和工作要求，形成书面审查意见反馈财政部门及预算单位，并要求财政部门及预算单位书面反馈研究处理情况。人代会期间的专题审查，由人大财经委主持，组织大会预算审查小组成员和各代表团推荐的市人大代表，以面对面提问的方式对部门预算进行专题审查，体现了人大监督的民主性、公开性和程序性；同时，使代表提出的问题更具有针对性，意见建议富有建设性。三是在预算审查监督的方法上，突出重点，讲求实效。对政府部门预算的审查，人大常委会确定2家单位作为审查重点，从预算、执行到决算进行全过程的审查监督；对专项资金，重大项目资金的使用，加强审查监督，突出绩效管理，结合审计工作的专项审计或专项审计调查，开展绩效评价。选择一个专项资金，其使用情况委托中介机构进行绩效评估，并进行审议，促进财政资金使用更规范、更有效。

（四）借力审计预算审查监督

政府审计部门依法对预算执行进行审计监督。市人大常委会对审计计划提出建议，明确审计重点，要求审计部门向市人大常委会汇报的同级审计查出的问题,分部门列出清单，会同人大财经委、市监察委、市财政局召开专门会议，对应整改的问题进行集体交办。为使审计查出问题的整改工作落到实处，市人大常委会组织人大财经委委员、人大代表和财政、审计、监察等部门的相关人员进行专项督查，听汇报、查资料、促整改。把政府投资项目、财政专项资金使用及重大政策落实情况作为重点监督内容。市人大常委会每年听取市政府关于审计整改情况的汇报，推动整改工作有效实施，问题整改率逐年提升。

（五）有效发挥人大代表和财经咨询专家作用

人大财经委、财经工委人员少，日常工作忙，为解决专业人员缺乏和力量不足的矛盾，市人大常委会选聘一批专业人员，成立财政经济咨询专家组，为人大预算监督提供智力支持和工作保障。专家组成员专业覆盖财政、税务、审计、经济、金融等，具有相关专业类别的中级以上专业技术职称，熟悉计划和预算有关业务及经济工作。在实际预算审查监督工作中，通过组织人大代表和财经咨询专家参加预算审查活动以及调研、考察和检查等多种形式，积极发挥人大代表和咨询专家作用，增强了预算审查监督效果。

二、对预算全口径全过程审查监督中存在的问题

尽管我市人大在预算全口径全过程审查监督工作中取得了一定的成效，但与中央对于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求还有不足之处，在推进预算全口径全过程审查监督工作中也存在着一些矛盾和问题。主要是：

（一）思想认识还不够到位

建立人大对政府预算全口径、全过程审查监督机制是民主法治领域改革的一项重点任务，目前还处于改革完善的探索阶段。在实际工作中发现，主要有三种思想认识问题影响人大预算审查监督的深入开展。一是“不想监督”。工作满足于完成规定动作、落实法定程序层面，改革创新意识不强，也担心如果把握不好导致各方面不满意。二是“不便监督”。错误地认为，政府工作比较繁忙，监督如果安排太多、力度太大，是给政府添麻烦。三是“不能监督”。当前人员力量不足、方法手段不硬，加之新问题、新矛盾较多，感觉力

不从心，有畏难情绪。这些思想或多或少的存在各级人大预算审查监督工作，在一定程度上影响着预算审查监督实效。

（二）审查监督的广度深度和方式方法还有待拓展

当前人大对预算审查监督的内容仍主要集中在预算报告和草案、预算调整、审计查出问题及整改等方面，对于重点支出和重大投资项目、部门预算、转移支付、支出绩效、政府债务、财政专项资金支出第三方绩效评价等方面的监督仍存在一些尚需拓展的领域和空间，对于重大财政体制的确定和调整、影响区域经济社会发展和民生改善的重要财税政策监督也亟待加强。同时，人大对预算审查监督的方式方法主要停留在会议审查、审议和调研等层面，法律规定的特定问题调查、专题询问和质询等监督形式运用不够，实际工作中还存在重程序性审查、轻实质性审查，重合规性审查、轻合理性审查等问题，制约了审查监督的效果。

（三）预算审查监督的刚性约束不足

新预算法、省预算审查监督条例实施以来，我市人大及其常委会通过开展政府预算审查监督作出的决议、提出的审查和审议意见，对于推动政府预算改革、加强预算管理发挥了积极作用。但在抓预算决议、审查和审议意见落实方面，虽然要求政府及其部门按时反馈办理情况，但缺乏严格的跟踪问效，特别对落实不力、人大代表和常委会组成人员不满意的，缺乏相应的问责机制，致使人大预算审查监督

刚性约束不足，权威性、严肃性有待进一步提高。

（四）预算审查监督力量相对薄弱

随着财税改革和现代预算制度建设的全面推进，人大预算审查监督的任务越来越重，特别是人大预算联网监督工作的开展，我市各级人大从事预算审查监督的人员力量不足的短板更加明显。目前，市级人大常委会预算审查监督工作机构只有5人，县（区）人大常委会预算审查监督工作机构只有3

至4人（包括兼职人员），加之工作人员整体专业素养还不够高，难以适应新时代新形势下加强人大预算审查监督工作的需要。

三、加强对预算全口径全过程审查监督的意见建议

审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。下一步，要进一步加强人大对预算全口径全过程审查监督，深入贯彻落实中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，增强预算审查监督的针对性、实效性。

（一）统一思想认识，增强监督的使命感和责任感

加强人大对预算全口径全过程审查监督，必须统一思想认识。一要提高政治站位。深入学习领会新时代党中央对人大预算审查监督工作提出的新定位、新要求、新举措，认真落实市委有关预算审查监督方面的工作安排，使预算更好地贯彻落实党中央重大方针政策和省委、市委的决策部署，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好地发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。二要树立正确的监督理念，创新监督方式。按照“敢于监督、善于监督、实施精准监督”的要求，着眼于促进依法行政，正确处理支持与监督的关系，寓支持于监督、寓监督于发展。把求真务实贯穿于监督工作始终，摸实情、出实招、解决实际问题，维护人大监督的法律权威。三要提升履职能力。深入开展“思想大解放行动大担当”专题活动，加强干部队伍思想作风建设；聚焦补充在实施监督认识方面的短板问题，切实提高干部队伍的思想政治素质和业务能力。

（二）强化制度执行，积极稳妥地推进办法实施

《**市预算审查监督实施办法》明确了市人大常委会、财经委、其他专门委员会及相关工作委员会各自的职责；规定了人大开展预算审查监督的工作机制和方式方法；规定了政府及相关主管部门在预算编制、报告重大事项、报送资料时间、参会要求、落实常委会审议意见、执行常委会决议决定等方面的做法和要求；规范了预算草案初步审查、预算执行监督及预算调整和决算审查与批准的时间安排。《

**市人大财经委预算审查监督操作规程》对上述实施办法中人大财经委在预算审查监督中“规定时间内的规定动作”作了进一步细化明确。下一步，要在贯彻落实上述实施办法和操作规程过程中，不断健全完善人大对政府预算全口径全过程审查监督机制，落实好市委决策部署，保障党的路线方针政策在工作中得到全面贯彻和有效执行，推动政府依法行政、依法理财，不断增强人民群众的获得感、幸福感。

（三）突出重点，增强预算审查监督的针对性与实效性

1.加强重点支出与重大投资项目的审查监督。围绕推动政府健全完善重点支出与重大投资项目的决策机制，提前介入预算编制。每年在政府预算草案编制前，财经委、财经工委要组织意见建议，促进政府合理确定重点支出与重大投资项目预算。在预初审环节，要逐步建立专题审议制度，每年选取1至2项重点支出进行重点审议。严格预算执行约束，预算执行中涉及预算调整事项的，政府应当依法编制预算调整方案，报本级人大常委会审查批准。探索建立重点支出和重大投资项目预期绩效目标、绩效评价结果的报告随预算报本级人代会或常委会会议审议制度，推动政府全面实施绩效管理，强化绩效导向。

2.加强政府债务的审查监督。根据政府债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价政府举债规模的合理性，按照法定程序，审查批准当年政府新增债务规模。重点审查地方政府债务纳入预算管理的情况，要求有关政府债务的预算草案、预算调整方案要完整细化，全面反映本级政府新增债务的规模、结构、使用情况，确保新增政府债务有偿还计划和稳定的偿债资金来源、债务资金使用依法合规。加大防范化解政府债务风险的监督力度，推动高风险地区完善存量债务化解方案和应急处置预案，积极稳妥化解累积的债务风险。高度重视隐性债务问题，督促政府及其有关部门严格监控政府融资平台公司、相关国有企事业单位、PPP项目及政府引导基金等融资行为。

3.进一步加强部门预算的审查监督。在现有的部门预算审查监督方式方法的基础上，要不断学习外地优秀实践经验，继续加大预算审查力度。在“一个部门一本预算”模式下，每年选取部分重点部门及所属单位开展审查活动，促进部门预算的规范化、标准化、科学化。人大及其常委会要进一步建立健全对本级部门预算执行情况的经常性监督机制，完善部门预算执行情况监督预警机制，督促政府及其部门严格按批准的预算安排支出。同时加强对部门预算支出绩效的监督，督促财政及相关部门建立完整的预算支出绩效评价体系和考核机制。审计部门要将本级经重点审查的单位部门预算执行和支出绩效作为本级预算执行审计和领导干部经济责任审计的重要内容，加强审计监督。

4.加强重大财税政策的审查监督。要逐步建立重大财税政策出台前的报告制度。对于事关本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策，各级政府在政策出台前应当向本级人大常委会作专项工作报告。财经委、财经工委要加强调查研究，对拟出台重大财税政策提出初步审查意见。对常委会提出的审议意见，政府及其有关部门要及时研究处理并反馈。因新出台政策需要进行预算调整的，政府应当依法编制预算调整方案，按规定程序报本级人大常委会审查批准。

（四）创新方式方法，拓展预算审查监督深度广度

1.探索就重大事项或特定问题组织调查和质询。根据预算法，各级人大和县级以上各级人大常委会可以就预决算中的重大事项或特定问题组织调查，调查工作开展前应向本级党委请示报告。经人大常委会主任会议批准，人大财经委、常委会财经工委等工作机构可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金使用等进行调查，政府有关部门和单位应当积极协助、配合。各级人民代表大会和县级以上各级人大常委会举行会议时，人民代表大会代表或者常委会组成人员，依照法律规定程序可以就预决算中的有关问题提出质询，受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。

2.完善落实人大及其常委会有关预决算决议的工作机制。在要求政府及其部门及时处理和反馈的基础上，进一步加大跟踪问效力度，通过听取报告、开展专题调研、组织代表考察等形式，推动政府及其有关部门积极落实本级人民代表大会及其常委会有关预决算的决议。财经委、财经工委要组织听取财政等部门落实预算决算决议的工作安排情况通报，并将有关情况发送本级人大代表。探索建立预决算决议落实情况满意度测评和问责机制，增强人大预算审查监督效果。

3.更好地发挥人大专门委员会、人大代表和社会各界的监督作用。人大有关专门委员会可以结合开展执法检查、听取专项工作报告等，对相关领域部门预算草案、相关重点支出和重大投资项目、有关专项资金和政策等开展调查研究，更好地发挥人大专门委员会的专业特点和优势。注重发挥人大代表的主体作用，不断完善人大代表在预算审查监督参与方式。同时，通过预算编制时组织听取社会各界意见，充分发挥社会各界的监督作用，不断提高预算审查监督工作水平。

4.强化预算审查监督的技术支撑。要加快推进预算联网监督工作，建立人大预算联网监督信息平台，通过与政府财政、审计、人社、国资、税务、统计、人民银行国库等有关部门单位的信息互通共享，及时掌握总预算及本级预算、重点支出和重大投资项目、部门预算、转移支付、政府债务管理等方面情况，逐步实现预算审查监督的信息化和网络化，提升审查监督的时效性。

（五）壮大预算审查监督力量，强化审查监督能力建设

1.加强预算审查监督机构建设，增加人员编制。随着对人大预算审查监督工作要求的不断提高，人大财经工委在面对面广量大、政策要求高、时间要求紧的预算审查监督工作，审查力量显得捉襟见肘。建议贯彻落实党的十九届三中全会关于“加强人大对预算决算、国有资产管理等是监督职能”的要求，切实加强机构队伍建设，进一步健全财经工委内设机构，适当增加人员编制，加大干部交流和培养力度。

2.借助外力，增加预算审查监督力量。一是完善与审计的工作协调配合机制。各级审计机关在研究提出下一审计监督重点内容和重点项目时，应当征求本级人大常委会预算工委等工作机构的意见建议，形成监督合力。同时，要求各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，并在向本级人大常委会报告预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映，为人大开展支出预算和政策审查监督提供支持。通过完善与审计的工作协调机制，充分利用审计成果，推动预算改革，维护财经秩序。二是借力第三方中介机构。根据预算审查监督工作需要，可以引入第三方社会中介专业机构为人大预算审查监督工作提供服务（如开展财政专项资金绩效评价），通过借助外力提高人大预算审查监督的专业化水平，壮大人大预算审查监督力量。

3.加强学习培训，提高预算审查监督能力。要经常性的组织人大预算审查监督知识和能力培训，培训的知识内容体系应包括：熟悉预算审查体系，清楚预算内容和要求，如何发现全口径预算中存在的问题，怎么提出有针对性的审查意见等。财经工委工作人员在日常工作中也要认真学习监督法、预算法、审计法和省预算监督条例、审计条例等法律法规，熟记重要法规条文，实际工作中国熟练运用。通过上述培训交流和加强日常学习等方式，持续推进人大预算审查监督能力建设。

第四篇：论人大监督对政府的影响

论人大监督对政府的影响

（一）人大及其常委会对人民政府监督的必要性

我国的根本政治制度是人民代大会制度，这也是我国的政体。各级人民政府由同级人民代表大会产生，受人大监督，对人大负责。我国是社会主义国家，实行“议行合一的体制。人大是决策机关，人民政府是执行机关，人大为了使自已做出的决议得到贯彻落实，就有必要对人民政府执行其决议的状况进行监督从行政权的性质角度来看，也需要人大及其常委会对人民政府进行监督。行政权是一种管理权、执行权，具有天然的扩张性，而且它所直接接触的范围非常广涉及社会事务和社会生活的方方面面，所涉事物都是关乎公民切身利益的事项，稍有不慎就有被滥用的可能，从而造成侵害公民人身权利和财产权利的后果。所以行政权的行使必须要受到有效的监督和控制。再者，从建立社会主义法治国家的角度来看，人大及其常委会也有必要对人民政府进行监督。依法治国的核心是依法行政，建立社会主义法治国家必须将政府的各项行为纳入到法治的轨道上来。人民政府的各项行为是否符合依法行政的要求，光靠政府的自律监督和政府内部的监督是远远不够的，必须要有一个强有力的独立于政府的外部机关对其进行监督。根据我国的宪政体制，这个强有力的外部机关就是人大及其常委会。

（）人大及其常委会对人民政府监督的现状

在我国，人大及其常委会监督的对象主要是人民政府、人民法院和人民检察院，即“府两院”。①虽然宪法及其相关法律明确规定了人大及其常委会有权监督人民政府，但就目前的监督实践而言，人大及其常委会对人民政府的监督是不理想的。宪法及其相关法律规定的许多人大及其常委会监督人民政府的职权没有被很好地行使起来，从而成为静静地躺在纸上睡大觉的权力。这就造成了人大及其常委会宪法上的权力和地位与实践中的权力和地位极不相称的尴尬局面。比如，宪法规定了各级人大有权审批同级政府的预算及决算。但现实中很多地方政

府采取先斩后奏的策略，同级人大也只能无奈地听之任之。造成人大及其常委会对人民政府监督软弱无力的原因很多，其中最重要的一方面原因就是法律对人大及其常委会对人民政府监督的法律后果规定得不完善。

第五篇：关于加强地方人大及其常委会对财政预算审查监督的思考

关于加强地方人大及其常委会对财政预算

审查监督的思考

审查和批准财政预算、监督财政预算执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大监督的重要组成部分，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。近年来，地方人大及其常委会正确理解和把握《预算法》、《监督法》的有关规定，依法开展预算审查监督，做了大量的工作，积累了不少经验；但由于法律制度和审查监督工作的程序、方法还不够完善等因素，致使人大预算审查监督工作还存在不少困难和问题,需要进一步研究探索,采取切实有效措施加以解决。

（一）笔者认为，当前地方人大及其常委会在预算审查监督工作方面主要存在以下困难和问题：

1．预算编制缺乏科学性，弱化了预算审查的基础。从预算编制时间来看，虽然《预算法》规定财政部门应当在人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门一般在当年财政即将结束时才着手预算编制工作，编制时间仓促，预算草案特别是部门预算草案难以按时报送审查；有的地方在人代会之后才完成部门预算草案的编制，由人大常委会主任会议审查。从预算编制内容来看，一是预算编制过粗。预算报表所列的科目级次太少，只列到“类”、“款”一级，没有“项”、“目”的具体内容，而且普遍没有收支明细表和详细说明；有的以文字报告代替预算会计报表，只报告大类收支总额，根本起不到报告预算的作用；既看不出每一笔收入的具体来源，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理。二是预算编制内容不完整。编制的预算草案只是反映预算内资金的分配情况，还有大致相当于预算内资金总量的预算外资金游离于财政预算之外，削弱了政府财税政策的宏观调控能力。

2．预算审查不深不细，审批流于形式。从初步审查情况来看，预算法规定，地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。由于预算草案，尤其是部门预算涉及到许多专业性数据和表格，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。然而，无论是财经委员会，还是预算工作委员会，以及本级人大常委会，都缺少这方面的专业人员，仅靠其组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强的工作，这就使得初审失去了作为人大审查批准前置程序的应有作用。从人代会审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查，结果只是履行表决程序。同时我国预算的表决方式实行的是一次性表决，一次性通过，没有审批辩论程序，人大代表即使对预算草案部分内容有质疑，在表决时也照样通过。

3．预算执行缺乏经常性监督，不便于及时发现和解决问题。加强预算执行的监督，及早发现违规使用预算资金的行为，防止违规行为给国家造成更大的损失是预算监督的重要任务。而我国各级人大及其常委会对预算执行的监督机制并不完善。预算法第六十九条作了较为笼统的规定：“各级政府应当在每一预算内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”《监督法》和我省的《实施办法》的有关章节规定，上半年听取审议一次预算执行情况的报告，下半年遇到有较大情况变化时审查批准预算调整方案。除此之外，不再对预算执行情况进行日常性的监督。这样经人代会审批的财政预算，由于受中心工作、重点任务等不确定因素影响，特别是对于专项资金缺乏精细的项目计划，政府在执行中随意性较大，频繁追加，预算的约束力软化。

4．监督机制不健全，降低了决算审查的实效。一是审批主体不明确。预算法第六十二条规定，县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准；这样，人大常委会审批决算只是走走过场而已，失去了应有的权威。二是决算作为法定程序批准的预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成，但报送人大常委会审批的决算草案过于简单，只有表示收支平衡的几类大数，审查内容抽象、空洞。三是审计工作报告是常委会审查和批准财政决算草案的的主要依据；但审计部门从隶属关系看，属于政府工作部门，与财政部门在同一个行政首长领导下工作，对同一个行政首长负责；形成的审计报告须经行政首长审定后，才能提交人大常委会审查。由于经过政府的过滤处理，送达到人大常委会组成人员手中的审计报告已经不是原汁原味的内容，审计结果的真实性已打了折扣；以此作为依据，难以对决算进行深入细致的审查。

5．相关法律规定不完善，影响预算审查监督的实施。尽管我国宪法和有关法律对各级人大及其常委会审查监督预算作了规定，但大都比较原则；对于审查监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作方法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等，都没有具体的规定，实际监督工作难以有效开展。例如，《预算法》规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中“主要内容”该怎样理解，什么是主要内容，什么不是主要内容，如何界定，由谁来界定？又如，预算法第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者批准的预算中举措债务的数额增加的部分变更。”换言之，只要不影响预算平衡，都不算“预算调整”。这样就出现了法律上漏洞，地方政府可在不违反预算法的前提下，人为地压低预算数，提高执行数，将超收部分资金用于安排支出无需经过法律程序，造成了政府财政活动的随意性，从而使预算法中预算调整的审批程序流于形式。另外，法律责任不明确、处罚力度不够，是导致预算监督乏力的重要原因之一。对于行政机关违反预算法律的行为，《预算法》在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。对于仅有的3类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。《监督法》和我省的《实施办法》也没有对此作出具体的规定。法律责任的规定不完善，不利于对违法者追究其应有的责任，从而降低了人大预算监督的权威。

6．预算不透明，不利于公开监督。有些地方，人代会期间提交给人大代表审查的材料只是分大类、按功能罗列的预算收支总表，没有部门预算。人大代表根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为，进行深入的了解和审查，形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。不少地方把预算看成是党和政府的重要“秘密”，认为预算对于公众是保密的。虽然广大人民群众作为国家预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但由于不能了解自己所在辖区人代会审批的预算情况，对自己上缴的钱具体怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而无法进行监督．

（二）胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督”；“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。支持人民代表大会依法履行职能，保障人大代表依法行使职权”。这不但为公共财政体系建设、预算制度改革指明了方向，也为加强预算审查监督指明了方向。针对目前预算审查监督工作中存在的困难和问题，笔者认为，应从以下几个方面采取相应的对策。

1．改进财政预算编制工作。一是提前编制部门预算。建议将部门预算编制至少提前半年进行。二是改进预算编制方法。在收入方面，运用“标准收入预算法”进行测算，力求科学、准确；在支出方面，全面推行“零基预算法”，按实际工作需要安排。三是建立以经济预测为基础的预算编制模式。在编制预算时，除了要了解以前的预算执行情况，还要对将来若干的宏观经济前景进行科学的预测，以决定是否对现行政策进行调整。四是全面实行综合预算。将各部门的各类收支即是预算内外所有资金统一纳入预算，以保持预算的完整性。五是细化预算科目。按照政府收支分类改革要求，将一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预算外收入等统一纳入政府收入分类体系，分别按类、款、项、目四级科目逐级细化；所有预算支出要按类、款、项三级科目细化，即类级科目综合反映政府职能活动，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。

2．完善财政预算审查制度。从初审方面而言：一是加强初审的力量。虽然财经（工作）委员会和预算工作委员会是初审的主体，但力量不够。需要吸收有关专业人员以及有关部门（审计、国税、地税、人行、发展改革委等）对预算工作熟悉、业务比较精通、作风比较正派的人员参与初审。二是明确初审时间。根据《预算法》等法律法规的规定，要求财政部门必须在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案提交本级人大及其常务委员会的有关机构进行初审。三是做好初审前的准备工作。组织有关人员围绕预算编制的内容进行调查，必要时委托审计部门对预算草案进行审计，广泛收集有关情况。四是规范初审的具体内容。即科目列到款的预算收支总表；本级各部门预算收支表；上级财政返还、转移支付和对下级财政补助支出分类表；对农业、教育、科技、社会保障等重点支出的分类表；建设性支出、基金支出和重大建设项目支出分类表；编制本级预算草案说明书。五是落实初审意见。通过全面细致审查，提出初审意见，转交财政部门限期办理，并进行跟踪督办，确保初审意见及时得到采纳。从人代会审批而言：要求政府及其财政部门向大会提交本级财政总预算草案和本级各部门预算草案；可尝试推行财政预算草案的全面审查与分项表决制度，并引入辩论、听证、修改、宣读、投票等批准程序，使人大代表的意见得到充分表达，切实增强人代会审批预算的实际效果。

3．加强对预算执行的日常性监督。一是人大财经委（预工委）与财政部门要逐步实行财政预算信息联网，及时、准确地了解预算执行情况，强化预算执行的动态监督。二是要求财政部门按月向财经委（预工委）报送预算收支项目报表以及综合会计报表，在每季度末报送预算执行情况分析。三是加强对重点预算资金的监督，对农业、教育、科技等几项法定支出增长的落实情况、关系人民群众切身利益的资金投入情况、重点建设项目的资金使用情况和上级财政补助资金的安排和使用情况进行重点监督。四是对预算执行中发现的问题要及时向财政部门通报；对比较大的问题要开展专题调查，或委托审计部门开展专项审计，及时督促解决预算执行中出现的问题。

4．加大对决算审查监督的力度。一是要求财政部门细化决算报表数据，决算草案的内容、项目应与预算内容、项目相对应，决算报表要细化到具体项目，对决算中与预算对比有较大变动的项目，要加以分析说明；要规范决算报告内容，决算报告应包括决算编制的有关情况、决算的具体情况以及审计提出问题的整改情况。二是要求审计部门对预算执行审计时，既要全面审计，也要突出审计重点；审计报告在报送政府的同时，也要原原本本报送人大常委会、财经委（预算工委）；要开展部门决算审计，实行部门决算审签制度，确保决算真实、完整。三是对审计发现的主要问题特别是违纪违法问题，要以人大常委会审议意见或决议形式，督促政府及有关部门承办到位，落实到位，处理到位。5．修订完善预算法律法规。建议尽快对《预算法》及其相关法规进行修订完善，使之适应新形势下开展预算审查监督工作的需要。一是注重对一些操作性不强，容易引起异议的条款重新界定。如科目调整的确切含义，预算调整的准确概念，超收收入的安排使用等；二是将近年来财政改革的重要内容如部门预算、转移支付、政府采购、国库集中收付、公共财政建设、政府收支分类等纳入法律规范之中；三是明确规定违反预算法应承担的具体法律责任。此外，市州人大及其常委会应根据《监督法》和我省《实施办法》，结合当地实际情况，及时修订、完善预算审查监督方面的工作制度，使其更具有针对性和可操作性。

6．建立预算公开监督制度。“阳光是最好的防腐剂”，财政公开是政务公开的核心内容，打造“阳光政府”首先必须打造“阳光财政”。把人大审查批准的预算向社会公布，有利于实现预算的公开化、透明化,有利于接受人民群众的监督。我国是人民民主专政的社会主义国家，预算公开制度的完善对我国发展民主有着特别重要的意义。因此，《监督法》第二十条对预算公开作出了明确规定。预算公开的主要形式是通过报纸、广播、电视等新闻媒体向社会公布。预算公开的具体内容包括：一是经本级人民代表大会审查批准的预算；二是半年或全年预算执行情况；三是经本级人大常委会审查批准的决算；四是关于预算执行和其它财政收支审计情况的报告。五是本级政府对预算方面审议意见研究处理情况或执行决议情况的报告。此外，地方人大及其常委会还应开辟必要的渠道倾听和采纳广大群众对预算方面的意见和建议，从而更好地促进预算的民主管理和民主监督。（荆门市人大财经委员会副主任委员 蔡明虎）