地方人大监督职能与监督机制创新

第一篇：地方人大监督职能与监督机制创新

地方人大监督职能与监督机制创新

傅晓华 钟荣丙

[摘 要] 监督是人大及其常委会运用频率最高和最基本的职权,但监督不力仍是地方人大工作的薄弱环节。要从根本上扭转监督不力的现状有赖于监督机制的创新。地方人大监督作用的发挥,需要创新人大代表制度、党的领导体制、人大监督体制以及加强地方人大的组织建设。

[关键词] 地方人大；人大监督；人大监督机制创新；监督职能 [中图分类号] D623 [文献标识码] A

监督制度是现代民主政治的重要支柱，我国正处在体制转型期，权力腐败现象还比较严重，地方人大监督缺乏实质性的权力和手段，监督虚置和乏力，其主要原因就是我国的监督机制不健全。地方人大监督不力主要根源探析

我国人大监督不力，受制于权力机关和党政机关存在职能错位,缺乏合理的制约机制。

1．1 地方人大监督制度在内部运作中的障碍

人大代表价值观错位，是地方人大监督制度运作主体思想障碍的根源。人大代表这个称谓的政治意义总是掩盖其本体的法律意义，甚至成为一种荣誉称号和政治资本，对代表本身应具备的条件和应承担的职责缺乏正确认识，多数代表只是当成一种光荣的政治任务来完成，而忘记他们的职责。从法理意义上，公民行使选举权争取使自己信任的代表进入国家权力机关，他们的政治意愿、经济要求或困难应该去找他们所选举的代表表达。而实际上，选民并不认为代表就是其表达政治意愿、经济要求的代言人，对代表的代表能力、个人素质并未设定任何价值目标，谁当代表也就持无所谓的态度。同时，部分代表认为他们参加人大会议也是一种民主形式，且大多数代表是兼职，只看中本职工作，这就造成人大代表观的错位。人大代表被当成政治荣誉“授予”作出较大贡献的人，当选代表也认为是组织和人民群众对自己工作的肯定而自豪地加以接受，荣誉感高于责任感，这就难形成合理的代表观。

人大权力运作中的体制障碍，是地方人大难以发挥作用的“紧箍咒”。一是领导体制问题，党政关系是我国社会最基本最重要的政治关系，人大监督对象是“一府两院”,实际工作中地方党政联合决策、行文,党政合署办公等行政行为,人大难以监督。二是地方人大监督机制孤立，缺乏科学的配合与协调,整个体系难以形成完整的闭合系统。在监督机构重叠和成本昂贵的同时,人大监督体系处于相对孤立地位,缺乏相关监督机构的配合,难以发挥作用。三是地方人大缺乏法定的知情手段和处置权，地方人大对监督对象的抵制行为缺乏处置手段和制裁权，加上地方人大监督机制中还存在很多空档和盲区，对诸如司法、条条管理的部门难以监督。

选民对代表的监督机制没有形成，是地方人大监督不力的“助长剂”。每次人代会总是“胜利召开，圆满完成各项议程”，无论是政府工作报告还是各类法律、提案都以绝对高比率通过，这在其他任何一个民主国家中是不多见的。这种“高度一致”实际上是一种“虚幻一致”，是人大代表议政水平和能力不高的“随大流”，是人大表决机制的缺陷。从具体情况分析,人大代表是否履行职责,是否认真行使了监督权,这本身又存在着一个选民对代表监督的问题,不解决选民对代表的监督问题,也就不可能解决好代表履行监督职责的问题。人大代表这一政治职务具有主体性、民意性(政治性)和责任性相统一的特点,这三性构成了完整的人大代表这一政治职务的内涵[1]。显然,选民和选举单位忽视对代表职责情况的监督和沟通等情况是造成对代表监督乏力的重要原因。

同时，绝大部分地方人大不愿运用刚性监督手段，导致监督手段不强硬、没有威慑力,对个案监督中往往只纠错案,忽视有关人员责任,导致监督力度减弱。

1．2 地方人大监督制度在外部设计上的缺陷 首先，监督程序不完善。人大监督程序是人大及其常委会行使监督权对监督对象的法定顺序、过程和方式。我国宪法和地方组织法对地方人大监督程序的规定过于原则，缺乏可操作性的规定,对监督对象的了解缺乏有力的组织支持,监督程序难于启动,时间要素没有保证,处置、惩戒程序缺位等。

其次，人事分离的监督机制。要使人大监督具有权威,必须把对具体案件的监督延伸到对人的监督。目前，国家权力机关难以运用科学的人事监督和考核制度,更不能将其作为考评任职情况的依据。应该从规范执法行为入手,以实行执法责任制和错案责任追究制为核心,切实加强人大的监督。

再次，监督权力法治方向游离不定。法律赋予的监督权力没有得到很好的运用，地方人大监督一般运用柔性手段（听取、执法检查等）,而法律规定的如质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用甚至搁置不用。同时，大量运用的探索性监督方式缺乏具体的法律依据,如代表评议、推行执法责任制、错案追究制等探索性监督方式，不是国家法律设定的。

另外，缺乏宪法监督制度，没有明确国家权力机关的处置权等，都是地方人大监督外部设计的固有缺陷。因此,仅从局部、从个别制度上对地方人大监督进行改进和加强,监督不力不能“治本”，必须依赖于监督制度创新。人大监督机制创新的制度条件

监督制度的创新必须有正确的方向和原则,必须符合依法治国的基本要求,适应中国国情和政治文化传统,坚持人民代表大会制度的发展方向。从我国人大监督的内部障碍和外部缺陷来看，人大监督机制创新必须具备三个基本要素,即权力法治、程序正当、体制协调[2]。

2．1 监督权力行使必须纳入法治轨道

人大制度创新必须有法律的支持，一项新的监督方式尽管在实践中有些效果,但如果长期没有纳入法律的范畴,显然会影响其实施的权威性和人们对法治的信心和信仰,这对加强地方人大监督是不利的。国家立法机关应对代表评议、个案监督等一些行之有效的方法要进行甄别和总结,尽快修改完善相关法律或制定统一的监督法,应确立其法律地位。

地方人大常委会成员应该拥有提出相关监督议案、质询案的法定权力。当然,完整意义的监督权不能由个人行使,但可以法定常委会成员部分地行使监督权。具体运作方式可以是一个或若干成员联名提出议案,投入议案箱，然后由主任会议决定是否列入会议议程。这样,既能保证监督议案提出、便于监督程序启动,又能防止监督议案过多过滥、影响监督的严肃性。关于对地方政府规章及规范性文件的审查程序,可立法赋予利害相关人有向人大提出审查建议的权利。

2．2 人大监督程序法制必须逐步完善

地方人大监督权力能否得到有效行使并达到目的,还有赖于程序的科学和合理。宪法和法律规定的监督方式尽管无可挑剔,但程序不完善,运作起来极不方便。对于实体权力来说,程序问题是个更重要的问题，如果说改革开放20年来有关国家机关运作的法制建设是以应急性的实体法为主,那么,今后法制建设的一个重要任务就是要把程序建设从司法领域扩大到国家权力机关和行政机关的运行中。[3]

程序正当性(正义)理论对于地方人大监督机制创新具有重大理论和实践价值。程序是实现和保证实体正义的手段，缺乏程序要件的人大监督是难以协调运作的,如果硬要推行之,则极易与古代法家的严刑峻法同构化,其结果是‘治法’存、法治亡。人大制度的实体正义主要体现在反映人民意志,实现人民当家作主上。然而,无论实体的设计是如何完善,如果在监督程序的设计及其运作不合理,再美妙的人大制度实体也会变成虚幻。对此,监督程序应当成为人大监督制度建设乃至社会制度建设的一个真正的焦点。人大监督一旦依照程序进行,无论程序参加者还是外界的什么力量,都难以左右程序的运行„„随着程序过程向前推进,人大监督则一步一步地得到实现。[4]人大监督程序最基本最重要的问题也是如何提供充分的信息以资判断，及时、准确了解行政违法违纪、滥用职权和产生腐败的情况。从更深层次上看,监督程序设计在很大程度上受制于监督体制本身,人们不可能超越体制本身的局限,而设计出一套完善的程序并有效地发挥作用，这就涉及到完善监督体制的问题。

2．3 国家机关职能必须基本理顺

“党政双轨行政体制”与合理的人大监督体制在法理上是不完全相容的，但这种体制在我国有一定的现实合理性。我国处于全面转型和经济发展时期,效率必须优先的考虑，“党政双轨行政体制”有其合理性就在于它能够比较及时地适应形势的变化,强有力的执行。但该体制的弊端也是明显的,不利于党委集中精力管党,有降低政府行政能力和政府威信的风险。因此,领导体制必须有步骤地、稳妥地进行变革，基本理顺国家机关职能。

人大作为国家权力机关的功能不仅是立法而且为社会分配价值,具有开展最高权威性的国家监督功能和优势。立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持一种严厉的批评，即使它们不创制任何法律,立法机关也可以通过监督政府,审查其是否保护国家利益,是否廉洁,是否有效率等,对政府的工作产生强有力的影响„„使政府保持一种紧张状态是地方人大能做的最好的事情之一。人大监督政府工作,既是制约和防止其权力滥用或腐败,又是促进政府决策的科学化、民主化,提高行政效能,加快推进经济社会发展,更好地实现人民的根本利益。地方人大监督机制创新的有效途径

为完善人大监督体制,使其能够协调有效运行。必须提升人大代表的参政议政能力，建立公开公正的科学的监督机制。而且必须实现党领导法治化,加强地方人大组织自身建设。

3．1 改革地方人大代表产生办法

任何制度的运行状况都与其运作主体有不可分割的联系，人大代表的主观意识直接决定着该项制度的实施效果。人大代表的参政议政能力以及他们议政的方式等都是人大制度运作状况良莠之主要变量，而代表产生的科学性与这些变量之间存在着密切的联系。

建立人大代表竞选制度，是提高代表素质的基础。我国现行选举制度中最大的不足在于候选人的产生绝大多数是通过推选、提名方式，几乎没有自我报名和推荐，使许多没有代表能力或没有参政议政意愿的人被动当选。选举是民主的运作方式，应当鼓励一批具有职业政治家素质的公民竞选人大代表,不搞“圈定”。人大代表竞选方式有利于政治人才资源的配置，可以使对参政、议政有浓厚兴趣和能力且个人品质得到公众认可的社会精英脱颖而出。专业技术人才或各行业的杰出人士，如果他们没有代表能力和兴趣，完全可以通过行使选举权的方式，选举出他们信任的代表去参政议政，不必像现在这样，被动当选，消极议政，造成人才资源浪费，而且使民主政治水平难以提高。竞选出来的人大代表，“只要在主要政治方向和政治原则上忠实于选民，在具体的政治事务方面则有权自由决断”[5]，也就是应实行所谓的独立的代表制。

公平分配地方代表名额，是代表公平正义的主要标志。全国人大代表名额分配上严重歧视农村人口，每96万农村人口选举1名代表，每26万城镇人口选举1名代表，前者是后者的近4倍[6]，这直接违反了《宪法》有关规定。同时，各地区代表比例也有明显的差异，如天津、北京和上海，人口中的人大代表比例就高，而河南、河北等12省，人大代表比例就低[7]。全国如此，地方更是如此，在地方政府驻地和地方政府重要的经济政治区，是地方人大代表的主要来源地。更为严重的问题是，人民代表越来越非大众化、非工农化。须知，如果代表来源不合理，再科学的人民代表大会也不可能有正确的民意。地方代表应当具有广泛的人民代表性，适当增加各界人民代表比例，充分反应民意。

优化地方人大常委会成员结构，是代表“名实相符”的保证。人大及其常委会成员应该是社会各界的代表，代表人民利益，是人民精英。而现在的人大常委大部分是前政府官员，是政治精英。人大常委不得由曾任和现任国家行政机关、审查机关和检察机关职务的人员担任，必须做到年轻化、任期制、专业化与职业化、适当的地方化、信息的公开化。

只有尽快改革人大代表的产生办法，提高代表的素质，才能真正取信于人民。改革人大代表产生办法将对中国政治改革产生重大而深远的影响。

2．2 建立专项监督委员会以加强地方人大监督专业化和公开化

建立地方人大监督专员制度，成立专项监督委员会。监督专员制度是由监督专员对行政机关（包括其他国家机关）及其工作人员的职务行为之合法性、合理性进行监督的制度。按照社会主义市场经济和民主法治的要求推动我国监督制度创新,建立人大监督专员制度,是拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上,地方人大常委会有选择地向若干区域和特殊地区派出监督专员进行监督制约。该专员拥有关于调查事实、情况通报、人事处分建议、特殊权益救济和临时处置等多种职权。设立人大监督专员有助于避免部门保护主义,能较好地满足某些特殊条件下加强监督法制的客观需要。

设立地方人大专项监督委员会。在地方人大监督专员制度的基础上的设立专项监督委员会，是地方人大监督工作的新发展。监督机构、人员、职能的专职化和专门化,是监督工作的性质决定的,早已成为现代法治的一项基本要求。正如邓小平同志所指出，对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。[8]对于地方人大监督而言,应做到监督职能机构的专职化,采取设立专项监督委员会,专司监督之职并牵头协调本行政区域内或本行业的执法与司法监督工作和监督法制建设。建立专项监督机构，是国家权力机关最重要的监督。

人大监督职责的公开化，是加强地方人大监督机制的保障。监督职责公开化,就是按照“当着群众的面办理一切事情”的原则，切实保障人民群众对国家事务的了解权，使之有更多的机会获取代表活动的信息。充分发挥新闻机构的媒介作用，地方人大及其常委会的专业性刊物要向社会公开发行，建立会议旁听制度，只要不是事关国家机密,都应允许和保障公民旁听。

3．3 从外部制度上处理好职能机关的关系

理顺各级党政机关的关系，要突破传统的党政不分的工作习惯。基于历史与现实原因，人民误认为党对国家的领导理解为党直接掌握国家和政府的权力，造成“以党代政”，将真正的权力机关抛在了一边。理论上的混乱造成在实践上制约着党委和人大职能的发挥，影响着社会主义现代化建设事业的健康发展。我们必须澄清认识，党委和同级人大不是不是隶属关系，但党委领导同级人大工作，人大是保证党的路线方针政策的贯彻执行[9]。在政党领导国家的社会里，无可争辩地存在着执政党的领导权力（执政权力）和人民当家作主的统治权力（国家权力）。在我国掌握执政权力的是中国共产党，掌握国家权力的是工农联盟为基础的人民统治阶级。执政党通过组织政府（在我国是领导国家权力机关）来实现自己的政纲，人民通过自己的权力组织（各级人民代表大会）来执行人民的意志和体现统治阶级的地位。这是两种职能不同的互相不能替代的权力系统，党就只能通过国家权力机关（人民代表大会）实现自己政纲的权力运转过程。因此，党委与人大的工作关系有两点是必须明确的，一是党通过思想领导、政治领导和组织领导以确保本党纲领、政策和既定目标的实现；二是必须真正解决人民如何当家作主的问题，必须坚持和完善人民代表大会制度，切实保证人民真正实现人民管理国家和社会事务。

从法理意义上，人大对党也可以监督。中国共产党作为执政党，体现于其执政的官员是由人民（人大）选举产生的，当然对人民和人大负责，受人大监督。邓小平同志说过，“我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。如果我们不受监督，就一定要脱离群众，犯大错误。”[10]文化大革命的惨痛历史已证明了这一点。现今要克服党内严重的腐败现象，单靠党内监督和社会监督，缺乏国家权力的支持，也难有成效。因此有必要运用人大监督的机制遏制权力腐败，改善党的领导。

人大监督的同级地方政府,不仅接受同级党委的领导,还要接受上级人民政府的领导,执行上级人民政府的决定。如农民减负工作,许多负担是上级政府政策而来的,下级政府无能为力,人大监督也就不了了之。工商税务、技术监督部门实行了垂直领导,从行政关系上脱离了地方政府的领导,但其工作仍是当地政府的工作中心、重要内容，这种现存的领导体制给人大监督带来了不少难题。同时，人民法院、检察院也同样存在着对上级机关的行政服从,这种领导和监督体制,给人大监督带来一定难题。

4．4 加强地方各级人大组织建设

加强地方人大及其常委会自身建设,增强依法监督的意识和能力，是地方人大监督功能发挥的组织保障。

地方人大代表专职化,是健全人大代表工作制度和监督机制的基础。兼职代表制不利于树立和强化代表意识，代表角色特征不明显，代表与选民的联系难以制度化[11]，相当数量代表由于没有足够精力调查研究，在尚不“知政”的情况下参与“议政”，也就难以提出建设性和富于创造性的意见，于是就成了“举手代表”，这实质上是稀里糊涂的民主。实行人大代表专职化，代表们调查研究，了解民情、表达民意，才能真正成为人民代表，作出正确客观的评价，思维富于活力也更富于创造性，使我国政治制度从形式民主走向实质民主。

改变现行的人员配备模式是健全人大代表工作制度和监督机制的保证。地方人大的领导同志大都是从党政部门转到人大工作的,年龄偏大,思想上难免有“船到码头,车到站”等消极思想和明哲保身的畏难情绪,这也势必影响人大的监督工作。地方各级人大及其常委会要按照国家权力机关所负担的职责要求来配备组成人员，吸纳政治素质高并且法律素养好的人作为人大代表，带动全社会崇尚法律,树立法律的权威。人大代表要正规的就职是健全人大代表工作制度和监督机制的重要手段。人大代表是代表人民管理国家的一种专门的政治职务,被当选为代表者,应当像当选为政府领导者一样就职，应当领取与其工作职责相一致的工资，享受相应的政治经济待遇，同时保留其当选代表前的工作岗位,打掉“兼职”代表的念头,消除其后顾之忧。要树立人大代表职业政治家的理念，目前企业家、艺术家、教授等各类专业人才以及工人农民等劳动模范充任人大兼职代表的状况应当改变。

[注释与参考文献]

[1]石柏林.对完善人大监督机制的思考[J].湖南社会科学.2002(5):31.[2]张卫红.权力法治·程序正当·体制协调——论地方人大监督制度创新的三要素[J].人大研究.2002(11):20.[3]王力群,席飞跃,刘来宁.国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨[J].人大研究.2000(12):8.[4]转引自张卫红.权力法治·程序正当·体制协调——论地方人大监督制度创新的三要素[J].人大研究.2002(11):22.[5]胡位钧.两种代表制理论的再评价[J].法商研究——中南政法学院学报.1998(2):42,41.[6][7]胡鞍钢.人大应淡化政府色彩[N].21世纪环球报道.2003-2-8

[8]邓小平.邓小平文选(第1卷)[M].人民出版社.1982:332.[9]程湘清.论人大监督[J].求是杂志.2002(2):41.[10]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].人民出版社.1982:122.[11]肖安鹿.人大代表兼职化问题刍议[J].甘肃理论学刊.1997(5):25.

第二篇：浅谈如何创新人大监督机制

去年６月份，中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（即９号文件），明确提出要进一步健全监督机制、完善监督制度，改进和加强监督工作。吴邦国委员长在江苏、山东等地考察时，先后几次就如何做好人大监督工作发表重要讲话。结合文件和讲话精神，下面就如何创新监督机制，改

进和加强监督工作谈几点粗浅的认识。

一、创新人大监督机制的必要性

监督权贯穿于人大工作的始终，它是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。通过行使监督权，一方面能够促进法律、法规的贯彻实施，另一方面能够发现和纠正执法机关违犯法律、法规的行为。各级人大及其常委会在行使监督权方面做了大量工作，但是在实际工作中，离宪法和法律的规定和人民群众的期望还有一定的差距，人大的监督并没有真正到位，有的人大及其常委会还没有很好地行使这个职权。究其原因，归结于人大监督机制尚不健全，为此，人大监督机制必须与时俱进，不断创新，从制度的层面与行为规范的角度进行设计创新，以适应社会主义政治文明建设的需要，促进依法治国，形成良好的社会环境。

健全和创新人大监督机制是确保监督职能充分发挥的前提和基础。人大监督权是人民当家作主的政治权力，人大监督工作能否有效开展，直接关系到人民当家做主权利的落实和社会主义民主政治建设目标的实现。而这种权力的运行，离不开人民代表大会制度的完善和这种制度机制的有效运作，其中最重要的是完善和创新人大监督机制。人大监督机制的健全和完善就是要正确处理好国家权力机关和“一府两院”关系。这些关系的每一个环节，都是人民代表大会制度整个机制的有机构成，无论哪一个环节疏忽或者遗漏了，都会影响整个机制功效的正常发挥。只有不断完善和创新人大监督机制，严格依法行使监督权，才能保证人大其它职权得到落实，才能保证人民在国家中的主人地位得以实现。

二、分析创新人大监督机制存在的问题及原因

（一）监督法律制度的缺失

人大监督机制的健全和完善的关键在于监督法律制度的“刚性”，而正是监督法律制度的缺失使人大监督的应有的效能不能得以发挥。

首先，监督法律制度的不完备使监督不能到位。目前我国还没有出台监督法，有关监督的法律分散在宪法和法律法规中，这样所产生的后果是：其一，造成监督制度缺乏系统性，各种监督形式法律联系差、层次性不清，模糊了民意机关监督的法律权威；其二，有关人大监督的法律过于原则，缺乏可操作性，形成监督中的空白地带。

其次，法律对监督权规定的非刚性化。宪法和法律赋予各级国家权力机关监督权，就是为了对行政权和司法权进行制约，确保其不被滥用。但是如何对各级国家权力机关的监督权进行有效的控制，以确保监督权不被滥用或搁置，我国宪法和法律却没有刚性规定。虽然法律也提到各级国家权力机关要接受人民群众的监督，但这种监督并不具有可操作性，更缺乏必要的刚性，它实质上是建立在各级国家权力机关自觉自愿的基础之上，因而很难落到实处。由于法律对各级国家权力机关的监督权的规定没有相应的法律责任与其对应，使其成为一种缺少法律责任的特殊的“超级”权力。也就是说，各级国家权力机关是否行使监督权、监督权行使质量的高低，都不需要承担任何法律责任，而没有法律责任的权力，其权力运行的结果或者被滥用、或者被束之高阁，这是被历史和实践证明的。这种制度设计模式，不仅影响到权力机关监督权的运行效果，同样也削弱了其他职能如立法、重大事项决定以及人事任免等的运行效果。

（二）代表制度的欠缺

人大代表制度的欠缺使作为监督主体的人大代表意识薄弱，缺乏使命感。这集中表现在以下两方面：一是人大代表的日常管理制度的空白。根据我国法律规定，各级人大常委会是各级人民代表大会的常设机关，它承担处理权力机关交办的日常事务、为权力机关组成人员服务的义务。但在对代表的履职情况进行考核时，却面临着没有法律依据的尴尬局面。因此，作为国家的政权组织形式，庞大的各级国家权力机关竟然没有设立相应的机构来履行对其组成人员的管理职责，人大代表是否履行职务以及履行职务质量的高低，都不需承担任何法律后果。而所导致的直接后果就是从客观上纵容了部分权力机关组成人员的“不作为”和消极用权现象。我们知道，人大权力是集体行使，人大监督工作的权威来自于每一个组成人员的智慧，是集体劳动的结晶。如果作为国家权力机关组成人员的人大代表不能尽职尽责，那么权力机关监督的效果就会大打折扣。当前，人大监督工作力度不够、效果不尽如人意，这与部分人大代表在对待监督权的运用上所采取的“不作为”或“消极作为”有很大关系。增强人大代表的责任心，仅靠人大代表的自觉性远远不够，还必须辅之以必要的管理制度，健全管理机制，’有效行使对代表的日常管理权限，切实加强对人大代表的考核、管理。对于那些不认真履

第三篇：人大建章立制创新监督机制的经验总结

人大建章立制创新监督机制的经验

总结

人大建章立制创新监督机制的经验总结2007-02-06 09:57:56

人大建章立制创新监督机制的经验材料

宪法和法律赋予了人大及其常委会诸多职权，使人大工作具有了法律性和权威性，要保障人大常委会依法全面履行职权，特别是在没有立法权的县（市）级人大常委会，必须建立一套完备的制度体系，才能实现人大工作的制度化、规范化。去年，中央9号文件明确提出，要进一步健全监督机制，完善监督制度，改进和加强监督工作，进一步加强代表工作，充分发挥代表作用，这是坚持和完善人民代表大会制度，全

面履行人大及其常委会各项职能的重要内容。近年来，我们在人大工作实践中，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全市改革发展稳定大局，忠实地履行宪法和法律赋予的法定职责，在思路上与时俱进，在工作上持续创新，以制度建设和代表工作为两大支点，进一步丰富监督形式，增强监督活力，有力有效地推进各项工作，为促进“一府两院”工作，保障和推进全市经济社会可持续发展，做出了应有的贡献。我们的做法是：

一、建章立制，完善监督工作机制

现代文明社会，制度高于一切。宪法和法律从根本上讲，也是一种制度，而且是一种至高无上的制度。人大作为宪法和法律的忠实实践者和维护者，其本质内涵就要求自身的工作要有规范性，一切按规范行事，而制度就是规范的总和。因此，03年换届后，我们把制度建设放在了重中之重的位置，专门责成一名副主任牵头，组织有关工委和人

员分头落实。在制度的制定中，把握了依法的原则。坚持以《宪法》、《组织法》、《代表法》等有关法律法规和上级人大及其常委会制定的规章制度为依据和指导，每一项制度的制订都做到了有法可依、有据可查；把握了全面的原则。既注意解决在履行职责过程中所涉及的重要问题和主要内容，做到有的放矢、一标中的，又注意从整体上完善人大工作的程序和规范，努力涵盖人大工作的方方面面，做到一切有章可循、一切照章行事；把握了创新的原则。既坚持对过去经验进行认真总结，提炼提高，又坚持适应新形势、新任务的要求，积极借鉴外地先进经验，不拘常规，敢于创新、敢于实践；把握了统一的原则。所有规章制度的突破、发展和提高，均严格遵循了法律法规之规定，坚持与上级人大制定的规定相一致，坚决维护法制统一；把握了实用的原则。任何一项制度都有双重作用，一是约束作用，二是激励作用。两者同步并举，才能收到完全成效。

在制度制定中，我们严格遵守了这一准则，意在规范行为举止的同时，更利于调动和发挥大家的积极性、主动性、创造性。每一项制度，都力求简洁精练，切合实际，重在解决问题，方便实际操作。经过常委会和各工作机构的共同努力、认真研究和广泛征求意见，进一步规范和制定出台了21项人大及其常委会的监督工作制度。这些制度相互承接，环环相扣，共同维系，构成了市人大及其常委会的工作准则。看似仅仅加强了制度建设，实则全面加强了市人大及其常委会的思想建设、组织建设和作风建设，有效解决了工作效率和质量的问题。制度，既是一种要求，同时也是一种目标和动力。这些制度的出台，对确保人大工作不断向前推进、向高层次发展，发挥了引导性、保障性的重大作用。

二、坚持“四个强化”，充分发挥代表作用

代表工作是人大常委会工作的基础和依托。为此，我们十分重视代表工

作，不断加强和改进代表工作。一是强化学习，努力提升代表素质。首先，对代表进行集中培训，组织代表系统学习了人民代表大会制度的性质、地位和作用，如何正确行使代表权利、义务和职责以及如何当好一名合格的人大代表等三个方面的内容知识，使代表明确了职责和任务，增强了履职意识，实现了由愿望到责任的转变和角色的转换。其次，要求各乡镇、街道人大认真抓好代表的日常学习培训，规定每季度组织辖区内的代表进行一次集体学习。此外，不定期组织代表外出参观学习，吸收和借鉴外地先进经验，拓宽视野，创新思维。在此基础上，每年都为代表订阅人大报刊，使代表有较多的学习材料。二是强化联系，为代表履职创造良好环境。建立并实行邀请人大代表列席常委会议或活动制度。在一般情况下，凡召开常委会议，都邀请人大代表列席，力争在届内每位人大代表都能够列席一次市人大常委会会议。实行人大常委会组成人员

联系代表制度。根据分工情况，我们编制常委会组成人员联系代表名单，并下发到每位代表手中，做到了联系对象固定，又相互明确。通过常委会组成人员直接挂钩联系代表，定期走访代表，不仅送去了关心和问候，而且带回了意见和建议，促进了代表经常深入群众，认真履行职能的责任感和自觉性，增强了当家作主意识。同时，也密切了党和政府与人民群众的联系，树立了人大常委会组成人员的良好形象。三是强化督办，调动代表履职积极性。认真对待代表议案、建议和意见的办理工作，进一步完善和制定了办理、落实议案建议的程序和办法，从交办、承办、督办、审查、答复、追踪落实等各个环节步步推进、环环紧扣、一丝不苟、严格把关，在格式上统一行文，在内容上注重办理的针对性和实效性，每年代表提出的议案、建议、意见都做到了件件有落实，事事有回音，办理质量明显提高。四是强化管理，充分发挥代表职能作用。一方面

创新工作机制，建立了代表履行职务档案，做到一人一档，一事一卡，一年一考，详细记录代表执行职务的工作情况。另一方面，完善管理机制，开展选民评议代表活动，完善代表联系选民办法，定期公布代表联系选民情况，使代表的履职情况置于选民的监督之下，增强代表工作的紧迫感和危机感；严明组织纪律，实行警示制度，对不能履行代表职责、经常不参加代表活动的给予警示，对未经批准两次不出席市人民代表大会会议的，依法终止其代表资格。去年在四届人大四次会议上，首次对出席山西省、吕梁市的人大代表履职情况进行了测评，反响很好。

三、积极创新，依法行使宪法和法律赋予的职权

监督权、人事任免权和重大事项决定权“三个权力”，是地方人大及其常委会全部职能的核心，是宪法和法律赋予人大的神圣职权，是党和人民意志的体现，是人大地位、作为的充分展示。在

履行“三个权力”上，我们坚持与时俱进，创造性地开展了工作。

一是监督工作持续创新，务求实效。市人大常委会始终恪守“到位而不越位、监督而不责难、民主而不分散、务实而不空谈”的准则，寓团结于监督之中，寓支持于监督之中，不断创新监督方式，力求在全面、深入、延伸和长效上下功夫。为此，我们在监督工作上坚持把握了三点：一是创新方式。在审议意见的落实上，推行了“限期办理制度、办理情况汇报制度和办理结果跟踪检查制度”，有效改变了以往审议工作“重审议、轻落实”，“有意见、无落实”的现象。在人大做出的各种决定、决议和意见上，严格坚持了“票决制”，既推进了民主进程，又提高了监督水平，特别是强化了被监督对象向人大负责的意识。二是一抓到底。尤其是对造林绿化这一事关我市可持续发展的系统工程，抓住不放，咬住不松，全程监督。每年对造林绿化工作进行两次视察、两次审议，春季看

规模，秋季评效果，既重数量，更重成活率、保存率，有效强化了各级造林绿化的政治责任意识。去年，我们对造林绿化工作，继续加大监督力度，并以书面形式向政府提出了《关于加快造林绿化步伐的建议》，市政府积极采纳，出台了建设“绿色孝义”的实施方案，为改善生态环境起到了积极作用。三是从严要求。特别是在备受人民群众关注的司法监督上，我们从接待人民群众和人大代表的来信来访的涉法案件上，充分发挥人大及其常委会的职能作用，成立了专门的信访接待室，责成专人负责，跟踪督办，监督到底管到底，同时，坚持了“四不放过”：对执法检查视察过程中发现的问题不处理不放过；对人大代表和人大常委会组成人员反映的具体案件不查清不放过；对人民群众反映强烈的司法机关裁判不公、显失公平的案件不解决不放过；对违反程序、欠拖不办的案件不纠正不放过，为促进公平、弘扬正义、保障人权、维护民利发挥了应有的作用，受到群众欢迎。

二是人事任免工作严格规范，强化手段。依法任免干部，其核心就是坚持党管干部和人大依法任免的有机统一，我们认真贯彻市委意图，坚持干部标准，严格遵循程序，充分发扬民主，人事任免工作逐步走上了规范化的轨道。在任命干部中，除经过供职发言、分组讨论、投票表决、颁发任命书等程序外，又推出了被任命人员就职宣誓仪式、被任命人员供职发言全程摄像电视公示、向被任命人员赠送法律用书三项新举措。着眼于建立长效监督机制，切实增强被选举和任命人员的公仆意识、履职意识和人大意识，我们积极稳妥地开展了述职评议工作。03年换届以来我们对人大及其常委会选举和任命的4名副市长和4名局长进行了述职评议。评议前广泛调查，组织人员深入有关部门和乡镇、街道，召开各种形式座谈会，书面发放测评表和问卷调查，走访干部、群众。评议中严肃认真，坚持兼听兼明，既听被

评议人员的述职，又听调查组的报告；坚持一分为二，既肯定成绩，又指出问题，并进行了严格的履职满意度测评表决。评议后跟踪整改，被评议人员整改情况都向人大常委会作了书面报告，评议取得了较为满意的效果。通过开展述职评议，有效地促进了被评议人员和部门的工作。在强化对被任命人员监督的同时，我们积极拓展监督领域，不断扩大监督面，专门制定出台了《关于对垂直管理部门监督的办法》，强化了对垂直管理部门的监督，确保人大监督工作不留“盲区”。

三是重大事项决定以民为本，有效有为。在这一法定权力的运用上，我们坚持了三点：第一，坚持抓大事、议大事，抓住主要矛盾，重大权力运用到重大事项上。第二，坚持大局观念、民本思想，一切从人民利益出发，一切服从服务于改革发展稳定大局。第三，坚持以自身过硬的工作确保所做决定事项的科学性和实施的实效性，尤其是注重把

履行决定权的过程变为党的主张、政府的意愿和人民群众意志有机统一的过程。特别是在04年高考失利成为全市人民关注的焦点、热点的问题上，我们高度重视，专门召开会议研究，对全市教育状况进行了全面、深入的调查研究。一方面找出问题，分析原因，寻求对策，另一方面充分发挥人大自身优势，做好宣传工作，教育引导群众客观看待。通过大量工作，社会舆论趋于缓和，群众评价走向客观公正，师生外流现象得到有效遏制。在此基础上，召开常委会议专门研究教育事宜，作出了《关于加强教育工作的决定》。《决定》明确了我市教育发展的目标、方向和教育改革的相关措施，使干部自加压力，让群众看到希望。去年，高考人数显著回升，高中教育的被动局面得以扭转。同时，我们还在总揽全局的基础上，抓大事、解难事、办实事，始终坚持“凡是群众期盼的就是我们要干的，凡是群众要求的就是我们要抓的，凡是群众不满的就是我们

要管的”工作理念，在集中精力抓好事关经济社会发展全局大事要事的同时，高度重视涉及群众切身利益事情的处理，并以调查研究、视察检查等形式予以认真落实，加大对具体问题的督办力度，比如，在对待群体上访问题上，我们就自觉地把自己摆进去，把作用显出来。尤其是在煤炭市场持续走旺所导致的矿村矛盾而引发的上访纠纷问题上，受市委的委托，我们及时介入，对这一问题进行了专题大调研。先后历时20余天，深入产煤乡镇，多次召开座谈会，广泛接触、走访人大代表、政协委员、人民群众，以实际情况为根据，以法律规定为依据，最终形成调研报告向市委做了专题汇报。根据这一报告的意见建议，市委、市政府及时出台了《关于解决当前农村若干问题的指导意见》，组织实施了全市“安全稳定百日大会战”专项行动，妥善协调解决了群众的利益和要求，维护了全市安定团结的政治局面。去年针对煤焦铝铁市场疲软，市域经济受到

影响的现状，受市委委托，我们先后深入70余户民营企业进行调研，带去了四大班子对民营企业的慰问和关心，带回了各类企业的困难和对市委、政府的要求，撰写了专门的调查报告，并提交四大班子研究讨论，市委、政府结合建议、意见，对症下药，专门出台了《关于对全市重点焦化企业实行帮扶解困的通知》，实行了四大班子领导包扶企业制度和重点企业封闭式管理制度，对全市28户重点焦化企业实行了封闭式管理。同时在资源配置、企业资金周转、营造优良发展环境等方面采取了一系列措施。为帮助支持企业，增强广大企业家迎难而进的决心和信心，保持全市经济社会快速健康发展做出了努力。针对我市水资源的开发、保护、利用存在的主要问题，我们组成专门队伍，先后历时20余天，利用多种形式展开全面调研，基本吃透了情况，找准了问题，提出了针对性的意见建议，形成专门报告提交市委、市政府，并督促有关部门及时召开水价

听证会，针对不同情况，适度调整水价。通过调研支持督促政府着眼于建设节水型社会，量水而行，以水定发展，确立以水资源为核心的管理制度体系，与水资源承载能力相协调的经济结构体系，与水资源优化配置相适应的水利工程体系，建立水权管理为核心的用水政策，走依法治水、依法兴水之路，为使有限的水资源发挥最大效益，推动全市经济社会健康发展做出了努力。我们认为，人大及其常委会重大事项决定权的行使，必须来自于真实，依据于法律，服务于人民，这样才能显现其具有重大影响的作用，以推动人民代表大会制度的完善和党的执政方式的转变。

以上是我们在建章立制，创新监督机制，依法行使宪法和法律赋予的各项职权方面的一些做法和收获。工作的实践使我们深深认识到，加强人大及其常委会的制度建设，大力推进人大工作的制度化、法制化、规范化，是保障人大工作依法履行职责，更好地发挥作用的

必然要求，形成良好的代表工作机制，充分调动代表履职的积极性，是人大工作的重要基础，创新监督方式、方法，是人大及其常委会依法行使“三权”，提高监督实效，增强工作活力的有效途径。虽然我们在这些方面做了一些工作，进行了一些探索，但与于其他县市相比还有一定差距。在今后的工作中，我们要虚心学习借鉴先进县市的好做法、好经验，全面贯彻落实中央9号文件精神，与时俱进，不断进取，勇于实践，探索创新，进一步开创我市人大工作的新局面。

第四篇：人大建章立制创新监督机制的经验材料

文 章来源 莲

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宪法和法律赋予了人大及其常委会诸多职权，使人大工作具有了法律性和权威性，要保障人大常委会依法全面履行职权，特别是在没有立法权的县（市）级人大常委会，必须建立一套完备的制度体系，才能实现人大工作的制度化、规范化。去年，中央9号文件明确提出，要进一步健全监督机制，完善监督制度，改进和加强监督工作，进一步加强代表工作，充分发挥代表作用，这是坚持和完善人民代表大会制度，全面履行人大及其常委会各项职能的重要内容。近年来，我们在人大工作实践中，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全市改革发展稳定大局，忠实地履行宪法和法律赋予的法定职责，在思路上与时俱进，在工作上持续创新，以制度建设和代表工作为两大支点，进一步丰富监督形式，增强监督活力，有力有效地推进各项工作，为促进“一府两院”工作，保障和推进全市经济社会可持续发展，做出了应有的贡献。我们的做法是：

一、建章立制，完善监督工作机制

现代文明社会，制度高于一切。宪法和法律从根本上讲，也是一种制度，而且是一种至高无上的制度。人大作为宪法和法律的忠实实践者和维护者，其本质内涵就要求自身的工作要有规范性，一切按规范行事，而制度就是规范的总和。因此，03年换届后，我们把制度建设放在了重中之重的位置，专门责成一名副主任牵头，组织有关工委和人员分头落实。在制度的制定中，把握了依法的原则。坚持以《宪法》、《组织法》、《代表法》等有关法律法规和上级人大及其常委会制定的规章制度为依据和指导，每一项制度的制订都做到了有法可依、有据可查；把握了全面的原则。既注意解决在履行职责过程中所涉及的重要问题和主要内容，做到有的放矢、一标中的，又注意从整体上完善人大工作的程序和规范，努力涵盖人大工作的方方面面，做到一切有章可循、一切照章行事；把握了创新的原则。既坚持对过去经验进行认真总结，提炼提高，又坚持适应新形势、新任务的要求，积极借鉴外地先进经验，不拘常规，敢于创新、敢于实践；把握了统一的原则。所有规章制度的突破、发展和提高，均严格遵循了法律法规之规定，坚持与上级人大制定的规定相一致，坚决维护法制统一；把握了实用的原则。任何一项制度都有双重作用，一是约束作用，二是激励作用。两者同步并举，才能收到完全成效。在制度制定中，我们严格遵守了这一准则，意在规范行为举止的同时，更利于调动和发挥大家的积极性、主动性、创造性。每一项制度，都力求简洁精练，切合实际，重在解决问题，方便实际操作。经过常委会和各工作机构的共同努力、认真研究和广泛征求意见，进一步规范和制定出台了21项人大及其常委会的监督工作制度。这些制度相互承接，环环相扣，共同维系，构成了市人大及其常委会的工作准则。看似仅仅加强了制度建设，实则全面加强了市人大及其常委会的思想建设、组织建设和作风建设，有效解决了工作效率和质量的问题。制度，既是一种要求，同时也是一种目标和动力。这些制度的出台，对确保人大工作不断向前推进、向高层次发展，发挥了引导性、保障性的重大作用。

二、坚持“四个强化”，充分发挥代表作用

代表工作是人大常委会工作的基础和依托。为此，我们十分重视代表工作，不断加强和改进代表工作。一是强化学习，努力提升代表素质。首先，对代表进行集中培训，组织代表系统学习了人民代表大会制度的性质、地位和作用，如何正确行使代表权利、义务和职责以及如何当好一名合格的人大代表等三个方面的内容知识，使代表明确了职责和任务，增强了履职意识，实现了由愿望到责任的转变和角色的转换。其次，要求各乡镇、街道人大认真抓好代表的日常学习培训，规定每季度组织辖区内的代表进行一次集体学习。此外，不定期组织代表外出参观学习，吸收和借鉴外地先进经验，拓宽视野，创新思维。在此基础上，每年都为代表订阅人大报刊，使代表有较多的学习材料。二是强化联系，为代表履职创造良好环境。建立并实行邀请人大代表列席常委会议或活动制度。在一般情况下，凡召开常委会议，都邀请人大代表列席，力争在届内每位人大代表都能够列席一次市人大常委会会议。实行人大常委会组成人员联系代表制度。根据分工情况，我们编制常委会组成人员联系代表名单，并下发到每位代表手中，做到了联系对象固定，又相互明确。通过常委会组成人员直接挂钩联系代表，定期走访代表，不仅送去了关心和问候，而且带回了意见和建议，促进了代表经常深入群众，认真履行职能的责任感和自觉性，增强了当家作主意识。同时，也密切了党和政府与人民群众的联系，树立了人大常委会组成人员的良好形象。三是强化督办，调动代表履职积极性。认真对待代表议案、建议和意见的办理工作，进一步完善和制定了办理、落实议案建议的程序和办法，从交办、承办、督办、审查、答复、追踪落实等各个环节步步推进、环环紧扣、一丝不苟、严格把关，在格式上统一行文，在内容上注重办理的针对性和实效性，每年代表提出的议案、建议、意见都做到了件件有落实，事事有回音，办理质量明显提高。四是强化管理，充分发挥代表职能作用。一方面创新工作机制，建立了代表履行职务档案，做到一人一档，一事一卡，一年一考，详细记录代表执行职务的工作情况。另一方面，完善管理机制，开展选民评议代表活动，完善代表联系选民办法，定期公布代表联系选民情况，使代表的履职情况置于选民的监督之下，增强代表工作的紧迫感和危机感；严明组织纪律，实行警示制度，对不能履行代表职责、经常不参加代表活动的给予警示，对未经批准两次不出席市人民代表大会会议的，依法终止其代表资格。去年在四届人大四次会议上，首次对出席山西省、吕梁市的人大代表履职情况进行了测评，反响很好。

三、积极创新，依法行使宪法和法律赋予的职权

监督权、人事任免权和重大事项决定权“三个权力”，是地方人大及其常委会全部职能的核心，是宪法和法律赋予人大的神圣职权，是党和人民意志的体现，是人大地位、作为的充分展示。在履行“三个权力”上，我们坚持与时俱进，创造性地开展了工作。

一是监督工作持续创新，务求实效。市人大常委会始终恪守“到位而不越位、监督而不责难、民主而不分散、务实而不空谈”的准则，寓团结于监督之中，寓支持于监督之中，不断创新监督方式，力求在全面、深入、延伸和长效上下功夫。为此，我们在监督工作上坚持把握了三点：一是创新方式。在审议意见的落实上，推行了“限期办理制度、办理情况汇报制度和办理结果跟踪检查制度”，有效改变了以往审议工作“重审议、轻落实”，“有意见、无落实”的现象。在人大做出的各种决定、决议和意见上，严格坚持了“票决制”，既推进了民主进程，又提高了监督水平，特别是强化了被监督对象向人大负责的意识。二是一抓到底。尤其是对造林绿化这一事关我市可持续发展的系统工程，抓住不放，咬住不松，全程监督。每年对造林绿化工作进行两次视察、两次审议，春季看规模，秋季评效果，既重数量，更重成活率、保存率，有效强化了各级造林绿化的政治责任意识。去年，我们对造林绿化工作，继续加大监督力度，并以书面形式向政府提出了《关于加快造林绿化步伐的建议》，市政府积极采纳，出台了建设“绿色孝义”的实施方案，为改善生态环境起到了积极作用。三是从严要求。特别是在备受人民群众关注的司法监督上，我们从接待人民群众和人大代表的来信来访的涉法案件上，充分发挥人大及其常委会的职能作用，成立了专门的信访接待室，责成专人负责，跟踪督办，监督到底管到底，同时，坚持了“四不放过”：对执法检查视察过程中发现的问题不处理不放过；对人大代表和人大常委会组成人员反映的具体案件不查清不放过；对人民群众反映强烈的司法机关裁判不公、显失公平的案件不解决不放过；对违反程序、欠拖不办的案件不纠正不放过，为促进公平、弘扬正义、保障人权、维护民利发挥了应有的作用，受到群众欢迎。

二是人事任免工作严格规范，强化手段。依法任免干部，其核心就是坚持党管干部和人大依法任免的有机统一，我们认真贯彻市委意图，坚持干部标准，严格遵循程序，充分发扬民主，人事任免工作逐步走上了规范化的轨道。在任命干部中，除经过供职发言、分组讨论、投票表决、颁发任命书等程序外，又推出了被任命人员就职宣誓仪式、被任命人员供职发言全程摄像电视公示、向被任命人员赠送法律用书三项新举措。着眼于建立长效监督机制，切实增强被选举和任命人员的公仆意识、履职意识和人大意识，我们积极稳妥地开展了述职评议工作。03年换届以来我们对人大及其常委会选举和任命的4名副市长和4名局长进行了述职评议。评议前广泛调查，组织人员深入有关部门和乡镇、街道，召开各种形式座谈会，书面发放测评表和问卷调查，走访干部、群众。评议中严肃认真，坚持兼听兼明，既听被评议人员的述职，又听调查组的报告；坚持一分为二，既肯定成绩，又指出问题，并进行了严格的履职满意度测评表决。评议后跟踪整改，被评议人员整改情况都向人大常委会作了书面报告，评议取得了较为满意的效果。通过开展述职评议，有效地促进了被评议人员和部门的工作。在强化对被任命人员监督的同时，我们积极拓展监督领域，不断扩大监督面，专门制定出台了《关于对垂直管理部门监督的办法》，强化了对垂直管理部门的监督，确保人大监督工作不留“盲区”。

三是重大事项决定以民为本，有效有为。在这一法定权力的运用上，我们坚持了三点：第一，坚持抓大事、议大事，抓住主要矛盾，重大权力运用到重大事项上。第二，坚持大局观念、民本思想，一切从人民利益出发，一切服从服务于改革发展稳定大局。第三，坚持以自身过硬的工作确保所做决定事项的科学性和实施的实效性，尤其是注重把履行决定权的过程变为党的主张、政府的意愿和人民群众意志有机统一的过程。特别是在04年高考失利成为全市人民关注的焦点、热点的问题上，我们高度重视，专门召开会议研究，对全市教育状况进行了全面、深入的调查研究。一方面找出问题，分析原因，寻求对策，另一方面充分发挥人大自身优势，做好宣传工作，教育引导群众客观看待。通过大量工作，社会舆论趋于缓和，群众评价走向客观公正，师生外流现象得到有效遏制。在此基础上，召开常委会议专门研究教育事宜，作出了《关于加强教育工作的决定》。《决定》明确了我市教育发展的目标、方向和教育改革的相关措施，使干部自加压力，让群众看到希望。去年，高考人数显著回升，高中教育的被动局面得以扭转。同时，我们还在总揽全局的基础上，抓大事、解难事、办实事，始终坚持“凡是群众期盼的就是我们要干的，凡是群众要求的就是我们要抓的，凡是群众不满的就是我们要管的”工作理念，在集中精力抓好事关经济社会发展全局大事要事的同时，高度重视涉及群众切身利益事情的处理，并以调查研究、视察检查等形式予以认真落实，加大对具体问题的督办力度，比如，在对待群体上访问题上，我们就自觉地把自己摆进去，把作用显出来。尤其是在煤炭市场持续走旺所导致的矿村矛盾而引发的上访纠纷问题上，受市委的委托，我们及时介入，对这一问题进行了专题大调研。先后历时20余天，深入产煤乡镇，多次召开座谈会，广泛接触、走访人大代表、政协委员、人民群众，以实际情况为根据，以法律规定为依据，最终形成调研报告向市委做了专题汇报。根据这一报告的意见建议，市委、市政府及时出台了《关于解决当前农村若干问题的指导意见》，组织实施了全市“安全稳定百日大会战”专项行动，妥善协调解决了群众的利益和要求，维护了全市安定团结的政治局面。去年针对煤焦铝铁市场疲软，市域经济受到影响的现状，受市委委托，我们先后深入70余户民营企业进行调研，带去了四大班子对民营企业的慰问和关心，带回了各类企业的困难和对市委、政府的要求，撰写了专门的调查报告，并提交四大班子研究讨论，市委、政府结合建议、意见，对症下药，专门出台了《关于对全市重点焦化企业实行帮扶解困的通知》，实行了四大班子领导包扶企业制度和重点企业封闭式管理制度，对全市28户重点焦化企业实行了封闭式管理。同时在资源配置、企业资金周转、营造优良发展环境等方面采取了一系列措施。为帮助支持企业，增强广大企业家迎难而进的决心和信心，保持全市经济社会快速健康发展做出了努力。针对我市水资源的开发、保护、利用存在的主要问题，我们组成专门队伍，先后历时20余天，利用多种形式展开全面调研，基本吃透了情况，找准了问题，提出了针对性的意见建议，形成专门报告提交市委、市政府，并督促有关部门及时召开水价听证会，针对不同情况，适度调整水价。通过调研支持督促政府着眼于建设节水型社会，量水而行，以水定发展，确立以水资源为核心的管理制度体系，与水资源承载能力相协调的经济结构体系，与水资源优化配置相适应的水利工程体系，建立水权管理为核心的用水政策，走依法治水、依法兴水之路，为使有限的水资源发挥最大效益，推动全市经济社会健康发展做出了努力。我们认为，人大及其常委会重大事项决定权的行使，必须来自于真实，依据于法律，服务于人民，这样才能显现其具有重大影响的作用，以推动人民代表大会制度的完善和党的执政方式的转变。

以上是我们在建章立制，创新监督机制，依法行使宪法和法律赋予的各项职权方面的一些做法和收获。工作的实践使我们深深认识到，加强人大及其常委会的制度建设，大力推进人大工作的制度化、法制化、规范化，是保障人大工作依法履行职责，更好地发挥作用的必然要求，形成良好的代表工作机制，充分调动代表履职的积极性，是人大工作的重要基础，创新监督方式、方法，是人大及其常委会依法行使“三权”，提高监督实效，增强工作活力的有效途径。虽然我们在这些方面做了一些工作，进行了一些探索，但与于其他县市相比还有一定差距。在今后的工作中，我们要虚心学习借鉴先进县市的好做法、好经验，全面贯彻落实中央9号文件精神，与时俱进，不断进取，勇于实践，探索创新，进一步开创我市人大工作的新局面。

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第五篇：人大：加强地方人大监督能力建设

党的十六届四中全会通过的“关于加强党的执政能力建设的决定”指出，全党要不断提高驾驭社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会、应对国际局势和处理国际事务五个方面的能力。这是非常高瞻远瞩的。在实践中努力提高这五个方面的能力，尤其是通过发展社会主义民主政治的能力，“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化”，不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。这对提高地方人大的监督能力，实现监督工作的制度化、规范化和程序化，发挥其在推进社会主义政治文明建设中的作用，提出了新的更高的要求。理性地审视地方人大监督工作的现状，展望未来，不得不引发我们的一些思考。

一、地方人大监督工作制度化、规范化和程序化的必要性

监督。“监督”一词，《辞海》解释为“监察、督促”，也就是查看、督责、催促的意思。政治学意义上的监督，是指权力主体对权力承担者的必要制约，是一种规范政治权力运行方向的行为方式，具有更深层次的意义。人大的监督，即各级人大及其常委会为全面保证宪法、法律的实施和维护人民的根本利益，防止国家机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施强制性的检查、调查、督促、纠正和处理。在由国家监督和社会监督组成的监督体系中，人大的监督属“最高层次的监督”。

人大的监督。本文所指的人大的监督，即各级人大及其常委会为全面保证宪法、法律的实施和维护人民的根本利益，防止国家机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施强制性的检查、调查、督促、纠正和处理。在由国家监督和社会监督组成的监督体系中，人大的监督属“最高层次的监督”。人大实施监督的主要依据是宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法、代表法、立法法等，它们从各个角度、各个方面设定了人大的监督职权。人大监督的作用对象是很广泛的，既要对政府进行监督，又负有监督法院、检察院的责任，同时还有自身内部的监督问题。由于受分析视野的局限，本文仅仅讨论人大对政府行为的监督。

人大监督工作制度化、规范化和程序化。人大的监督工作，是整个人大工作的重要组成部分，实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化，乃是积极行使人大的法定职权、提高人大权威性的重要举措。人大监督工作的制度化、规范化和程序化，是指人大及其常委会行使监督权对监督对象的了解，监督行为的启动，对监督对象的处置、惩戒等各层次、各阶位的规则和前后相续的法定过程、方式及其相互关系。就是说制度里要规定实现本制度要按什么程序来进行，如果程序不具体或者不具可操作性的话，就可能成为一纸空文，所以在有制度的情况下，必须按制度去规范行为，而且在规范行为当中必须讲究程序。简言之，实现人大监督工作制度化、规范化和程序化，就是要通过制度的设计、法律的机制，把人大监督的方式、程序、模式建构等形成规范、固定下来，保证人大充分行使监督权，在具体运作中，注重程序和规范，促进科学执政、民主执政、依法执政，从而实现监督工作的权威性、科学性和程序性。

加强地方人大监督能力建设，以制度建设为核心，以规范运作为基础，以健全程序为抓手，推进人大监督工作的制度化、规范化和程序化，在不断提高党发展社会主义民主政治的能力的新形势下，显得尤为必要，可从以下几方面来分析：

（一）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是人大的性质、地位决定的。宪法规定了各级人民代表大会是国家权力机关。人大及其常委会在同级国家机构体系中属于首要地位，其他任何国家机关都不能超乎其上，也不能与之并列。正是由于这种地位，人大及其常委会才具有对政府行为的监督权及其他权力。人大行使的监督权，就其性质而言，是人民权力的体现，是人民意志和利益的体现，能全面、直接反映国家的本质，决定国家的其他制度和政治生活各方面，使国家机关得以组织、运转，国家权力得以正确有效行使。宪法、法律规定政府对人大负责，受人大监督。负什么责？正是由于政府是通过行使行政权力将与国家和人民利益直接相关的宪法、法律付诸实施的，因而主要是负法律之责，负政治之责。即政府行为及其后果，要与国家的宪法、法律，与人大及其常委会的决议、决定保持一致，与人民的利益、意志保持一致。实现地方人大监督工作的制度化、规范化和程序化，其目的就是为了从制度上、程序上实现和保持这种一致性。这既是强化人大监督工作的重要途径，也是体现人大地位、性质的根本要求。

（二）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是发展社会主义民主政治的内在要求。在新的历史时期，不断提高党发展社会主义民主政治的能力，是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。党的十六届四中全会指出：“坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径。”

邓小平同志曾经指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”地方人大的监督，既体现人民民主，又保障人民民主。各级人大围绕推进民主政治的中心点，通过推进监督这一法定手段的制度化、规范化和程序化，坚持民主法制原则，纠正违宪违法行为，防止

滥用行政权力，增强国家机关活力，克服官僚主义作风，进而保障人民政权的性质和社会主义的民主政治。从这个意义上说，实现地方人大监督工作的制度化、规范化和程序化，是我国社会主义政治制度在改革中不断自我完善的要求，是我国社会主义国家的政权向着高度民主的方向发展的要求。

（三）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是社会主义法治建设的重要内容。从依靠政策过渡到既要依靠政策又要依靠法治，实行依法治国，这是一个长期的历史过程。“依法治国、建设社会主义法治国家”是我们党领导人民治理国家的基本方略，其实质“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。”依法治国方略的确立，标志着我国治国方式的重大转变。在实现依法治国的过程中，人大作为权力机关，在推进督政工作制度化、规范化和程序化方面，负有重要责任。依法治国的基本目标，是要使法律具有极大的权威，并保证贯彻执行，要达到这一目标，仅靠执法主体的自觉性是远远不够的，惟有加强人大的监督，才能切实保证实现依法行政。随着改革的深入和市场经济的发展，一些深层次的矛盾就会逐渐暴露出来，解决这些问题和矛盾，要靠方方面面的工作，最根本的还是要靠法治。党的十六届四中全会明确指出，要“拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”这就迫切要求我们按照宪法法律赋予的职权，从实施依法治国的高度，充分认识实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的重要性，进一步深化改革，完善监督法治，建立健全依法行使权力的制约机制，保障权力正确有效地行使，也只有这样，才能更加充分有效地发挥人大在依法治国、建设社会主义法治国家中的作用，也才能更加有力地保障依法治国方略的顺利实施。

（四）实现地方人大监督工作制度化、规范化和程序化，是加强人大监督能力建设的有力保证。对政府行为等进行监督,是宪法和法律赋予人大的重要职权。人大的监督工作也要遵循与时俱进的时代要求，在实践中不断地完善和发展。在多年的探索实践中，人大的监督力度逐步加强，方式方法不断创新，取得了明显成效。但是，应当说人大的监督能力亟待加强，监督职能的行使在很多方面还不到位，特别是在监督权威、监督职能、监督程序、监督机制和监督机能等方面还未达到宪法和法律规定的高度。因此，通过制度化、规范化和程序化来提高地方人大的监督能力，确保地方人大监督职权的落实，进而从制度上、程序上保证人民群众能实现监督的权力，这是民主政治的基本要求，也是民主政治的实现。正如党的十六届四中全会所指出的：“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力。”民主监督就是人民当家作主的一种方式，需要人大监督工作的制度化、规范化和程序化。以使我们认真总结经验，加强探索实践，积极完善人大的一系列具体监督工作制度和运作程序，使监督工作有法可依、有章可循，发挥实际的效能。

二、对地方人大监督工作现状的解析

透过制度化、规范化和程序化的要求，对现实中人大监督工作的认识，这是我们解决实际问题的基本前提。

党的十一届三中全会以来，特别是进入九十年代以后，各级人大监督工作都有很大进展。回顾所走过的历程，我们可以看到，对监督问题有个逐步认识的过程。地方人大刚刚建立时，很少提监督，甚至在人大报告中不敢写“监督”二字。后来讲“监督就是支持”，“寓监督与支持之中”，仍然是畏畏缩缩搞监督。二十几年后的今天，我们不仅可以理直气壮地讲人大的监督，而且各地都创造了不少好的做法和经验。人大监督工作已经从一般性的程序性监督发展为实体性的比较深一步的监督，力度不断加大，形式不断拓展，为推进人大监督工作制度化、规范化和程序化打下了较好的基础。

（一）存在的问题及原因分析

但必须清醒地看到，时至今日，人大的监督工作与党的十六届四中全会提出的发展社会主义民主政治的要求还有很大的距离，人大探索监督工作制度化、规范化和程序化方面，仍然是一个薄弱环节，还存在着对监督意识不强、监督力度不足、监督手段单

一、监督难以到位、监督实效不大等问题。它促使我们极有必要站在理性的角度，对人大监督问题作深入的思考、探索。透析产生上述问题的多方面原因，是推进人大监督工作制度化、规范化和程序化进程的基本前提。

1、监督制度不完善。随着我国人民代表大会制度的发展，在过去的政治思维和这种思维设计下的人大监督制度的某些方面已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。如宪法第六十七条第一款规定，全国人大常委会监督宪法的实施。第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府的工作，……。从上述法律条文看，我国各级人大都有监督权，都可以并且应当监督本级人民政府的工作。但是，这些法律规定是非常原则的，既没有规定监督的实质内容，也没有规定监督的操作程序，更没有规定监督的权限及其承担的法律后果。这就使得人大在实际工作中很难对政府行为进行强有力的监督。给人的感觉是人大的监督缺乏必要的法律保障体系，有监督的责任缺乏监督的手段。加上我国宪法和法律规定的人大的监督方式大都是在会议上行使的。而我国的各级人大的会议次数有限，会期也往往比较短。以至代表或者常委会组成人员提出的监督方面的议案，很难进入法律程序，达到监督的结果。

制度设计问题出在什么地方呢？出在我们长期以来把人大当作表决机器对待，潜意识中认为人大的审议、表决或选举都会顺利地通过一切议案，不会出现反对、更不会出现否决或通不过的情况。而且，很多制度设计上并没有考虑否决了或通不过怎么办。因此，改变过去法律制度设计上的“单向思维”、“不设法律后果”的做法，将每一项权力程序化，并预设可能出现的法律后果，是实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的必经之路。

2、监督体制不协调。我国正处于各项改革向纵深发展的时期，社会主义民主政治建设也正在逐步推进，部分体制还没有完全理顺，致使人大的监督工作与现行体制有些不太协调，这种不协调，在一定程度上影响了人大监督职能的发挥。一是现实中由于党政职能尚未分开，实行的是“党委决策、政府执行”的模式，有的地方，对重大事项往往是党委决定，政府去办；或是党委、政府共同决定，人大一监督就监督到党委头上了。再从政府行为看，由于政府直接领导经济、文化、教育和社会管理等工作，它实际上“可以”对公民大量单项设定义务而为自己创制权力，构成了公共权力的扩张随意性，这给人大监督带来不小的障碍。二是省以下人大常委会的主要负责人绝大多数不在同级党委内担任职务，不参与党委的决策，而各级政府的主要负责人则是名副其实的党委决策核心人物之一。这种权力机关与执行机关的领导在党内职务上的差别，显然加大了人大监督的难度。三是人大监督权某种程度上直接或间接地依附于行政权。除在财政上受一定限制外，人事上的受限性更大。此外，条块关系也不够顺。政府系统实际上更注重其上下级之间的义务和责任，对产生自己的人大的义务和责任则常被淡忘。

3、监督程序不规范。一是监督工作行政化。由于人大常委会组成人员大多是从党委和政府转过来的，习惯于执行党的方针、政策和上级文件，熟悉人大工作需要一个过程。尽管各地做法不同，但共同特点是仿效了“行政模式”，仍然按搞行政工作的思维模式思考人大的督政工作，按搞行政工作的程序处理人大的督政工作。在地方立法实践中，从程序上看，许多法规交由政府主管部门起草。有的部门起草法规不能正确处理全局利益和局部利益的关系，往往热衷于规定收费、发证、审批、罚款等有关条款，通过立法来扩权争利，使一些法规带有部门色彩和行业痕迹。二是操作缺乏规范，督政底气不足。如对重大违法案件应采取什么样的监督程序和方式，对其调查核实后应如何处置，缺少明确规定。目前法律法规虽然规定了人大的有关监督权力，但对监督对象应服从监督、配合工作的义务等有关运作程序没有明确规定，因而使人大监督的活动难以有效地作用于客体，从而影响了督政效力。同时，监督职权界定不清。宪法和法律赋予人大的某些职权，其内涵在法律上界定不够清楚，如对重大事项决定后如何监督，宪法第一百零四条只规定了县级以上人大有决定本行政区域重大事项的职权，地方组织法第四十四条第四款也没有清楚回答如何确定重大事项的标准和程序问题。三是对主客体缺乏应有的约束。法律对人大职权行使不到位、政府不执行人大的决议、决定，不接受人大提出来的监督意见怎么处理等，程序上无章可循，难以保证和体现人大监督的最高层次性和最高权威性。

4、监督队伍不适应。一是人大的组成不科学。人大常委会干部老中青的比例不协调，文化、专业结构不尽合理，领导年龄普遍偏大。二是机构不健全。人大常委会兼职委员占组成人员总数比例大、本职工作牵制多，其他代表很少参与到常委会会议议题的调研中来。三是人大常委会组成人员整体素质不高，懂法律、懂经济的专业人员、学者少；四是人大工作经费难保障。人大用钱要向政府打报告，代表活动经费不足，有些经费得不到保障，办公设施相对落后于党政机关，福利待遇低，难以吸引人才，留住人才。眼下有一种比较流行的说法：党委用钱一句话，政府花钱自己划，人大用钱靠谈话，政协要钱看人大。这种说法尽管不一定贴切，但也确实是比较形象地反映了现实生活中的现象。

三、地方人大监督工作制度化、规范化和程序化的思考与构建

在对此问题分析之前，必须确定三个前提条件：第一，要处理好坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的关系。做到三者的有机统一，不仅是民主政治建设的根本途径，也是实现监督工作制度化、规范化和程序化的根本途径、根本方法。第二，要处理好敢于监督和善于监督的关系。人大既要敢于监督，又要善于监督；不敢于监督容易失职，不善于监督容易造成越权。敢于监督是善于监督的前提；不敢于监督，哪里谈得上监督得好不好？特别是在监督工作制度化、规范化和程序化过程中，不能不涉及许多具体问题，更有必要强调这一点。第三，要处理好程序性监督与实质性监督的关系。程序性监督较多、实质性监督较少，是过去相当长一段时间里监督实践中存在的突出问题。提高人大的监督实效，应该在程序性监督和实质性监督并重上来真的、见实的。这些都对人大监督工作的制度化、规范化和程序化具有至关重要的作用。

（一）树立人大监督权威的“三化”设计

人大监督需要“权威”的支撑。人大的监督是国家监督中最有权威的监督。法学界认为，权威是由三个层次构成的整体，第一层次是其在法律上的权威，它是权威的表层；第二层次是其在政治上的权威，它是中间层次；第三是其在现实中的权威。那么，如何将人大在法律上的地位与现实中的地位一致起来，法律上的权威与现实中的权威合为一体，逐步实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化呢？加深对国家根本政治制度的理解，增强对人大监督工作重要性的认识，是当前的一大要务。首先，应从我国的国体与政体关系，认识人大监督是人民当家作主的政治权力，“它是一种国家体制，不是个人行为。”动摇了人大的监督，就是动摇了人民当家作主的地位。第二，应从人大监督的实质，认识它对保障国家机器正常运转的重要作用，这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。第三，应从人大监督在国家监督体制中的地位，认识人大监督权的法律效力。人大监督是以人民意志为后盾、有国家强制力作保证、以宪法和法律等的执行为主要监督内容的最具民主性和广泛性的依法监督。只有全社会真正形成人大的监督是最高层次、最有权威的监督的意识，摆正了人大监督的位置，其职能才能充分行使。为此，要运用各种形式和舆论阵地、各级各类党校干校，进一步加强对人大监督等方面内容的宣传教育，不断提高整个社会对人大监督性质、地位和作用的认识，不断提高党委领导干部党也要在宪法和法律规定的范围内活动的意识，不断提高包括政府在内的国家机关领导干部依法行政的意识，这是实现人大监督工作制度化、规范化和程序化的先决条件。

（二）规范人大监督职能的“三化”设计

党的十六届四中全会指出：要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”我国宪法和法律设定了人大监督的多项职能和方式，进一步规范这些职能方式，有利于更好地保证人大及时了解政府等监督对象的行为，及时发现监督对象在工作中存在的问题，以及时采取相应的措施加以纠正解决。

为了规范人大的监督职能，必须在充分运用宪法和法律法规已经明确的人大监督职能的同时，积极探索实践，认真总结经验，并适时地把成熟的监督方式、方法逐步形成规范，上升为法律法规，从而为人大监督提供法律支撑。如前所述，人大对政府行为的监督权宪法和法律规定得比较原则，监督缺乏具体的操作程序和方式，以及监督的法律效力不明确。因此，对相关的法律作必要的修改十分重要，如对地方组织法中有关各级人大行使监督权问题要予以细化，要规定人大对政府行为监督可以采取的法律措施，明确人大开展对政府行为监督的内容、形式和程序。总之，人大对政府行为实施监督，提高监督实效，就必须设置好各类监督形式，而且必须从监督的提起、监督行为的实施到监督终结的评价和制裁，都必须明确、具体、完整地规定。全国人大常委会拟订的初步性的《监督法》已经过一次审议，但离出台还有一定时间，而一些地方人大在已制定的监督政府行为的法规中，存在着监督内容不尽一致，监督程序、方式和制约措施不尽科学、系统的情况。为此，制定一部全国性的、比较系统完备的监督法律，对人大监督政府行为的内容、组织结构、权限措施程序等加以明确规定，是非常必要和迫切的。同时，要认真研究、大胆借鉴西方议会制度中的有益做法，健全和完善代表大会、常委会会议上的提案、调查与听证、辩论、表决、公开转播等项制度，广泛吸收专家学者和公众，充分参与人大的民主决策和法治监控过程，使人大在监督工作中能更有效地发挥作用。需要强调的是，这方面，不但要重视制度的构建，更要重视制度权威的确立，防止制度虚设、规范扭曲和程序走样，使制定的制度、规范、程序在具体工作中真正落到实处。

有立法权的地方各级人大可依照宪法和法律的有关规定，先行制定一些单项或综合性的监督政府行为的工作法规，尽量明确各类监督工作的实质内容、操作程序、保证督政职权实现的具体措施等问题。

没有立法权的地方人大也可根据工作实践，制定一些切实可行的监督工作有关规定、决议，确保监督职权落到实处。在具体工作中，要注意选择适当的监督方式，并综合运用各种软硬措施，力求达到监督的最佳效果。如对政府行为中的一段时间内的政府工作的监督，福州市人大常委会从前年开始作了较大改革——对政府工作报告实行“二审制”，常委会会议审议政府工作报告和常委会组织的视察、检查报告，作出审议意见后，提交政府整改，后者在下一次人大常委会会议上报告整改情况。从而改变了“会议审议，说说议议，不说白不说，说了也白说”的状况，保证了人大常委会会议的高效进行。

（三）完善人大监督程序的“三化”设计

健全违宪审查程序。党的十六届四中全会指出：“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”总书记在首都各界纪念宪法颁布实施20周年大会上所作的重要讲话中，明确提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都及时得到纠正。”根据我国的体制，违宪审查程序主要是审查规范性文件，纠正违宪违法的职务行为。在审查规范性文件方面，需要限定规范性文件的范围，完善规范性文件的备案审查程序。在法律监督实施方面，近年来各级人大普遍开展了执法检查工作，还就错案责任追究制、执法过错责任追究制进行了许多探索。应当将这些做法在程序上进行规范。

改进预算监督程序。经过300多年发展，当今许多国家议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过预算监督程序对政府活动实行监督。我国宪法和法律对于财政监督的范围、内容、实施程序和操作办法的规定过于笼统。加强人大财政监督，当务之急是改进财政预算监督程序。还要研究怎样发挥审计机关的作用，加强对财政决算的监督。深圳市人大推出“绩效审计”，不仅管住了政府怎么分切财政蛋糕，还管住了政府花钱的效益。

完善特定问题调查程序。人大就国家的重大事项等特定问题的调查，西方称之为国政调查。它起源于17世纪的英国。值得一提的是，国外在调查听证中，听证会得到了广泛地应用。我国宪法虽然规定了特定问题调查制度，但没有规定调查听证制度，这在一定程度上影响了特定问题调查的可操作性。这就需要进一步完善有关特定问题调查提出、组织和工作的程序，建立监督听证会制度，发挥国政调查的作用。

完善询问和质询程序。质询程序发端于1721年的英国议会，成文规定于1789年的法国宪法，现已被大多数西方国家所采用。仅撒切尔夫人任期内就接受过数百次质询，首相与内阁成员正襟危坐，听候与答复议员连珠炮似不饶人的质询。我国宪法和法律虽对询问和质询进行了规定。但现在法律仅允许提出书面质询，对质询案设置的限制过多。应当允许代表或者常委会组成人员即时提出口头质询。还可以考虑把回答质询的场合从代表团会议、常委会小组会议逐步扩大到全体会议。由于人大的会期较短，需要研究闭会期间质询案的提出和处理程序。在质询问题基本清楚之后，人大应当进行讨论和表决，对有明显过失行为的当事人进行处理。

健全撤职和罢免程序。弹劾程序起源于14世纪的英国。弹劾程序的规定较为复杂。我国法律没有关于弹劾的规定。近年来，一些地方人大普遍开展了述职评议工作，为建立弹劾制度积累了一些经验。地方组织法对撤职权进行了规定，但宪法和法律对人大的撤职权却没有规定，罢免、任免程序的界限也不够清楚。这就需要总结经验，进一步完善撤职、罢免程序，增强其可操作性和权威性。

（四）健全地方人大监督机制的“三化”设计

从体制上加以理顺。要分清党政职责。人大要依法开展对政府行为的监督。要积极争取和依靠党委对其监督工作的支持，经常向党委汇报人大监督中的困难和问题，请示党委帮助解决；要解决人大常委会主任由党委书记兼职的问题。建议设立专职人大常委会主任，人大常委会主任兼同级党委副书记或常委；审计、监察部门是政府的组成部门，监督政府工作从理论上说不合理，从工作体制上说不顺，建议效法欧美、日本等国审计机关隶属议会的做法，将审计、监察部门划归人大常委会领导，或者在权力机关的常委会内部，增设审计工作委员会和监察工作委员会，并在法律上明确其应有的地位和相应的权力。这样做能够解决监督主体多而散又弱的问题。要将一些人民生活关系密切的垂直管理部门，如金融、电力、电信、工商、技监等真正纳入人大监督范围，从体制上解决人大监督的盲区。

建立健全约束和激励机制。由于法律对审议批准政府工作报告等的程序缺乏规定，对报告是否认可也没有一个明确的标准和处置措施，人大审议政府工作常常流于形式，政府对人大的审议意见，符合其意图的就采纳，不符合其意图的可以置之不理。因此，迫切需要建立和完善政府向人大负责的约束和激励机制，对听取和审议政府工作报告、组织人大代表开展民主评议的程序作出具体规定。人大听取和审议政府的工作报告或对某项工作评议后，应当对其报告或某项工作进行投票测评。如果投票测评不合格，报告单位及主要负责人应当承担法定的责任。这方面，以议会为重点的英国模式值得借鉴，在这些国家，政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成并对议会负责，议会有权提出对政府的不信任案，议会对政府有相当大的支配权。至于各地人大监督工作开展的情况，则可以落实一些硬指标进行考核检查，如规定每年或每届必须开展执法检查、评议、质询、特定问题调查的次数和要求，改变人大监督工作好坏一个样的现状。

实现监督机制系统化。要把人大监督与社会各方面监督紧密结合起来，使人大监督与党内监督、行政监督、司法监督、社会监督、群众监督、审计监督和舆论监督等多种监督形式有机结合成一个强大的监督网络，使监督机制趋于系统化。尤其是具有专业性的定性量化监督的审计监督和开放性、参与性、时效性较强的新闻舆论监督，要相互融合，发挥实际功效。人大及其常委会要主动争取同级党委的支持，会同有关部门正确把握、协调和理顺各种监督机制之间的关系，使它们相互影响、相互促进、相互补充，从而极大地发挥监督的系统功能。

（五）增强地方人大监督机能的“三化”设计

从推进社会主义民主政治建设的高度，研究并完善人大选举制度。引进竞选机制，切实落实人民的选举权和被选举权，选出真正能代表人民利益的人大代表和人大常委会委员，这是从根本上改进人大监督工作的治本之策。全国人大常委会办公厅研究室一位官员指出，让人大硬起来是有条件的，这个条件就包括给那些有政治热情并乐于维护公众利益的公民参选人大代表的渠道，并给他们创造行使代表权利的体制条件。与此相配套，代表述职、选民评议、代表公示等，也是代表接受选民监督的一种新方法。要在现有法律框架内，改进候选人协商确定过程的透明、公正化，为候选人介绍提供平台和途径，落实代表在间接选举中提名权等方面的权利。

配备好常委会组成人员，更好地发挥常委会集体领导作用和它的整体功能。常委会是国家权力机关的常设机构，大量的日常性监督工作都由它来承担。因此，要改变常委会领导班子“一线工作，二线安排”的状态，逐步实现老中青结合的梯次年龄结构。要优化专业知识结构，增加委员专职化比例，同时借鉴美国议会的做法，聘请社会上的一些知名的专家学者，作人大常委会委员的专职助理，协助开展专业性较强的监督工作，其所需经费列入地方财政预算。

加强各级人大之间的联系和指导，加强人大队伍和机构建设。各级人大之间不是领导与被领导的关系，这就更加需要加强联系和指导。现有体制和条件下，上级人大要充分发挥自身的影响和作用，加强对下级人大工作的指导，进一步拓展工作领域的空间，切实帮助下级人大解决在开展监督工作过程中遇到的各种困难和问题，形成合力，发挥“人大系统”的整体效应。

人大工作者要勇于承担宪法赋予的职责，为人民掌好权、用好权。当人民把权力托付给你的时候，同时也托付给你一个机关——你去帮我监督。一是监督权，二是监督钱，三是监督行为。西方把议会的监督叫做“看家狗”（watchdog），为什么要这个“看家狗”，因为公共权力在行使过程中，必然会有人谋取私利，所以必须要有强有力的监督。人大与政府这种监督和被监督的关系，是我们国家的性质所决定、所要求的。另一方面人大在实施监督职权时，要注意严格依法办事。人大工作者不能以为人大的权力很大就不注意法律的依据和程序。因此，要彻底改变人大工作中的行政观念和作风，养成依法定职权和程序行使监督权的习惯。

进一步加强思想、组织建设，不断提高人大工作者的理论水平和业务素质。完善并大力推行干部教育、培养、管理和成长进步的激励机制及“双向交流”制度，使人大干部进得来、出得去。健全机构，落实经费等办公条件，逐步实现人大机构、人员、经费使用从政府中脱离出来，改变受制于政的局面，从制度上保障人大行使监督职权所必需的人员编制和工作条件，为人大监督工作提供可靠保障。

党的十六届四中全会把党的执政能力建设作为中心议题。地方人大常委会也要从主要侧重于思想、组织、作风等建设，到以推进监督工作制度化、规范化和程序化，提高自身监督能力为重点。这是时代的要求，人民的要求。

有学者总结说，欧洲民主化是从自由平等进而到达议会制度，而中国则一开始就从政治制度入手，先提出立宪主张，尔后才出现自由平等的思想。所以，当前，我们在人大监督工作制度化、规范化和程序化问题上，既要反对“一步登天”的空想，但更要反对“无力回天”、“无所作为”的懦夫懒汉意识。面对新形势下的新情况、新问题、新任务和新要求，要在党的领导下，坚持以“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的十六届四中全会精神，进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的信心和决心，与时俱进、不断创新，进一步发挥人大制度的政治优势，努力实现人大监督工作的制度化、规范化和程序化，有序地推进发展社会主义民主政治的进程。