论地方人大对地方规范性文件的监督发展与协调（小编整理）

第一篇：论地方人大对地方规范性文件的监督发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

论地方人大对地方规范性文件的监督

实施法律监督是我国宪法和法律赋予各级人民代表大会的一项重要权力，其中包括对国家机关所制定的规范性文件的监督。近几年，我国地方各级人民代表大会及常委会在加强工作监督、执法监督方面取得了明显的成效，相比之下对地方规范性文件则监督不够，一些地方国家机关制定的规范性文件与法律、法规相抵触的现象时有发生，进而导致执法的冲突，影响和损害国家法制的统一。本文仅就地方人大如何加强对地方规范性文件实施监督的若干问题进行探讨。

一、地方规范性文件的概念和分类

地方规范性文件从广义上理解，是指地方各级国家机关为实施法律法规，在其权限范围内依照一定程序制定的地方性法规、规章以及具有普遍约束力的决定、命令和决议等。从狭义上理解是指没有立法权的地方国家机关为实施法律法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、决议等。本文采用的是广义地方规范性文件的概念。

按照对地方规范性文件广义上的理解，我们以规范性文件是否具有立法性质将其划分为两种：一是立法性的规范性文件，是指享有立法权的地方国家机关为贯彻实施法律法规或为调整一定的社会关系，按照一定程序制定的地方性法规和规章。二是非立法性的规范性文件，是指没有立法权的国家机关为实施法律法规和规章等，依照一定程序制定的带有普遍约束力的决定、命令和决议等，同时还包括有立法权的地方国家机关制定除立法以外的一般规范性文件。

地方立法性和地方非立法性的规范性文件有以下几个共同特征：

一是主体具有特定性。不论是制定立法性规范性文件的主体，还是制定非立法性规范性文件的主体，也不论是高层级的制定机关，还是低层级的制定机关，都是相关的各级地方国家机关。一般的企事业单位、社会组织不能成为地方规范性文件的制定主体。

二是内容具有强制性。立法性规范性文件和非立法性规范文件的制定，是为了贯彻执行法律法规或国家大政方针，或者是为了调整一定的社会关系，由特定的国家机关通过一定的程序依法设立相关的权利义务，或者相应的各种行为规则，通常有相应的强制措施作保障。在地方规范性文件的效力所及范围内，相关单位和个人必须遵守和执行。

三是效力具有从属性。不论立法性规范性文件还是非立法性规范文件的制定，都必须同法律、行政法规相一致，不可与之相抵触。

四是形式具有规范性。制定规范性文件的活动本身是一种抽象行为，规范性文件所设定的行为规则具有概括性并可以反复适用。不论立法性规范性文件还是非立法性规范文件都是为社会生活提供具有普遍约束力的行为规则和标准。

但地方立法性的规范性文件和地方非立法性的规范性文件之间存在着许多不同：

第一，制定的主体不同。前者只能是宪法、组织法和立法法明确规定的立法主体，即享有地方立法权的国家机关，如省一级和较大市(包括省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准较大市，下同)的人民代表大会及常委会、人民政府，民族自治州、县人民代表大会等;而后者的制定主体则表现为广泛性，所有地方各级国家机关都可以成为制定非立定性规范性文件的主体。

第二，制定的程序有所不同。前者在制定过程中，必须严格按照立法程序进行。如制定地方性法规，通常要制定立法规划，提出法规议案，起草法规，提交审议，表决通过和向社会公布等;而后者在制定过程中，一般不需要制定严格的规划，其制定程序较为简单和灵活。

第三，表现形式有所不同。前者通常表现为具有一定标准的立法性文件格式和明确的法律语言;后者则不强调固定的文件格式和专门的法律语言。

第四，对违反规范性文件设定责任的权限有所不同。如前者可在其立法权限范围内对行为人的违法行为设定行政处罚和相关行政强制措施;而后者则不得对违法行为设定行政处罚和相关的行政强制措施。

第五，法律效力的不同。立法性的规范性文件具有立法的属性，它所确定的规则属于法律规范，因而具有直接的法律效力。非立法性的规范性文件不具有立法属性，通常是为了贯彻执行法律、法规和规章而制定的，它所确定的规则虽然具有一定的强制性，但不具有直接的法律效力。在与法律、法规、规章相一致的条件下，具有间接的、延伸的法律效力。

二、对地方规范性文件实施监督的范围

对地方规范性文件实施监督的范围是指地方各级人大及常委会对地方国家机关制定的哪些规范性文件有权实施监督。按照规范性文件种类，可以划分为立法性规范性文件的监督范围和非立法性规范性文件的监督范围。由于立法性的规范性文件与非立法性的规范性文件都具有普遍适用的效力，同时又存在上述诸多的不同属性，对它们实施法律监督的范围、方式、程序等就不完全相同。

地方立法性规范性文件的监督范围主要包括除省一级人大及常委会之外其他地方立法主体制定的立法性规范性文件(依照宪法第六十七条第八项规定，全国人大常委会行使对省一级人大及常委会制定的规范性文件的监督权，本文不涉及)，具体包括：(一)较大市的人大及常委会依照法定程序制定的地方性法规及法规解释;(二)省一级和较大市的人民政府制定的行政规章，按照国务院法规规章备案规定第二条的解释，地方人民政府规章主要是指“根据法律和行政法规，按照规定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称”;(三)自治州、自治县人民代表大会制定的地方自治条例和单行条例及条例解释。这几类规范性文件的制定主体，是我国宪法和地方组织法中已明确设立的地方立法主体，其制定上述规范性文件的过程就是一种立法活动。

地方非立法性规范性文件的监督范围，比地方立法性规范性文件监督范围广泛的多。主要包括：(一)地方享有立法权的人大及常委会制定的除地方性法规以外的其它非立法性规范性文件，如某省会市人大常委会制定通过的某个决议，由于没有也无须通过省一级人大常委会批准，尽管有一定的法律效力，但不能视其为立法性的规范性文件;(二)不享有立法权的地方各级人大及常委会制定的决议、决定等规范性文件;(三)享有规章制定权的地方人民政府制定的除政府规章以外的其它非立法性规范性文件;(四)不享有规章制定权的地方各级人民政府及工作部门制定的具有普遍约束力的决定、命令和决议;(五)地方各级人民法院、人民检察院制定的指导本系统审判、检察工作的规范性文件等。

三、对地方规范性文件实施监督的特点和方式

地方人大及常委会对地方规范性文件的监督主要是指地方各级人大及常委会对监督对象制定的法规、规章以及带有普遍约束力的决定、命令和决议等规范性文件的审查监督。这种监督有下述特点：一是监督的法定性，即监督主体和监督权限须由宪法和法律加以规定;二是监督的程序性，即监督的过程必须有严格的程序规定且必须按照严格的程序进行;三是监督的强制性，即通过法定的审查方式对违法或不适当的规范性文件予以强制性的否定;四是监督的有限性，即地方人大对规范性文件实施监督受到本区域范围的限制，不能实施越权监督;五是监督的灵活性，即地方人大可以根据不同的监督对象采用直接监督或间接监督方式。

根据我国宪法和立法法的有关规定，地方人大对地方规范性文件实施监督通常可采用下述两种方式：

(一)直接监督方式，即依法对本级“一府两院”和下级人大及常委会制定的规范性文件是否合宪合法实施监督并可直接作出处理决定的方式。这种方式具体又可以划分为两种：

1、有立法权的地方人大及常委会按照法律赋予的立法监督权，依照法定程序对地方立法活动所进行的监督和处理。其具体方式有两种：第一，因提请批准而进行的监督。根据我国立法法第六十三条第二款规定，较大市的人民代表大会及常委会制定的地方性法规，报省、自治区人民代表大会及常委会批准后实

施。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当予以批准。该法第六十六条规定，自治州或自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会批准后生效。同时还规定自治条例和单行条例不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治的规定以及其他法律、行政法规专门就民族区域自治地方所作的规定作出变通规定。第二，因备案审查进行的监督。立法法第八十九条第四项规定，地方政府规章应当同时报同级人民代表大会常务委员会备案，较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会备案。该法第八十八条第五项规定，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。从立法法的上述规定可知，一是省一级人民代表大会常委会一方面应当对上级批准的地方性法规通过审查批准的方式进行监督，如果在审查中发现与法律、行政法规和省一级地方性法规相抵触的，有权不予批准;另一方面对应当上报批准的自治条例、单行条例通过审查批准的方式进行监督，如果在审查中发现其对法律、行政法规的规定作出的变通规定违背了法律、行政法规的基本原则，或者对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定进行了变通规定的，有权不予批准。这种监督方式主要侧重事前或事中监督。二是省一级和较大的市的人民代表大会常务委员会本级人民政府制定的并上报备案的政府规章通过审查进行监督，并有权撤销不适当的规章。这种监督主要侧重事后监督。

2、地方各级人大及常委会依法对本级人民政府、人民法院和人民检察院及下一级人大及常委会作出的决定、命令等非立法性规范性文件进行监督和处理。宪法第一百零四条和地方组织法第八条第十项，第四十四条第七、八项分别规定县级以上各级人民代表大会及常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会不适当的决议等。关于各级人大常务委员会能否撤销本级人民法院、人民检察院制定的不适当的规范性文件，我国现行法律没有作出具体规定，但我们认为，依照宪法第一百二十八条关于“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”规定和第一百三十五条关于“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关„负责”的规定，以及地方组织法第四十四条第六项关于“县级以上各级人民代表大会及常委会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”的有关规定，各级人民

代表大会常务委员会可直接对作出不适当的规范性文件的本级人民法院或人民检察院提出纠正意见或直接作出处理。从地方监督立法实践看，不少省市人民代表大会常务委员会在这方面已作出了具体规定。

(二)间接监督方式，即地方人大及常委会对本行政区域内除直接监督以外的其他各级国家机关所制定的规范性文件是否合宪合法所实施的监督和处理方式。我国宪法第九十九条明确规定地方各级人大有权在本行政区域内，保证宪法和法律、行政法规的遵守和执行。基于这一规定，各级人大常务委员会有权对本地区除“一府两院”之外的各类国家机关和部门所制定的规范性文件进行监督，但这种监督，不宜采用直接撤销等处理方式，而应当向制定规范性文件的该国家机关或对该规范性文件有直接处理权的国家机关提出处理意见或建议，责成其自行纠正或撤销。如省一级人大常务委员会发现乡镇一级人民政府制定的不适当的规范性文件等，既可直接向该制定机关提出意见或建议，也可向有直接处理权的乡镇一级人民代表大会或县人民政府提出处理意见或建议。对本行政区域内直接隶属于上级机关管理的相关国家机关制定的不适当的规范性文件的监督，也可以采取这种间接监督处理方式。比如：某县人大常委会对县工商局制定的规范性文件的监督。

四、对规范性文件加强监督的构想

目前我国实行的是二级多层次的立法体制，在这种体制下，有中央立法和地方立法，有国家权力机关的立法和国家行政机关的立法。除此之外，各级国家机关在其职权范围内有权制定各种非立法性的规范性文件。从实践中看，地方规范性文件的制定主体为了片面追求本地区、本部门局部利益而制定的规范性文件与法律法规相抵触的情况大量存在。同时，由于缺乏有效的监督机制，各级人大及常委会未能有效地履行对规范性文件的监督职能，这方面的主要问题有：一是地方各级人大及常委会对规范性文件的监督审查机制没有很好的运作起来，许多地方人大及常委会在有关监督规定中虽已明确由各专(工)委或者常委会工作机构负责对规范性文件的监督，由于审查力量有限和对规范性文件监督机制未能有效运作，使规范性文件的监督工作流于形式;二是没有建立切实可行的地方规范性文件的审查监督制度。一方面规范性文件的报备案范围不明确，另一方面也没有规定规范性文件监督的具体审查程序，使规范性文件的监督、审查处

理等工作无所适从。为了确保法律法规的统一贯彻执行，笔者认为地方各级人大及常委会要加强对规范性文件特别是非立法性规范性文件的监督。

首先，要在地方各级人大常委会中设立专门的监督机构。在我国地方人大实施法律监督的实践中，通常是由地方人大常委会和各专门委员会承担法律监督的任务。这样实施监督虽然具有广泛性，但人大常委会和各专门委员会的工作重心主要在立法与执法监督方面，对种类、数量众多的规范性文件的监督则很难投入更多的精力，容易出现监督不力和空缺现象。而设立与各专委并列的监督委员会，由监督委员会具体实施对规范性文件的监督，能较好集中监督权限，解决现有监督机制中的问题。

其次，根据宪法和立法法规定，制定切实可行的地方规范性文件的监督办法，将规范性文件的监督范围，报备案的时间，备案审查的期限、内容、方法、程序和与法律法规相抵触的规范性文件的处理办法等加以明确规定，为实施监督提供具体的依据。

再次，要在合宪合法性审查的同时，加强适当性审查。在地方规范性文件中，数量居多的是非立法性的各种规范性文件，大多具有层级较低的特点，制定主体具有较多的自由裁量权，容易利用自身的权力设置不适当的权利和义务或其他行为规则。虽然其具体规定不直接与现行法律法规的具体规定相抵触，但在制定规范性文件的动机、目的及宗旨方面则与法律法规不一致，容易造成不公正的后果。因此，有必要加强对规范性文件的适当性审查和监督。

最后，要加强对规范性文件的清理审查工作。对规范性文件的清理审查是一种事后监督，在规范性文件生效之后，随着客观情形的变化，许多不适应客观情形变化的规范性文件需要及时加以清理。通过清理审查的监督，既可以避免过时的规范性文件继续适用，还可以解决事前和事中监督未发现的问题。

第二篇：人大：加强地方人大监督能力建设

党的十六届四中全会通过的“关于加强党的执政能力建设的决定”指出，全党要不断提高驾驭社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会、应对国际局势和处理国际事务五个方面的能力。这是非常高瞻远瞩的。在实践中努力提高这五个方面的能力，尤其是通过发展社会主义民主政治的能力，“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化”，不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。这对提高地方人大的监督能力，实现监督工作的制度化、规范化和程序化，发挥其在推进社会主义政治文明建设中的作用，提出了新的更高的要求。理性地审视地方人大监督工作的现状，展望未来，不得不引发我们的一些思考。

一、地方人大监督工作制度化、规范化和程序化的必要性

监督。“监督”一词，《辞海》解释为“监察、督促”，也就是查看、督责、催促的意思。政治学意义上的监督，是指权力主体对权力承担者的必要制约，是一种规范政治权力运行方向的行为方式，具有更深层次的意义。人大的监督，即各级人大及其常委会为全面保证宪法、法律的实施和维护人民的根本利益，防止国家机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施强制性的检查、调查、督促、纠正和处理。在由国家监督和社会监督组成的监督体系中，人大的监督属“最高层次的监督”。

人大的监督。本文所指的人大的监督，即各级人大及其常委会为全面保证宪法、法律的实施和维护人民的根本利益，防止国家机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施强制性的检查、调查、督促、纠正和处理。在由国家监督和社会监督组成的监督体系中，人大的监督属“最高层次的监督”。人大实施监督的主要依据是宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法、代表法、立法法等，它们从各个角度、各个方面设定了人大的监督职权。人大监督的作用对象是很广泛的，既要对政府进行监督，又负有监督法院、检察院的责任，同时还有自身内部的监督问题。由于受分析视野的局限，本文仅仅讨论人大对政府行为的监督。

人大监督工作制度化、规范化和程序化。人大的监督工作，是整个人大工作的重要组成部分，实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化，乃是积极行使人大的法定职权、提高人大权威性的重要举措。人大监督工作的制度化、规范化和程序化，是指人大及其常委会行使监督权对监督对象的了解，监督行为的启动，对监督对象的处置、惩戒等各层次、各阶位的规则和前后相续的法定过程、方式及其相互关系。就是说制度里要规定实现本制度要按什么程序来进行，如果程序不具体或者不具可操作性的话，就可能成为一纸空文，所以在有制度的情况下，必须按制度去规范行为，而且在规范行为当中必须讲究程序。简言之，实现人大监督工作制度化、规范化和程序化，就是要通过制度的设计、法律的机制，把人大监督的方式、程序、模式建构等形成规范、固定下来，保证人大充分行使监督权，在具体运作中，注重程序和规范，促进科学执政、民主执政、依法执政，从而实现监督工作的权威性、科学性和程序性。

加强地方人大监督能力建设，以制度建设为核心，以规范运作为基础，以健全程序为抓手，推进人大监督工作的制度化、规范化和程序化，在不断提高党发展社会主义民主政治的能力的新形势下，显得尤为必要，可从以下几方面来分析：

（一）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是人大的性质、地位决定的。宪法规定了各级人民代表大会是国家权力机关。人大及其常委会在同级国家机构体系中属于首要地位，其他任何国家机关都不能超乎其上，也不能与之并列。正是由于这种地位，人大及其常委会才具有对政府行为的监督权及其他权力。人大行使的监督权，就其性质而言，是人民权力的体现，是人民意志和利益的体现，能全面、直接反映国家的本质，决定国家的其他制度和政治生活各方面，使国家机关得以组织、运转，国家权力得以正确有效行使。宪法、法律规定政府对人大负责，受人大监督。负什么责？正是由于政府是通过行使行政权力将与国家和人民利益直接相关的宪法、法律付诸实施的，因而主要是负法律之责，负政治之责。即政府行为及其后果，要与国家的宪法、法律，与人大及其常委会的决议、决定保持一致，与人民的利益、意志保持一致。实现地方人大监督工作的制度化、规范化和程序化，其目的就是为了从制度上、程序上实现和保持这种一致性。这既是强化人大监督工作的重要途径，也是体现人大地位、性质的根本要求。

（二）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是发展社会主义民主政治的内在要求。在新的历史时期，不断提高党发展社会主义民主政治的能力，是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。党的十六届四中全会指出：“坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径。”

邓小平同志曾经指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”地方人大的监督，既体现人民民主，又保障人民民主。各级人大围绕推进民主政治的中心点，通过推进监督这一法定手段的制度化、规范化和程序化，坚持民主法制原则，纠正违宪违法行为，防止

滥用行政权力，增强国家机关活力，克服官僚主义作风，进而保障人民政权的性质和社会主义的民主政治。从这个意义上说，实现地方人大监督工作的制度化、规范化和程序化，是我国社会主义政治制度在改革中不断自我完善的要求，是我国社会主义国家的政权向着高度民主的方向发展的要求。

（三）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是社会主义法治建设的重要内容。从依靠政策过渡到既要依靠政策又要依靠法治，实行依法治国，这是一个长期的历史过程。“依法治国、建设社会主义法治国家”是我们党领导人民治理国家的基本方略，其实质“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。”依法治国方略的确立，标志着我国治国方式的重大转变。在实现依法治国的过程中，人大作为权力机关，在推进督政工作制度化、规范化和程序化方面，负有重要责任。依法治国的基本目标，是要使法律具有极大的权威，并保证贯彻执行，要达到这一目标，仅靠执法主体的自觉性是远远不够的，惟有加强人大的监督，才能切实保证实现依法行政。随着改革的深入和市场经济的发展，一些深层次的矛盾就会逐渐暴露出来，解决这些问题和矛盾，要靠方方面面的工作，最根本的还是要靠法治。党的十六届四中全会明确指出，要“拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”这就迫切要求我们按照宪法法律赋予的职权，从实施依法治国的高度，充分认识实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的重要性，进一步深化改革，完善监督法治，建立健全依法行使权力的制约机制，保障权力正确有效地行使，也只有这样，才能更加充分有效地发挥人大在依法治国、建设社会主义法治国家中的作用，也才能更加有力地保障依法治国方略的顺利实施。

（四）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是加强人大监督能力建设的有力保证。对政府行为等进行监督,是宪法和法律赋予人大的重要职权。人大的监督工作也要遵循与时俱进的时代要求，在实践中不断地完善和发展。在多年的探索实践中，人大的监督力度逐步加强，方式方法不断创新，取得了明显成效。但是，应当说人大的监督能力亟待加强，监督职能的行使在很多方面还不到位，特别是在监督权威、监督职能、监督程序、监督机制和监督机能等方面还未达到宪法和法律规定的高度。因此，通过制度化、规范化和程序化来提高地方人大的监督能力，确保地方人大监督职权的落实，进而从制度上、程序上保证人民群众能实现监督的权力，这是民主政治的基本要求，也是民主政治的实现。正如党的十六届四中全会所指出的：“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力。”民主监督就是人民当家作主的一种方式，需要人大监督工作的制度化、规范化和程序化。以使我们认真总结经验，加强探索实践，积极完善人大的一系列具体监督工作制度和运作程序，使监督工作有法可依、有章可循，发挥实际的效能。

二、对地方人大监督工作现状的解析

透过制度化、规范化和程序化的要求，对现实中人大监督工作的认识，这是我们解决实际问题的基本前提。

党的十一届三中全会以来，特别是进入九十年代以后，各级人大监督工作都有很大进展。回顾所走过的历程，我们可以看到，对监督问题有个逐步认识的过程。地方人大刚刚建立时，很少提监督，甚至在人大报告中不敢写“监督”二字。后来讲“监督就是支持”，“寓监督与支持之中”，仍然是畏畏缩缩搞监督。二十几年后的今天，我们不仅可以理直气壮地讲人大的监督，而且各地都创造了不少好的做法和经验。人大监督工作已经从一般性的程序性监督发展为实体性的比较深一步的监督，力度不断加大，形式不断拓展，为推进人大监督工作制度化、规范化和程序化打下了较好的基础。

（一）存在的问题及原因分析

但必须清醒地看到，时至今日，人大的监督工作与党的十六届四中全会提出的发展社会主义民主政治的要求还有很大的距离，人大探索监督工作制度化、规范化和程序化方面，仍然是一个薄弱环节，还存在着对监督意识不强、监督力度不足、监督手段单

一、监督难以到位、监督实效不大等问题。它促使我们极有必要站在理性的角度，对人大监督问题作深入的思考、探索。透析产生上述问题的多方面原因，是推进人大监督工作制度化、规范化和程序化进程的基本前提。

1、监督制度不完善。随着我国人民代表大会制度的发展，在过去的政治思维和这种思维设计下的人大监督制度的某些方面已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。如宪法第六十七条第一款规定，全国人大常委会监督宪法的实施。第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府的工作，……。从上述法律条文看，我国各级人大都有监督权，都可以并且应当监督本级人民政府的工作。但是，这些法律规定是非常原则的，既没有规定监督的实质内容，也没有规定监督的操作程序，更没有规定监督的权限及其承担的法律后果。这就使得人大在实际工作中很难对政府行为进行强有力的监督。给人的感觉是人大的监督缺乏必要的法律保障体系，有监督的责任缺乏监督的手段。加上我国宪法和法律规定的人大的监督方式大都是在会议上行使的。而我国的各级人大的会议次数有限，会期也往往比较短。以至代表或者常委会组成人员提出的监督方面的议案，很难进入法律程序，达到监督的结果。

制度设计问题出在什么地方呢？出在我们长期以来把人大当作表决机器对待，潜意识中认为人大的审议、表决或选举都会顺利地通过一切议案，不会出现反对、更不会出现否决或通不过的情况。而且，很多制度设计上并没有考虑否决了或通不过怎么办。因此，改变过去法律制度设计上的“单向思维”、“不设法律后果”的做法，将每一项权力程序化，并预设可能出现的法律后果，是实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的必经之路。

2、监督体制不协调。我国正处于各项改革向纵深发展的时期，社会主义民主政治建设也正在逐步推进，部分体制还没有完全理顺，致使人大的监督工作与现行体制有些不太协调，这种不协调，在一定程度上影响了人大监督职能的发挥。一是现实中由于党政职能尚未分开，实行的是“党委决策、政府执行”的模式，有的地方，对重大事项往往是党委决定，政府去办；或是党委、政府共同决定，人大一监督就监督到党委头上了。再从政府行为看，由于政府直接领导经济、文化、教育和社会管理等工作，它实际上“可以”对公民大量单项设定义务而为自己创制权力，构成了公共权力的扩张随意性，这给人大监督带来不小的障碍。二是省以下人大常委会的主要负责人绝大多数不在同级党委内担任职务，不参与党委的决策，而各级政府的主要负责人则是名副其实的党委决策核心人物之一。这种权力机关与执行机关的领导在党内职务上的差别，显然加大了人大监督的难度。三是人大监督权某种程度上直接或间接地依附于行政权。除在财政上受一定限制外，人事上的受限性更大。此外，条块关系也不够顺。政府系统实际上更注重其上下级之间的义务和责任，对产生自己的人大的义务和责任则常被淡忘。

3、监督程序不规范。一是监督工作行政化。由于人大常委会组成人员大多是从党委和政府转过来的，习惯于执行党的方针、政策和上级文件，熟悉人大工作需要一个过程。尽管各地做法不同，但共同特点是仿效了“行政模式”，仍然按搞行政工作的思维模式思考人大的督政工作，按搞行政工作的程序处理人大的督政工作。在地方立法实践中，从程序上看，许多法规交由政府主管部门起草。有的部门起草法规不能正确处理全局利益和局部利益的关系，往往热衷于规定收费、发证、审批、罚款等有关条款，通过立法来扩权争利，使一些法规带有部门色彩和行业痕迹。二是操作缺乏规范，督政底气不足。如对重大违法案件应采取什么样的监督程序和方式，对其调查核实后应如何处置，缺少明确规定。目前法律法规虽然规定了人大的有关监督权力，但对监督对象应服从监督、配合工作的义务等有关运作程序没有明确规定，因而使人大监督的活动难以有效地作用于客体，从而影响了督政效力。同时，监督职权界定不清。宪法和法律赋予人大的某些职权，其内涵在法律上界定不够清楚，如对重大事项决定后如何监督，宪法第一百零四条只规定了县级以上人大有决定本行政区域重大事项的职权，地方组织法第四十四条第四款也没有清楚回答如何确定重大事项的标准和程序问题。三是对主客体缺乏应有的约束。法律对人大职权行使不到位、政府不执行人大的决议、决定，不接受人大提出来的监督意见怎么处理等，程序上无章可循，难以保证和体现人大监督的最高层次性和最高权威性。

4、监督队伍不适应。一是人大的组成不科学。人大常委会干部老中青的比例不协调，文化、专业结构不尽合理，领导年龄普遍偏大。二是机构不健全。人大常委会兼职委员占组成人员总数比例大、本职工作牵制多，其他代表很少参与到常委会会议议题的调研中来。三是人大常委会组成人员整体素质不高，懂法律、懂经济的专业人员、学者少；四是人大工作经费难保障。人大用钱要向政府打报告，代表活动经费不足，有些经费得不到保障，办公设施相对落后于党政机关，福利待遇低，难以吸引人才，留住人才。眼下有一种比较流行的说法：党委用钱一句话，政府花钱自己划，人大用钱靠谈话，政协要钱看人大。这种说法尽管不一定贴切，但也确实是比较形象地反映了现实生活中的现象。

三、地方人大监督工作制度化、规范化和程序化的思考与构建

在对此问题分析之前，必须确定三个前提条件：第一，要处理好坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的关系。做到三者的有机统一，不仅是民主政治建设的根本途径，也是实现监督工作制度化、规范化和程序化的根本途径、根本方法。第二，要处理好敢于监督和善于监督的关系。人大既要敢于监督，又要善于监督；不敢于监督容易失职，不善于监督容易造成越权。敢于监督是善于监督的前提；不敢于监督，哪里谈得上监督得好不好？特别是在监督工作制度化、规范化和程序化过程中，不能不涉及许多具体问题，更有必要强调这一点。第三，要处理好程序性监督与实质性监督的关系。程序性监督较多、实质性监督较少，是过去相当长一段时间里监督实践中存在的突出问题。提高人大的监督实效，应该在程序性监督和实质性监督并重上来真的、见实的。这些都对人大监督工作的制度化、规范化和程序化具有至关重要的作用。

（一）树立人大监督权威的“三化”设计

人大监督需要“权威”的支撑。人大的监督是国家监督中最有权威的监督。法学界认为，权威是由三个层次构成的整体，第一层次是其在法律上的权威，它是权威的表层；第二层次是其在政治上的权威，它是中间层次；第三是其在现实中的权威。那么，如何将人大在法律上的地位与现实中的地位一致起来，法律上的权威与现实中的权威合为一体，逐步实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化呢？加深对国家根本政治制度的理解，增强对人大监督工作重要性的认识，是当前的一大要务。首先，应从我国的国体与政体关系，认识人大监督是人民当家作主的政治权力，“它是一种国家体制，不是个人行为。”动摇了人大的监督，就是动摇了人民当家作主的地位。第二，应从人大监督的实质，认识它对保障国家机器正常运转的重要作用，这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。第三，应从人大监督在国家监督体制中的地位，认识人大监督权的法律效力。人大监督是以人民意志为后盾、有国家强制力作保证、以宪法和法律等的执行为主要监督内容的最具民主性和广泛性的依法监督。只有全社会真正形成人大的监督是最高层次、最有权威的监督的意识，摆正了人大监督的位置，其职能才能充分行使。为此，要运用各种形式和舆论阵地、各级各类党校干校，进一步加强对人大监督等方面内容的宣传教育，不断提高整个社会对人大监督性质、地位和作用的认识，不断提高党委领导干部党也要在宪法和法律规定的范围内活动的意识，不断提高包括政府在内的国家机关领导干部依法行政的意识，这是实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的先决条件。

（二）规范人大监督职能的“三化”设计

党的十六届四中全会指出：要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”我国宪法和法律设定了人大监督的多项职能和方式，进一步规范这些职能方式，有利于更好地保证人大及时了解政府等监督对象的行为，及时发现监督对象在工作中存在的问题，以及时采取相应的措施加以纠正解决。

为了规范人大的监督职能，必须在充分运用宪法和法律法规已经明确的人大监督职能的同时，积极探索实践，认真总结经验，并适时地把成熟的监督方式、方法逐步形成规范，上升为法律法规，从而为人大监督提供法律支撑。如前所述，人大对政府行为的监督权宪法和法律规定得比较原则，监督缺乏具体的操作程序和方式，以及监督的法律效力不明确。因此，对相关的法律作必要的修改十分重要，如对地方组织法中有关各级人大行使监督权问题要予以细化，要规定人大对政府行为监督可以采取的法律措施，明确人大开展对政府行为监督的内容、形式和程序。总之，人大对政府行为实施监督，提高监督实效，就必须设置好各类监督形式，而且必须从监督的提起、监督行为的实施到监督终结的评价和制裁，都必须明确、具体、完整地规定。全国人大常委会拟订的初步性的《监督法》已经过一次审议，但离出台还有一定时间，而一些地方人大在已制定的监督政府行为的法规中，存在着监督内容不尽一致，监督程序、方式和制约措施不尽科学、系统的情况。为此，制定一部全国性的、比较系统完备的监督法律，对人大监督政府行为的内容、组织结构、权限措施程序等加以明确规定，是非常必要和迫切的。同时，要认真研究、大胆借鉴西方议会制度中的有益做法，健全和完善代表大会、常委会会议上的提案、调查与听证、辩论、表决、公开转播等项制度，广泛吸收专家学者和公众，充分参与人大的民主决策和法治监控过程，使人大在监督工作中能更有效地发挥作用。需要强调的是，这方面，不但要重视制度的构建，更要重视制度权威的确立，防止制度虚设、规范扭曲和程序走样，使制定的制度、规范、程序在具体工作中真正落到实处。

有立法权的地方各级人大可依照宪法和法律的有关规定，先行制定一些单项或综合性的监督政府行为的工作法规，尽量明确各类监督工作的实质内容、操作程序、保证督政职权实现的具体措施等问题。

没有立法权的地方人大也可根据工作实践，制定一些切实可行的监督工作有关规定、决议，确保监督职权落到实处。在具体工作中，要注意选择适当的监督方式，并综合运用各种软硬措施，力求达到监督的最佳效果。如对政府行为中的一段时间内的政府工作的监督，福州市人大常委会从前年开始作了较大改革——对政府工作报告实行“二审制”，常委会会议审议政府工作报告和常委会组织的视察、检查报告，作出审议意见后，提交政府整改，后者在下一次人大常委会会议上报告整改情况。从而改变了“会议审议，说说议议，不说白不说，说了也白说”的状况，保证了人大常委会会议的高效进行。

（三）完善人大监督程序的“三化”设计

健全违宪审查程序。党的十六届四中全会指出：“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”总书记在首都各界纪念宪法颁布实施20周年大会上所作的重要讲话中，明确提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都及时得到纠正。”根据我国的体制，违宪审查程序主要是审查规范性文件，纠正违宪违法的职务行为。在审查规范性文件方面，需要限定规范性文件的范围，完善规范性文件的备案审查程序。在法律监督实施方面，近年来各级人大普遍开展了执法检查工作，还就错案责任追究制、执法过错责任追究制进行了许多探索。应当将这些做法在程序上进行规范。

改进预算监督程序。经过300多年发展，当今许多国家议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过预算监督程序对政府活动实行监督。我国宪法和法律对于财政监督的范围、内容、实施程序和操作办法的规定过于笼统。加强人大财政监督，当务之急是改进财政预算监督程序。还要研究怎样发挥审计机关的作用，加强对财政决算的监督。深圳市人大推出“绩效审计”，不仅管住了政府怎么分切财政蛋糕，还管住了政府花钱的效益。

完善特定问题调查程序。人大就国家的重大事项等特定问题的调查，西方称之为国政调查。它起源于17世纪的英国。值得一提的是，国外在调查听证中，听证会得到了广泛地应用。我国宪法虽然规定了特定问题调查制度，但没有规定调查听证制度，这在一定程度上影响了特定问题调查的可操作性。这就需要进一步完善有关特定问题调查提出、组织和工作的程序，建立监督听证会制度，发挥国政调查的作用。

完善询问和质询程序。质询程序发端于1721年的英国议会，成文规定于1789年的法国宪法，现已被大多数西方国家所采用。仅撒切尔夫人任期内就接受过数百次质询，首相与内阁成员正襟危坐，听候与答复议员连珠炮似不饶人的质询。我国宪法和法律虽对询问和质询进行了规定。但现在法律仅允许提出书面质询，对质询案设置的限制过多。应当允许代表或者常委会组成人员即时提出口头质询。还可以考虑把回答质询的场合从代表团会议、常委会小组会议逐步扩大到全体会议。由于人大的会期较短，需要研究闭会期间质询案的提出和处理程序。在质询问题基本清楚之后，人大应当进行讨论和表决，对有明显过失行为的当事人进行处理。

健全撤职和罢免程序。弹劾程序起源于14世纪的英国。弹劾程序的规定较为复杂。我国法律没有关于弹劾的规定。近年来，一些地方人大普遍开展了述职评议工作，为建立弹劾制度积累了一些经验。地方组织法对撤职权进行了规定，但宪法和法律对人大的撤职权却没有规定，罢免、任免程序的界限也不够清楚。这就需要总结经验，进一步完善撤职、罢免程序，增强其可操作性和权威性。

（四）健全地方人大监督机制的“三化”设计

从体制上加以理顺。要分清党政职责。人大要依法开展对政府行为的监督。要积极争取和依靠党委对其监督工作的支持，经常向党委汇报人大监督中的困难和问题，请示党委帮助解决；要解决人大常委会主任由党委书记兼职的问题。建议设立专职人大常委会主任，人大常委会主任兼同级党委副书记或常委；审计、监察部门是政府的组成部门，监督政府工作从理论上说不合理，从工作体制上说不顺，建议效法欧美、日本等国审计机关隶属议会的做法，将审计、监察部门划归人大常委会领导，或者在权力机关的常委会内部，增设审计工作委员会和监察工作委员会，并在法律上明确其应有的地位和相应的权力。这样做能够解决监督主体多而散又弱的问题。要将一些人民生活关系密切的垂直管理部门，如金融、电力、电信、工商、技监等真正纳入人大监督范围，从体制上解决人大监督的盲区。

建立健全约束和激励机制。由于法律对审议批准政府工作报告等的程序缺乏规定，对报告是否认可也没有一个明确的标准和处置措施，人大审议政府工作常常流于形式，政府对人大的审议意见，符合其意图的就采纳，不符合其意图的可以置之不理。因此，迫切需要建立和完善政府向人大负责的约束和激励机制，对听取和审议政府工作报告、组织人大代表开展民主评议的程序作出具体规定。人大听取和审议政府的工作报告或对某项工作评议后，应当对其报告或某项工作进行投票测评。如果投票测评不合格，报告单位及主要负责人应当承担法定的责任。这方面，以议会为重点的英国模式值得借鉴，在这些国家，政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成并对议会负责，议会有权提出对政府的不信任案，议会对政府有相当大的支配权。至于各地人大监督工作开展的情况，则可以落实一些硬指标进行考核检查，如规定每年或每届必须开展执法检查、评议、质询、特定问题调查的次数和要求，改变人大监督工作好坏一个样的现状。

实现监督机制系统化。要把人大监督与社会各方面监督紧密结合起来，使人大监督与党内监督、行政监督、司法监督、社会监督、群众监督、审计监督和舆论监督等多种监督形式有机结合成一个强大的监督网络，使监督机制趋于系统化。尤其是具有专业性的定性量化监督的审计监督和开放性、参与性、时效性较强的新闻舆论监督，要相互融合，发挥实际功效。人大及其常委会要主动争取同级党委的支持，会同有关部门正确把握、协调和理顺各种监督机制之间的关系，使它们相互影响、相互促进、相互补充，从而极大地发挥监督的系统功能。

（五）增强地方人大监督机能的“三化”设计

从推进社会主义民主政治建设的高度，研究并完善人大选举制度。引进竞选机制，切实落实人民的选举权和被选举权，选出真正能代表人民利益的人大代表和人大常委会委员，这是从根本上改进人大监督工作的治本之策。全国人大常委会办公厅研究室一位官员指出，让人大硬起来是有条件的，这个条件就包括给那些有政治热情并乐于维护公众利益的公民参选人大代表的渠道，并给他们创造行使代表权利的体制条件。与此相配套，代表述职、选民评议、代表公示等，也是代表接受选民监督的一种新方法。要在现有法律框架内，改进候选人协商确定过程的透明、公正化，为候选人介绍提供平台和途径，落实代表在间接选举中提名权等方面的权利。

配备好常委会组成人员，更好地发挥常委会集体领导作用和它的整体功能。常委会是国家权力机关的常设机构，大量的日常性监督工作都由它来承担。因此，要改变常委会领导班子“一线工作，二线安排”的状态，逐步实现老中青结合的梯次年龄结构。要优化专业知识结构，增加委员专职化比例，同时借鉴美国议会的做法，聘请社会上的一些知名的专家学者，作人大常委会委员的专职助理，协助开展专业性较强的监督工作，其所需经费列入地方财政预算。

加强各级人大之间的联系和指导，加强人大队伍和机构建设。各级人大之间不是领导与被领导的关系，这就更加需要加强联系和指导。现有体制和条件下，上级人大要充分发挥自身的影响和作用，加强对下级人大工作的指导，进一步拓展工作领域的空间，切实帮助下级人大解决在开展监督工作过程中遇到的各种困难和问题，形成合力，发挥“人大系统”的整体效应。

人大工作者要勇于承担宪法赋予的职责，为人民掌好权、用好权。当人民把权力托付给你的时候，同时也托付给你一个机关——你去帮我监督。一是监督权，二是监督钱，三是监督行为。西方把议会的监督叫做“看家狗”（watchdog），为什么要这个“看家狗”，因为公共权力在行使过程中，必然会有人谋取私利，所以必须要有强有力的监督。人大与政府这种监督和被监督的关系，是我们国家的性质所决定、所要求的。另一方面人大在实施监督职权时，要注意严格依法办事。人大工作者不能以为人大的权力很大就不注意法律的依据和程序。因此，要彻底改变人大工作中的行政观念和作风，养成依法定职权和程序行使监督权的习惯。

进一步加强思想、组织建设，不断提高人大工作者的理论水平和业务素质。完善并大力推行干部教育、培养、管理和成长进步的激励机制及“双向交流”制度，使人大干部进得来、出得去。健全机构，落实经费等办公条件，逐步实现人大机构、人员、经费使用从政府中脱离出来，改变受制于政的局面，从制度上保障人大行使监督职权所必需的人员编制和工作条件，为人大监督工作提供可靠保障。

党的十六届四中全会把党的执政能力建设作为中心议题。地方人大常委会也要从主要侧重于思想、组织、作风等建设，到以推进监督工作制度化、规范化和程序化，提高自身监督能力为重点。这是时代的要求，人民的要求。

有学者总结说，欧洲民主化是从自由平等进而到达议会制度，而中国则一开始就从政治制度入手，先提出立宪主张，尔后才出现自由平等的思想。所以，当前，我们在人大监督工作制度化、规范化和程序化问题上，既要反对“一步登天”的空想，但更要反对“无力回天”、“无所作为”的懦夫懒汉意识。面对新形势下的新情况、新问题、新任务和新要求，要在党的领导下，坚持以“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的十六届四中全会精神，进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的信心和决心，与时俱进、不断创新，进一步发挥人大制度的政治优势，努力实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化，有序地推进发展社会主义民主政治的进程。

第三篇：地方人大监督司法交流材料

地方人大监督司法交流材料

监督司法权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会监督权中的一个重要组成部分。随着社会主义市场经济的不断发展和完善，政治生活、经济生活、社会生活对法律的信赖程度越来越高，司法活动日益成为广大人民群众关注的热点，广大人民群众要求地方人大及其常委会加强对司法工作进行监督的呼声越来越高。因而，地方人大及其常委会在履行监督司法的职权中，既要认真依法履行监督职责，不失职，促进司法机关秉公执法、严格执法，又要不干涉和干扰司法机关独立行使司法权，不越权，按照有关规定的程序实施监督。司法机关既要按法律规定履行法律赋予的司法权，独立行使司法权，又要接受权力机关的监督，不断加强和改进司法工作。因此，要提高监督司法的实效，地方人大及其常委会在履行监督司法职权中，要认真把握好五个关系。

一、敢于监督和善于监督的关系

近几年来，司法机关认真贯彻落实上级的一系列重大部署，认真扎实地开展了教育整顿，班子建设、队伍建设及认真履行职责等方面都取得了显著成效，绝大多数司法机关和司法工作人员为了人民利益和社会的安定和谐，不畏艰难困苦，为维护社会稳定作出了重要贡献。但是由于司法队伍的政治素质和业务素质参差不齐，加之社会上一些不良风气的影响，在一些地方，的确存在着不少的问题。人民群众对司法机关在司法活动中存在的有案不立，立而不查，以罚代刑，裁决不公，执行不到位等现象反映强烈，要求加强监督的呼声迫切。地方人大及其常委会加强监督，既是宪法和法律赋予的权力，又是政治、经济和社会各项事业发展的必然要求。地方人大及其常委会开展司法监督，有利于促进司法机关改善司法活动，提高司法水平，有利于保障公民和法人的合法权益，防止司法腐败，维护公平正义，保证宪法和法律在本行政区域正确实施，推进民主和法制建设。因此，地方人大及其常委会要敢于监督，要理直气壮的行使监督职权。监督无为就是违法，监督不力就是失职。在敢于监督的同时，还要善于监督，要针对不同的对象和不同的具体条件，运用恰当的监督形式，依照一定的监督程序进行监督，严格依法办事。在监督工作中，要正确处理好敢于监督与善于监督的关系，不能顾此失彼。实践证明，敢于监督与善于监督是不可分割的一个统一体，敢于监督是前提，善于监督是手段，要提高认识，消除顾虑，在“敢”字上花气力，又要按照程序，严格依法监督，在“善于”上下功夫。只有这样，地方人大及其常委会监督司法工作才会落到实处，取得实效。

二、人大监督与司法机关独立行使司法权的关系

我国宪法规定：人民法院、人民检察院依照法律规定，独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。地方人大及其常委会在行使监督司法的职权中，一定要正确处理好与司法机关独立行使司法权的关系，必须遵循宪法规定的国家机关职权分工的原则。人大同司法机关的关系，不是分权鼎立的关系，是决定与执行、监督与被监督的关系，也是分工合作的关系。在保证地方人大及其常委会统一行使地方国家权力的前提下，明确划分地方国家的审判权和检察权，这样既可避免权力过分集中，又能使地方国家机关各项工作有序有效进行。因此，地方人大及其常委会在行使监督司法职权中，一是应本着先司法权，后监督权，以事后监督为主的原则进行，不能代替司法机关的司法权。二是地方人大及其常委会必须按照法定程序履行监督职权，即：人大监督“两院”的审判、检察工作，不直接处理具体案件；对“两院”工作，可以听取汇报，可以提出询问和质询，对特别重大的案件也可以依法组织调查，纠正错案，由“两院”按照法律程序去办。因此，地方人大及其常委会在监督司法工作时，既要认真履行监督职权，实施法律监督和工作监督，又要做到不代替司法机关的司法行为，不干扰和影响司法机关独立行使司法权力。

三、全面监督与重点监督的关系

司法机关贯彻实施宪法和法律法规是全方位的，地方人大及其常委会的监督也应该是全方位。但从司法机关的职能来看，司法机关的工作范围广，办理的案件成千上万，地方人大及其常委会的监督不可能也没有必要案案介入，件件监督。应着重在宏观上掌握，实际操作中突出重点，把握好全面监督与重点监督的关系。全面监督与重点监督实际上是一般与重点的关系，只有抓住重点才能全面反映一般，从重点监督中体现全面监督，把全面监督寓于重点监督之中。认真总结多年的实践经验，地方人大及其常委会应把握以下几个重点：一是对地方人大及其常委会选举和任命的司法机关工作人员的监督。司法机关能否严格司法，秉公办案，关键在人，关键在于司法人员的素质，只有抓住地方人大及其常委会选举、任命司法机关工作人员的监督，才能抓住监督司法工作的关键环节。在人的监督上，采取先考核、考试后任命，即在司法机关内部进行考核评议合格的基础上，在地方人大及其常委会进行相关的法律知识考试，按照先司法机关内部监督后权力机关监督的方法程序进行。这一监督，对于维护司法

监督司法权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会监督权中的一个重要组成部分。随着社会主义市场经济的不断发展和完善，政治生活、经济生活、社会生活对法律的信赖程度越来越高，司法活动日益成为广大人民群众关注的热点，广大人民群众要求地方人大及其常委会加强对司法工作进行监督的呼声越来越高。因而，地方人大及其常委会在履行监督司法的职权中，既要认真依法履行监督职责，不失职，促进司法机关秉公执法、严格执法，又要不干涉和干扰司法机关独立行使司法权，不越权，按照有关规定的程序实施监督。司法机关既要按法律规定履行法律赋予的司法权，独立行使司法权，又要接受权力机关的监督，不断加强和改进司法工作。因此，要提高监督司法的实效，地方人大及其常委会在履行监督司法职权中，要认真把握好五个关系。

一、敢于监督和善于监督的关系

近几年来，司法机关认真贯彻落实上级的一系列重大部署，认真扎实地开展了教育整顿，班子建设、队伍建设及认真履行职责等方面都取得了显著成效，绝大多数司法机关和司法工作人员为了人民利益和社会的安定和谐，不畏艰难困苦，为维护社会稳定作出了重要贡献。但是由于司法队伍的政治素质和业务素质参差不齐，加之社会上一些不良风气的影响，在一些地方，的确存在着不少的问题。人民群众对司法机关在司法活动中存在的有案不立，立而不查，以罚代刑，裁决不公，执行不到位等现象反映强烈，要求加强监督的呼声迫切。地方人大及其常委会加强监督，既是宪法和法律赋予的权力，又是政治、经济和社会各项事业发展的必然要求。地方人大及其常委会开展司法监督，有利于促进司法机关改善司法活动，提高司法水平，有利于保障公民和法人的合法权益，防止司法腐败，维护公平正义，保证宪法和法律在本行政区域正确实施，推进民主和法制建设。因此，地方人大及其常委会要敢于监督，要理直气壮的行使监督职权。监督无为就是违法，监督不力就是失职。在敢于监督的同时，还要善于监督，要针对不同的对象和不同的具体条件，运用恰当的监督形式，依照一定的监督程序进行监督，严格依法办事。在监督工作中，要正确处理好敢于监督与善于监督的关系，不能顾此失彼。实践证明，敢于监督与善于监督是不可分割的一个统一体，敢于监督是前提，善于监督是手段，要提高认识，消除顾虑，在“敢”字上花气力，又要按照程序，严格依法监督，在“善于”上下功夫。只有这样，地方人大及其常委会监督司法工作才会落到实处，取得实效。

二、人大监督与司法机关独立行使司法权的关系

我国宪法规定：人民法院、人民检察院依照法律规定，独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。地方人大及其常委会在行使监督司法的职权中，一定要正确处理好与司法机关独立行使司法权的关系，必须遵循宪法规定的国家机关职权分工的原则。人大同司法机关的关系，不是分权鼎立的关系，是决定与执行、监督与被监督的关系，也是分工合作的关系。在保证地方人大及其常委会统一行使地方国家权力的前提下，明确划分地方国家的审判权和检察权，这样既可避免权力过分集中，又能使地方国家机关各项工作有序有效进行。因此，地方人大及其常委会在行使监督司法职权中，一是应本着先司法权，后监督权，以事后监督为主的原则进行，不能代替司法机关的司法权。二是地方人大及其常委会必须按照法定程序履行监督职权，即：人大监督“两院”的审判、检察工作，不直接处理具体案件；对“两院”工作，可以听取汇报，可以提出询问和质询，对特别重大的案件也可以依法组织调查，纠正错案，由“两院”按照法律程序去办。因此，地方人大及其常委会在监督司法工作时，既要认真履行监督职权，实施法律监督和工作监督，又要做到不代替司法机关的司法行为，不干扰和影响司法机关独立行使司法权力。

三、全面监督与重点监督的关系

司法机关贯彻实施宪法和法律法规是全方位的，地方人大及其常委会的监督也应该是全方位。但从司法机关的职能来看，司法机关的工作范围广，办理的案件成千上万，地方人大及其常委会的监督不可能也没有必要案案介入，件件监督。应着重在宏观上掌握，实际操作中突出重点，把握好全面监督与重点监督的关系。全面监督与重点监督实际上是一般与重点的关系，只有抓住重点才能全面反映一般，从重点监督中体现全面监督，把全面监督寓于重点监督之中。认真总结多年的实践经验，地方人大及其常委会应把握以下几个重点：一是对地方人大及其常委会选举和任命的司法机关工作人员的监督。司法机关能否严格司法，秉公办案，关键在人，关键在于司法人员的素质，只有抓住地方人大及其常委会选举、任命司法机关工作人员的监督，才能抓住监督司法工作的关键环节。在人的监督上，采取先考核、考试后任命，即在司法机关内部进行考核评议合格的基础上，在地方人大及其常委会进行相关的法律知识考试，按照先司法机关内部监督后权力机关监督的方法程序进行。这一监督，对于维护司法

公正、弘扬司法正气、纠正司法不公、防止司法腐败，有着重要作用。二是对事的监督，必须抓住司法活动中的突出问题，人民群众反映强烈的问题，认真开展监督。近几年来，随着人民群众法律意识的不断提高，公民和法人向地方人大及其常委会申诉控告的案件逐年增多，这说明在现实生活中，某些执法、司法环节确实存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象，地方人大及其常委会要依照法律法规，对这些违法的事，违法的案件进行监督，以维护法律的尊严和统一，保护公民、法人的合法权益，监督司法机关纠正错案和执法违法行为。三是对抽象司法行为的监督。所谓抽象的司法行为是指司法机关出台的有关司法方面的规范性文件包括司法建议进行监督，尤其是对有关法律的司法解释要认真监督，如有发现规避法律的行为要及时督促司法机关予以纠正。

四、监督与支持的关系

地方人大及其常委会监督司法的目的是为了促进司法机关严格执法、秉公执法、公正执法。因此，人大及其常委会只是监督那些不依法办事、徇私枉法的案件，而对司法机关严格依法司法、秉公执法的案件，要给予大力支持。监督与支持是一个辩证统一体，也是制约与保护关系。通过权力制约，促进公正司法，提高司法的质量和效率。地方人大及其常委会对司法机关的支持主要体现在以下几个方面：一是要支持司法机关内部建立严格的执法责任制、错案责任追究制、执法公示制和执法督察制。实践证明，“四制”的建立和实施，有利于促进司法机关严肃执法，完善自我约束机制，有利于拓宽人大监督渠道，增强监督效果和力度。地方人大及其常委会要在推进执法“四制”工作中发挥作用，采取多种形式，加强监督检查，督促司法机关不断健全完善执法“四制”，特别是督促司法机关将追究错案以及执法违法责任落到实处，使推行执法“四制”成为地方人大及其常委会加强司法监督工作的有效切入点。二是依法支持。近几年来，人大及其常委会收到人民群众对司法机关的申诉、控告和检举案件中，有的的确存在裁决不公、司法不当以及个别司法人员办人情案、油水案的问题，但也有一些确属无理取闹，其申诉的要求与法律相违背。在处理这些来信上访中，对于符合法律规定的，人大及其常委会要督促司法机关纠正，对于不符合法律规定的，人大及其常委会要以事实为依据，以法律为准绳做好解释，做好息诉息访工作，支持司法机关严格依法办事、秉公执法。三是支持司法机关相互监督。司法机关按照法律赋予的职权，依法独立行使职权，在执法、司法方面各有不同的特色和重点，他们在实际执法过程中，既相互支持配合，又相互监督制约，构成了我国现行司法体系的特征，缺一不可。人大及其常委会要支持他们按照各自的法定职责履行权力。四是从工作上支持。听取和审议司法机关的报告每年要有所选择，注重针对性，做到与司法机关的工作重点合拍；开展执法检查做到抓住司法机关的难点进行；开展评议做到把监督人与监督事结合起来。在监督中支持，在支持中开展监督工作。

五、地方国家权力监督与人民群众监督的关系

地方人大及其常委会的监督是地方国家监督体系中最高层次的监督，这种监督具有严肃的法律程序性和强制性，在监督体系中起主导作用。人民群众监督就是广大人民群众通过议论、上访、控告、申诉、新闻媒介等形式对司法机关及其工作人员的司法活动是否合法进行的监督，这种监督没有严格的法律程序，也不具备强制性法律效果。但是能在很大程度上引起地方国家权力机关对被监督的司法机关的重视，从而导致强制性法律手段的运用。因此，地方人大及其常委会的监督与人民群众的监督是相辅相成的关系。一方面地方人大及其常委会从人民群众监督中获取信息，使监督司法工作更具有广泛的群众基础和舆论基础，能取得广大人民群众广泛的舆论支持，更有效的行使监督权。另一方面，人民群众监督司法工作释放出来的能量，通过地方人大及其常委会的监督转化为国家强制力，保证地方国家专政机器按照人民意志和利益健康运行。地方人大及其常委会要把握好权力机关的监督与人民群众监督的结合点，把国家强制性监督与非强制性监督有机结合起来，形成新的监督格局。一是要为人民群众开展监督工作创造和提供条件，如建立健全人代会、常委会旁听机制，允许社会各界到会旁听并发表意见；组织人大代表参参与执法、司法检查和视察；对重大司法违法案件，有选择地请新闻媒介予以曝光，督促司法机关建立有人民群众参与的执法监督员、人民陪审员、人民监督员制度等，在社会上形成舆论监督压力和监督氛围。二是加大调研力度。地方人大及其常委会要把人民群众普遍关心的司法执法问题作经常的调研课题，深入基层、深入群众、体察民情，从中获取可靠的监督信息，为人大及其常委会开展监督工作提供依据。三是要加强信访工作。认真受理人民群众的来信来访，把人民群众的信访渠道转化为人大及其常委会监督工作的重要途径，同时要建立健全地方人大及其常委会组成人员接待信访制度，直接听取群众的批评、意见和建议。四

是要增强地方人大及其常委会监督司法工作公开程度。要加强和改进人大及其常委会在监督司法工作中的宣传报道，围绕开展监督司法工作的情况，抓住实质性的问题，特别是人民群众关心的热点难点问题，公开报道，让人民群众了解人大监督司法工作的运作过程，形成公众舆论，最大限度地发挥地方人大及其常委会监督司法工作的效应，以取得人民群众满意的最佳效果

第四篇：地方人大监督工作经验交流材料

地方人大监督工作经验交流材料

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，对“一府两院”实施监督是保障法律实施和有效行使重大事项决定权、任免权的主要手段。监督权的有效行使，对于促进“一府两院”依法行政、公正司法，促进经济、社会的和谐发展具有重要意义。如何在新形势下不断加强对“一府两院”的监督，增强监督实效，提高监督水平，笔者就此谈几点粗浅的认识和看法。

一、要敢于监督。敢于监督，就是依法大胆行使监督职权。要把监督的精力集中在诸如政府工作中的农民增收、城市改造、污染防治、医疗卫生以及“两院”工作中的司法不公等这些人民群众普遍关注和迫切要求解决的老大难问题上，要敢于较真，敢于碰硬。在监督程序上，要做到不偏不漏，既严又全，不搞所谓的“弹性监督”。对发现的问题，要认真分析症结，举一反三，监督有关机关部门强化工作措施，彻底加以解决。对出现久拖不决或一再反复的问题，要大胆动用特定问题调查、跟踪执法检查、质询、撤职等刚性监督手段，直到问题解决为止。笔者认为，解决针对一些地方在监督工作中存在“怕”监督的现象这个难题，是我们做好监督工作的关键。首先要依照法律。监督法明文规定：各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。这从法律角度给予了人大监督职权的权威性。其次要提高认识。人大对“一府两院”的监督，既是一种制约，又是支持和促进。人大及其常委会要正确认识和处理监督与支持的关系,认识到人大对“一府两院”进行监督，是为了更好地统一思想、达成共识、形成合力。再次要务求实效。人大及其常委会要通过开展各项监督工作，用实际行动来证明人大监督工作不是“找茬子”、“挑毛病”，而是通过监督来与“一府两院”共同总结工作成绩、查找存在问题、提出整改的意见和建议，使监督过程成为推动工作的过程。

二、要善于监督。善于监督，就是开拓思路，力求增强监督实效。如何运用人大常委会实施监督的方式来开展监督工作，是我们一直探讨的一个重要课题。根据《监督法》的规定和实践中的成功经验，人大监督工作方式可以根据不同情况，把工作监督与法律监督结合起来；把专项监督与综合监督结合起来；把初次监督与跟踪监督结合起来；把听取专项工作报告与执法检查结合起来。笔者认为，科学合理地运用监督手段，不断增强监督实效，需要认真做好几个方面的工作。一要认真选择监督议题。我县近几年选择监督议题的一种较好的方式是：监督议题选择实行民主公开化，向社会广泛征求议题建议。每年我县人大常委会都会通过人大代表之声报、电视台等新闻媒体以及人代会上专门征求代表意见等形式，征求翌年人大监督工作的议题。经过梳理分析，从中选择一些群众最关心、最直接的热点、重点和难点议题来开展监督工作，取得了明显工作成效。二要认真开展调研检查。无论是选择议题开展监督工作，还是财政、计划、审计等常规工作监督，做好调研和检查工作是重要前提。工作调研和执法检查的方式方法选择尤为重要，要灵活运用各种方式，在“听、看、查”上下功夫，实行明查与暗访相结合，实践与借鉴相结合，确保检查或调研掌握的事实清楚,为常委会审议提供第一手详实资料。三要认真审议报告。在常委会会议审议报告过程中，常委会组成人员要根据调研或检查所掌握的情况对报告进行由表及里、由此及彼的分析，谈成绩实事求是，说问题不遮不掩，提建议切实可行，达到支持、推动“一府两院”工作的目的。

三、要勤于监督。人大及其常委会对“一府两院”的监督工作不能局限于在人代会会议期间听取审议工作报告和提出批评、意见和建议，在闭会期间同样也要发挥监督作用，要抓住一些经济社会发展的重点、热点和难点问题开展监督。一要建立健全监督制度。人大常委会要根据本地实际情况，依法科学合理地制定监督工作的各项规章制度，及时修订完善有关监督工作的制度办法，确定日常监督、临时监督和事前、事中、事后监督及跟踪监督的具体内容和要求,使监督工作做到制度化、规范化。近年来，县人大常委会严格按照监督法的要求，认真制定了《县人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告工作流程表》、《县人大常委会对“一府两院”执行有关法律法规进行执法检查的工作流程表》等四项工作流程表，做到按制度办事,不漏程序，更不违背程序，保证了监督工作的规范、有序。二要经常性开展监督工作。除了定期组织开展执法检查和工作调研外，规范性文件备案审查、信访案件办理、代表建议的督办和代表专题视察都是开展经常性监督的好方式。要通过严格审查“一府两院”出台的各类规范性文件，加强工作的事前监督，推动工作依法有序开展；要通过信访案件的交办和督办，推动解决实际工作的一些突出问题，维护广大群众的合法权益；要通过代表建议的督办和组织开展代表专题视察，对“一府两院”工作进行全方面、多领域的监

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，对“一府两院”实施监督是保障法律实施和有效行使重大事项决定权、任免权的主要手段。监督权的有效行使，对于促进“一府两院”依法行政、公正司法，促进经济、社会的和谐发展具有重要意义。如何在新形势下不断加强对“一府两院”的监督，增强监督实效，提高监督水平，笔者就此谈几点粗浅的认识和看法。

一、要敢于监督。敢于监督，就是依法大胆行使监督职权。要把监督的精力集中在诸如政府工作中的农民增收、城市改造、污染防治、医疗卫生以及“两院”工作中的司法不公等这些人民群众普遍关注和迫切要求解决的老大难问题上，要敢于较真，敢于碰硬。在监督程序上，要做到不偏不漏，既严又全，不搞所谓的“弹性监督”。对发现的问题，要认真分析症结，举一反三，监督有关机关部门强化工作措施，彻底加以解决。对出现久拖不决或一再反复的问题，要大胆动用特定问题调查、跟踪执法检查、质询、撤职等刚性监督手段，直到问题解决为止。笔者认为，解决针对一些地方在监督工作中存在“怕”监督的现象这个难题，是我们做好监督工作的关键。首先要依照法律。监督法明文规定：各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。这从法律角度给予了人大监督职权的权威性。其次要提高认识。人大对“一府两院”的监督，既是一种制约，又是支持和促进。人大及其常委会要正确认识和处理监督与支持的关系,认识到人大对“一府两院”进行监督，是为了更好地统一思想、达成共识、形成合力。再次要务求实效。人大及其常委会要通过开展各项监督工作，用实际行动来证明人大监督工作不是“找茬子”、“挑毛病”，而是通过监督来与“一府两院”共同总结工作成绩、查找存在问题、提出整改的意见和建议，使监督过程成为推动工作的过程。

二、要善于监督。善于监督，就是开拓思路，力求增强监督实效。如何运用人大常委会实施监督的方式来开展监督工作，是我们一直探讨的一个重要课题。根据《监督法》的规定和实践中的成功经验，人大监督工作方式可以根据不同情况，把工作监督与法律监督结合起来；把专项监督与综合监督结合起来；把初次监督与跟踪监督结合起来；把听取专项工作报告与执法检查结合起来。笔者认为，科学合理地运用监督手段，不断增强监督实效，需要认真做好几个方面的工作。一要认真选择监督议题。我县近几年选择监督议题的一种较好的方式是：监督议题选择实行民主公开化，向社会广泛征求议题建议。每年我县人大常委会都会通过人大代表之声报、电视台等新闻媒体以及人代会上专门征求代表意见等形式，征求翌年人大监督工作的议题。经过梳理分析，从中选择一些群众最关心、最直接的热点、重点和难点议题来开展监督工作，取得了明显工作成效。二要认真开展调研检查。无论是选择议题开展监督工作，还是财政、计划、审计等常规工作监督，做好调研和检查工作是重要前提。工作调研和执法检查的方式方法选择尤为重要，要灵活运用各种方式，在“听、看、查”上下功夫，实行明查与暗访相结合，实践与借鉴相结合，确保检查或调研掌握的事实清楚,为常委会审议提供第一手详实资料。三要认真审议报告。在常委会会议审议报告过程中，常委会组成人员要根据调研或检查所掌握的情况对报告进行由表及里、由此及彼的分析，谈成绩实事求是，说问题不遮不掩，提建议切实可行，达到支持、推动“一府两院”工作的目的。

三、要勤于监督。人大及其常委会对“一府两院”的监督工作不能局限于在人代会会议期间听取审议工作报告和提出批评、意见和建议，在闭会期间同样也要发挥监督作用，要抓住一些经济社会发展的重点、热点和难点问题开展监督。一要建立健全监督制度。人大常委会要根据本地实际情况，依法科学合理地制定监督工作的各项规章制度，及时修订完善有关监督工作的制度办法，确定日常监督、临时监督和事前、事中、事后监督及跟踪监督的具体内容和要求,使监督工作做到制度化、规范化。近年来，县人大常委会严格按照监督法的要求，认真制定了《县人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告工作流程表》、《县人大常委会对“一府两院”执行有关法律法规进行执法检查的工作流程表》等四项工作流程表，做到按制度办事,不漏程序，更不违背程序，保证了监督工作的规范、有序。二要经常性开展监督工作。除了定期组织开展执法检查和工作调研外，规范性文件备案审查、信访案件办理、代表建议的督办和代表专题视察都是开展经常性监督的好方式。要通过严格审查“一府两院”出台的各类规范性文件，加强工作的事前监督，推动工作依法有序开展；要通过信访案件的交办和督办，推动解决实际工作的一些突出问题，维护广大群众的合法权益；要通过代表建议的督办和组织开展代表专题视察，对“一府两院”工作进行全方面、多领域的监

督，提高代表参政议政水平，推动“一府两院”依法行政、公正司法。三要及时总结经验。在监督实践中，常委会不断总结经验尤为重要。通过及时对监督工作进行总结，把各种行之有效的做法用制度的、规范的形式确定下来，使之逐步完善配套，从而使履行监督职能做到有章可循，有机制可操作，有制度可保障，不断提高人大监督工作水平

第五篇：关于地方人大立法审议机制的若干问题发展与协调[范文]

公

司诉 讼

理由

是什么？

关于地方人大立法审议机制的若干问题

依照法定程序审议地方性法规案，是省级地方人大立法活动的重要环节，也是省级地方人大及其常委会的重要职权。立法审议机制是否健全，直接关系到地方性法规的质量，关系到省级人大常委会的工作效率和法定职责的履行。二十多年来，上海市人大常委会在实践中不断探索和健全立法审议机制，积累了一定的经验。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)施行两年来，市人大常委会依照该法的规定确立了统一审议机制，由市人大法制委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见对法规草案进行统一审议，对于进一步提高常委会审议质量发挥了积极作用。

现就近年来市人大立法审议机制形成的一些经验和需要完善的方面，提出个人的粗浅意见如下：

继续完善人大常委会的立法审议机制

1、关于法规案的审次把握。

根据《上海市制定地方性法规条例》第二十二条的规定，法规案一般实行常委会两审表决制，某些内容较为单一的法规案也可以一次审议后交付表决。在立法实践中，这一原则规定尚需细化。一是常委会对某项法规案进行初审，需要在常委会会议前确定其审次，以便安排会议议程、日程和准备相应的立法文件，而不能“视审议情况”再确定该法规案由本次会议表决还是交由下次会议表决。二是同为法规案，制定、修改或者废止法规案的审议要求和实际工作量是很不相同的，在审次上宜作区别对待。此外，根据法规审议和修改的不同情况，常委会会议可以在本次审议后即进行表决，也可以在本次审议后暂不表决，留出修改时间，交由下次常委会会议表决。

适当地确定某一法规案的审次，既关系到保证审议质量，也关系到提高常委会的工作效率。审次的确定，一般可以由有关专门委员会在法规案的审议意见报告中提出建议，由法制委员会根据常委会的审议情况在审议结果报告中予以确认，经常委会主任会议讨论决定。确定法规案审次的一般原则是：

(1)新制定法规，一般实行两审制。初次审议中意见较为一致的，可在二审后同次会议交付表决;审议后问题多、修改量大的，宜在二审后下次会议交付表决。

采用简化体例“若干规定”的法规案，或者常委会就内容单一的法律问题作出决定，可以在一审后即交付表决。

(2)修改法规案，采用修订草案方式的，一般均实行两审制;采用修正案草案方式的，审次视修改内容的多少和难度而定。

(3)废止法规案，一般均可由常委会一次审议后即交付表决。审议中有争议的，也可在一审后交付下次会议表决。

2、常委会审议方式和法规案审议时间的把握。

常委会审议法规案，采用大会审议和分组审议相结合的方式，是上海市人大常委会多年实践形成的一项立法经验，并已作为工作规范写入《上海市制定地方性法规条例》(第二十三条)。大会审议的优势在于集思广益，视野开阔，可以避免常委会组成人员个人认识的局限性和片面性;分组审议的优势在于讨论和交换意见比较充分，有助于提高审议的深度。经过分组审议，由小组召集人在常委会大会审议时先作汇报交流，可以使常委会组成人员全面了解各组的审议意见，加以比较并作出正确的抉择。但是，召集人的汇报发言并不能完全代替组内其他委员的审议发言。组内其他委员或者常委会组成人员可以对本组召集人的发言作补充和纠正，可以重申个人的不同意见，也可以发表新的意见。

有鉴于此，安排常委会会议日程时，必须给大会审议留出充裕的时间。不论是法规案初审中分组审议后的大会审议，还是法规案二审中的大会审议，单件法规的审议时间一般不宜少于2小时;有的涉及面广、情况复杂、条文较多的法规草案，安排审议的时间宜更多些。如果在一个半天的会期中安排议题过多，势必使委员们审议法规案言犹未尽，难以充分发表意见，影响法规案的审议质量。此外，同常委会大会审议法规案一样，分组审议法规案也应当安排充分的审议时间，不宜在分组审议法规案时过多地穿插安排其他议题。

3、努力形成常委会审议的辩论机制。

常委会组成人员对法规草案或者草案修改稿发表审议意见，不仅要指出条文中存在的问题和不足，而且要提出不同的修改方案，或者调整章节结构的具体建议，以供常委会进行比较，作出选择。要倡导在常委会审议中发表不同的观点、意见和修改方案，倡导开展辩论，通过辩论找到最佳方案，为会后的条文具体修改工作指明方向。常委会组成人员以个人名义发表审议意见，是其法定权利，应不受限制和约束。某一专门委员会或者工作委员会的不同成员可以发表不同的意见;对专门委员会向常委会所作的审议意见报告、审议结果报告和修改情况报告，持有保留意见的该委员会成员也可以在会上发表个人的不同意见。分组审议后召集人向全体会议汇报审议情况，既要介绍一致的意见，也要介绍不同意见的争论。总之，要倡导和支持常委会审议中不同意见的争辩，并在较多委员发表意见的基础上，由主持人及时作出归纳，形成常委会的审议意见。这是保证审议质量、体现立法民主的重要机制。

4、努力形成常委会审议的单项表决机制。

表决，是常委会经过审议作出选择、表达意志的重要方式。在立法审议中，除了审议结束时对法规案通过与否需要付表决外，在审议过程中还应当适时启动单项表决机制。即对某一具体问题或者方案进行单项表决，以准确表达常委会组成人员的个人意志并体现多数人的真实意向，从而避免对法规案作一揽子总体表决的局限性。常委会审议中出现如下情况时，一般可以考虑启动单项表决：

(1)常委会初次审议法规案，对该法规的立法必要性产生分歧，需要决断是继续审议还是搁置审议时;

(2)常委会审议中对法规草案中某一条(款)的设置产生争议，需要决断是删除还是保留该条(款)时;

(3)常委会审议中对某一条款的修改方案产生分歧，需要对不同的方案作出抉择时;

(4)常委会审议中对法规草案使用的名称、适用范围和调整对象等立法要素的表述产生分歧，需要对是否修改、如何修改作出抉择时。

审议期间单项表决的启动，可由常委会会议主持人同常委会其他负责人即时商议后决定。这种表决方式的启动具有随机性，要由常委会会议的主持人根据审议的实际进程，审时度势及时作出判断。这就要求主持人不能拘泥于工作部门事先准备的会议主持稿。因为这种表决不可能进入预定的会议议程，无法事先作出安排。

5、常委会分组审议法规草案应当规范化。

人大常委会依法审议议案，通常有大会审议和分组审议两种方式。由于常委会组成人员人数较多，常委会全体会议即大会审议单项议题的时间十分有限，因此不可能让太多的组成人员在全体会议上得到审议发言的机会，需要通过分组会议的方式，使更多的组成人员有机会发表意见。尤其是审议法规草案，组成人员发表意见往往比较热烈，全体会议发言和分组会议发言两种审议方式互为补充，很有必要。但是，目前分组审议的重要意义和法律地位尚未引起足够的重视，分组审议的基本要求和程序、规则，在早年制定的《上海市人大常委会议事规则》和新制定的《上海市制定地方性法规条例》这两件法规中都未作出具体规范。同全体会议审议相比，分组审议往往显得松散。其主要表现，一是出席率难以保证。全体会议审议时因有插卡考勤的制约，且必须符合法定人数方能开会，常委会组成人员一般不会轻易缺席，即便不能到会也能自觉履行请假手续。分组审议就不同了，因为没有设置考勤程序，一些委员尤其是非驻会委员，往往一到分组审议便请假去处理其他公务。此外，常委会会议期间如有法规案要交付本次会议表决时，有关专门委员会和法工委的成员往往会在分组审议时另行开会、修改有关文件;常委会会议期间的主任会议也时常安排在分组审议的后半段同步进行。这些都影响了分组审议的出席率和审议效果。二是审议发言的规则不明确。有的委员发言未能紧扣议题，有的委员发言过于拖沓，耗时过多，有的委员甚至会穿插一些题外话。因无明确的规则制约，召集人主持会议颇为不易。因此，分组审议有时较难形成集中统一的意见，审议的质量和效率均低于全体会议。应当通过修订常委会议事规则，对分组审议作出明确规范，使分组审议同大会审议具有同等的严密程序和法律地位，成为常委会集体行使审议权的重要途径。

6、进一步提高常委会审议的公开性和透明度。

本届市人大常委会在发扬立法民主、提高立法透明度方面有许多积极的举措，例如将常委会立法计划印发全体市人大代表，鼓励代表参与相关项目的立法活动;分期分批邀请市人大代表列席常委会会议;市人大有关委员会就立法项目接受新闻媒体的采访，以加大对人大立法活动的报道深度，等等。但是，从总体而言，全社会对本市地方立法的进程了解甚少，对市人大常委会的法定职能和工作机制了解甚少，对每一件地方性法规的制定过程特别是常委会审议中的决断情况了解甚少。这也是市民对现行法规知晓度低，某些法规实施效果不理想的一个重要原因。现在新闻媒体对市人大常委会就重大事项作出决定、审议通过法规的报道，是以报纸上的会议新闻为主，极少对一次常委会会议审议某一议题作全程报道。电台、电视台的报道也是以会议的片断和结果为主，报告常委会组成人员的审议发言，或者是闻其声而不见其人(电台广播);或者是见其人而不闻其声(电视新闻)，使社会公众难以对立法审议有直接的感受。随着政务公开的不断推进，政府工作的透明度日益提高，人大常委会的工作尤其是立法工作的透明度也应当进一步提高。凡是同市民切身利益相关的法规案的审议，可以尝试由电视台作实况转播，使常委会委员们反映民心、集中民智、声情并茂的审议发言直接同市民见面。此举不但可以使市民对法规产生亲近感，知法、懂法从而自觉守法、护法，而且可以体现人大代表和市民对市人大常委会工作的监督，有助于增强常委会组成人员的责任感，提高常委会的立法审议质量。

进一步完善人大法制委员会的统一审议机制

1、关于统一审议的内涵和性质。

2000年3月九届全国人大第三次会议审议通过的《立法法》，把多年来行之有效的全国人大法律委员会对法律草案进行统一审议的机制，引入地方立法程序。《立法法》第六十八条二款作出的原则规定是：

“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”全国人大常委会办公厅据此作出相应规定，确定省级人大设立负责统一审议的专门委员会，定名为法制委员会。

根据本市两年来的立法实践，我们对统一审议的内涵和性质的认识逐步深化，从而在把握统一审议机制方面积累了初步经验。这一认识的基本点是：

(1)法制委员会是适应地方立法统一审议机制的需要应运而生的，其所担负的立法审议的职责决定了其作为人大专门委员会的法律地位。

(2)在现阶段，法制委员会的主要职责应是对法规案实行统一审议;为了集中全力履行这一重要职责，目前不宜要求其承担一般专门委员会具有的其他职能，例如直接组织起草法规、对法律法规实施情况组织执法检查等。

(3)法制委员会进行统一审议，是综合各方面的意见，进行分析、比较、论证后形成集体审议意见。常委会对法规草案的初步审议是法制委员会统一审议的基础;法规案起草部门的意见、人大有关专门委员会的审议意见报告，以及立法听证会上提出的意见，都是法制委员会统一审议的对象和要素。但只有在常委会对法规案进行初审后，统一审议的进程才能启动。

(4)统一审议是为常委会在初步审议的基础上对法规草案作深入审议服务的，统一审议的成果是形成法规草案修改稿、表决稿和审议结果报告、修改情况报告，为常委会的深入审议提供抉择依据和方案。

2、法工委在统一审议机制中的地位和作用。

法工委作为人大常委会的工作机构，有其相对独立的职能。一是受主任会议委托或者协助其他专门委员会起草、修改法规案;二是配合法制委做好统一审议工作;三是承担常委会的法制综合工作，例如编制立法计划和规划、核查政府规章和规范性文件、研究有关法律问题和立法技术规范、答复同法规执行相关的询问等。但是在统一审议的过程中，法工委又是法制委的工作机构，负责法规条文的具体修改和起草有关立法文件，即负责把法制委形成的统一审议意见书面化、文字化，形成提请常委会审议的文件。为了承担

起这一职责，法工委需要参加法规起草的前期工作即提前介入，了解法规起草的背景和全过程，参与或者自主组织必要的立法调研，并把有关情况及时报告法制委。法制委员会的个别成员必要时也可以参与上述活动，但是作为一级机构，其主要职责和工作方式是举行会议并发表审议意见，一般并不需要也无必要独立和直接进行基础性的调研论证工作，以免同法工委和有关专门委员会的立法前期工作交叉重复，影响工作效率。

3、法制委员会履行统一审议职能的基本做法。

《上海市制定地方性法规条例》第二十四条对统一审议的具体要求是：“地方性法规案经常务委员会会议第一次审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿”：“法制委员会审议地方性法规案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议”。上海市人大法制委员会一年多来在地方立法中认真实践了上述要求，在贯彻《立法法》规定的统一审议原则方面形成了一套基本做法，其要点是：

(1)法制委员会建立立法项目的委员分工联系负责制。每一项计划立法项目都有一名委员领衔分管，做到任务明确，责任到人，形成项目负责制。

(2)发扬立法民主，充分听取各方面的意见。常委会一审后由法工委将法规草案印发各区县人大常委会、部分市人大代表及有关社会团体征求意见;由法工委负责对常委会的一审意见作汇总整理，形成书面材料作为法制委员会统一审议的基础;法制委员会的分管委员和法工委工作班子一道，就一审中的热点问题召开座谈会或进行调研，听取政府有关部门和有关专门委员的意见并进行分析，形成法规草案修改的初步方案供法制委员会审议、研究。

(3)对于常委会一审中有争议、一时难以定夺的问题，在统一审议之前可以先举行立法听证会，形成立法听证报告作为统一审议的重要依据，并印送常委会组成人员。

(4)常委会二审之前，由法制委员会主任委员主持委员会全体会议，对法工委综合各方意见形成的法规草案修改建议稿逐条进行审议，读稿时由法工委分管领导逐一说明对主要审议意见采纳与否的方案和理由。出现不同意见时，实行少数服从多数的原则。邀请有关专门委员会的负责同志、市政府法制办负责人和起草部门、行政主管部门有关同志列席法制委员会的统一审议会议，参与研究和讨论。

常委会二审以后，仍由法工委综合各方意见后形成法规草案表决稿，法制委员会全体会议对其中重点修改的条文有针对性地进行统一审议。

4、统一审议尚需改进和完善的几个环节。

由于省级地方人大的立法机制和全国人大的立法机制有所不同，特别是省级地方人大负责统一审议的机构法制委员会和常委会法制工作机构的成员组成同全国人大有较大差异，地方立法的统一审议不宜完全照搬全国人大的做法，而应在遵循统一审议基本原则和要求的前提下，在实践中探索，因地制宜，逐步形成各具特色的统一审议机制。从上海市人大常委会的立法实践看，统一审议尚有以下环节需要统一认识，加以改进和完善。

(1)有关专门委员会对法规案的初步审议和法制委员会的统一审议应当各有侧重，发挥各自的优势。对法规草案的初步审议，主要是分析该项目的立法必要性和可行性，审查法规草案的合法性、同相关法规的衔接性，以及对法规草案中存在的主要问题提出意见和修改建议。审议意见报告的作用是协助常委会会议抓住审议要点，对常委会审议具有提示、导向作用。对法规草案的统一审议，主要是在综合分析各方意见的基础上，确认法规内容的合法性，对常委会一审提出的各种意见作出选择并说明取舍的理由，提出条文的具体修改方案。对于一审中争议较大的条款，可以提出不同的修改方案供常委会选择。法制委员会的审议结果报告和修改情况报告主要是协助常委会作出修改抉择，不需要重复陈述审议意见报告中已予说明的立法必要性等内容。

(2)法制委员会的统一审议是基于常委会的全体会议审议和分组审议，常委会是审议的主体，审议结果报告中的修改说明应当围绕常委会带有代表性、倾向性的集体审议意见，说明采纳或者不采纳的理由。但是对于常委会组成人员的个别审议发言宜作分析、梳理，作出不同的处理。对于有实质性内容、可能具有代表性的重要意见作出分析判断;对于个别组成人员提出的纯属技术性、文字性的意见，则不需要在审议结果报告中一一应答;对于不具有代表性的、不拟采纳的个别意见，可以通过会外个别交换意见的方式进行沟通，一般不需要在报告中一一列举陈述。审议结果报告的结构和表述方式，宜根据实际情况灵活掌握，既可以依照法规条序逐条陈述，也可以按审议意见的内容适当归纳成若干问题分别表述。总之，审议结果报告应当抓住要点、言简意赅、表意到位、顺畅明了，避免繁琐和冗长。

(3)法制委员会的审议结果报告和修改情况说明，都是反映常委会审议意见的重要的立法文件，既是常委会也是法制委员会集体智慧的结晶，应当列为常委会的审议内容之一。因此，同法规草案的修改稿、表决稿一样，这两项文件经法工委起草后，应当在法制委员会的全体会议上进行讨论，会后经法工委按讨论意见修改后由法制委负责人审签。

(4)为了提高统一审议的质量和效率，法制委员会的统一审议应当抓住重点问题、有争议的重点条款进行，防止平均使用力量、一般化的“过堂”;应当着重于合法性、协调性方面的把关，不拘泥于表述技巧和文字性争论。凡属文字性、技术性的问题，只需在审议中指出而不必展开讨论，可以授权法工委在会后统一修改。此外，提请统一审议的法规草案修改稿和有关说明文件，宜在开会前二至三天印送各位委员，以便委员们有时间事先审阅，作好审议准备。

(5)统一审议是法制委员会的集体审议，不是法制委员会成员的个人行为。因此，充分发挥法制委员会的集体智慧，是确保统一审议质量的关键之一。法规案的个人分工联系负责制，要同委员会成员的集体研讨结合起来，防止因分兵把关，各顾一头而忽略集体研讨。在法制委员会开会正式进行统一审议之前，对于单件法规中存在的突出问题，对于具有代表性、普遍性的法理问题，对于分歧较大的法规案的具体修

改方案问题，法制委员会负责人都可以先行召集专题会议进行集体研讨，做到委员之间优势互补，各抒己见，为统一审议奠定基础。