从税务稽查的视角谈我国税收流失问题的治理1重点

第一篇：从税务稽查的视角谈我国税收流失问题的治理1重点

CKYJ(2008年第13期

摘要:税收流失是在一定的税收制度条件下国家对所有经济活动所产生的收入应征收而未征收到的税款。税收流失的面涵盖了我国现行所有税种,流失的原因是多方面的。本文从税务稽查管理的角度对税收流失现象作出具体的分析和研究,并探讨相应的对策及措施,旨在通过加强税务稽查管理来治理我国税收的流失。

关键词:税务稽查税收流失治理

一、我国税收流失的现状分析

当前,我国正处于经济转轨时期,税收法制尚不健全,人们的税收法制观念比较淡薄,诚信纳税的意识还远没有普及,税收流失问题依然比较严重。据国情专家胡鞍钢的保守估计,近年来我国平均每年流失的各类税收为5700亿~ 6800亿元,流失率达15%以上。国家审计署2004年对19个省市的788户企业进行了抽查审计,结果发现这些企业2002年应纳税款1173.47亿元,实际缴纳税款1039.6亿元,少缴税款133.85亿元,占应缴税款的11.41%;2003年1至9月应纳税款1037.78亿元,实际缴纳税款918.84亿元,少缴税款118.94亿元,占应缴税款的11.46%。按此税收流失率计算,2007年全国流失的税收达5000亿元以上。值得注意的是,审计署抽查 的企业大都是财务制度比较健全的重点税源大户,也就是说,实际税收流失的情况还要严重。从我国的税收实践来看,税收流失具有范围广、数量大、形式多样等特点,不仅在私营经济和个人中大量存在,在国有、集体、股份制等企业中也普遍存在,且税收流失的形式也日益多样化,主要有偷税、欠税、避税、出口骗税、越权减免税、抗税、以费挤税、隐形收入和地下经济等等。税收流失问题日益严重,不仅会使政府的财政收入大幅减少,而且还会导致政府经济信息失真,误导政府经济决策,造成社会资源配置的扭曲以及收入分配的失控。因此,加强对我国税收流失问题的研究,对税收流失进行有效的治理,最大可能地减少税收流失,是十分必要的。

二、从税务稽查的视角分析我国税收流失的原因税收的强制性和税务机关行政执法的权威性主要集中体现在税务稽查上,而税务稽查又是抑制税收流失,特

别是偷逃税违法行为发生的关键。从我国当前的税务稽查实践来看,税务机关的税务稽查工作仍存在一些问题,现行的税务稽查管理状态并没有对税收流失起到应有的抑制作用。

(一纳税人纳税意识淡薄,给税务稽查工作造成一定难 度

在税收已成为市场主体的必要成本的情况下,作为具有经济理性、以经济利益最大化为根本追求的市场主体,为维护自身的竞争力和保持现有的财产权,往往自觉或不自觉地使其自身的税负最小化,甚至采取各种各样的手段或方法来逃避纳税义务。随着经济主体多元化和经营方式多样化发展,涉税违法犯罪的手段也越来越复杂化,主要的表现有:(1利用不建账、不开票手段偷逃税。此类问题在中小企业中尤为突出。这些企业不能按照税务机关的要求设置、使用、保管账簿。有的账簿设置不全,有的甚至不设账簿、不记账、不开发票,造成收入、成本、费用凭证残缺不全,会计信息严重失真,不能正确进行税收核算,税务稽查人员无账可查、无证可取,监督难以真正实施到位。(2设真假两套账偷逃税。所谓两套账就是对开票的业务设一套账,对不需要开票的,以现金结算,另设一套账,进行账外经营。对内用真账核算收入和分配,对外用假账申报纳税应付税务检查,使税务人员无法取证,偷逃税案件无法查处。(3利用高科技手段偷逃税。有的企业在实行会计电算化后,在电子数据上做文章,比如利用网络加密、改造电子数据等高技术手段,修改会计信息做假账或在税务人员进行稽查前删除电子数据信息,通过修改或灭失证据的手段偷税。(4不断变换企业名称偷逃税。有些企业偷税或欠税达到一定数额后,采取更改企业名称、法人代表和变换经营地点等手段逃避税务稽查。总之,随着纳税企业偷税手法不断翻新,偷税手段越来越隐蔽,税务稽查工作的难度也越来越大。

(二税务稽查查处率低,助长了纳税人偷逃税的侥幸心理

首先,由于受税务稽查力量和稽查水平的制约,当前税 从税务稽查的视角 谈我国税收流失问题的治理 ■/覃庆寅 韦坚 税务论坛 21 CKYJ(2008年第13期

务机关对偷逃税案件的查获概率很低,一般不超过50%,税务稽查查处率低,不仅直接导致税收流失,同时又助长了纳税人偷逃税的侥幸心理。其次,对查获的案件惩罚也较轻,偷逃税风险小、利润高,从而激发纳税人偷逃税的动机。再次,从我国目前税务稽查的实践来看,由于税务机关将主要精力放在了对重点行业和重点税源的检查上,忽视了对中小企业的检查,对中小企业的检查存在户数少,检查面小,查处的力度不够等问题,由此也助长了纳税人偷逃税的侥幸心理。此外,我国目前税法的执法刚性不强,存在着以权代法、以言代法等行政干预行为,税务机关也存在“以补代罚”现象,对偷逃税者未实施应有的惩处,在这种情况下,偷逃税就成为了纳税人扩大经济效益的选择,税收流失必然难以堵塞。

(三内外部协作不够规范,导致税务稽查工作效率低下 1.税务稽查与其他税收管理环节脱节造成税收流失

税收征管工作从税务机关内部机构设置来看,分征收、管理、稽查等部门。税务稽查和税收征管作为税务机关的两大职能机构,由于在人员、经费等方面相对独立,既有单独的组织管理体系,又有各自的考核计划及考核指标,同时,在规范运作方面缺少相应的协作管理机制,“

各自为政”现象较为普遍。此外,在征管与稽查之间,信息反馈机制失灵,一方面,纳税人的涉税资料都保存在征管部门,税务稽查选案收集的信息往往不健全,得不到较为规范的案源信息资料,致使选案缺乏科学性和准确性;另一方面,两部门缺乏沟通。征管部门对征收管理中发现的问题不能及时向稽查部门移送,稽查部门对检查发现的问题也不能及时反馈给征管部门,由此造成税务稽查工作与税收征管工作相互脱节,甚至出现管查相互抵消、阻挠各自职能发挥的现象,使税务稽查“以查促管”的优势得不到有效地发挥,从而导致税收流失。

2.税务稽查的外部协作不够规范导致税收流失 税务稽查效率的高低,离不开来自金融、工商、公安、司法、房管、计划等政府职能部门的协作配合。但是,从税务稽查的实践看,政府相关职能部门的协税、护税功能还没有得到有效的发挥。究其原因,一是现行法律没有明确政府相关职能部门协税、护税的义务,尽管《税收征管法》涉及到这方面的内容,但作为部门法,对其他部门的约束有一定的局限性。二是有些部门从本部门利益出发,封锁内部信息,甚至与纳税人联手造假,给税务稽查设置壁垒。例如,有的金融机构为了更多吸纳存款,对企业多头开户提供各种便利,不向税务机关提供企业全部账户情况,这给税务部门对企业实施税务行政处罚带来了难度。三是现有的办案机构由于受到税法和税收专业人才方面的限制,给涉税犯罪案件的及时审理和准确裁定带来了一定的困难,形成了立案难、结案难的不良

现象,致使偷税、逃税、骗税和暴力抗税案件得不到及时惩处,从而导致税收的流失。

三、加强税务稽查管理,治理我国税收流失(一科学选案,提高税务稽查选案的准确性

选案是否科学、准确,直接影响到稽查工作的质量和效率。过去,税务部门由于存在着收入任务的压力,迫使选案主要偏重大户、重点户,税务部门之间信息传递不翔实、沟通速度慢,软件开发不足,计算机选案方向一时难以实现,稽查完毕后的结论及处理情况上下反馈、横向交流不够,重复选案屡见不鲜。因此,必须制定科学的稽查选案方法。(1要建立选案指标分析预警系统。立案人员可事先设定一些重要的比率和数额指标及其变动的合理范围,当纳税人的某项指标超出规定要求时,系统就会自动把分析结果以预警的形式显示出来,立案人员就可根据实际警报程度,确定是否转入检查。(2要加快选案方法由人工选案向计算机选案的过渡,科学地开展稽查选案工作。建立以计算机选案为主、人工选案为辅的科学选案体系,充分利用计算机网络资源,建立税务稽查选案信息系统,将企业的财务状况、各类资料报表以及经营情况,尤其是重点行业、异常申报企业、重点税源户的纳税申报资料输入该信息系统,纳入计算机的管理范围。(3要加强国税与地税之间的信息交流,以及与工商、财政和银行等相关的职能部门建立广泛的联系,实现信息共享,为科学地挑选税务稽查对象,从根本上避免对纳税人不必要的重复选案打下良好的基础。(4要建立健全选案机构和选案制度,通过实行稽查分类管理等办法,使选案工作更加规范化、科学化。

(二建立稽查约谈制度

稽查约谈是指税务机关在实施税务稽查前,通过对纳税人申报缴纳税款等相关情况进行综合评估,就发现的税务问题或疑点,约请纳税人到税务机关进行解释,并给予政策性宣传和辅导,引导纳税人自查自纠并依法缴纳税款的一种制度。它是在法定的检查方法之外采取的灵活的辅助性行政手段,是税务稽查机关为提高行政效率而提出的一种新的工作方式。该制度的具体做法是:(1由税务稽查选案部门按纳税人评估等级确定稽查约谈对象。具体地,纳税信用等级为A 级的纳税人一般适用约

谈方式,无特殊情况的,一般不适用稽查程序;纳税信用等级为B 级的纳税人原则上先进行约谈后实施稽查,未进行约谈一般不直接进入稽查程序;纳税信用等级为C 级的纳税人不适用约谈方式,直接进入稽查程序。(2由税务稽查实施部门实施约谈辅导。税务机关应提前书面通知纳税人做好准备,包括准备可能需要提供的账簿、会计凭证等资料。在约谈过程中,税务机关可以就纳税评估中发现的问题或疑点,要求纳税人进行解释,核实其自身纳税情况。同时,对纳税人因不了解税收政策和税收法规而导致

税务论坛 22 CKYJ(2008年第13期 的涉税问题,税务机关应当给予政策性宣传和纳税辅导。(3由纳税人自查自纠。约谈辅导后,税务机关认为纳税人未能解释清楚涉税问题及相关疑点时,可以限定纳税人在规定的时间内自查自纠,并将书面报告及时报送税务稽查审理部门核实。(4进行约谈处理。审理部门审查报告后,可以根据不同情况分别处理:对纳税人所涉及的纳税问题已经得到解决的,可以作出结案的决定;对纳税人所涉及的纳税问题已经得到解决,但仍然存在问题的,可以发出进一步整改的通知,要求纳税人定期进行整改;对纳税人拒绝纠正有关纳税问题的,则由审理部门转交选案部门进行案源登记,再向稽查实施部门下达《税务稽查任务通知书》进行立案检查。税务稽查约谈制度无论是在督促纳税人自查自纠、自觉申报、形成诚信纳税观念方面,还是在转变税务机关形象、提高纳税服务质量方面都将发挥积极的作用。

(三规范税务稽查人员的执法行为,严格执法按照《税务稽查工作规程》的要求,税务稽查工作应该实行选案、检查、审理和执行四分离,但是许多基层税务局,由于税务稽查人员编制少、所管区域大、任务繁重,从工作环节和人员配置上都难以确

保“四分离”,也就起不到监督执法作用。这种无监督的稽查容易出现“人情税”和“关系税”。在这种形势下,税务机关更需要以规范执法程序为根本,增强税收执法意识,防范执法违法。(1税务稽查人员要认真学习相关法律法规,加深对税务稽查执法基本规范的理解,掌握税务稽查的一般程序、基本步骤、方法要求和处理权限等,并把上述的执法情况列入稽查考核的范围,确保落到实处。(2稽查部门应设计稽查工作基本流程图,明确实施税务稽查前期、中期、后期各阶段所要做的工作,以及完成阶段工作的质量标准、时限要求、手续程序等,从而增强税务稽查执法程序的可操作性。(3完善纳税检查记录底稿,结案前,应认真核对所查的事实。结案时,应向纳税人发出征求意见书,从执法程序、工作作风、廉政表现等方面反馈稽查人员的工作情况,强化公众的监督,促进稽查行为的规范。

(四强化税务案件查处工作,加大打击力度

税务稽查执法缺乏刚性、打击不力是各种税收违法活动猖獗、税收流失严重的重要原因。税务机关要从多方面采取措施,强化案件查处工作,严厉打击税务违法犯罪活动,维护税收秩序。(1要认真落实分级分类稽查的工作要求,坚持“

统一管理、控制规模、双向选案、计划检查”的原则,科学制定年度检查计划,确保有序稽查。(2要紧紧围绕整顿和规范税收秩序的总体安排和工作部署,对纳税秩序较为混乱的行业,集中时间和力量,开展专项整治行动,并及时进行行业解剖,归纳被查行业的财务管理、经营管理特点,以及出现税收违法问题的主要环节及其原因,防止类似涉税违法行为再次

发生。(3要树立办案思想,重拳出击、严厉查处一批偷逃税额巨大、性质恶劣等有影响、有分量的大要案。(4要抓好举报案件的查处工作。实践证明,举报既是稽查选案的重要来源,也是稽查部门联系人民群众的重要纽带,对举报案件有效查处往往会产生比较大的社会影响。(5要加大对各类涉税违法行为的处罚力度,对纳税人偷逃骗税等行为,一经查实,应予重罚,该追究刑事责任的要坚决追究,以维护税法的刚性。(6要善于运用发布税务违法案件公告这一重要手段。案件的查处要公开曝光,以形成对税务违法犯罪活动的强大威慑力。

(五加快税务稽查信息化建设

在新形势下,税务稽查要依靠高科技手段来加快信息化建设。(1要加快研发一套税务稽查软件,并在全国税务系统联网,对使用各类财务软件的企业,利用财务数据的通用性进行采集、归纳、整理,以获得税务稽查所需的各类数据;通过对所有的财务数据进行分析,筛选出错误的会计凭证并显示出相关的偷税问题;在稽查数据库的支持下对纳税人的原始凭证和账目按照稽查方案进行检查,将计算机查账发现的疑点自动归集到相关的案例及相关的法规中,直到生成完整的检查报告。这样可以大大提高稽查人员的工作效率,减少工作上的盲目性,提高稽查对偷税骗税打击的力度。(2要加强税务机关内部的信息化管理,建立税收信息库,实现数据资源的共享,同时建立起严密的监控体系,破除原有的信息不对称,增强税务机关内部的制约和监督。(3要加强税务机关与外部的信息交换,包括与工商、银行、海关、公安、计经委等部门建立信息交流与合作机制,实现信息资源共享,形成社会合力,这有助于税务机关及时了解纳税人的经营动态和资金情况,最大限度地减少税收流失。

参考文献: 〔1〕

谢旭人.进一步加强税务稽查工作———为税收事业发展作贡献〔J 〕.中国税务,2007(7.〔2〕张铁牛.关于税务稽查科学化与精细化管理的思考〔J 〕.中国税务,2007(10.〔3〕赵东升.提高税务稽查质量之我见〔J 〕.中国税务, 2007(1.〔4〕

毛建霞.新形势下税务稽查工作的特点及改进设想〔J 〕.天津经济,2007(7.〔5〕吉玉娟.浅析税务稽查存在的主要问题与对策〔J 〕.商 业会计,2007(20.◇作者信息:广西财经学院◇责任编辑:闫树北 ◇责任校对:杨嵘罗敏 税务论坛 23

第二篇：我国税收流失问题及对策

我国税收流失问题和对策

【摘要】税收流失的治理一直是世界性的大难题，并为国际社会广泛关注。因此，世界各国无不采取各种措施减少税收流失，对税收流失行为进行惩罚。本文从偷逃骗避税、欠税、税式支出、以费挤税、隐形收入和地下经济等方面阐明我国税收流失的现状；从纳税意识、税制结构、税收征管、纳税申报、地方干预、电子商务、纳税环境等方面理论分析税收流失产生的原因，最后针对我国税收流失的现状和原因，提出治理税收流失是全方位、全社会的而不是局部的，需要从法制、征管、税制、体制、监督和宣传等方面多视角地系统研究税收流失的治理对策。【关键词】偷逃税 税收流失 征管 税制

在刚刚过去的2004年，税收收入实现新的历史突破，全年税收收入25718亿元，增收5256亿元，比上年增长25.7%；税收收入占GDP的比重约为19%，比上年提高1.5个百分点左右。在税收收入连连大增的良好环境下，我国税收流失额也在趋于扩大。据专家保守估计，2004年我国税收流失额至少4500亿元，税收流失率在15%左右，这与发达国家还有很大差距。税收流失影响了我国的财政收入，弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置，延缓了经济发展和西部大开发，加剧了收入分配的不公。因此，研究税收流失问题在“十一五”期间的经济发展、财政收入、加速西部大开发战略和提高人民生活水平都具有十分重要意义。

一、我国税收流失的现状

（一）偷逃骗避税现象尤为突出

1、偷逃税是税收流失的最大方式。我国的偷逃税面相当广，据有关资料2002年报道，目前我国国有企业偷逃税面为50%，乡镇企业的偷逃税面为60%，城乡个体工商户和私营企业的偷逃税面为80%，外商投资企业和外国企业的偷税面为60%，个体的偷逃税面在90%以上。近年来曝光了不少偷逃税的大案要案，如刘晓庆及其所有的北京晓庆文化艺术有限公司和北京刘晓庆实业发展有限公司，自1996年以来，采取不列、少列收入，多列支出，虚假申报等手段，偷逃税款高达1458.3万元；江苏铁本钢铁有限公司及其有关联企业常州鹰联钢铁有限公司、常州市三友轧辊厂，在2001-2003年间共计偷逃税款2.94亿多元。

2、骗税现象有抬头趋势。骗税主要是骗取出口退税，与出口退税制度有着密切联系。近年来骗税已从高价值、高税率的产品发展到普通产品，骗税人员从少数出口企业发展到专业骗税团伙，骗税手段也向智能化方向发展，每年国家因被骗出口退税的损失是巨大的。如2005年年初青海西宁的“夏都专案”，涉及全国11省市211家企业，涉案金额28.42亿元，税额4.3亿元。

3、形形色色的避税问题。近年来外商避税现象的普遍性和严重性引起了社会各界的广泛关注。据外资企业所得税的汇算清缴统计显示，1988-1993年外资企业的亏损面为35%-45%，1994年为63%，1995-1999年上升到70%，2000-2004年居然高达80%。其主要是外资企业通过资金转移、费用转移、成本转移、利润转移等避税手段达到推迟进入获利不交或少交所得税。

4、抗税行为时有发生。抗税作为我国税收征纳矛盾的现实表现，主要发生在城乡个体户和私营企业主中，如一些土法炼油、个体采矿等行业，在农村还存在着集体抗缴农业税的问题，每年税务战线因暴力抗税而牺牲的事件总有几次。

（二）居高不下的欠税

近年来，企业拖欠国家税款现象日趋严重，每年年末欠税金额均在500亿元以上。从税种分布看，欠税主要集中在“两税”上。如昆明钢铁集团有限公司在银行存款余额超过8亿元的情况下，欠缴2002年应交税款1.53亿元；石家庄新乐国人啤酒有限公司2003年9月末欠缴“两税”1.33亿元；湖北省红安卷烟厂2002年12月底欠缴“两税”高达2.23亿元。

（三）滥用税式支出问题严重

长期以来，我国出台的一系列税收优惠政策，一方面促进了经济和各项事业发展，另一方面也使税基变窄，宏观税负趋于下降。据估计，全国每年减免税达1000亿元，有的地方的减免税额占地方财政收入的10%以上。近年来的减免税又呈现出两个明显的特征：一是政策性减免税越来越多，税基受到严重侵蚀；二是各地对扶持性和困难性减免的审批尺度不一，操作上随意性很大。如2002至2003年9月，陕西省财政厅、地税局、国税局等5家单位经省政府批准，对陕西金秀交通有限公司取得的公路运营收入，由税法规定的5%税率改按3%的税率征收营业税及附加，致使该公司少缴税款277万元；2002年杭州市萧山地税局依据地方政府政策，将国家对新办劳动就业服务企业的所得税优惠政策扩大到21户非劳动就业服务企业，减免所得税1714.35万元。

（四）以费挤税日益膨胀

由于经济体制改革正在进行中，应有的分配制度不健全，各地方和部门为了局部利益，千方百计截留国家税收，对企业搞“包税”或变相“包税”，再通过其他途径转化为制度外收入，并人为使收费刚性大于收税刚性，以费挤税，导致财政分配中非税收入大于税收收入。过多过滥的收费，加重了企业、个人负担，使税源减少，使纳税人的纳税积极性受到打击，造成税收大量流失。

（五）大量的隐形收入与地下经济的存在

隐形收入与地下经济是世界各国的共同现象。我国是发展中国家，随着经济形势的发展，税费负担的增加和政府管制能力的不足，加之法制、法规的建设不够健全，给隐形收入与地下经济大开方便之门，走私贩私、无证经营、制假售假、色情贩毒、现金交易等活动，偷逃国家大量税收，造成了巨大的税收“真空”。

二、我国税收流失的主要原因

（一）纳税人追求经济利益，纳税意识淡薄

在市场经济条件下，作为市场主体的企业和个人，其一切行为的出发点和归宿都是为了追求经济利益最大化。由于税收本身所具有的强制性、固定性和无偿性，就使得这种被分配产品的所有权从纳税主体手中强制的、无偿的转移到国家手中。这无疑是对纳税人的一种剥夺，导致纳税人利益的减少，所以他们会千方百计地少缴税或不缴税，尽可能多的增加税后利润。同时由于我国几千年的封建吏制的苛捐杂税的残余影响，人口文化素质不高，现实经济生活中的收入分配不公、政府支出透明度不强、乱收费和以费挤税等现象，使得纳税人权利和义务之间产生了不平衡的感觉，使得一部分公民的纳税意识缺乏，纳税理念淡薄，助长了税收流失。

（二）税制结构存在缺陷，使税收流失趋于越大 尽管1994年的税制改革取得了很大成功，对经济起了促进作用，但由于国内国际形势变化很快，国内经济的快速增长，知识经济的兴起，新知识、新技术的不断涌现，特别是入世后市场格局发生了很大变化，致使税收结构变化滞后于所有制结构、生产结构和收入分配结构的变化，现行税制理论与实践错位，导致巨额税款流失。如增值税税制设计明显已不适应目前我国社会发展水平；内外资企业实行两套所得税，也为企业逃避税收监管提供了制度“空间”。此外，税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。如在面临企业改制、产权转移以及生产经营方式转变的新情况下，部分纳税人利用税制设计的缺陷和税收政策及管理的相对滞后，大肆偷逃国家税收。有些企业利用网上交易偷逃税款就是一例。

（三）税务部门征管不力，造成税收大量流失

税收流失与税收征管是一对矛盾的两个方面，彼此在相互抗争中达到均衡。当前税务部门征管不力，导致税收大量流失。其主要表现为：一是征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。二是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。如2002年至2003年9月，上海市国税局、地税局第六分局在上海农工商超市有限公司税收优惠政策期满、当年新安置待业人员达不到国家规定比例的情况下，批准该公司减半征收企业所得税，少征税款13333万元。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金。如无锡市国税局稽查局2002年对稽查案件查补税款全部未征收滞纳金，据对该局2002年至2003年9月对稽查案件中涉税金额前21名企业统计，应征未征滞纳金达1549.86万元。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，地方政府干预税务部门执法，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失。

（四）企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失

一是企业违规核算，少计收入多列成本，少申报和缴纳税款。如2002年中国石油天然气股份有限公司大庆石油分公司，采用少计收入、多列成本的手法，少计增值税、所得税款共计1471.52万元；南京市玄武区城镇建设综合开发有限公司等4户企业，截至2003年9月未及时结转已完工项目利润，少缴纳企业所得税4500.97万元。二是有的企业与税务部门、地方政府相互勾结，利用税务部门与地方政府联合出台的地方税收优惠政策少缴税款。

（五）电子商务引发的税收大量流失

进入二十世纪九十年代以来，以计算机网络为核心的信息技术迅猛发展，网上贸易逐渐成为人们进行商业活动的新模式。由于网上贸易的商品交易方式、劳务提供方式、支付方式等都与传统的差异很大，如何对其征税，已成为一个棘手的问题。

一是征管失控，税收流失严重。网上贸易发展迅速，越来越多的企业（尤其是跨国公司）搬迁到互联网上进行交易，而税务机关又来不及研究相应的征税政策，更没有系统的法律规定来约束企业的网上交易，出现了税收征管的真空和缺位，致使税款流失。据国家税务总局的保守估计，2004年网上交易就造成我国税收流失近100亿元。二是稽查难度加大，助长了偷逃税。网上贸易是通过大量无纸化操作达成交易，账簿、发票均可在计算机中以电子形式填制，而电子凭证易修改，且不留痕迹，税收审计稽查失去了最直接的纸制凭据，企业如不主动申报，税务机关一般不易察觉其贸易运作情况，从而助长了偷逃骗税活动。

（六）地方政府干预税收政策，以费挤税现象严重

在局部利益的驱使下，有些地方政府出于自身利益的考虑，以权代法、轻税重费、藏富于民、越权减免等现象，造成税收流失。其主要表现为：一是越权制定减免税政策，扰乱了正常的税收程序，使税务机关执法不到位，税款大量流失；二是行政干预税收收入，不切实际地下达税收任务，迫使税务机关收过头税、预征税款，强压企业贷款纳税，竭泽而渔，寅吃卯粮。如四川省德阳市什邡市地税局2002年根据上级税务机关和当地市政府必须完成所得税任务的要求，多征德阳市蓝剑包装股份有限公司企业所得税1459万元，是企业应缴税款的7.63倍。三是费多税少，以费挤税。既有政府行为不规范，实行“税费一站式征收”，化税为费，截留税款，也有职能部门巧设名目，侵蚀税基，导致“费挤税”现象及纳税人“先费后税”等扭曲行为，加重了生产经营者的经济负担，造成纳税人生产经营活动中实现的税款流失到地方政府及其所属部门、纳税单位甚至个人的口袋中。

（七）缺乏诚实守信，依法纳税的社会环境和氛围

近年来，我国社会主义市场经济有了长足的发展，但社会主义市场经济所需要的法制建设和道德建设工作却没有相应的跟上。为了追逐利润而践踏法律，有损社会主义公德的现象大量出现，人们诚实守信、依法纳税的意识十分淡薄。根据有关部门在我国北京等九个大中城市的调查资料显示：我国有半数以上的人没有纳税经历，纳过税的人数仅占被调查总人数的48.7%，领取工资或取得收入时，想到纳税的仅占被调查者的12.6%，从没有想到纳税的则占36.8%，有50.6%的人则是在收入超过纳税界限时才会想过。由此可见，我国公民纳税意识淡薄，广大人民群众对税法知识了解甚少，缺乏诚实守信、依法纳税的社会环境和氛围，从而导致税收流失。

三、治理我国税收流失的对策

（一）健全法制，全面推进依法治税

1、加强税收立法，健全税收法律体系。基本思想是：建立以税收基本法为母法，税收实体法、税收程序法相应配套的税收法律体系（贾绍华，2002）。（1）建立健全《税收基本法》统领下的各单行法律、法规，其相互之间的法律级次、隶属关系应当理顺，形成科学的体系。（2）在我国现行的各种税收实体法中，除《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》外，其余税收法规都未经人大立法，而是国务院以暂行条例的形式颁布。虽然这些法规具有与法律同等的效力，但从实际情况看，这种有税无法的状况在一定程度上降低了税收的强制性。（3）我国目前的程序法——《中华人民共和国税收征收管理法》，是2001年重新修订的，其充分考虑了税收对经济发展和社会进步的影响，将促进经济发展和社会进步作为一个立法宗旨。但经过税务部门的实践发现依然存在很多不足，仍需要进行不断的改进和完善，尤其是在税收执法的规定上可操作性不强，执法随意性较大，执法困难的现象仍将普遍存在。

2、规范税收执法，进一步推进依法治税。（1）严格执行各项税收法律法规和政策，进一步制定和完善配套管理办法，正确处理规范执法与组织收入、规范执法与优化服务、规范执法与支持发展的关系，严格、公正、文明执法，营造良好的税收环境。（2）大力推进税收执法责任制度，强化税收执法权的监督制度，进一步健全执法过错责任追究制度，推进依法治税。（3）整顿和规范税收秩序，既不能认为调节收入进度、违规批准缓税，也不能寅吃卯粮收过头税；同时依法加大对涉税违法案件的处罚力度，杜绝以补代罚、以罚代刑。

3、健全税收法制保障体系。应建立税务警察，加大侦查力度，制止和打击税收犯罪活动，强化税务执法刚性，维护税收秩序，同时成立税务法庭，提高税务司法水平，使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判。

（二）强化征管，建立现代的税收征管体系

1、建立规范有效的纳税申报制度。（1）完善税务登记制度，提高税务登记证的法律地位，拓宽其作用范围。在法人认定环节上先签发税务登记证，然后再凭此办理工商登记证、开设银行账户。仿效美国、意大利等国，实行以法人身份证号码为唯一的纳税人登记编码，纳税人的一切与取得收入有关的活动都离不开这一编码，从而从根本上控制纳税人的行为和活动。（2）在进行纳税申报时，可借鉴韩、日的经验，实行有分别的纳税申报，对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表，并给予适当的税收优惠，以此对纳税人形成一种激励，同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。

2、规范税源监控，加强税源管理。（1）税源监控要与社会经济结构和税制结构相适应。应根据不同的社会经济结构、不同的税源形态和特点来制定监控方法，因地制宜地进行，而不可来“一刀切”；同时又要结合税制结构，重视税源的源头监控和过程监控，有效控制税源的方向和真实性。（2）税源监控要充分借助现代科技手段，实现征管方式的现代化、信息化，广泛推广税控装置，充分发挥金税工程的优势，以最大限度地减少税收流失。（3）税源监控要充分借助社会力量，加强与工商、海关、金融、公检法等部门的密切配合；同时应建立税收违法案件举报奖励制度，调动广大人民群众协税护税的积极性，严堵税收跑、冒、滴、漏，严打各类社会违法犯罪活动，有效实行税源监控。

3、改进征管办法，推进征管电子化。（1）税务机关应改变以“人海战术”为主的征管办法，强调专业化分工，按登记、征收、检查三大系列设置税务机构，并采用计算机对征管全过程进行监控。（2）加快电子化征管建设，建立税收征管局域网、发展广域网。在建立健全计算机网络基础上，加快税收征管现代化进程，推行电子报税及税收征收无纸化，充分发挥计算机在税务工作个环节的作用；同时通过与海关、工商、金融、企业等部门的计算机联网，加强信息交流，防止偷、逃、骗税，降低税收征管成本，提高征管能力。

4、加强税务稽查体系建设。（1）采取异地交叉稽查模式，减少地方政府干预。税务部门可采取集中人力、分组跨地区交叉稽查，有利于避免地方政府干预，使大案要案的集中、专项查处和稽查质量得以提高，便于各地交流稽查经验、验证稽查业务水平，提高稽查干部的业务素质，统一执法尺度，提高执法水平。（2）必须充分利用先进的科学技术尤其是网络技术，以实现信息资源共享，尽快形成一个以“金税工程”网络技术为基础、高效、迅速的信息和管理网络，将人工稽查与计算机网络相结合，提高稽查质量。

5、加大惩罚力度，提高税法的威慑力。加重对各类违犯税法行为的惩罚是治理税收流失广为各国所采用的一种做法。如美国对查出的偷税不但要收回偷税款及利息，而且还要加以75%的罚款，严重的要查封财产并判刑5年。加重处罚并意味着随意处罚，必须以法律为依据。（1）必须通过立法对《税收征管法》中的处罚条例进行修改，如《税收征管法》第六十三条、第六十四条、第六十五条等中规定的“并处不缴或少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”，这样处罚给税务干部行使权力的随意空间很大。（2）要求税务机关要严格执法，坚决杜绝人情税现象，也要杜绝滥用处罚现象的发生。（3）应发布税务违法案件公告，通过各种媒体对违法案件进行曝光，以形成对税务违法犯罪活动的强大威慑力量。

6、密切部门配合，实行社会综合治税。当前税收已经和国民经济各个部门有了千丝万缕的联系，已经渗透到生产经营和个人生活的各个方面，所以说要加强税收工作，把税源控制好，单靠税务局自身是不行的。因此，请政府出面协调税务、工商、审计、财政、公安、银行、外贸、计委、广电等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，构建覆盖全局的税收征管工作，依靠社会综合治税。

7、完善税务中介组织，全面推行税务代理制度（童大龙，2003）。（1）加强注册税务师队伍建设，提高税务代理人员素质，进行税务代理宣传，借鉴国外先进的税务代理经验，完善我国税务代理制度，使纳税人尽可能通过税务代理进行纳税申报。（2）推行税务代理制度，减少由于税务人员直接与纳税人接触，而可能发生的所谓“官员型”税收流失，并在税务代理机构与纳税人及税务机关之间形成一种相互制约、彼此监督的关系，避免税收流失的产生。

8、实现税收征管各环节的协调统一。税收征管是一项综合性的工作，税务登记、纳税申报、税源监控、税款征收、税务稽查、税收处罚等都是税收征管这一有机整体的重要组成部分，它们之间存在着直接或间接的联系。只有各个链条之间相互联系、相互制约，才能使整个税收征管体系保持相对高效的运转状态。因此，在完善税收征管体系过程中，税收征管的各个环节应当同步协调进行。在完善某个环节的同时，应考虑到其他环节的实际情况，全面兼顾，整体推进，避免不同环节之间出现“撞车”，保证税收征管的质量，减少税收流失。

（三）完善税制，优化税收制度结构

1、合理分配流转税和所得税的比例。就我国目前社会发展和经济发展状况来看，我国仍应是坚持流转税和所得税并重的双主体税制结构，逐步提高所得税比重。在进一步完善和优化增值税制的同时，通过完善和优化所得税制，加强所得税的征管和稽查等措施，逐步实现所得税收入的增长速度高于流转税的增长速度，将我国税制建设成为真正意义上的双主体税制。

2、完善和优化增值税，加速增值税转型。（1）实行普遍征收原则。将目前征收营业税的各项劳务的活动和无形资产及不动资产逐步加入增值税的征税范围。（2）加速增值税转型。2004年东北三省开始试行消费型增值税以来，促进了经济发展，收到良好效果，证明了消费型增值税在我国可行性。因此，应逐步扩大其实施范围。（3）完善增值税优惠政策。应进一步规范税收优惠政策，最大限度的缩小减免税范围，保持增值税抵扣链条的完整。

3、完善和优化所得税。（1）统一内外资企业所得税，公平税负，推进所得税制的国际性。在各项成本、费用的税前列支标准和限额上，应做到内外一致，如工资扣除标准、捐赠的扣除标准等。坚持内、外资企业的优惠政策保持一致，尽可能减少优惠政策，给企业创造一个公平竞争的外部环境。（2）完善和优化个人所得税，实行分类与综合相结合的个人所得税制。加大对高收入者的调节力度，改革生计费用扣除标准，进一步扩大个人所得税的征税范围和规范个人所得税的优惠政策。

4、完善和优化其他税种，适时开征新税种。（1）调整消费税的征税范围和税率。将一些高档滋补、保健药品和一些奢侈性的高档消费行为列入消费税税目；同时适当降低与人们日常生活所必需或贴近的消费品的税率，如摩托车、非奢侈消费品的化妆品。（2）尽快开征社会保障税，配合国有企业改革，保证下岗失业人员的基本生活水平。（3）适时开征财产税和遗产税，以适当调节社会财富分配，鼓励劳动致富，减少不劳而获产生的负作用。（4）将目前征收的教育费附加改为教育税，专门用于弥补九年义务教育经费的不足。（5）完善地方税体系，规范税外收入。将现行城镇土地使用税、房产税、城市房地产税合并，统一纳税人，合理调整计税依据，适当提高征税标准。对各地税外开征的各种基金、规费进行认真清理，将有偿服务收取的费用仍按规费形式征收，取缔不合理的收费。

（四）规范转移支付制度，推进税费改革

1、规范转移支付制度。（1）要确立中央政府宏观调控的主导地位。收入的大头归中央，支出的大头放在地方的做法，强化中央调控，增加财政资金的边际效益，实现转移支付制度与确保中央财力和有效地调动各级地方政府的积极性相一致。（2）逐步改变以税收返回等一般性补助项目为主的转移支付形式，增加规定用途和有附加条件的专项转移支付，以提高转移支付资金的使用效率。

2、推进税费改革，确保税收收入。应大力推进税费改革，清理和取缔不合理的收费项目，将具有经营性质的收费项目并入价格轨道作经营收入，将那些名费实税的收费项目可以通过“改费为税”的途径用相应的税收取而代之，对确实须保留的收费项目则通过“规范费”的办法分别纳入“规费”和“使用费”，并调整收费标准，规范收支管理和监督。目前，可适时将教育费附加改为教育税，失业保险费、养老保险费、医疗保险费等合并征收社会保障税，等等。

（五）严格监视网上贸易，加强电子商务征税管理

网上贸易的迅速发展对传统的税收征管提出了严峻的挑战，从目前情况看，网上贸易只是呈现雏形，应加紧采取措施和对策管理。（1）采取备案制度，要求所有上网单位将与上网有关的资料报当地税务机关，由税务机关根据网络经营者的咨询状况，核发数字式身份证明，以便税务机关确定交易双方的身份及交易的性质。（2）拓宽税务与银行联网的空间，税务部门应与银行合作设置电子关卡，对企业的资金流动进行监控，从而大大限制了偷、逃税行为的发生。（3）在网上建立电子银行，要求从事电子商务的企业和个人在电子银行里开户，在网络上完成异地结算、托收、转账等金融业务，在网络上完成缴税业务，实现电子支付。

（六）健全税务监督机制

要有效防范和抑制税收流失，还必须有广泛、严密的监督机制。税务监督应包括内部监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督等在内的全方位、全社会监督。当前，税务监督机制基本上是税务机关内部实施的，没有发挥其应有的监督作用。因此，健全税务监督机制重要的是将税务监督的外部监督建立健全，如群众监督、舆论监督等，充分发挥外部监督的作用，为治理税收流失做出应有的作用。

（七）加大税法宣传力度，转变公民税收观念

（1）深入广泛地开展税法宣传，树立与市场经济相适应的税收观。我们应该持之以恒地、广泛地开展形式多样的税收教育宣传，应把税收的基础知识编入九年义务教育课本，使国民从小就树立“纳税光荣”的观念，使国民从小就知道社会主义税收性质是“取之于民，用之于民”。（2）更新公民税收观念，树立权利与义务对等观念。在现代市场经济条件下，传统的“应尽义务说”观念已不能为纳税人所认同，甚至会造成纳税人的逆反心理。因此，要按照权利与义务相对称的观念，分别规范纳税人、用税人和征税人的行为，营造良好的依法治税的社会环境。总之，税收流失的治理是一项涉及到全方面，需要从一点一滴做起的庞大的、系统的工程，任重道远。因此，各级领导和税务部门应积极地去发现问题、解决问题，积趾步致千里，积小流成江海，就能逐步改善目前我国税收流失严重的状况，开创我国税收工作的新纪元。

参考文献

1.贾绍华.中国税收流失问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2002.232-466.2.王陆进.发展税收研究：我国经济发展中的税收理论与政策[M].北京：中国财政经济出版社，1998.53-63.3.吴旭东.税收管理[M].北京：中国人民大学出版社，2001.10-27.4.胡怡建.税收学[M].上海：上海财经大学出版社，2004.84-104.5.陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2002.114-214.6.James T.Bennett.Tax-Funded politics [M], Transaction Publishers, 2004.7.王娜.我国税收流失的根源探究[J].商业经济，2004，（10）：28-29.8.周宇城.税收流失的成因及主要对策[J].税务，2003，（8）：14-15.9.李中华.我国税收流失的深层原因及治理对策[J].经济师，2003，（2）：207-212.10.孙力.治理税收流失的对策[J].税务，2003，（4）：31.11.童大龙.我国税收流失对策研究[J].财贸研究，2003，（4）：50-53.12.万绍群 巫晶.治理我国税收流失的四大对策[J].当代经济，2005，（1）：61-62.13.朱毅.关于我国税收流失问题的对策[J].财会研究，2001，（10）：44-47.14.戴子钧.关于完善税收征管体系的思考[J].税务研究，2004，（8）：45-48.15.胡勇辉.借鉴国外经验，治理我国税收流失[J].当代财经，2004，（3）：36-40.16.曲顺兰 路春城.税收流失的经济影响与防治对策[J].税务研究，2003，（12）：45-48.17.朱文军.对社会综合治税的几点思考[J].税务研究，2004，（2）：56-58.18.李元存.论税收流失及其治理[J].税务与经济，2002，（4）：27-29.

第三篇：我国个人所得税税收流失问题的现状与对策

我国个人所得税税收流失问题的现状与对策

摘要：自1980年开征个人所得税以来，特别是1994年新的“个人所得税”颁布实施以来，我国个人所得税呈大幅增长趋势，个人所得税已成为我国财政收入的主要来源之一。其在调节个人收入、缓解社会分配不均、增加财政收入、促进经济发展、保持社会稳定等诸多方面发挥着越来越重要的作用。然而，在我国现行的税制中，个人所得税是公认的流失最为严重的税种，造成了巨大的财政损失。其主要原因在于税收征管的方式和手段过于落后；税收相关法律法规不健全；对违法者处罚不力；纳税人纳税意识薄弱等。因此，要进一步完善相关的法律法规，加强税收征收管理办法，提高宣传力度和居民的纳税意识来改善我国个人所得税税收流失问题。

关键词：个人所得税税收流失原因对策

一、我国个人所得税税收流失的现状

随着改革开放带来的我国经济的高速增长，我国国民收入分配格局发生了很大的变化。1978年在我国国内生产总值最终分配中，居民个人所得只占50.5%，集体所有为17.9%，国家所得为31.6%；到了1995年居民个人所得上升到了69.1%，集体和国家所得分别为16 8%和14.1%.这说明了我国国民收入分配格局明显向个人倾斜，倾斜的速度很快，程度也很大。个人收入在国民收入分配中比例迅速提高，为征收个人所得税提供了牢固的税源基础。因此这种收入分配格局的变化，会使我国不少居民跨入个人所得税纳税人的行列。目前，我国实际上拥有了一个庞大的个人所得税纳税群体。

而从我国个人所得税实际征收的情况看，虽然近几年由于加强了个人所得税的征管，个税的收入增长很快，但从总体看，个人所得税收入仍偏低，与目前我国已经出现较为庞大的应纳税群体不相称。

第四篇：从税务稽查案卷评查中反观税收执法

从税务稽查案卷评查中反观税收执法

税务稽查是税法赋予税务机关的重要职能，它不仅是税收征管的主要环节和纳税监督的重要内容，同时也是实现税收公平的主要途径之一，在维护和增进税收公平中具有重要作用。近年来，随着新的税收征管模式的实施，我市征管、稽查状况发生了很大的变化，征管、稽查质量和效率也有了很大的提高。但当前随着经济的多元化和多样化，涉税违法行为的复杂性和隐蔽性日益增强，在税收征管、稽查工作中也出现了一些问题，从2009年以来，我们开展了税务稽查案卷评查工作，亟待通过对税务稽查案卷的评查，从而进一步规范税务稽查工作，发挥稽查的重要作用，对税收执法进行有效地监督。

一、基本情况

我们组织人员随机抽取稽查案卷70件，从三个方面进行评查：一是工作流程方面。从《入户检查通知书》到《税务稽查执行报告》，查看各项文书资料是否齐备，填写是否规范，程序是否到位；二是政策依据方面。查补税款计算是否有理有据、证据适当，处罚、加收滞纳金是否严格执行税法；三是档案资料方面。档案资料整理是否规范，内容是否齐全等。评查的结果基本反映了当前我市地税稽查案卷的真实情况，并从案卷中反映出我市地税系统执法的总体质量，也从发现问题中看到今后我市地税系统执法的努力方向。评查总体情况不错，比如:归档时统一编号，也符合要求，装订整齐，内容清晰，执法文书符合执法程序需求，存在房产税、土地使用税隔年征收现象，未有证明其合理性的资料；有的个人所得税计税资料、分月工资支付明细取证不全。

3、有些证据在稽查底稿中反映不详，法律效力明显不足。稽查底稿不全，有的对房屋计税原值变更部分不记载，以致于新增税款计算数据无据可查；有的在稽查报告中所列违法事实，在底稿中未见说明；有的只有补税记录却未有处罚记载或不处罚的情况说明；有的虽经局长办公会议审理却无审理记录；有的处理依据只有《征管法》而无实体法；有的在处理决定书中已计算出所应加收的滞纳金，执行中不严格规定加收。

4、税务处理决定书中存在的问题。税务处理决定书中对复议机关的指称笼统，为“上一级税务机关”，让被查人看了后一头“雾水”，税务处理决定书出具日期早于审理报告完成日期。

（二）税法执行规范性问题，主要集中在以下几个方面：

1、检查存在漏查现象。有的入户只检查1—2个税种，这样既起不到以查促管、以查促收、以查促查的作用，而且会给行政复议、行政调查、渎职检查留下明显的路径。

2、执法不严。对查补往年税款未按政策规定加收滞纳金或加收不足分别占8％和23％。对查补的往年税款未按税法规定处以罚款，其中：查补企业所得税未按规定处罚的占11％，查补印花税未按规定处罚的占2％，未按规定代扣建筑业营业税金、违法行为未进行处罚的占8％，未按规定代扣个人所得税行为未进行处罚的占8％，未按规定取得建安发票注账行为未进行处罚

机关组织自查，根据国家法律、法规、税收政策进行对照检查，自我纠正检查中发现的问题，自觉改进、提高。由上级税务机关对下级税务机关组织开展税收执法专项检查，帮助下级税务机关纠正深层次问题。对执法检查发现的问题明确责任，按照规定进行惩处。评查制是对稽查案卷进行审核，不面对纳税人，这对依法治税有很大的推动作用。挑选有较高政治素质和业务技能、具有丰富稽查工作经验的人员组成检查组，对稽查事前规范工作以及事后的案件质量进行检查。

（三）提高稽查人员的业务素质。搞好稽查工作，人的因素是第一位的，要努力建立一支素质高、业务精、敢打硬仗、高效廉洁的税收队伍。采取多种形式加强培训力度，不断提高税务干部的业务技能、执法水平，认真学习税收法规、政策及刑法、行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议条例以及其他涉税法律法规和执法程序等，要求稽查人员较系统的熟悉法律理论知识，准确把握具体条法，正确理解实体法与程序法的辩证关系，深刻认识依法治税的含义，逐步提高执法者的法律素质，保证有法必依、执法必严、违法必究。

（四）做好交流沟通、协调工作。各级地税部门要尽最大可能将执法风险和隐患降到最低，堵塞执法漏洞，经常与纪检、审计、司法机关交流沟通，从司法调查、纪检监督的角度认识执法中存在的偏差，采取正确的应对措施加以适应、服从。

第五篇：从证券交易所的视角看我国上市公司治理的完善(上)

文章来源：中顾法律网

上网找律师

就到中顾法律网

快速专业解决您的法律问题

从证券交易所的视角看我国上市公司治理的完善

(上)邱永红 深圳证券交易所 法律部经理

公司治理(Corporate Governance，也称公司管治)，是一整套赖以管理和控制公司的机制。近年来，公司治理结构已成为全球关注的热点问题。随着全球经济一体化进程的加快，世界各国资本市场开放程度的进一步提高，在全世界范围内确立上市公司治理的共同原则是摆在各国面前的一个重大课题。为此，国际组织和成熟市场经济国家纷纷开始进行以完善公司治理结构为主要内容的制度创新。[1]

本文试从证券交易所的视角出发，结合证券交易所的自律监管实践和案例，对我国上市公司治理中存在的问题进行研究和分析，并提出若干完善对策与建议。

一、我国证券交易所在完善上市公司治理方面的努力与创新

为完善上市公司治理，逐步提高上市公司质量，充分保护广大投资者的合法权益，深圳、上海证券交易所在完善上市公司治理方面均进行了积极而卓有成效的探索。下面以深圳证券交易所(以下简称深

文章来源：中顾法律网

上网找律师

就到中顾法律网

快速专业解决您的法律问题

交所)为例，来阐述证券交易所在完善上市公司治理方面的努力与创新。

(一)制定了一系列的业务规则与指引，夯实上市公司治理的制度基础

提高公司治理水平应“制度先行”。近年来，深交所相继出台了《股票上市规则》、《上市公司内部控制指引》、《上市公司社会责任指引》、《上市公司公平信息披露指引》、《上市公司控股股东、实际控制人信息披露指引》、《上市公司董事、监事和高级管理人员所持本公司股份及其变动管理业务指引》等，对上市公司治理各方面进行详细规范，夯实了上市公司治理的制度基础。

(二)积极开展 “清欠解保”工作，遏制控股股东或实际控制人“掏空”上市公司行为

“股权分置”和“控股股东占款”是多年来困扰中国证券市场发展的两大沉疴，是完善上市公司治理结构的两大“拦路虎”。自2005年以来，管理层将股改和清欠均提高到前所未有的战略高度，并下决心解决股改和割掉控股股东占款这个“毒瘤”。

首先，在中国证监会的统一部署下，深交所专门成立了清欠工作小组，联合各地证监局，多次走访重点辖区，对存在占用问题严重的 文章来源：中顾法律网

上网找律师

就到中顾法律网

快速专业解决您的法律问题

上市公司进行现场督导，并紧密依托当地政府及国资管理部门的积极支持，不断总结经验，探索创新手段，鼓励上市公司采用股改与清欠相结合等多种形式清欠，使得艰巨的清欠工作得以高效和有序地进行。

其次，为促使股权分置改革积极、稳妥和有序推进，彻底解决控股股东、实际控制人及其他关联方占用上市公司资金和违规担保问题，根据《关于提高上市公司质量意见》、《关于集中解决上市公司资金被占用和违规担保问题的通知》等有关规定，结合窗口指导和信息披露审核发现的问题，深交所于2006年2月出台了《股权分置改革工作备忘录第12号—清欠解保》，要求存在资金被占用或违规担保问题的上市公司在进行股权分置改革前，应当根据不同情况，会同控股股东、实际控制人及其他关联方制定切实可行的解决方案，在股权分置改革说明书及其摘要中进行披露。

再次，深交所在其网站“诚信档案”栏目中专门开设了上市公司“资金占用”专栏，定期公布上市公司资金占用及清欠进展等有关情况，包括公司名单、占用资金总额、占用情况说明和清欠安排，是清欠攻坚战的又一有力措施。[2]

最后，作为推动上市公司清欠工作的重要举措，深交所还联合上交所自今年6月1日起，定期在指定信息披露媒体发布《关于上市公

文章来源：中顾法律网

上网找律师

就到中顾法律网

快速专业解决您的法律问题

司控股股东及其附属企业非经营性资金占用的通告》，公开披露上市公司控股股东及其附属企业非经营性占用资金余额及清欠承诺情况，两所联合清欠通告的定期发布对上市公司加大清欠力度起到了有力的推动作用，不少上市公司在两所发布通告前解决了资金占用问题。[3]

经过深交所和有关部门的共同努力，上市公司清欠工作取得了显著成效。截至2006年12月31日，两市共有380家上市公司完成了清欠工作，22家上市公司部分完成清欠工作，合计清欠金额335.68亿元，占所需清偿资金总额的70%;同时，两市共有8家上市公司以股抵债或以资抵债方案已获股东大会通过，进入清欠程序，金额合计23.71亿元。

(三)全力推进上市公司治理专项活动，切实提高上市公司治理水平

为加强资本市场基础性制度建设，提高上市公司治理水平，切实贯彻落实中国证监会的有关规定，深交所于2007年4月16日发出《关于做好加强上市公司治理专项活动有关工作的通知》，详细部署上市公司治理专项活动，要求各上市公司在10月底前完成自查、公众评议、整改提高三个阶段的工作。[4]

文章来源：中顾法律网

上网找律师

就到中顾法律网

快速专业解决您的法律问题

深交所要求各上市公司切实落实中国证监会《上市公司信息披露管理办法》、深交所《上市公司内部控制指引》、《上市公司公平信息披露指引》，在6月30日前建立健全信息披露管理制度、内部控制制度、接待和推广制度，并报深交所和当地证监局备案。

为做好上市公司治理的评议活动，敦促上市公司及时披露公司治理专项活动的相关公告，深交所还在官方网站(。

[10]由于缺乏有效的治理机制，内部人控制权肆意膨胀，产生了一系列弊端，如：过分的在职消费、信息披露不规范、短期行为、过度投资、转移国家资产、不分红、忽视中小股东权益、恶意经营和职务犯罪等。

[11]独立董事的独立性问题，在其发源地美国也没有得到彻底解决。以破产的安然公司为例，在安然事件爆发前，安然公司17名董事会成员中，有15名为独立董事，其中不乏社会名流，包括美国奥林匹克运动委员会秘书长、美国商品期货交易管理委员会前主席、德州大学校长、通用电气公司前主席兼首席执行官、英国前能源部长等等。安然公司的独立董事们从安然公司直接领取各式各样的收益，仅在2000年，安然公司召开了九次董事会，独立董事每人接受了公司7.9万美元的薪金。安然共签署了七份涉及14名独立董事的咨询服务合同，还有许多项与不同独立董事所在企业进行产品销售的合同，文章来源：中顾法律网

上网找律师

就到中顾法律网

快速专业解决您的法律问题

或是向一些董事任职的非盈利机构捐款。安然董事会被人称为“有浓厚人际关系的俱乐部。”安然公司独立董事同公司内部人一起通过各种方式从公司猎取收益，直至公司破产。

[12]与大多数上市公司的监事会一样，伊利监事会在历史上也基本上没有行使过什么监督权。所以对其“出位”表现唯一合理的解释是，监事会被公司实际控制人当成了排除异己(不听话的独立董事)的工具。这不能不说是监事会制度的悲哀。

[13] 通知要求，上市公司在报送股权激励材料时，应同时报送公司治理专项活动的自查报告、整改计划、当地证监局及证券交易所对公司治理情况的综合评价以及整改建议、整改报告。而上市公司治理专项活动的三个阶段要持续一定的时间，这在客观上也延缓了上市公司推行股权激励的速度。

[14] 林旭《股权激励因何进展缓慢》，载《证券时报》，2007年05月31日。

[15] 22家中，民营企业达到13家，占比近60%，其他9家涉及国资公司，其中典型国资3家，分别为华侨城(000069.SZ)、泸州老窖(000568.SZ)和上海家化(600315.SH)，6家属于非典型国资企业，其运营机制也具有民营企业特征。

文章来源：中顾法律网

上网找律师

就到中顾法律网

快速专业解决您的法律问题

[16]例如，《国有控股上市公司(境内)实施股权激励试行办法》第十六条规定：“授予高级管理人员的股权数量按下列办法确定：

(一)在股权激励计划有效期内，高级管理人员个人股权激励预期收益水平，应控制在其薪酬总水平(含预期的期权或股权收益)的30%以内。高级管理人员薪酬总水平应参照国有资产监督管理机构或部门的原则规定，依据上市公司绩效考核与薪酬管理办法确定。

(二)参照国际通行的期权定价模型或股票公平市场价，科学合理测算股票期权的预期价值或限制性股票的预期收益。

按照上述办法预测的股权激励收益和股权授予价格(行权价格)，确定高级管理人员股权授予数量”。

[17] 2006年8月10日，深交所发布了《上市公司公平信息披露指引》(适用于主板上市公司)，在中国证券市场首次明确提出“公平信息披露”概念，是信息披露监管工作中的一次重大突破和深化。8月16日，深交所出台《中小企业板上市公司公平信息披露指引》，除延续主板指引的概念、原则、构架体系外，针对中小企业板上市公司的自身特点，增加了保荐机构责任等规范要求。《上市公司公平信息披露指引》出台的目的在于保护投资者合法权益，它取消了特定对象的“特权”，维护了中小投资者的利益，将所有投资者置于平等地

文章来源：中顾法律网

上网找律师

就到中顾法律网

快速专业解决您的法律问题

位，共同承担投资风险、共同获得投资收益，使证券市场的“三公”原则更加充分地得以体现。