城管部门依法执政的现状与对策（定稿）

第一篇：城管部门依法执政的现状与对策（定稿）

目 录

一、城管执法的概述…………………………………………………（1）

（一）城管执法的概念………………………………………………（1）

（二）城管执法的作用………………………………………………（2）

二、城管执法存在的主要问题………………………………………（3）

（一）城管执法依据在理论上的困惑………………………………（3）

（二）违反执法程序现象较普遍……………………………………（5）

（三）城管的职责及权力过于广泛…………………………………（7）

（四）执法队伍素质及技巧方面的现状……………………………（8）

1、执法队伍素质的现状 ……………………………………………（8）

2、城管执法技巧的现状 ……………………………………………（10）

三、关于完善城管相对集中处罚权的建议…………………………（11）

（一）明确城管法律授权以此消除理论困惑………………………（11）

（二）严格依照法律程序办事并建立监督制度……………………（11）

（三）限制城管的职责和防止权力的任意扩张……………………（12）

（四）改善执法队伍素质以及提高提法技巧………………………（13）

城管部门依法执政的现状与对策

学号：0936001250194 姓名：龚毛毛

【摘要】：城管综合行政执法工作已经开展十余年，管理中发挥了重要作用。目前该领域存在的职权界定标准模糊、执法物质保障缺乏、执法队伍结构不合理、职权配制不科学、执法理念、执法方式简单化等障碍直接影响了城管综合行政执法效能的发挥。对此，首先应科学划定城管综合行政执法的权限范围，其次加强城管执法物质保障和执法队伍建设，再次建立城管执法多项职权的协调体制，最后转变执法观念，改进执法方式，提高执法能力。本文就此简要介绍了关于城管的概况，包括概念，职责，以及目前存在的问题并对此提出一些可行性建议。【关键词】：城市管理；城管执法；现状；对策

一、城管执法的概述

（一）城管执法的概念

所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。[2]“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条之规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权，目前学术界对其概念基本达成了一致意见，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行 使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。[3]其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”[4]其范围主要包括：1.市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；2.城市规划管理方面法律，法规，规章规定的全部或部分行政处罚权3.城市绿化管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权4.市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权5.环境保护管理方面法律，法规，规章规定的部分行政处罚权6.工商行政管理方面法律，法规，规章规定的对无照商贩的行政处罚权7.公安交通管理方面法律，法规，规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权8.省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。为了积极，稳妥地实施好相对集中行政处罚权这一制度，国务院先后下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》《关于全面推进依法行政的决定》《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。

（二）城管执法的作用

自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在我国城 市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面之前存在着多头执法，职权交叉,行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解。同时，由于精简了执法队伍，不但在执法效率及水平上未减，且有了长足的进展，并且减少了我国财政的支出，克服了机构臃肿，最主要的是在改善城市管理方面取得了显著成效。具体归纳如下：“1.能够有效地解决城市管理领域中多头执法，重复处罚，执法扰民等问题，进一步提高了行政执法水平2.相对集中行政处罚权，是对行政管理权，审批权与监督权，处罚权适当分离的积极探索，能够为改革现行行政管理模式积累经验3.行政处罚权的相对集中，能够为合理配臵政府部门的职能，精简行政机构探索新路子。”[5]

在推行城市管理相对集中行政处罚权的过程中，各地都取得了较好的成绩，城市管理相对集中行政处罚权被认为“已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑”、“新时期我国全面建设小康社会的必然选择”。但是，在执行过程中，也遇到了一些问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操作问题。

二、城管执法存在的主要问题

（一）城管执法依据在理论上的困惑

1、国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配臵给相应的行政职能部门或直属机构，依照行政 法治原则，这些相应的行政职能部门，必须履行。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。如《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物，构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”依照《城市规划法》的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但自从实施相对集中行政处罚权后，城市规划部门却不能行使处罚权了，而没有法律依据的城管综合执法部门却有这样的权利。也有学者认为，城管执法的法律依据是国务院法制办的试点复函及国办发[2000]63号、国发[2002]17号文件将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关，即将各部门法律如《城市规划法》中的行政处罚内容相对集中作为城管执法的依据。但是，要知道，以行政决定改变法律规定的内容，其本身的效力是值得怀疑的，其所谓的依据存在着一定的“柔性”或者说其效力是待定的，即需要真正有权机关的追认才能生效。同时也有学者认为《行政处罚法》第16条之规定就是对城管综合执法部门的一个授权。但是要 知道，《行政处罚法》第16条“关于相对集中行政处罚权的规定并不是对国务院关于这一事项制定行政法规的一个授权，而是就处理这一事项的一个授权。”[6]也就是说，国务院不能因16条之规定而取得制定相对集中行政处罚权和行为规则的权利。何况，仅凭一条法规，就建立了庞大的城管执法体系，实属罕见。

2、行政主体的职权既是不可分的，又是不可以随意转让的，但是城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权，是把其它若干行政机关的行政处罚权进行集合，交由城管进行行使。那么，城管与其它机关则存在着职权转让关系。我国法律明文规定行政主体的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让，如国务院依宪法将有关的特别管理权授予地方机关就是典型的依法转让。但是，城管与其它机关就行政处罚权的转让却并没有如此体现。

（二）违反执法程序现象较普遍

“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。如相关报刊文摘报道的“法学博士叫板停车罚款案”，郑州市某区人民法院就以被告郑州市城市管理行政执法局作出机动车违章停放罚款处罚决定，未向当事人出示证件、剥夺了司机的陈述和申辩权等理由，判决撤销了该局在汽车上贴罚单这一具体 行政行为；又如广州市的一起行政诉讼，该市某区人民法院认定某区综合执法大队对原告违法建筑物进行拆除的行为未依照法律规定的程序进行，未告知当事人相应的权利的具体行政行为违法，并在判决结果中对此予以撤销。

行政执法程序是指行政主体在实施具体行政行为时所应遵循的程序。其基本原则包括如下：

1、执法程序法定原则。具体是指行政主体在实施具体行政行为的程序必须依照法律规定的程序去执行。程序法定原则是最重要的一项基本原则，行政主体在实施具体行政行为时，必须严格按照法律规定的步骤和方式去作为，对违反此项规定的，应当受到审查并予以撤销，同时应承担因执法程序违法而带来的相应的法律责任。如给相对人造成损害的，应当予以赔偿。

2、执法程序公开原则。所谓执法程序公开，指行政主体应当将行政执法所依据的程序公之于众，使相对人明白透彻地了解行政执法程序。将行政执法程序公开，有利于提高政府工作的透明度及群众对政府机关的信任度。

3、执法程序公正原则。即城管执法机关在程序上应平等地对待各方当事人，避免出现“有利的事争着管，无利的事无人管”的局面，排除任何可能影响行政执法公正性的因素。

4、执法程序参与原则。即行政主体在执法过程中，应当充分保障行政相对人参与行政活动决策的机会，比如公民依法享有知情权，申辩权等。

5、执法程序效率原则。即在保障公正的前提下，尽量减少不必要的环节，比如应根据实际情况设立简易程序或紧急情况处臵程序，保障快速实现行政目标。

而在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品 不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将《行政处罚法》束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，势必损害到了相对人的合法权益，那么，就更别谈城管执法的效率问题了。“程序，效率，法治三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。”[7]

（三）城管的职责及权力过于广泛

资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地[8]方才休止。”前文已所提及，城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想，不利于更好地为人民服务。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自

[9]由作出行政决定的权力。”而现实中往往存在着不依据法律授权的目的行事。即所谓的目的不适当，即“具体裁量决定所追求的目的不是

[10]法律授权的目的”。比如目的是为了创收或者法律所不允许的其它附属目的或者隐藏目的。因此其危害性是相当大的，具体表现如下：第 一，不利于社会秩序的稳定。由于处理问题时不依照法律授权的目的行事，往往带有个人色彩，其执法的权威性往往引起群众的怀疑，更别说执法效力了。那么，当城管强制执行时，群众往往产生抵抗情绪，暴力抗法现象自然应运而生了。如此，城管执法效率不高不说，反而不利于社会秩序稳定。同时，权力的滥用也会导致被执法对象人身权，财产权的破坏。很有可能造成“因为社会公共利益执法却导致社会公共利益破坏”[11]的不合逻辑的现象。第二，将助长腐败现象，不利于中国政府的反腐倡廉建设。由于特权思想的存在，执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为，甚至利用手中的权力投机经营，从中捞取好处，更有甚者走上犯罪的道路。很显然，这样是不利于中国法制的稳定性，长久下去，中国的国际地位必将受挫。

（四）执法队伍素质及技巧方面的现状

1、执法队伍素质的现状

城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此，才能保证依法治市的顺利开展。正因为如此，国办发[2000]63号文件明确指出：“为了进一步推行行政管理体制的改革，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”很显然，从 以上文件可以看出，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。在我国，公务员是基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权，履行行政职责的人员，公务员具有与一般公民不同的法律关系及法律地位，有着“公民”与“公务员”的双重身份。[12]因此，国家也对公务员提出了一些特殊的较之其他公民更严格的要求。笔者查阅了浙江省温岭市城管执法局相关的文件，在用人标准上，也明确要求城管执法队员必须具有公务员，且具有一定的法律意识或法制观念。但是在做进一步调查中发现温岭市城管执法队员的身份并不如此，纳入行政编制的绝大多数却是高中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的。而温岭市报考公务员的条件最低要求学历要达到大专以上，那么，连高中都未毕业的人是如何纳入行政编制的，这背后的操作程序是无法简单的就能说清楚的。再如陕西省宝鸡市综合执法队伍中就存在着临时合同编制现象。这部分人的人员素质是无法得到这个社会的认可的。由于缺乏法律知识，法制观念不够强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴，那么，暴力执法现象自然就有其存在的合理性。再者，由于城管执法队伍采取合同制，那很难保证社会上的地痞流氓摇身一变，成为城管执法队员，充当政府的打手。前文已所提及，城管职责广泛，权力过重，被大数人认为是一块难得的美差，再加上腐败之风随处可见，任人唯亲，卖官鬻爵，以致一些心术不正，素质极差的人员进入城管执法队伍。靠这些低素质的执法人员去执法，再好的政策、再公正的法律也只能 9 是“歪嘴和尚念歪经”。可以想象，群众的合法权益是很难得到保障的。中国古代思想家孟子在强调道德教化时提出 “徒善不足以为政，徒法不足以自行”的重要观点。即即使制定很好的法律，也需要合适的正确地去执行和适用。[13]如果法律的实施者不具备相应的专业知识和思想道德水平，那么，法律的有效实施是很难想象的。

2、城管执法技巧的现状

城市管理是一项复杂的过程，即要使城市整治有序，又要使城市群众生活方便，需要城管对此进行统筹兼顾。由于我国存在片面强调城市经济增长的发展观以及优先增长的发展战略，导致城乡差距进一步地扩大，因此，出现了大量的农村人口涌入城市务工的现象，造成了城市流动人口的增加，交通堵塞方面更为严重，同时，也出现了大量的乱搭乱建现象，使城市市容，绿化等屡屡遭到破坏，也增加了城管执法的难度。而目前，相关法律规定城管只有罚款、暂扣物品等简单的手段，使城管执法队员可供执法的手段过于简单，但城管执法又为了依法办事，往往对违法行为采取“运动战”“大兵压镇”的方式进行，如此机械地适用法律，往往无法形成长效地得管理机制。在当今法律不完备的情况下，城管执法大队更应该灵活地采取执法措施。正如“法律不是僵死的教条，法律是有灵魂的，法律的灵魂是法律的目的，原则，精神。”[14]另外为了增加执法的威慑力，各地执法局往往采取只罚款不纠正的方式，如此，只能短暂地解决城市问题，没有从源头上予以防治，犹如“拔草不拔根，春风吹又生”，是一种治标不治本的办法，10 且群众对此意见较大。

三、关于完善城管相对集中处罚权的建议

（一）明确城管法律授权以此消除理论困惑

完善相对集中行政处罚权，必须先在法律上下功夫。但到目前为止，不仅全国人民代表大会及其常委会都没有关于城管相对集中行政处罚权的一个比较细致的规定，而且各地也基本上没有出台相应的地方性法规，对这制度的调整规则多是政策性文件，比如国务院法制办发布的有关复函。由于相对集中行政处罚权具有对行政机关的职权进行调整的性质，那么就涉及到了对法律的规定进行了调整。因此，对于相对集中行政处罚权的法律依据问题，不能仅仅由国务院法制办以复函的方式进行操作，这样无论在内容上还是程序上都存在一些不妥之处。因此，国务院法制办应当推动全国人大进行专门立法，至少应做出相应的法律解释，以消除人们对推行相对集中处罚权的法律依据的疑问。正如“实施行政处罚的主体必须有相关法定的授权或者合法的授权，[15]委托赋予其行政处罚权。”全国人大关于城管相对集中行政处罚权的专门法律或者法律解释应当重点针对城管相对集中行政处罚权涉及到的不同层面的法律法规，并对其效力问题作出明确规定。只有明确了城管相对集中行政处罚机关的法律依据，消除了法律依据在理论上的困惑，那么，相对集中行政处罚权的改革才能得到进一步的推广。

（二）严格依照法律程序办事并建立监督制度

执法程序是限制随意执法的前提，是规制随意执法的重要手段，执法程序一旦设定并法律化后，作为城管执法主体必须遵循程序的规 定，按程序规定的方式，方法和步骤去作为，否则就应承担程序之法律责任。另外，作为被执法对象可以依该程序确定城管执法主体执法程序的合法性，以有利于更有效地，更及时地的维护自身合法利益不受侵犯。同时，也有效地监督了执法主体的主观随意性，限制了权力的任意扩张。这在前文有关行政执法程序的基本原则中已经有所论述。因此，城管执法机构必须严格按照《行政处罚法》所规定的程序进行执法，依法办事，同等对待，防止在程序问题上进行“偷工减料”，能省则省。只有如此，行政相对人的合法利益才不会因为执法机关程序的违法而受损害，减少相对人的对立情绪。当然，为了防止城管执法机关在现实中出现不按照《行政处罚法》规定的程序办事的现象，有必要采取相应的防范措施，比如采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果的“三公开”制度，使相对人明白透彻地了解相关的行政处罚程序，在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使《行政处罚法》真正地落实到实处。同时，为了扩大对城管执法监督的广度，可聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。如此，城管执法工作才能健康发展，城管才会在群众中，社会中塑造良好的执法形象。

（三）限制城管的职责和防止权力的任意扩张

“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。”[16]因此，有必要建立健全监督机制，通过法律使每一位城管执法人员的工作任 务和目标确定下来。做到任务到岗，责任到人。同时实行城管执法公开制度，使社会公众参与到城管执法的监督当中，正所谓“阳光是最好的消毒剂”，城管执法公开可以增加执法过程的透明度，一方面有利于相对人产生一种眼见为实的信任感，另一方面，使相对人了解整个运作过程后，有利于事后权利遭到侵害时能及时地采取措施维护自己的权利。针对城管职责过于广泛问题，由于国务院就相对集中行政处罚权的范围的规定当中出现了“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权”这样的一个弹性条款，因此，很容易导致各地方政府对城管职责的过度授权，导致城管职责范围的无限度扩张。对此，有必要对此弹性条款予以适当地限制，比如对弹性条款作出如下规定：“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权，报经国务院批准后予以执行。”增加了审批程序后，就可以防止各地政府对城管执法机关的任意授权，可以有效地遏制城管职责任意扩张问题，使城管职责限定于国务院规定的统一范围内。

（四）改善执法队伍素质以及提高提法技巧

1、民以吏为师，身不正而令不从。城管执法队员是城市的管理者，体现着城市文明形象，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员牢固树立责任意识，奉献意识，法制意识，服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明执法。根据国办发63文件的精神，执法人员必须严格按照公务员的标准和程序，采取考试，考核后择优录用，列入国家公务员管理。对现有执法人员不妨参考大连 市城管综合执法局的有效经验，即加强业务技能培训，完善培训制度，严把选人，用人关，执法人员上岗之前，必须进行岗前培训，上岗之后，也要适时地或定期进行培训，对不合格人员实行无条件淘汰制，确保队伍质量不断提升，狠抓素质和执法业务培训，提高全员的综合执法水平，要求“公务员素质必须人人具备，执法工作必须人人胜任”。以廉政建设为中心，强化思想政治工作，提高执法人员的政治素质；加强监督，从源头上防治腐败；通过建立行政执法责任制，规范执法行为，夯实执法基础；文明执法，强化服务意识，认真实践“三个代表”重要思想，树立综合执法形象。[17]

2、执法队员的执法技巧，态度直接影响到城管在人民群众心中的地位和形象，作为城管执法机关是一个与人民群众的日常生产与生活都有着密切相关的部门，其执法态度与技巧起着不可忽视的作用。城管执法技巧是指城管人员在不同的场合，针对不同的执法对象，有效地进行执法活动的能力体现，是城管执法实践经验的总结。那么城管执法队员在具体执法过程中应当做到如下：

一是言谈举止文明，城管执法队员与被执法对象的第一接触是语言接触，当然也包括肢体语言了。其语言技巧在整个执法过程中起至关重要的作用。俗话说：一句话惹人笑，一句话惹人恼。因此城管执法队员在口头表述中一定要文明规范，肢体语言表达要谦和稳健。在执法活动中切忌以“喂”“老头子”等不文明用语相称，切忌讲话时用手指向当事人，这样容易引起冲突，同时也影响城管本身的形象。

二是心平气和对待他人，“只有尊重了他人，他人才会尊重你”，城管执法队员切莫以为与当事人是管理与被管理的关系，从而居高临下，指手划脚，那么很容易引起反感。只有对自己的位臵进行准确地定位，才能以平常心参与到执法过程当中，才能得到群众的肯定与认可。

三是公平公正办案，一次不公正的执法对社会所产生的影响力远远超过十次公正执法对社会所带来的影响力。因此在执法过程中，一定要严格依法办事，对违法行为敢于纠正并且一视同仁，做到重过重罚，轻过轻罚，罚过相当。切忌搞人情关系，导致处罚严重失公，不利于城管进一步开展工作

四是处罚与教育相结合，《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民，法人和其他组织自觉守法。这就要求城管执法队员始终坚持“教育为主，处罚为辅”的原则，对当事人进行宣传教育，使当事人认识到自身行为的违法性，令其心服口服。

如此，自然会营造了和协的景象，有效地解决了政府与社会公众，执法者与相对人之间的矛盾，城管执法自然会得到了公众舆论的支持，那么，才能树立起执法权威。正如美国废奴运动领袖菲力普斯所说的“若没有公众舆论的支持，法律是丝毫没有力量的” 参考文献：

[1] 欣新著：《媒体眼中的城管猫鼠大战》，载于《中国改革报》，2006年10月20日第4版

[2] 秦甫著：《城市管理行政执法手册》，中国建筑工业出版社 2004年版，第31页

[3] 黄贤宏著：《相对集中行政处罚权效能建设的治本之策》，载于《好论文网》（www.xiexiebang.com）行政法学研究，2006年4月9日

[7] 黄贤宏著：《行政法与行政程序》，载《江汉论坛》，1999年第7期，第19页

[8] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁译，商务印书馆1961年版，第154页

[9] 姜明安著：《论行政自由裁量权及其法律控制》，载于《法学研究》，1993年第1期

[10] 余凌云著：《行政自由裁量权》，中国人民公安大学出版社2005年版，第86页

[11] 陈丽芳著：《论行政程序对行政自由裁量权的控制》，载于《亚洲资料网》（www.xiexiebang.com）,2005年12月

[12] 钟瑞友著：《行政执法的理论与实务》，台州市人民政府法制办公室编，第221页

[13] 沈宗灵著：《法理学》，北京大学出版社2000年版，第89 页

[14] 姜明安著：《行政执法的功能与作用》，载于《湖南社会科学》，2004年第1期

[15] 张水海著：《行政处罚实务指导》，中国法制出版社，第4页

[16] [美]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页 [17] 王志刚著：《相对集中行政处罚权手册》，中国大地出版社2003年版，第23页

第二篇：依法执政

依法执政、依法行政与依法治国关系论纲

依法执政、依法行政与依法治国关系论纲

毛德龙

【摘要】依法执政、依法行政与依法治国是三个内涵各不相同但又有密切联系的概念，正确的理解三者的关系有助于我们把握当前我党提出的依法执政的核心内核。本文通过历史与逻辑的分析，提出了依法执政是依法治国的核心，是对依法治国战略的进一步深化；而依法执政又是依法行政的前提，依法行政是依法执政的经常化的观点。

【关键词】依法执政 依法行政 依法治国

一、引 言

2004年9月16日至19日，中国共产党第十六届四中全会在北京召开，全会听取和讨论了胡锦涛总书记受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》），科学、民主、依法执政成为中国共产党执政党建设的目标。《决定》分析了中国共产党面临的三大历史任务和存在的五大问题，总结了六大经验，科学、及时地作出了加强五大执政能力的对策。《决定》不仅对我党的执政能力从战略的高度加以规划，从理论的层面进行了系统阐述，而且从战术角度具体提出了全面推进的步骤。它对于我党把握执政规律、提高执政能力、完善执政方略、改进执政方式、巩固执政基础、完成执政使命意义深远。作为法学界和司法实务界的一员，笔者更加关注“依法执政”概念的提出，从某种意义上说，依法执政理念是对依法治国方略的进一步深化，是依法治国的核心。而与“依法执政”相临近的另一个范畴——依法行政又是依法执政的最经常的体现。本文正是想通过对依法执政、依法行政与依法治国关系的厘清以阐明三者的内在联系，以期为建设中国特色社会主义法治国家作出一点理论上的贡献。

二、依法执政是执政党执政的基本方式，是依法治国的核心，是党在新的历史时期对依法治国理论的进一步深化

（一）依法执政与依法治国的涵义

所谓依法执政，按照《决定》的精神，是新的历史条件下党执政的一个基本方式。它主要体现在：

1、加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变；

2、全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威；

3、督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各种工作的开展，保障公民和法人的合法权益；

4、加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；

5、以保障司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。

所谓依法治国，或者法治是一个古老的概念，从古希腊时期就曾经为柏拉图以及亚理士多德详细阐述过，归根结底，其核心就是要确立法律的无上权威。法治与人治是一个相互对立的范畴，法治讲求用没有感情的、理性的法律来代替喜怒无常的君主以确立国家的根本政治制度。法治与民主不可分割，法治是民主的外在表现形式，没有民主，所谓的法治只能流于空谈。亚理士多德认为法治实质是摆脱个人欲望，求助理智统治的社会制度，是一种最优秀的治国之道。他指出：“人在达到完美境界时，是最优秀的动物，然而一旦脱离了法律和正义，他就是最恶劣的动物。”“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。” 他在比较研究了一百五十八种政体之后得出结论说：“最高统治权的执行者可以是一人，也可以是少数人，又可以是多数人。这样，我们就可以说，这一人或少数人或多数人的统治的要旨是照顾全邦共同的利益，则由他们掌管的公务团体就是正宗的政体。反之，如果他或他们掌管的公务团体只照顾自己一人或少数人的私利，那么就必然是变态政体。”因而，他说：“应由多数人来治理国家„„似乎是很正确的„„。”“相对于一人之治来说，法治（The Rule of Law）更为可取。”“法治应当包括两重意义：已制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律。”

（二）依法执政是依法治国的核心，是依法治国理念的进一步深化

比较这两个概念我们就会发现，依法治国与依法执政其核心内核是一致的。依法治国的最根

本要求就是要确立法律的无上权威，就是要确立一个摆脱个人欲望，理智统治的社会制度。而依法执政则要求执政党在宪法和法律的范围内活动，使制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，执政党带头维护宪法和法律的权威。由此可见，我们甚至可以这样认为，在社会主义的中国，只要作为执政党的中国共产党确确实实的实现了依法执政的既定方针，所谓依法治国，建设社会主义法治国家的目标也就不难实现了。如果说党的十五大只是提出了依法治国的理念，那么，十六届四中全会提出的依法执政则是对这一理念的进一步深化，是对依法治国方略核心问题的反思，它标志着党的领导方式和执政方式的改进和创新，它必将成为社会主义中国走向文明、法治的一个里程碑。从历史的梳理来看，依法执政的提出是依法治国理念在新的历史时期的深化。应当承认，古老、博大的中华文明不是不存在缺憾，缺少法治的人文、思想基础就是其中一个巨大的缺憾之一。尽管也存在春秋战国时期，法家代表人物们提出的“独任法治”的呐喊，但那也只是昙花一现，并未真正影响中国的法治进程。中国意识到并主动开始推进法治进程是在西方列强船坚炮利的威逼之下进行的，是一种“强制性的制度变迁”。但遗憾的是，在当时举国迷茫、兵荒马乱的情势下，中国没有能够、也不可能抓住历史的机遇实现自上而下的宪政改革。我们党执政以后，由于政治与军事的巨大胜利使我们在相当长的历史时期内，忽视甚至完全抛弃了法律的作用。在1958年8月召开的协作区主任会议上，毛泽东主席就曾经说过：“„„法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题„„不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得„„我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有它们那一套，我们还是靠我们那一套。”刘少奇也提出：“到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。” 由于极端忽视法治，推崇人治，结果十年“文革”最终爆发，给中国的革命和建设事业造成了难以估量的损失。后来，邓小平同志在总结“文革”的经验教训时明确指出：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。实行人治最大的弊端，是把国家的安危、人民的幸福寄托在个人或少数人身上，决策没有基本法律依据和民主程序规则，个别人可以恣意决定国家和民族的命运。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体高举邓小平理论的伟大旗帜，将社会主义法治事业推上了一个新的台阶。1996年初，江泽民同志就依法治国问题发表了重要讲话，全面深入阐述了依法治国的意义、内涵和在社会主义现代化建设中的地位和作用。党的十五大把依法治国进一步确立为治理国家的基本方略并随后写进了宪法。从中国法治进程的脉络，尤其是我们党执政以后的治国理念的变迁来看，我们党对依法治国的认识是一个不断深化的过程，邓小平同志显然已经认识到了法律制度的重要性，但并没有正式提出依法治国的方略；江泽民同志适时的提出了依法治国的方略并将其载入宪法，显然是一个巨大的历史进步，但对于在中国目前的形势下如何实现依法治国却并没有进行深入的理论考察；党的十六届四中全会依法执政理论的提出可以说正是在前三届中央领导集体取得的巨大成果的基础上，针对中国的实际情况，推进依法治国方略的核心性的决策。它实际上表明，我们党已经意识到，要实现依法治国，在现阶段，关键是依法执政，只要实现了依法执政，依法治国的实现也就水到渠成了。

三、依法行政是依法治国的应有之义，是依法治国的关键

应该说依法行政并非什么新鲜名词，其含义就是要求政府严格按照宪法和法律的规定来履行自己应负的职责，合理的运用手中的自由裁量权。就是要求行政机关自身的设立（包括职能的确定、组织设立、权力来源）、行政机关的运行（尤其是行使抽象或者具体的行政权力）都必须依据法律的规定并遵守相应程序，一切行政行为都要接受法律的监督，违法行政应承担法定责任。依法行政的产生与民主法治、分权制衡不可分割，从某种意义上说是民主法治原则在行政领域中的具体体现。

依法行政作为一个原则，是近代资产阶级革命的产物，由于国情的差异和对法治的理解不同，依法行政原则的表述也不尽相同，例如：英国称为依法行政，法国称为行政法治，日本称为

法治行政等等，但是政府行政必须遵循法治原则，在法律之下进行则是共同的。与西方建立在深厚的法治传统基础上不同，我国提出依法行政口号是经济体制改革、政治体制和行政管理体制改革的产物。从1984年彭真同志提出要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要依法办事，到1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求各级政府都要依法行政，再到党的十五大进一步强调切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，直至1999年依法治国理论的提出，依法行政走过了一条不平常的道路。作为依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分，依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。我们通过对依法行政原则的历史和理论考察就不难发现，依法行政原则所要求的法律至上、权利本位、社会自治、程序法治等理念正是依法治国战略在行政领域内的应有之义。

在现阶段的中国，依法行政是依法治国的关键。目前之中国，是正处于体制转轨时期的中国，在中国努力建设社会主义法治国家的历程中，由于传统的党政不分、政府包揽一切的思维和理政模式不会在一夜之间销声匿迹，行政权的过分强大在我国仍然是不容回避的事实。据统计，在我国大约有百分之八十以上的法律和法规是由行政机关执行的，行政执法在法律实施过程中处于举足重轻的地位，可以说，没有依法行政也根本谈不上依法治国。

四、依法执政与依法行政内涵大不一样，但依法执政是

依法行政的前提，依法行政是依法执政的日常体现

依法行“政”与依法执“政”，“政”字虽一，但含义相去甚远。前者的“政”准确的理解，应为政务之“政”；后者的“政”则为政权之“政”。依法执政与依法行政的主体明显不同，一个是执政党，一个是执政党执政后依法成立的人民政府。依法行政要求的是各级行政机关要严格按照法律、法规履行其应付的行政职责；而依法执政则要求执政党要在宪法和法律的范围内活动，不能凌驾于民意之上。依法执政的原则是总揽全局、协调各方，相对更加宏观； 依法行政的原则是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，相对更加具体。依法执政是我党从革命党到执政党转变进程中治国理政的战略性调整； 而依法行政则是从战术的角度来贯彻执政党的执政方针。

尽管依法执政与依法行政内涵大不一样，但二者之间也存在内在的密不可分的联系。第一，中国共产党依法执政是各级人民政府依法行政的前提，没有依法执政，依法行政也就无从谈起。首先，中国共产党的执政地位是历史形成的，是时代的产物，是人民的选择。我党执政以后，对是否应该依法执政以及是否应该严格贯彻依法执政的问题曾有过曲折，历史证明，没有我党的依法执政，整个社会主义事业都会陷入危机和困境。以党代政、党政不分正是“十年文革”时期的一大特征，在这种情况下，人民政府根本不可能依法行使法律赋予的职权。其次，人民政府是一个基本由我党员、干部组成的政府，是我党执政方针、政策和理念贯彻的主要渠道，如果没有这些党员、干部的从依法执政的战略高度来行使其职权，整个政府运作必然会陷入失范状态，依法行政只能是空中楼阁。第二，依法行政是依法执政的重要环节，是依法执政在行政领域内的经常化和具体化。依法执政相对于依法行政而言，是一个上位概念，更加宏观，它必须通过立法、行政、司法等国家机关的具体的运作才能得以贯彻。正如我们指出的那样，现阶段的中国，尚处于一个行政权过分庞大的转轨时期，立法、行政、司法三者的关系并未能真正得以理顺，立法、司法两头过小的“纺锤型”状态还不可能在一时片刻之间得到合理的改观，因此我党的依法执政的战略方针更多的要依靠各级人民政府去落实和贯彻，从这个意义上说，依法行政是依法执政的最为重要的环节，是依法执政的经常化和具体化并非言过其实。

五、结 语

总之，中共中央十六届四中全会关于依法执政理论的提出是对我党依法治国战略的进一步深化。而由于现阶段政府施政的特点，实际上依法行政正是依法执政的日常体现。三者既有根本的内涵差异，又有深层次的内在联系，只有理解了这种区别与联系，我们才能够更好的领会十六届四中全会关于依法执政理论的精髓，更好的为建设中国特色社会主义法治事业贡献自己的力量。当然，这种理解不一定准确，还望各位同仁批评指正。

第三篇：依法执政

依法执政、依法行政，是依法治国方略的重要内容，是实现由“人治”到“法治”转变，推进依法治国方略在全社会进一步实施的关键所在，也是建设社会主义政治文明的关键所在。但依法执政与依法行政是两个不同的概念，二者既有联系又有区别

区别：

涵义不同。依法执政 其内容主要有加强党对立法工作的领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志。加强和改进党对政法工作的领导，依法行政就是要求各级政府及其工作人员严格依法行使其权力，依法处理国家各种事务。简单地说，依法执政，涵盖立法、执法、守法、法律监督、法制改革等内容，而依法行政只涉及执法的要求。

主体不同。依法执政的主体是执政党，依法行政的主体是各级人民政府及其工作人员。

内容不同。依法行政的“政”，应为政务之“政”，即国家权力部门赋予的行政工作，依法行政要求的是各级行政机关要严格按照法律、法规履行其应负的行政职责；依法执政的“政”，则为政权之“政”，即组织和领导国家政权，它要求执政党要在宪法和法律的范围内活动，不能凌驾于民意之上（理解的重点）

二者之间也存在内在的密不可分的联系。

（1）都强调“依法”，强调法律在社会生活中的权威，都是依法治国的重要内容。

（2）依法执政是依法行政的前提，没有依法执政，依法行政也就无从谈起。

（3）依法行政是依法执政的重要环节，是依法执政在行政领域内的经常化和具体化。

第四篇：依法执政

今天各地的竞争已不再是优惠政策的竞争，而是综合环境的竞争。投资环境，关键是软环境，最重要的是法治环境。而这样的法治环境，需要政府作出表率，规范使用人民赋予的权力，推进依法行政，加强行政程序建设。

依法行政，首先要做到公开。政府工作要以公开为原则，不公开为例外。行政权力运行的依据、过程和结果要向公众公开；行政机关办事的方式、步骤、顺序、期限，也要向公众说明；政府规范性文件、重大决策方案，更要公开征求意见。政府行为越公开、越透明，群众就会越放心、越拥护。

加强行政程序建设，需要群众参与。政府的各项决策、措施的实行，都是为了服务人民，这就需要我们在决策和管理中，不能搞独断专行，不能简单看作是政府发号令、老百姓接受，而要广泛发扬民主，充分听取群众的意见和建议，保障群众的权益。行政机关作出执法行为之前，要事先告知理由，听取对方的意见，允许对方陈述理由，进行申诉和辩论，你不让群众申诉、辩解，你就违反了程序规定。

提高行政效率，要靠法定的行政运行程序来保障。政府部门的办事程序要优化，要一个窗口对外，实行并联审批，不能让百姓为件小事来回跑。公务员责任心不强，工作意识淡薄，导致不作为、缓作为甚至乱作为的，应该依法追究相应责任。不作为、不干事也是一种腐败，也会影响改革发展的大局。

落实依法行政，需要对违反行政程序者进行问责。不按程序办事，你就构成程序违法，就要问你的责，老百姓就有权起诉你，法院就会判定撤销你的行为，上级机关还会追究你的责任，造成损失的还要依法给予赔偿。

抓依法行政，也是抓发展。依法行政，是一个地方核心竞争力的重要部分。有一个稳定、可预期、公开、公平、公正的法治环境，湖南就大有希望。(

第五篇：地方党委依法执政过程中的问题及对策

地方党委依法执政过程中的问题及对策

党的十六届四中全会做出的《关于加强党的执政能力建设的决定》中明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”十八届三中全会、四中全会强调全面推进依法治国。显而易见，在党依法执政的重要性和紧迫性越来越趋强的情况下，研究地方党委依法执政问题对于新时期如何全面从严治党和全面推进法治等具有深远意义。

现阶段地方党委依法执政过程存在的问题及障碍

本课题在走访调研成都市六个区（市）县的基础上，对地方党委（此处主要是指县一级层面）依法执政中存在问题及障碍进行了梳理，大概归纳如下。

理念层面：对依法执政及其实施的重要性认识不足。我们在调研座谈中发现，区（市）县干部在对依法执政及其实施的重要性认识上主要存在以下三个方面问题或特点：其一是将依法执政混同于依法行政。一些党员干部，甚至主要领导干部认为依法执政就是依法行政，没有根本区别，没有必要将两者分开来谈；还有一些人认为只要做好依法行政就可以了，依法行政就是依法执政的具体体现和实现路径。

其二是将依法执政视为中央层面的任务。持这种观念的人主要是将依法执政与依法行政完全割裂开来，认为依法执政是中央或省级层

级的任务，对于县乡镇基层而言，主要搞好依法行政工作就够了。

其三是认为地方党委依法执政在实施中过于空泛、无法操作。一些干部对依法执政的重要性和紧迫性认识到位，但在地方党委如何推进依法执政工作时认为，地方党委依法执政的实施难度太大、阻力明显且动力不足。比如有人认为乡镇一级党委的权力过大，这种权力在很大程度上严重影响或干扰了乡镇政府严格依法行政；还有人认为很多地方问题是由于地方党委决策失误引发的或诱发的，但问题最终的解决是地方政府承担责任，这种地方党委责权严重脱节的事实或现象使得地方干部对地方党委推进依法执政工作信心不足，更为重要的是对地方党委依法执政的实施工作产生了模糊认识或错误观念。

体制层面：对党委领导及其权责的规范性明确不足。调研发现，一些领导干部认为地方党委推进依法执政面临一些体制性障碍，概括起来主要有两个方面：一是对党委领导的内涵界定和权责规范不清晰、不明确。有干部认为，根据党章规定，党的领导主要是政治、思想和组织领导。但在实践中党委权力远远超过了党章规定的三个方面，且在“政治、思想和组织的领导”方面确实需要进一步规定，尤其需要给地方党委的权力和责任划定清单、公开权力运行。认为地方党委依法执政应当借鉴成都市已经通过实施的《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施意见（试行）》，该意见中“党委（党

组）领导班子责任”有8大类27项。也应当将地方党委在地方发展中的领导核心地位和作用边界以法律或党内法规的制度形式固定下来，防止党委权力越位、错位。二是依法执政中如何处理国家宪法法律与党内法规政策关系，如何处理地方实际与上级规定之间的关系。有干部认为，依法执政的“法”应当包含党内法规，也有人认为不应当包括。不管包含与否，地方党委推进依法执政都面临如何处理国家法律与党内法规关系问题、如何处理地方文件与上级政策关系、如何处理地方党委意见或个别领导人指示（或批示）与政府规划、政府政策等之间的冲突关系。尽管从法律上讲上位法优于下位法，但实际工作中令基层干部无所适从，有时候甚至只能不得已想尽办法到处敷衍、蒙混过关。

机制层面：对各方关系及其协调的充分性互动不足。毋庸置疑，推进党的依法执政需要建立健全一系列运行机制，但在调研中发现，现阶段地方党委依法执政实践中还缺乏相应的、有效的、足够的互动机制。比如党委系统内的上下级关系协调方面，一些组织部领导干部提出意见，说在使用干部时县级组织部门自主权远远不够，上级组织部门政策多变，极大影响基层干部工作积极性。提出在选人用人上，应当给予县级组织部门相应自主权，以协调满足乡镇一级干部越来越多的发展需求和复杂多变的工作实际。再比如在处理地方党委与地方

人大的关系方面，一些干部认为，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育

科学、文化、卫生、环境和

资源

保护、民政、民族等工作的重大事项。但在实践中，地方人大的这种决定权和监督权的行使并不充分，即使地方人大有议有决，但缺乏最终的落实措施和跟踪监督机制。其原因是多方面的，不容忽视的一个突出问题是要科学处理地方党委与地方政府、地方党委与人大、地方人大与政府等之间关系协调及互动机制，使得在地方人事任免、财政预算、事项监督等方面实现职能归位，避免角色尴尬与职责混同。

动力层面：对监督体系及其过程的程序性认可不足。无论何种工作，有力有效的监督都是不可缺少的重要动力来源。本次调研发现对地方党委推进依法执政的动力方面显得不足，主要体现和原因有以下三点：其一是不搞依法执政也一样推动地方发展。一些干部认为，对于地方党委而言最要紧的任务不是依法执政工作，而是如何落实好政

策、如何推动经济社会发展和社会稳定等，认为依法执政不是必选项，有条件的可以推进。其二是地方党委依法执政难度太大、障碍太多。举例说明：一些干部认为，现阶段工作实践中各种临时性、综合性、高规格配置的“领导小组”过多，而且各个“领导小组”之间往往职能交叉、人员交叉、权责交叉，“领导小组”与职能部门和地方党委之间经常发生种种冲突，一方面不利于常规工作深化，另一方面更不利于地方党委依法执政推进。其三是地方党委领导缺乏强有力的程序性的监督体系。一些干部认为，当前地方党委领导或权力的重要体现之一便是党委决策，仅就决策而言，依法执政的基本要求应当是决策合法化、透明化、责任化。以县级党委决策为例，最为常见的决策机制是县委常委会决策，在此过程中所谓“一把手”权力如何规范和约束始终是一个老大难问题。尽管近年来成都市一些区县试点实施“县委权力公开透明运行”，但在缺乏有效的、严格程序性监督情况下，实施效果与政策初衷仍有一些差距，党员干部与广大群众的参与性不足和认可性不足是地方党委依法执政工作推进动力弱化的重要原因。