加强和改进地方人大监督工作的几点思考

第一篇：加强和改进地方人大监督工作的几点思考

实施监督法以来，地方各级人大紧紧围绕经济社会发展的总体目标和党委的工作大局，按照坚持与创新相结合的原则，以增强监督实效为基本要求，以推进民主法制建设和基层民主政治为目标，把保证宪法和法律的有效实施和人民群众普遍关心的热点难点问题，保障和促进地方经济社会又好又快发展作为监督的重点，文秘杂烩网积极探索和不断创新监督形式，拓

宽监督领域和渠道，完善监督机制，改进监督方式，认真开展了各项监督工作，保证了监督法的贯彻实施。如何加强和改进人大监督工作，结合监督法的深入贯彻实施，谈谈自己的一些认识和看法。

要在更新观念，树立创新意识上下功夫。随着民主法制建设的不断增强，人民代表大会制度的日益深入人心，人大监督活动在整个经济社会中越来越显现出巨大的主导地位，这就要求各级领导干部乃至全社会都要对人大及其监督职能的性质、地位、作用以及重大意义有正确的认识，摒弃那种“人大只是履行法定程序、办理法律手续、橡皮图章”和“多此一举、故意刁难”等各种错误思想和偏见看法，作为人大监督机关，更是要把解放思想、更新观念作为监督工作的前提，树立强烈的监督责任意识，克服求稳怕乱、求软怕硬、安于现状的倾向，树立“在监督中支持，在支持中监督”的理念，紧紧围绕工作大局，服务地方经济发展，以深入贯彻落实科学发展观、维护和实现最广大人民的根本利益、全面建设小康社会为目标，努力找准工作的结合点和着力点，大胆探索和积极实践，在敢于监督和善于监督上大有作为，勇于作为，做到既不失职，又不越位，该说不时就说不，积极主动、理直气壮地依法行使监督权，切实维护人大的形象和权威。只有这样，才能真正履行宪法和法律赋予的职权，才能把监督法贯彻并落到实处，才能不辜负人民的重托，更高好地监督工作深入开展，并不断取得监督实效。

要在建立健全制度，规范监督程序上下功夫。党的十七大指出：要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，确保权力正确行使。监督工作是人大常委会依法履职的重要内容，在监督工作中，要坚持“围绕中心、突出重点、增强实效”的工作思路，紧紧围绕社会普遍关注、人民群众普遍关心的热点难点问题，结合形势的发展变化和工作需要，积极探索监督工作的形式和方法，不断建立健全和完善有助于落实监督法的相关配套制度，改进和推动各项监督工作，一是要进一步完善常委会议事规则及其他工作规则，全面推进常委会工作制度化、程序化和规范化；二是要依据监督法的规定，制定监督工作办法、听取和审议专项工作报告办法、执法检查工作办法、讨论决定重大事项办法、计划预算监督办法、规范性文件备案审查办法、会议审议意见督办办法、组织特定问题调查办法、任免国家机关工作人员办法等，进一步规范监督工作；三是要努力形成常委会班子集中统一领导，工作部门分工负责，组成人员各尽其责，整体工作运转协调的领导体制和工作机制，切实减少监督工作的随意性和盲目性。

要在围绕中心，服务大局上下功夫。要深入了解社会情况，准确把握地方经济社会发展思路及对各项工作的安排部署，紧紧围绕改革开放和经济社会发展中的重大问题，抓住经济运行中的重点、难点问题及人民群众普遍关注的问题，组织人大代表和有关部门负责人，采取多种形式和方式，进行深入细致的视察、调查和执法检查，听取和审议“一府两院”专项工作报告，按照“议大事、抓重点、求实效”的原则，及时作出有利于推动经济社会又好又快发展，有利于和谐发展的决议决定。建立贯彻实施决议决定的督办机制，通过加强跟踪问效，及时发现问题，使决议决定得到认真贯彻落实。

要在突出重点，增强实效上下功夫。结合经济社会发展实际，在全面掌握地方经济社会政治各方面情况的基础上，围绕事关改革发展稳定大局、事关人民群众切身利益的重大问题，一是把握监督的重点，增强监督的实效性。加强对宏观经济运行情况的监督，坚持每年听取和审议人民政府上半年计划、预算执行情况和年度审计工作报告，审查本级财政决算报告和财政调整方案，确保计划和预算执行的力度和效果，推动经济良好运行，提高各项资金使用效益，促进国民经济协调健康发展；坚持把对人与事的监督结合起来，强化对权力运行监督，加强对政府组成人员及其所属部门的监督，增强被选举和任命人员的公仆意识、法律意识和依法履职、勤政廉政的自觉性，推动部门转变作风、改进工作；加强对全县重点工作、重点项目建设和关乎国计民生问题的监督，督促政府解决好工作中存在的问题，促进重点项目、重点建设、重点工作的推进；加强对司法机关公正司法的监督，听取和审议审判与执行、检察工作等方面的报告，促进司法机关公正司法，依法办案；加强对关系人民群众切

身利益的热点难点问题的监督，妥善处理和解决好人民群众关注的切身利益问题，及时化解社会各类矛盾，努力构建和谐社会；二是创新监督方式，促进监督。在正确运用听取和审议工作报告、视察、检查、调查、工作评议、述职评议等各种柔性监督的同时，积极探索特定问题调查、质询、撤职等刚性监督手段和形式，对监督工作要做到提前介入，超前谋划，深入广泛调查研

究，实现人大监督工作由程序性监督向实质性监督的转变。要克服重过程轻效果，重建议轻落实的现象，切实改变“会上议一议，会后无声息”，“只讲形式，不讲效果”的状况，注重整改落实，讲求监督效果，对人大常委会听取和审议“一府两院”报告或专项工作报告形成的审议意见和评议意见，建立回审和报告制度，做到跟踪问效，定期听取审议意见办理情况报告和进行满意度测评，督促被监督者抓好落实。对重要法律法规的贯彻实施和涉及人民群众切身利益的热点、难点问题，要坚持连续几年的监督检查，直到问题解决。对有的单位和个人整改不力，整改不满意的，要求重新整改，直到常委会和人大代表满意为止。对认真落实审议意见和评议意见，政绩突出的单位和国家机关工作人员给予授予荣誉称号和表彰奖励，起到鼓励先进，弘扬先进的目的。同时，要充分利用各种有效宣传形式，加大人大监督工作的宣传力度，适时对监督工作的相关议题和监督情况进行公开报道，努力为监督工作营造一个良好的外部环境。

要在发挥代表作用，增强履职意识上下功夫。人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的组成人员，代表作用发挥如何，决定着监督工作的质量和效果。采取多种形式，利用各种途径，积极开展代表培训，不断提高代表素质和履职能力；丰富活动代表活动内容，规范代表活动，及时向代表通报重大事项和有关工作，畅通代表知情知政渠道，努力搭建履职平台；要继续坚持和完善人大常委会组成人员联系代表、代表联系选民、代表列席人大常委会会议等制度，畅通人大常委会联系人民群众的渠道，强化对代表议案、建议的办理力度和督办力度，在面商率、满意率和解决率上下功夫，促进问题的解决。加强与人民群众的联系，坚持公民旁听人民代表大会和人大常委会会议制度、代表接待日制度，扩大公民的有序政治参与。有计划地开展代表小组活动，组织代表进行视察、检查、调查等履职活动，为代表履行职务创造有利条件，充分调动代表参与人大监督工作的积极性和主动性，认真办理人大代表、人民群众的来信来访，妥善处理信访案件，努力为群众解难题、办实事。

要在加强自身建设，增强监督能力上下功夫。提高监督水平，关键在于提高自身的监督能力，按照 “政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁”的要求，建立经常性的各种培训学习长效机制，完善学习形式，丰富学习内容，不断加强对政治理论、法律法规、市场经济理论、工业、金融、财政、公共管理等各类知识的学习，学习监督法和胡锦涛总书记、吴邦国委员长关于监督工作的一系列重要讲话精神，通过强化学习，使自身的监督能力更加适应时代的发展要求。要进一步健全完善人大工作组织制度、运行机制、约束机制、激励机制、办事程序和机关服务工作的各项管理制度，积极争取各方支持，努力改善履职环境和条件，提高为常委会开展监督工作的服务能力。进一步加强机关组织建设，优化干部队伍年龄、文化、专业结构，加大人大干部的培养、选拔和交流力度，增强干部队伍活力，抓好各项监督工作的落实，推动和促进地方经济社会的全面发展。

第二篇：地方人大监督工作经验交流材料

地方人大监督工作经验交流材料

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，对“一府两院”实施监督是保障法律实施和有效行使重大事项决定权、任免权的主要手段。监督权的有效行使，对于促进“一府两院”依法行政、公正司法，促进经济、社会的和谐发展具有重要意义。如何在新形势下不断加强对“一府两院”的监督，增强监督实效，提高监督水平，笔者就此谈几点粗浅的认识和看法。

一、要敢于监督。敢于监督，就是依法大胆行使监督职权。要把监督的精力集中在诸如政府工作中的农民增收、城市改造、污染防治、医疗卫生以及“两院”工作中的司法不公等这些人民群众普遍关注和迫切要求解决的老大难问题上，要敢于较真，敢于碰硬。在监督程序上，要做到不偏不漏，既严又全，不搞所谓的“弹性监督”。对发现的问题，要认真分析症结，举一反三，监督有关机关部门强化工作措施，彻底加以解决。对出现久拖不决或一再反复的问题，要大胆动用特定问题调查、跟踪执法检查、质询、撤职等刚性监督手段，直到问题解决为止。笔者认为，解决针对一些地方在监督工作中存在“怕”监督的现象这个难题，是我们做好监督工作的关键。首先要依照法律。监督法明文规定：各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。这从法律角度给予了人大监督职权的权威性。其次要提高认识。人大对“一府两院”的监督，既是一种制约，又是支持和促进。人大及其常委会要正确认识和处理监督与支持的关系,认识到人大对“一府两院”进行监督，是为了更好地统一思想、达成共识、形成合力。再次要务求实效。人大及其常委会要通过开展各项监督工作，用实际行动来证明人大监督工作不是“找茬子”、“挑毛病”，而是通过监督来与“一府两院”共同总结工作成绩、查找存在问题、提出整改的意见和建议，使监督过程成为推动工作的过程。

二、要善于监督。善于监督，就是开拓思路，力求增强监督实效。如何运用人大常委会实施监督的方式来开展监督工作，是我们一直探讨的一个重要课题。根据《监督法》的规定和实践中的成功经验，人大监督工作方式可以根据不同情况，把工作监督与法律监督结合起来；把专项监督与综合监督结合起来；把初次监督与跟踪监督结合起来；把听取专项工作报告与执法检查结合起来。笔者认为，科学合理地运用监督手段，不断增强监督实效，需要认真做好几个方面的工作。一要认真选择监督议题。我县近几年选择监督议题的一种较好的方式是：监督议题选择实行民主公开化，向社会广泛征求议题建议。每年我县人大常委会都会通过人大代表之声报、电视台等新闻媒体以及人代会上专门征求代表意见等形式，征求翌年人大监督工作的议题。经过梳理分析，从中选择一些群众最关心、最直接的热点、重点和难点议题来开展监督工作，取得了明显工作成效。二要认真开展调研检查。无论是选择议题开展监督工作，还是财政、计划、审计等常规工作监督，做好调研和检查工作是重要前提。工作调研和执法检查的方式方法选择尤为重要，要灵活运用各种方式，在“听、看、查”上下功夫，实行明查与暗访相结合，实践与借鉴相结合，确保检查或调研掌握的事实清楚,为常委会审议提供第一手详实资料。三要认真审议报告。在常委会会议审议报告过程中，常委会组成人员要根据调研或检查所掌握的情况对报告进行由表及里、由此及彼的分析，谈成绩实事求是，说问题不遮不掩，提建议切实可行，达到支持、推动“一府两院”工作的目的。

三、要勤于监督。人大及其常委会对“一府两院”的监督工作不能局限于在人代会会议期间听取审议工作报告和提出批评、意见和建议，在闭会期间同样也要发挥监督作用，要抓住一些经济社会发展的重点、热点和难点问题开展监督。一要建立健全监督制度。人大常委会要根据本地实际情况，依法科学合理地制定监督工作的各项规章制度，及时修订完善有关监督工作的制度办法，确定日常监督、临时监督和事前、事中、事后监督及跟踪监督的具体内容和要求,使监督工作做到制度化、规范化。近年来，县人大常委会严格按照监督法的要求，认真制定了《县人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告工作流程表》、《县人大常委会对“一府两院”执行有关法律法规进行执法检查的工作流程表》等四项工作流程表，做到按制度办事,不漏程序，更不违背程序，保证了监督工作的规范、有序。二要经常性开展监督工作。除了定期组织开展执法检查和工作调研外，规范性文件备案审查、信访案件办理、代表建议的督办和代表专题视察都是开展经常性监督的好方式。要通过严格审查“一府两院”出台的各类规范性文件，加强工作的事前监督，推动工作依法有序开展；要通过信访案件的交办和督办，推动解决实际工作的一些突出问题，维护广大群众的合法权益；要通过代表建议的督办和组织开展代表专题视察，对“一府两院”工作进行全方面、多领域的监

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，对“一府两院”实施监督是保障法律实施和有效行使重大事项决定权、任免权的主要手段。监督权的有效行使，对于促进“一府两院”依法行政、公正司法，促进经济、社会的和谐发展具有重要意义。如何在新形势下不断加强对“一府两院”的监督，增强监督实效，提高监督水平，笔者就此谈几点粗浅的认识和看法。

一、要敢于监督。敢于监督，就是依法大胆行使监督职权。要把监督的精力集中在诸如政府工作中的农民增收、城市改造、污染防治、医疗卫生以及“两院”工作中的司法不公等这些人民群众普遍关注和迫切要求解决的老大难问题上，要敢于较真，敢于碰硬。在监督程序上，要做到不偏不漏，既严又全，不搞所谓的“弹性监督”。对发现的问题，要认真分析症结，举一反三，监督有关机关部门强化工作措施，彻底加以解决。对出现久拖不决或一再反复的问题，要大胆动用特定问题调查、跟踪执法检查、质询、撤职等刚性监督手段，直到问题解决为止。笔者认为，解决针对一些地方在监督工作中存在“怕”监督的现象这个难题，是我们做好监督工作的关键。首先要依照法律。监督法明文规定：各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。这从法律角度给予了人大监督职权的权威性。其次要提高认识。人大对“一府两院”的监督，既是一种制约，又是支持和促进。人大及其常委会要正确认识和处理监督与支持的关系,认识到人大对“一府两院”进行监督，是为了更好地统一思想、达成共识、形成合力。再次要务求实效。人大及其常委会要通过开展各项监督工作，用实际行动来证明人大监督工作不是“找茬子”、“挑毛病”，而是通过监督来与“一府两院”共同总结工作成绩、查找存在问题、提出整改的意见和建议，使监督过程成为推动工作的过程。

二、要善于监督。善于监督，就是开拓思路，力求增强监督实效。如何运用人大常委会实施监督的方式来开展监督工作，是我们一直探讨的一个重要课题。根据《监督法》的规定和实践中的成功经验，人大监督工作方式可以根据不同情况，把工作监督与法律监督结合起来；把专项监督与综合监督结合起来；把初次监督与跟踪监督结合起来；把听取专项工作报告与执法检查结合起来。笔者认为，科学合理地运用监督手段，不断增强监督实效，需要认真做好几个方面的工作。一要认真选择监督议题。我县近几年选择监督议题的一种较好的方式是：监督议题选择实行民主公开化，向社会广泛征求议题建议。每年我县人大常委会都会通过人大代表之声报、电视台等新闻媒体以及人代会上专门征求代表意见等形式，征求翌年人大监督工作的议题。经过梳理分析，从中选择一些群众最关心、最直接的热点、重点和难点议题来开展监督工作，取得了明显工作成效。二要认真开展调研检查。无论是选择议题开展监督工作，还是财政、计划、审计等常规工作监督，做好调研和检查工作是重要前提。工作调研和执法检查的方式方法选择尤为重要，要灵活运用各种方式，在“听、看、查”上下功夫，实行明查与暗访相结合，实践与借鉴相结合，确保检查或调研掌握的事实清楚,为常委会审议提供第一手详实资料。三要认真审议报告。在常委会会议审议报告过程中，常委会组成人员要根据调研或检查所掌握的情况对报告进行由表及里、由此及彼的分析，谈成绩实事求是，说问题不遮不掩，提建议切实可行，达到支持、推动“一府两院”工作的目的。

三、要勤于监督。人大及其常委会对“一府两院”的监督工作不能局限于在人代会会议期间听取审议工作报告和提出批评、意见和建议，在闭会期间同样也要发挥监督作用，要抓住一些经济社会发展的重点、热点和难点问题开展监督。一要建立健全监督制度。人大常委会要根据本地实际情况，依法科学合理地制定监督工作的各项规章制度，及时修订完善有关监督工作的制度办法，确定日常监督、临时监督和事前、事中、事后监督及跟踪监督的具体内容和要求,使监督工作做到制度化、规范化。近年来，县人大常委会严格按照监督法的要求，认真制定了《县人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告工作流程表》、《县人大常委会对“一府两院”执行有关法律法规进行执法检查的工作流程表》等四项工作流程表，做到按制度办事,不漏程序，更不违背程序，保证了监督工作的规范、有序。二要经常性开展监督工作。除了定期组织开展执法检查和工作调研外，规范性文件备案审查、信访案件办理、代表建议的督办和代表专题视察都是开展经常性监督的好方式。要通过严格审查“一府两院”出台的各类规范性文件，加强工作的事前监督，推动工作依法有序开展；要通过信访案件的交办和督办，推动解决实际工作的一些突出问题，维护广大群众的合法权益；要通过代表建议的督办和组织开展代表专题视察，对“一府两院”工作进行全方面、多领域的监

督，提高代表参政议政水平，推动“一府两院”依法行政、公正司法。三要及时总结经验。在监督实践中，常委会不断总结经验尤为重要。通过及时对监督工作进行总结，把各种行之有效的做法用制度的、规范的形式确定下来，使之逐步完善配套，从而使履行监督职能做到有章可循，有机制可操作，有制度可保障，不断提高人大监督工作水平

第三篇：地方人大监督工作调研报告思考建议

地方人大监督工作调研报告思考建议

近年来，随着民主法制建设的不断推进和监督法的有效实施，地方各级人大监督工作逐步加强，监督实效不断提高。但同时应当承认，受体制机制和思想认识、工作方式等多种因素的影响，还不同程度地存在“不便监督、不好监督、不敢监督、不善监督、不愿监督”的问题，在很大程度上制约了地方人大常委会监督工作的有效开展。

一是体制不顺，不便监督。目前，地市以上人大常委会主任多由同级党委书记兼任，从表向上看是加强了党对人大工作的领导，但实际上大多是“只挂帅不出征”，反而削弱了人大工作；现县区一级人大常委会主任多实行单设，专人专职，虽然可以集中时间和精力抓好人大工作，但由于人大常委会主任不是同级党委常委，而政府行政长官不仅是同级党委常委、而且主要负责人一般都担任同级党委副书记，无疑形成了人大常委会与政府实际排位的倒挂和监督与被监督关系的错位，不便监督、也无法监督。

现实工作中，人大及其常委会要监督“一府两院”工作和行政副职问题不大，但要监督担任同级党委副书记和同级党委常委的“一府两院”特别是政府主要负责人难度较大；加之日常工作中党政职能难以明确分开，一些地方党委领导习惯于包揽具体事务的管理，动辄以党委常委会议事决策，作出决议、决定，代行地方国家权力机关职权，涉及本区域经济和社会发展重大事项，多以党委、政府联席会议审议决策或联合发文决定；作为地方国家权力机关的审议决定权无形被替代，依法监督也会陷入“两难”境地，如果对这些方面的工作或问题进行监督马上就会触及到是否坚持党的领导这一敏感话题，弄不好再背个和地方党委“唱对台戏”、和“政府过不去”的罪名实在不划算；正因为历史和社会原因以及受现行体制制约，致使一些地方人大工作常常处于被动局面，底气不足，难有作为。

二是保障不力，不敢监督。按理说，地方人大拥有财政预算审批权和国有资产监督以及干部任免权，涉及人、财、物的问题解决起来相对比较容易，人员、车辆、经费、办公设施等后勤保障应该到位。而实际上时下地方各级党政一把手分别掌握着人事权和财政权，处于绝对的主导和支配地位；人大机关的人员调配、干部任用、经费保障仍然受制于党委、政府的掌控之中，如人员编制、经费开支、办公用房、车辆配备、设施改善等都有赖于政府给予保障，就连补选代表、日常办公和召开人代会、代表活动经费等开支的增加都要向政府“打报告”申请，不然的话人大正常工作就难以开展。

这些相互制约因素的存在，客观上造成了地方人大在监督工作中不敢动真碰硬，怕得罪“一府两院”以后难办事，更怕分寸把握不好让对方难堪，自己最后也下不了台。所以平常不管是工作监督、还是法律监督，一般只是“点到为止”，不愿触及深处，更不敢动用强制措施查处问题，亮剑监督；对党委部门和上下级“双管垂直部门”更是忌讳莫深，不敢“越雷池一步”，无形使人大监督出现盲区和“真空地带”；执法检查、信访接案、审议监督过程中既便发现和暴露出涉及到具体的人与事也是避重就轻，大事化小、小事化了；对自己任命的不胜任岗位工作、甚至违法乱纪的干部和国家机关领导人员，如果没有党委纪检部门的处理决定，很难依法独立提出撤职罢免案，对“一府两院”主要负责人更是不敢监督、不愿监督，“你好我好、大家都好”，不愿意得罪人。

三是机制不全，不好监督。时下在一些地方，由于人大工作机构设置不全，制度不完善，从议题选择、组织视察，到会议审议、民主决策，再到审议意见转办督办、结果公开的全过程监督，普遍缺乏一个科学合理的绩效考核评价机制，衡量工作监督效果如何？没有一个好的标准；加之会前视察、会中审议、会后督办机制不完备，保障机制不健全，组织开展干部述职、个案监督、民主评议、票决测评、追踪督办、二次审议等相关制度不完善，法律依据不充分。

面对庞大的政府各部门、法院和检察院等监督对象，显得机构不够，人员缺乏，机制不活，办法不多，力不从心；特别是对人大决议、决定和审议意见的跟踪监督缺少手段，“议而不决、决而不行、行而无果”的现象屡见不鲜。法律规定的质询询问、特定问题调查、罢免和撤职等刚性、强制性、制约性监督手段在一些地方长期搁置不用，成了“聋子的耳朵——样子货”。这样的监督太“虚”，没有威慑力，效果不理想，影响了人大作用的发挥。

四是角色错位，难以监督。当前，在一些地方，党委、人大、政府和法检两院职责不清，角色混淆，顺序排列错误，作为监督主体的权力机关——本级人大及其常委会是监督主体，本应排在党委之后、政府之前，履行对由其产生并对其负责的“一府两院”依法监督职能，但有的却排在政府之后，甚至把人大常委会的领导当作政府班子成员来对待，直接分配到项目指挥部去工作、或者被指派包抓案件督办、参与各项创建、长期从事与人大工作不相关的工作，同时还要向政府汇报接受有关方面的管理；

本是监督者的角色一下子变成了被监督者，既当“裁判员”，又当“运动员”，还谈何监督、怎样去监督政府和法检两院的工作？说穿了只能是“自己监督自己”，对“一府两院”根本无法监督。加之政府部分组成人员和法检两院负责人既是被监督对象，同时又是本级人大代表，身兼“公仆”和“主人”双重身份，使得其在思想意识和行动上有有意或无意、自然不自然地规避和抵触人大监督的现象，也影响到地方人大依法对其实施监督。

五是自身不硬，不会监督。多年以来，在地方人大换届选举中，一些地方往往只考虑政治因素和代表类别，而忽视代表文化程度、法律素质和履职能力，尤其在人事安排中，多把党委、政府组成人员里因年龄而不能升迁的领导安排到人大任职，纯粹把人大当作“退水渠”和领导干部最后停歇的“码头”，这些人普遍年龄偏大、知识老化，对人大业务和法律法规不熟悉，有“人到码头车到站”和“多一事不如少一事”的思想，工作放不开手脚，开展监督心目无数，畏难情绪较重；加之人大代表和常委会组成人员的构成不尽合理，综合议事能力和自身素质不高，特别是缺少懂法律政策、熟悉地方政治经济社会和文化事业的专业人士，客观上造成“不会监督”、“不善监督”和“不愿监督”、“不敢监督”；

监督工作也只能停留在听审报告和审批财政经济计划报告这些程序性、常规性、低层次的水平上，对下级监督的多，对本级监督的少，对事监督的多，对人监督的少，事后监督的多、事前事中监督的少，程序性监督的多，实质性监督的少，被动应付监督的多，主动开展监督的少，一般监督多、刚性监督少，评功摆好的多，揭摆问题、提出意见的少，往往是“监督已经监督了，而问题还是问题”；有的则一味强调对“一府两院”的理解支持和配合，弱化人大监督和制约职能，甚至认为政府需要什么人大就配合政府什么，政府啥工作搞的好就监督什么，只有这样才能“锦上添花”，“里不伤、外不损”，实现双赢。这种自身不硬以及思想认识上的偏差和行动上不作为，必然导致人大工作无所作为，权力机关没有地位。

针对上述问题，建议应采取以下对策：一要完善机制，善于监督。现阶段，围绕增强人大监督职能，一方面要进一步健全人大工作机构，增加机构设置，充实工作力量，完善监督体系。市县区人大常委会除了设立法制或内务司法、财政经济预算、教育科技文化卫生、城乡建设与环境资源保护、人事代表工作委员会等机构外，有条件的还可增设人大研究室、信访室、监办室、规范性文件审查室和代表资格审查委员会、预算和审计审查委员会，选强配齐有关组成人员和工作人员，应尽可能多的从社会上选聘一些专家、学者及专门研究人员，以加强人大监督力量；

另一方面要完善人大制度机制，尽快建立和完善履行监督职能的视察调查、听审报告、工作评议、干部履职、司法监督、议事决策、票决测评、追踪督办、二次审议等制度体系，完善会前视察、会中审议、会后督办机制，促进人大监督的规范化、科学化；同时针对人大监督存在的薄弱环节，应建立程序严密、内容充实、考核科学、制约有效的监督工作责任落实机制，逐步推行绩效考核评价机制，对计划中安排的初次监督议题，从议题选择、目标制定、决策出台，到工作实施、组织视察，会议审议、民主决策，再到审议意见转办督办、督促检查、整改落实、情况反馈、结果公开等环节的全过程进行量化分解、考核测评工作效果，加强对监督对象动态监督和对人大监督效果进行绩效评价，对外公开结果，不断增强监督效能，提升工作水平。‍

二要理顺体制，便于监督。首先要改进和完善现行的领导体制，建议在地市级以下实行人大常委会主任专职单设，逐步取消党委书记兼任同级人大常委会主任的做法，争取人大常委会主任或主持工作的副主任兼任同级党委副书记，列为同级党委常委会班子成员，进一步明确党委、人大、政府、法、检两院的各自职责范围及排位顺序，避免因为定位不准、职位交叉导致角色错位、工作越位、关系倒位、监督缺位，确保地方人大常委会的政治权力地位与法律赋予的社会地位相一致。

其次要理顺党委与人大、党委与政府，人大与政府、人大与法检两院的关系。着力加强和改进党委决策、人大监督、政府执行的运行机制，切实发挥好党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，积极支持人大依法开展监督、行使好各项职权；要善于把党的正确主张和重大决策部署以及政府的重要工作通过人大法定程序上升为地方国家权力机关与全体人民的共同意志。各级党委关于地方事务的决策和主张，需要由人大及其常委会作出决议、决定的，可作为建议向同级人大及其常委会提出；各级政府在区域规划变更、城乡建设规划调整、大额财政资金使用和政府举债融资、重点项目计划、大宗土地拍卖和矿产资源配置、重大公共设施建设、重大民生工程实施等重大决策出台前，要依法向本级人大及其常委会报告，争取人大依法审查审批。总之，凡属于人大及其常委会法定职权范围内的重大事项，都交由人大审议作出决议、决定，通过法定程序转变为国家意志；凡涉及人大及其常委会表决通过或实施监督的重大事项，避免党委、政府联合发文。

再次要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的体制机制，工作中重大问题需要依法审议决定的要及时向人大作专项报告，切实改变过去那种“以党代政、党政不分”和“有法不依、有法不遵、以言代法、以权压法、权大于法”的不良现象，坚决纠正“政策重于法律、执行机关指挥权力机关”的错误行为，确保党委、人大、政府和法检两院在宪法法律允许的范围内依法独立自主地行使各自职权，做到既不越位包办代替，又不错位失职。

三要改进方法，严于监督。现阶段，地方人大及其常委会要依法行使好监督职权，就必须创新思维理念，改进工作方式，把工作监督和法律监督有机结合起来，把监督人与监督事结合起来，把事后监督与事前、事中监督结合起来，把监督检查与支持互促结合起来，把程序性审议与实质性监督结合起来，既要在开展视察、调研、检查、听审报告、规范性文件审查等常规监督形式的基础上，积极探索岗位目标承诺、专题审议询问、专项工作评议、集中督办、二次审议、对外公开结果、进行满意度票决测评等其他监督手段，创新监督方式，在深入实施法律监督、扎实推进工作监督、深化干部任后监督和强化跟踪督办、监督绩效评价上下功夫、做文章；

同时又要不断丰富和完善监督的形式，深化拓展监督内容，综合运用《监督法》规定的询问、质询、特定问题调查、审议意见回审等刚性监督手段，积极回应社会关切，强化跟踪监督。人大监督一定要突出工作重点，坚持问题导向，以指出问题，推进工作为目的，对涉及面广、问题多、影响大的工作，应及时与“一府两院”及有关部门进行沟通协调，提出明确要求，督促整改落实；对视察检查、审议监督中暴露和发现的违法违纪的人和事，要动真碰硬，一追到底；对人大依法作出的决议、决定或审议意见要督促“一府两院”认真落实，并将处理情况适时向代表通报和社会公布，努力做到监督一件、见效一件。只有这样才能从根本上增强监督实效，强化监督权威，推动人大监督工作实现由程序性审议向实质性监督的转变。

四要提升自我，敢于监督。针对目前地方人大监督自身存在的薄弱环节，建议一方面应不断优化和提高人大代表及常委会组成人员的构成和素质，以便利于人大监督。尤其在届初选配人大机关工作机构和常委会组成人员时，既要考虑政治因素和行业类别，更要注重其文化程度、法律素质和履职能力；特别是要根据工作需要和情况变化注意从社会各方面多选配一些年富力强、熟悉法律政策，通晓地方政治经济社会和文化事业、有一定专业知识和热心人大工作、敢于担当的人充实到权力机关和监督机构中来，使人大常委会组成人员的知识结构与承担任的工作务相适应。

另一方面要提高常委会组成人员的综合素质和议事决策能力，敢于监督、勇于监督。要通过加强对各级人大代表和常委会组成人员的学习培训，组织专题调研、开展视察调查、执法检查、听审“一府两院”工作、参与部门工作评议、行风测评、人事任免和代表主题活动，提出意见建议，不断提高依法履职能力，增强人大监督的效果，推进“一府两院”工作开展。在此基础上，要深入探索有效行使人大法定职权的形式和途径，科学把握监督人与监督事的方式和关系，努力寻求监督工作的最佳切入点，积极开展新任命国家机关工作人员向宪法宣誓就职活动，适时安排政府组成人员、法检两院负责人向人大常委会报告履职情况，切实抓好事前、事中、事后的监督，不断增强工作实效，进一步强化人大监督职能，增强人大监督权威。

五要强化保障，勇于监督。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关和民意机关、监督机关，在国家社会生活中的政治地位和职能作用是法定的、不可替代的。人大对财政预算和国有资产管理拥有监督审批权，对国家机关工作人员拥有任免监督权，涉及人员、车辆、经费、办公设施等与人、财、物有关后勤保障应该充实到位。地方各级党委、政府要重视改善人大工作条件，加强机构设置和人员编制，加大人大机关干部选配交流，保证正常的经费开支和设施配置，着力改变人大工作机构“一块牌子一个人”，唱“独角戏”；政府财政应把人大会议、人员培训、法规宣传和代表活动、机关信息化建设等经费列入本级预算，不断强化对人大工作的支持保障。

地方各级人大要进一步增强监督工作的责任感和使命感，切实担负起宪法和法律赋予的职责，依法审议决定重大事项，加强对“一府两院”两院及有关重点部门人、财、物等权力运行的制约和执法司法工作的监督，强化对全口径预算编制、预算执行、决算和政府债务的审查监督，深化部门工作评议和干部履职汇报，强化司法活动与依法行政和执法行为的监督，规范和制约执法行为，推进依法行政和公正司法，切实做到“法定职权必须为”和“有权必有责、用权受监督、违法受追究”。‍

第四篇：浅谈如何开展地方人大经济监督工作

浅谈如何开展地方人大经济监督工作

经济工作是全党的中心工作，也是地方人大及其常委会依法履行监督职能的工作重点和难点。地方人大要充分发挥好权力的职能作用，就必须围绕经济社会发展大局，把促进发展作为履行职责的第一要务，认真行使宪法和法律赋予的职权，推动区域经济社会持续有效发展。

一、人大监督经济工作的机构设置与职能发挥

（一）机构设置：政府经济工作涉及面广量大，人大对经济工作监督的任务艰巨繁重。

为了充分发挥人大的监督职能，突出工作重点，强化对经济工作的监督，全国和省市人大在机构设置和人员配备上比较重视到位。分别设立了预算审查委员会、财政经济委员会、农业与农村委员会、环境与资源委员会；一些市县也相应设置了财政经济委员会、农业与农村委员会、城乡建设与环境资源委员会。1979年以前，由于没有地方人大政权机关，相应的工作机构未设，人代会上只是听取政府有关工作报告，1979年9月—1980年12月，按照宪法和地方组织法的规定要求，县区一级设立了人大常委会，并根据工作需要，设立了财政经济工作委员会，分别由主任、副主任和委员七人组成，主要职责是负责审查有关议案、审议财政预决算、国民经济计划执行、开展城乡建设与环境保护等财经问题的调查研究，为人大常委会决策提供服务。

（二）职能定位：依照法律规定和人大机构设置的工作要求，明确财政经济工作委员会是人大常委会的工作机构，受人大常委会的领导，向人大常委会负责并报告工作。县区人大财经工委在县区人大常委会和常委会分管主任的领导下，负责办理人大常委会、主任会议交办和本工委决定的有关财政经济、城乡建设与环境保护等方面的工作，并对财政和经济部门的有关工作进行监督检查，当好常委会、主任会议的参谋和助手，努力推动全区经济社会又好又快发展。其主要职责是：（1）检查县区政府有关部门贯彻经济法律、法规和县区人大及其常委会有关决议、决定的情况，提出法律监督和工作监督的计划、建议，对有关违法事件提出处理意见和报告。（2）办理县区人大常委会交付的有关财政经济方面的议案、质询案，检查、监督政府有关部门对议案、质询案的落实工作。（3）对区域国民经济计划、财政预决算按照常委会授权进行初审，并检查计划和预算执行情况，向常委会提出报告。（4）根据人大常委会或主任会议的决定，对涉及本工作委员会的重大问题进行专题调查，依照人大常委会确定的议题，围绕县区人大常委会议题和人民群众反映与本委员会有关的问题，组织进行调查、检查或视察，撰写视察调查材料，并向人大常委会和主任会议提出报告。（5）承办与本委员会有关的国家和省法律、法规草案征求意见工作，及时上报修改建议；对政府所属部门和乡镇人大有关财政经济方面的决议、决定、规定和颁布的有关规范性文件备案审查中，认为有与宪法、法律和省、市地方性法规相抵制的问题，在查明事实和法律依据的情况下，向主任会议提出纠正建议，经主任会议同意，责成制定机关予以改变或撤销。（6）对人大代表提出的有关财经与城乡建设方面的建议、批评和意见的处理，协助督办人大常委会批转的人大代表和人民群众与本工作委员会有关的信访件。（7）负责起草有关本工作委员会的有关材料，拟定同本委员会有关的决议、决定草案，及时提请主任会议和常委会审议。（8）积极参与和配合市县（区）人大常委会组织的对财经方面的视察、调研、执法检查、工作评议，草拟专题报告文稿，为常委会议、主任会议审议提供依据。（9）加强与政府经济对口部门的工作联系，经常与市人大预算工委和财经委、城乡委保持工作联系，密切与兄弟县、区人大常委会财经工作委员会的工作联系，互通情况，交流经验，促进和提高自身工作水平。（10）承办县区人大常委会或主任会议及分管领导交办的其他事项。

二、人大监督经济工作的内容和方式

（一）内容：检查有关经济法律、法规的贯彻执行，审查有关财政、经济计划并监督其执行，审查有关经济规范性文件、审议、决定有关经济重大事项。

（二）方式：（1）审查：即审查有关财政、经济计划、审查有关经济规范性文件。

依照有关法律规定，政府编制的财政预决算和国民经济与社会发展计划、五年计划以及长远规划，制定的有关经济规范性文件都要报人大审查。人大财经委和财政经济工作委员会是县区人大及其常委会的工作机构，具体承担初审财政预决算、国民经济计划和经济规范性文件的审查工作。每年人代会召开前，政府计划、财政部门要向人大财经工委提交计划执行及计划的报告，财政预算执行及预算的报告，由财经工作委员会负责对计划报告和预算报告进行初步审查，提出审查意见；人代会期间，由政府向大会提交书面报告，然后再由大会财政经济审查委员会依法审查，并提出审查结果报告，提请人民代表大会审议通过，作出决议，交由政府执行。对人大及其常委会批准的财政预决算和国民经济计划在执行过程中，因特殊情况和其他变化需要作出部分调整和变更，县区财政经济计划部门先行将调整方案及说明提交同级人大常委会财经工作委员会审查，再由本级政府向同级人大常委会提出调整议案，提请会议审议批准。每年在县区人大常委会会议审议批准上财政决算前，财经工委受人大常委会的委托，初审财政和审计部门提出的关于本财政决算报告和预算执行情况的审计报告，并向县区人大报告初审情况。同时，平时要负责做好对政府及其职能部门有关经济文件的备案审查工作。

（2）检查：县区人大财经工作委员会在县区人大常委会的领导下承担经济监督的具体工作，有计划的组织开展经济法律、法规和有关决议贯彻执行情况的执法检查，按季度检查和监督财政和经济计划的执行情况。要求政府财政和计划部门每季度向人大反馈一次经济动态，人大至少每半年检查一次。重要法律、法规、决议或重大事项的检查，应报人大主任会议审定同意，会同有关部门组织实施，并将检查结果报告人大常委会；对检查中发现的问题，督促政府有关部门抓紧解决。

（3）视察：在听取和审议财政与经济工作报告之前，常委会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会代表和常委会组成人员，对有关经济工作进行视察调查。视察调查应围绕区域经济工作重大部署和改革发展大局与常委会需要审议的议题去进行，对重要的问题，经人大常委会或主任会议同意，可组织进行专题调查或视察，形成视察调查报告，为常委会审议经济工作议题做好准备。对财政和经济计划安排经济社会发展目标任务和重点项目建设，财经工作委员会可以组织人大代表和常委会组成人员深入基和政府有关部门进行现场视察，提出意见建议，督促落实。

（4）审议：依照法律规定，县区人大应坚持每半年听取和审议一次关于国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告。常委会每年可以选择关系改革发展中的重大问题，有计划地安排专题审议区域经济发展中的重大事项；还可根据财政运行和经济工作进展情况定期不定期安排听取有关财政、经济工作情况的报告，专题审议，集思广益，当会询问，指出问题，形成有针对性的意见建议和决议、决定，督促政府落实。

（5）督办：对人大及其常委会听取和审议财政预决算、经济工作报告形成的审议意见，作出的决定、决议，及时转交给政府研究处理，并责成有关工作与办事机构定期组织有关人员对审议意见落实或决议执行情况进行督促检查，限期3个月未办理完结回复人大的，可通过主任会、常委会“二次审议”“专项票决”等方式，听取办理情况报告，进行民主测评，不满意达三分之二以上的退回政府重新办理，直到满意为止。最后将跟踪检查报告和办理结果报告由人大常委会主任会议决定口头或书面印发组成人员、通报本级人大代表，并通过新闻媒体向社会公布，接受社会监督，增强工作实效。

第五篇：加强和改进人大预算审查监督的思考

加强和改进人大预算审查监督的思考

郭志强

人大预算审查监督是指各级人大及县级以上人大常委会按照宪法和法律规定，对本级政府财政预算及其调整方案、决算进行审查、批准，对预算执行全过程进行监督。随着我国民主法制进程的加快，各级人大及其常委会越来越重视预算审查监督工作，进行了积极的探索和实践，取得了新的成效。但是客观地讲，当前人大预算审查监督还存在一些问题，需要得到进一步加强和改进。笔者结合工作实际，就这个问题进行一些探讨。

一、目前人大预算审查监督中存在的主要问题

（一）预算编制方面

预算编制是预算管理的核心环节，也是党和政府的方针政策和经济社会发展战略在预算中的集中体现。它明确反映一个财政内政府的工作重点以及财政部门的工作任务，是指导财政工作的总体规划和部署。目前的预算编制还不适应加强监督的要求，存在以下问题。

1、预算内容不完整。长期以来，我国财政性资金存在着预算内外之分，财政预算只对预算内资金的分配产生作用，大量预算外资金游离于财政预算之外，这些资金成为预算内不准搞的项目的资金来源，使各级人大难以对一些重大建设项目实施有效的监督。预算外资金也往往成为不正之风和腐败现象的经济源头。部门掌握的预算外资金有的甚至成为部门“小金库”。

2、预算编制时间短。目前从本级预算编制到人大表决通过，一般只有六个月左右时间。在这么短的时间内，财政部门很难拿出完整、准确的本级政府预算草案（包括本级各部门预算，上解上级、上级补助、下级上解、补助下级等），因而本级政府预算内容粗略、不具体、不准确，预算质量不高，影响到人大对预算的审批。从总预算的编制来看，自国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一预算草案的指示，到下一1月10日前省级财政部门汇总本级总预算草案并报财政部，一般只有2－4个月时间，期间需经历五级政府层层下达、各级政府财政部门编制本级预算、汇总下一级总预算、同级政府审定、报上一级政府审核并听取意见等环节。实际上很难做到由基层编制汇总，而是层层代编预算。

3、预算编制不够细化。目前政府向人大报告的总预算和本级预算草案是按功能分类的收支总帐，一般只列到大类，在本级总预算中，补助下级支出数通常只是一个大数。从预算编制的内容来看，编制项目不细，预算报表所列的科目级次太少，所列内容太粗，每个科目数额太大，透明度太低。人大代表在审议预算报告时看到的一般是20多个“类级”收支总数，而具体体现其使用的300多个“款级”、500多个“项级”的财政资金，则完全由政府主导支配，人大无法接触明细数字，甚至连一些部门究竟有多少编制、需多少经费都无从知晓。代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里。面对这些没有收支明细表及其详细说明的数字，代表既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理、预算是否科学，更无法审查这些支出是否能带来相应的社会效益和经济效益。因而难以对预算草案进行深入的审查，“魔鬼在细节当中”，预算不细化，人大审查监督就难以落到实处。

（二）预算审批方面

我国宪法确立了各级人大预算审批制度，预算法明确了各级人大预算审批的范围和重点。目前，人大预算审批在审查时间、审批程序方面还存在不少问题。

1、预算审查时间短。一是初审时间短。按照现行预算法规定，人大的相关部门在人代会一个月前开始初审预算。在一个月时间内，要审查所有预算，从目前各级人大尤其是地方人大配备的人员来看，无法做到实质性审查。事实上，目前大多数地方在一个月前很难完整地提供预算草案详细情况。初审时看到的预算草案，许多内容都只列了项目，没有数字，大多是上年预算执行情况和当年预算安排的一些设想，难以进行实质性审查。二是大会审查时间短。目前预算草案提交各级人大的时间都比较晚，一般在人代会召开时，预算草案和上预算执行情况的报告才正式印发代表。在这么短的时间内，代表没有足够的时间、精力阅读预算草案。人代会上，代表审查预算的时间长短，现行法律未作明确规定，从实际操作情况看，通常只有半天时间。而且，从2005年开始，财政预算在人代会上只作书面报告，在这样短的时间里，要保质保量审议规模庞大、内容繁杂的预算草案，实际操作很困难。

2、审批程序不完备。预算审批程序的完备与否，直接影响着审批的质量。我国人大目前审批预算一般有两道程序:审查程序和表决程序。从审查程序来看，一般是大会上由财政部门负责人向代表们报告新预算草案的基本内容和为实现预算所采取的措施，然后由代表分组讨论。代表的意见和建议，一般较为分散，有可能采纳，也有可能不采纳，没有一个较为完备的审议意见处理程序。从表决程序来看，目前我国人大预算表决方式实行的是综合审批，一次性表决通过。即，所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种做法虽然简化了预算审批程序，但是，预算草案局部的不合理将影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过，自然会损害下一预算执行效果。倘若整个预算草案都被否决，同样会影响下一预算执行，导致人大代表一般不行使预算否决权。如果要求就所有的方案要么全部赞成，要么全部反对，对人大代表而言，确实难以取舍；对整个社会而言，也承受着过大的不必要的风险。

（三）预算执行监督方面

监督预算执行是人大的一项重要工作。目前，在预算执行监督方面存在的主要问题是：

1、预算约束力不强。目前，各级人代会审查批准的预算在执行中追加较多，预算约束力不强。其主要原因：一是在提交人代会审查批准的本级支出预算中，只有当年可用财力安排的支出，而上级专项补助资金和上年结转资金没有编入年初预算，这些资金在执行中追加；二是人代会审查批准的本级预算只是大数，其中有相当一部分资金并没有落实到具体的部门和项目上，作为保留预算，在执行中由主管部门追加到具体使用的部门和项目。这就使得人代会批准的预算（包括部门预算）是一个数，到常委会审查决算时，是另外一个数。

2、对重点资金监督乏力。一是预留资金（保留预算）。预留资金的存在，一方面使基层部门每年都盯着上级各部门的预留资金，造成“跑部钱进”，加大了资金使用成本；另一方面由于基层各部门把执行中争取到上级追加资金当作额外资金，在上报项目时没有经过认真论证，常常是草率立项，使得资金使用效益不高，损失浪费严重；而且，这些资金的使用也缺乏有效监督，容易引发腐败问题。二是专项转移支付资金。目前切块由部门管理和使用的专项资金项目繁多，各类专项资金形成的历史时期跨度较大，原因复杂且政出多门。存在部门年初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置，影响使用效益；补助地方项目标准不明确，项目过多过细、安排不完全符合相关政策目标要求等问题。三是超收收入。政府有关部门在编制收入预算时，指标经常被压低，执行下来，收入超收较多。目前，超收收入安排支出未报人大审批，超收收入的大量存在及使用上的不规范，一方面反映政府预算编制质量不高、准确性差，另一方面也影响了人大批准预算的严肃性、权威性。

3、预算透明度不高。多年来，通过报刊公布的政府预算,一般就只有几个收支大类的数据，不要说普通老百姓和非专业的人大代表,就是财政预算部门的工作人员,要弄清楚也是比较困难的。这远未达到预算公开的要求。有的甚至还将预算草案列为机密文件，会后收回。预算的透明度不高，是财政活动中一系列浪费、失误、低效等现象存在的重要诱因。审计部门每年都审计出大量问题，这与预算的不公开透明有着直接的联系。

（四）审计监督方面

我国实行的是行政型审计体制，这种体制的好处在于，它建立的时候比较迅速，很快就能开展工作，方便服务于政府中心工作；审计所需的人力、物力资源都在政府的掌控之内，政府能支持审计工作很快展开；审计提出的改进建议容易落实。但这种体制也存在一些问题。第一，审计机关依法独立行使职责还不够。按规定，预算审计报告要向人大提供，人大也是审计机关的服务对象，但在现行审计制度下，审计机关要把审计结果首先报告给政府，在得到政府同意后，才能对外披露。披露什么、如何披露往往都不是审计机关自己所能决定的。提交给人大的审计报告已经不是第一手的审计结果。第二，人大与政府是监督与被监督的关系，这就难免出现审计机关既要为监督者服务，又要受被监督者直接领导的矛盾。第三，由于人大不能直接行使审计监督权，只能把审计作为一个间接的外部监督机制去监督财政预算，这样人大对财政预算监督就缺乏实质性直接介入的途径和手段，人大监督的实际效果就打了折扣。

（五）人大自身的监督能力方面

尽管部分地方人大已成立了预算审查监督机构，但总体上看各级人大及其常委会预算审查监督力量仍然十分薄弱。从已经成立预算工委的全国人大和部分省级人大的人员配备情况看，全国人大预工委也就20多人，省级一般只有几个人。省以下的预算审查监督日常工作，大多数仍由财经委承担。市、县人大财经工委一般都只有几个人，难以具备提前介入和初审的能力。从各级人大代表构成来看，代表来自社会各阶层，其中不乏精通财政的专业人员。但就总体而言，目前，人大预算监督的机构设置、人员配备等方面还需要加强，以增强人大监督的能力。

二、加强和改进人大预算审查监督的对策建议

中央提出，要“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”，“增强监督的针对性和实效性”。加强和改进人大预算审查监督,应从以下几个方面努力。

（一）改进预算编制

1、按照预算完整性原则，将所有政府收支纳入预算管理。公共财政框架的构建，需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算，在建立完整统一的公共预算体系的前提下，人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上对政府收支的监督。按照预算的完整性原则，各级政府分别编制统一、全面的财政预算，充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，既为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，以利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能，又便于人大代表和全体纳税人监督政府的理财活动，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。

2、增加预算编制时间，编制滚动预算。政府预算规范和安排着财政活动，直接体现着政府的政策意向，直接关系到社会经济运作状况的好坏，因而必须预先进行周密地计划。目前，我国每年都是在预算开始后，才完成政府预算的法律程序。严格地说此前是在没有“预算”的状态下开展财政活动的。而西方的政府预算在预算开始之前就必须制订完毕，否则政府无权开展财政活动。安排充足的预算编制时间，是细化预算的前提，是提高预算编制科学性、准确性和透明度的重要条件，同时也为新正式启动预算执行奠定坚实的基础。从国外情况来看，许多国家的预算编制要经过10个月到1年的时间，短的也有半年。借鉴主要市场经济国家的做法，结合我国实际，笔者认为，应以法律的形式将我国预算编制提前半年至一年，并规定各级人代会每年的召开时间自下而上逐级推迟，从根本上解决代编预算的问题。作为一项过渡措施，当前可采取的办法是，本级预算草案在新的预算开始前未获得批准的，由本级政府编制临时预算草案，并在新预算开始前报本级人大常委会批准后执行。预算草案经人代会批准后，按照批准的预算执行。为使社会各项事业前后的发展在预算中得到较好的衔接，应按标准周期编制滚动预算。我国国民经济和社会发展五年规划已经存在，但未有与之相结合的财政五年概算。五年概算的安排，主要是考虑一些长期立法，如义务教育法、科技进步法、农业法和社会保障及相关法定支出的要求，同时又要考虑一些跨发展项目。在五年概算基础上形成预算纲要。根据市场经济国家的经验，最初编制时，往前作3-5年的预算安排，之后每次编制时都往前滚一年，并调整原预算中所剩2-4年的预测内容和财力安排的内容。这种滚动预算能体现瞻前顾后、综合平衡的要求。

3、完善预算编制方法，规范预算编制程序。一是采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。运用“标准收入测算法”编制收入预算，采用“零基预算”的方法，编制支出预算。二是规范部门预算编制程序。在延长预算编制时间的基础上，部门预算编制实行“三上三下”程序。“一上”，5月底前各单位报送基本支出、项目支出等部门预算基础信息；“一下”，6月底前，财政向部门下达预算编报限额；“二上”，7月底前，部门编制完整的建议预算草案上报财政部门；“二下”，10月底前，财政部门下达部门预算控制数；“三上”，11月10日前，部门向财政部门反馈修改、完善的预算安排意见；“三下”，本级人代会批准预算后，财政部门和一级主管部门分别在规定时间内批复部门和下级单位预算。目前已有部分省市采用“三上三下”的程序，并且效果不错。

（二）完善预算审批

预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。笔者认为，应对我国人大预算审查程序作以下三方面的完善。

1、健全人大初审程序。

第一，提前介入预算编制。为确保预算审查机构提前介入预算编制过程，可以通过安排专业技术人员或人大代表，参加同级党委、政府召开的经济工作和财税工作会议等形式介入，收集各种信息资料，了解预算编制情况，掌握预算草案的基本内容和重点，并就完善预算编制和报送内容与财政部门进行沟通。

第二，规范和加强人大预算工作机构对预算草案的预审工作。由于人代会上审查预算时间有限，人大预算工作机构在人代会前加强预算草案预审工作十分重要。目前应通过多种方式加强机构和组织建设，可以成立专家咨询小组或预审工作小组，邀请人大有关专门委员会和工作委员会、政府有关部门的业务骨干以及专家顾问参加预审工作。四川省人大2009年在全国率先建立人大代表计划和预算审查监督联络员制度，请省人大代表提前参与预算的预审工作，得到代表充分肯定。预审可以采取延伸审查，对较大的项目可以调阅其审批手续、可行性报告等资料。对预审中发现的问题及时与财政部门沟通，也可请财政预算部门负责人说明情况。财政部门根据预审意见对预算草案进行修改。

第三，预算初审要把依靠人大代表放在重要的位置。一要提前将预算草案的主要内容寄送代表，请他们提出意见；二要根据情况适时组织代表对某些预算执行情况进行座谈、专题视察或调研，使代表深入了解掌握各方面的情况。三要充分发挥人大常委会组成人员的作用，尽量在常委会上安排对预算草案进行初审，以弥补人代会审议时间短的问题。常委会组成人员既要参加常委会审议，又要参加人代会审议，每年还要审议预算执行情况和决算，情况比较了解，应安排充分的时间组织集中审议，将需要修改完善的重要内容力争解决在人代会之前。同时，由于常委会组成人员是人大代表，部分还是人代会主席团成员，能够将常委会一些比较集中的审议意见带入人代会和主席团会议，保证预算草案初审和人代会审议的连续性。

第四，对预算草案及其报告内容的初步审查，应抓住重点。一是预算口径的一致性。初审预算草案及其报告，应同政府、计划报告结合起来；二是预算收支的平衡性。要重点审查收支的真实性、准确性和平衡性，防止赤字预算；三是预算保障措施的可行性。要着重分析预算收入的来源及其增减预测是否可靠，预算支出的安排重点是否适当，实施预算的措施是否有利于强化预算单位的自我制约机制。初步审查意见，特别是建议对预算草案中不合法或不合理要求修改的内容，应当连同预算编制部门最后形成的预算草案，在人代会一个月前发给代表。对于初审意见，政府财政部门应当认真研究，提出明确答复，不采纳的要说明理由，一并提交代表大会，作为代表审查预算草案的参考。

2、健全人代会审查程序。

第一，强化人代会上的预算专题审议。为提高预算审查的针对性、实效性，有必要在大会期间组织召开预算专题审议会，由各代表团推荐一名代表，代表本团参加专题审议会。会前，参会代表要认真阅读财政报告、预算草案等有关文件，收集本团代表的意见，作好发言准备，为代表深入审查预算创造条件。四川、广东、河北、安徽等省近年在这方面进行了有益的探索，并积累了丰富的经验。在总结完善的基础上，可以将预算专题审议作为人代会一项法定程序固定下来，以强化代表大会对预算的审查。建议预算恢复口头报告，且应附有更多的书面和口头说明，以进一步加强人大对预算的审查，确保人大代表和人民群众对预算的知情权和决定权。

第二，建立和完善代表审议意见的反馈制度。对代表在人代会期间提出的预算审议意见，政府有关部门应及时向代表反馈，并作为一项制度。规定政府就代表审议意见向大会做出相应的说明(或提交书面报告)，主要内容包括:对代表审议意见的基本态度，哪些意见目前暂不采纳及其原因，哪些意见可放到下预算或更长的时期内考虑，逐步解决等等，使代表心中有数，以进一步强化代表大会审议效力。在人代会正式投票表决前，预算编制部门要根据预算委员会的提议、人大代表的意见，对预算草案进行修改。

第三，积极创造条件，实行预算分项审批。根据开支的部门和性质将预算草案分解为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案做出说明，预算委员会分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势，可以减轻人大代表对预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑，他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。同时，对某一项预算的否决，不仅会影响下一年该项预算执行，而且法律要求对相关机构和人员进行处罚。这就增加预算编制部门的工作压力，督促其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。通过这种分别对待的审批方式，不仅可以督促预算编制部门尽职尽责地优化预算编制，还有利于人大拓展预算审批监督的范围和深度。被否决的预算草案经预算编制部门修改后由预算委员会对预算修改的情况签署书面审查意见，由人大常委会会议表决通过。第四，赋予人大预算修正权。由于预算草案编制的粗糙，以及人代会会期制度本身的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批流于形式，即使实行预算分项审批，也不可能细致到每一个具体的项目。如果能够赋予人大预算修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。考虑到预算编制、审批和执行之间的平衡，特别是考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相应的预算制衡权，为防止预算审批机关滥用权力，应对人大预算修正权进行限制。目前，广东、海南省人大已有这方面的实践。

3、简化预算审批程序，取消审议下级总预算。目前县级以上各级人代会除了审批本级预算外，还要审议下级总预算。审议不同于审批，经过审议的下级总预算并不能对下级预算审批和执行机关产生约束力。而且，上级人大审议的下级总预算所包含的信息并不准确。上级人大对并不准确的下级政府预算进行审议，又不发生任何法律效力，极大地浪费了预算编制和审批部门尤其是预算编制部门的人力、物力和财力。同时，也有损权力机关的威信和尊严。而且，审议下级总预算还存在一个问题：各级经本级人代会批准的预算汇总数与代编预算不一致，甚至差额还相当大，在考核执行情况时应以哪一种预算为准？两种预算若不一致（事实上两种预算通常都有较大的差异），在考核执行情况时就可能出现，地方各级实际已完成预算，而总预算未完成，或总预算完成而汇编预算未完成，造成了人大监督与预算实际执行相脱节的现象。

（三）加强人大预算执行监督，强化预算约束力 经本级人代会批准预算的实现过程，称为预算执行。预算执行的主体是本级政府，预算执行的监督主体是本级人大常委会。应从以下三个方面来加强预算执行监督。

1、严格预算调整。世界各国对预算调整，法律上有严格规定。我国预算收支内容的变动及项目的调整是否构成法定意义上的预算调整，关键之处在于是否需要履行向权力机关的报批手续。从实际执行情况看，超收收入安排支出、上级补助的财力比年初增加部分所安排的支出等重要的预算调整，未报人大审批，这是预算约束力不强的一个重要原因，同时，也是与预算法规定的“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”相违背。为增强预算的法律效力，结合我国的具体情况，应当对预算调整进行规范。首先，明确预算调整在预算执行中的特殊性。在预算法中明确“预算审批通过以后，除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由，一般情况下不允许调整”，即预算调整的理由分为两类，一类是特殊情况，如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等；另一类是紧急情况，如爆发战争、内乱、重大自然灾害等。针对不同原因设置相应不同的审批程序。其次，严格预算调整的审批程序。预算调整方案应当在本级人大常委会全体会议一个月前提交预算委员会进行初步审查，形成初步审查报告。人大常委会全体会议半个月前将预算调整方案及预算委员会的初步审查报告发给常委会委员。如果发生紧急情况，人大常委会“两月一会”制度的确无法适应需要，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。可由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。第三，规范预算变更的审批标准和程序。将预算调整之外的一切预算内容和项目的变动称之为预算变更，包括预备费动用、科目调剂、预算划转等，这些虽不需要权力机关审批，但在政府机关内部应该有明确的标准和程序，并报人大常委会备案。第四，超收收入当年一般不安排支出，作为净结余，第二年编制预算报人代会批准后再作支出。特殊情况下，若要安排当年支出，则按调整预算的程序报人大常委会审批。

2、加强预算执行监督。

第一，加强对政府财税行为的监督。加强对政府制订具有普遍约束力的财经规定、财经政策等抽象行政行为的监督，因为这是导致预算变更的主要原因。加强对政府抽象行政行为的监督，应建立重要财税政策（如财政体制调整，转移支付办法制定等）和重大支出行为的审查批准制度和备案制度，尤其是对一些可能影响预算执行的重大政府支出行为，应强化制约机制，杜绝政府的不规范行为。

第二，加强预算执行监督。一是依法执行备案审查制度。人大的监督首先要解决知情问题，政府及有关部门应向人大常委会报送有关预算的规章制度、转移支付、部门预决算、汇总预算等文件和资料。二是全面掌握预算执行情况。在日常工作中，人大财经委、预算工委要通过深入调研、听取工作汇报等方式了解预算执行中存在的问题，并及时与有关部门交换意见，督促其改进工作。三是开展对专项资金安排项目进行抽查。在调研中，要不断创新方式方法，探索开展对基本建设、科技三项、农业开发等专项资金安排的重点项目进行随机抽查。通过抽查，发现预算管理及执行中存在的问题，督促政府及有关部门改进工作、加强管理。这是提高预算监督针对性和实效性的有效途径。四是对预算执行进行在线监督。目前四川省及部分市县，广东省及所有地级市，辽宁省，浙江的嘉兴市，河南的河原市、焦作市，福建的汕头市等人大都已开展预算执行在线监督，并取得了明显的效果。四川省人大实施的在线监督，得到中央编译局、中央党校、北京大学有关专家的充分肯定，该项目还获得了2008年第9届“中国地方政府创新奖”入围奖。对这种成本低、效率高、成效好的监督方式，笔者认为可以在更大范围进行推广。

第三，预算执行监督中应突出四个重点。一是突出对预留资金的监督。督促政府财政部门严格编制预算，逐步提高年初预算到位率，按照“先有预算、后有支出”的原则，除了预备费以外，逐步取消其他各种形式的没有法律依据的预留资金。二是突出对专项资金的监督。规范专项资金分配,完善转移支付制度，提高一般性转移支付比重，对确需保留的专项资金，要明确使用范围和条件。督促政府及有关部门将专项资金安排的详细情况报送人大常委会，人大要建立严格的审查制度。三是突出对公共支出的监督。人大审查监督预算支出，要严格审查哪些符合公共支出范畴，哪些不符合公共支出范畴，符合的予以支持和保障，不符合的进行修改和调整，大力强化财政公共支出功能，优化财政支出结构，推进社会主义公共财政体制的建立。四是突出对超收收入的监督。严格实行超收收入使用的审批制度，即超收收入使用前，政府财政部门编制超收收入使用方案，报人大常委会审查批准。

3、增强预算的透明度。公共财政就是民主化、法制化的财政，这意味着每一个公民都可以参与政府的财政决策过程，每一个公民具有平等的权利影响最终的集体结果。政府为实现职能所需的财政支出，为保证支出所需要强制征收的收入，都应代表公民的共同意志，经过一定的法律程序来进行公共选择。政府的一切收入都要取之有道，须获得纳税人的同意并严格遵照法律规定执行；政府的每一笔支出都要公开透明，受纳税人及其代表机构的监督和约束。当前应做好几项具体工作：一是增加发给每个代表团的预算（包括部门预算）草案数量，力争达到每个代表人手一份。二是完善“预算草案计算机查询系统”，逐步将计算机终端延伸到代表团驻地直至每一位代表房间。三是取消预算草案上的“会后收回”，以便代表带回去有充足的时间作进一步的研究。四是向社会公布预算。从长远来看，还应公布预算总指导原则和功能预算，以便人大代表了解和研究讨论；公布细化到一定程度的部门预算，以便人大代表对照监督；公布历史数据和对比情况；公布面向纳税人的预算解释性文件和预算执行中期报告等。所有此类文件均应免费提供，也可在互联网上查询。可喜的是，2009年3月20日，财政部首次在第一时间向社会公开了当年中央财政收支预算表、中央本级支出预算表以及中央对地方税收返还和转移支付预算表。2009年10月22日，广州市财政局首次在其网站公布了当年市本级114个单位的部门预算，这是全国首次在网上公开部门预算，因其前所未有的具体化、精细化程度，引起了专家学者、人大代表、社会公众的高度关注，赢得了广泛赞誉。

（四）充分发挥审计监督作用

审计部门依靠强大的专业审计力量，通过财政审计和延伸到各部门、各单位的专业审计，能够彻底摸清各项财政资金分配、使用的合法性、真实性和效益性，查出具体问题。因此，人大要大力支持和督促审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计。将人大预算审查监督和行政审计监督结合起来，充分发挥审计职能作用。督促政府审计机关进一步加大审计监督力度，扩大审计覆盖面，提高审计质量。支持审计机关开展专项审计、专项审计调查及绩效审计，并要求将审计结果提请人大常委会审议。进一步提高审计的透明度，各级人大及其常委会应进一步推动审计结果向社会公布制度的完善，力争使所有审计和专项审计调查项目的结果，都对社会公告。各级人大要进一步加强对审计查出问题整改情况的动态监督，跟踪督促整改。

（五）建立、健全预算审查监督工作机构

建立人大专门的预算审查监督工作机构，辅助人大行使权力，不仅是制度方面的配套需要，更是弥补我国人大代表预算专业知识缺陷的现实需要。在我国人大代表的选举过程中，虽然名额分配充分考虑政治上应具有广泛的代表性。但是，作为立法机构和经济决策机构，需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行。预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作，审查批准预算不仅需要政治立场和觉悟，而且更需要精通预算方面的专业知识。而就总体而言，我国人大代表在这些方面的业务素质是参差不齐的，目前部分还停留在凭着对党和政府的信任而对政府预算直接举手通过的阶段，缺乏对相关问题的深入研究。根据宪法和人大组织法的规定，各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，如果没有专门机构的辅助，人大的预算审查监督很可能陷入表面化。

借鉴市场经济国家的经验，我国应在县级以上各级人大中设立预算委员会，协助各级人大及其常委会行使预算审批权、预算调整审批权和决算审批权。预算委员会职责是，利用预算信息管理系统，审查各预算部门收支的合法性、科学性、合理性。预算委员会可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。（作者单位：四川省人大常委会）