第一篇：彩票公益金频遭套取挪用 巨额资金存
彩票公益金频遭套取挪用 巨额资金存“舞弊”风险
2016年08月26日01:01 经济参考报
彩票公益金频遭套取挪用 巨额资金存“舞弊”风险 2014年本报记者通过内部渠道反映彩票公益金信息不透明的问题，审计署此后的专项审计查实有四分之一的彩票资金存在违法违规使用现象。近期，天津、山西、福建等地的记者再次追踪彩票公益金流向发现，无论是分配端还是使用端，都存在“粗线条”管理现象，社会公众无法监督，巨额彩票公益金仍然存在“舞弊”的风险。对此，有关人士建议，加强彩票公益金的信息公开和审计、法律监管。
公示“粗线条”加大监督难度
近年来，我国彩票公益金收支信息在公开方面有所进展，但整体上看，有关信息公开的管理工作仍然“粗线条”，存在公开信息过于笼统、信息公示不到位、使用单位不了解资金属性等问题，社会监督困难。
彩票公益金是政府非税收入形式之一，指按照国家规定发行彩票取得销售收入扣除返奖奖金、发行经费后的净收入，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金，不用于平衡财政一般预算。逾期未兑奖的奖金纳入彩票公益金。彩票公益金纳入政府性基金预算管理，专款专用，结余结转下年继续使用。彩票公益金的分配政策，由国务院财政部门会同国务院民政、体育行政等有关部门提出方案，报国务院批准后执行。
随着我国经济和彩票事业的发展，彩票公益金的分配政策也进行了几次调整，其分配比例也随之调整。根据2006年财政部发布的《关于调整彩票公益金分配政策的通知》（财综〔2006〕7号），目前，我国现行彩票公益金的分配政策为：彩票公益金在中央与地方之间，按50：50的比例分配；中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%和5%的比例分配；地方留成的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门商民政、体育部门研究确定分配比例。
尽管分配政策几经调整，但目前来看，无论是分配端还是使用端，彩票公益金仍然存在“粗线条”管理的现象。在分配端方面，一是地方财政部门已经公开的彩票公益金收支情况，信息过于笼统。比如《天津市2015年度彩票公益金筹集分配使用情况公告》提到，2015年彩票公益金支出107546.5万元，其中体育彩票50972.5万元，福利彩票56574万元，但列出的支出项目较为“粗线条”。
记者看到，这些项目包括“十三运”新闻中心和指挥中心建设款14100万元、退役运动员保险经费2000万元等。“一笔支出动辄上千万元、甚至上亿元，其实等于没有公开，我们老百姓(50.320, 0.00, 0.00%)怎么监督？”天津市市民段端说。
二是除了国家和省级（直辖市、自治区）财政、民政、体育等部门定期信息公开，区县级的各类福利机构、体育项目等彩票公益金的具体支出环节，则很少公示其彩票公益金的具体使用情况。山西省民政厅一名部门负责人说，省里的福彩公益金唯一的公示渠道是民政厅网站，没有要求市县级再公示。
三是少数地区的彩票和公益金相关部门选择了本地报纸作为公示平台。由于地区报纸相对封闭，影响力有限，导致了公示信息查阅的不便，不利于公示信息的披露与传播。
在支出端方面，使用彩票公益金的部分单位也不了解资金属性，带来监管盲区。根据天津市财政局公布的2015年度彩票公益金筹集分配使用情况公告，天津市第一养老公寓、第二养老公寓、天津市救助管理站等单位均是福利彩票公益金的受益单位，用于多功能厅及老人房间维修、老人室内设施更换、设施设备维修等。
记者向有关机构核实对于福利彩票公益金使用的具体金额和支出明细，大多表示不掌握具体情况。天津市救助管理站有关负责人说，救助管理站的资金统一从财政划拨，但资金是否是彩票公益金、有多大比例等，则不太清楚。
山西省一家福利院院长说，每年福利院大概能领取10万元至20万元的福彩公益金，究竟公益金有多少、二次分配怎么分，基层并不了解。另一家民办养老院负责人反映说，2008年以来养老院曾领取彩票公益金资助，中间停了3年，2015年开始又重新申领发放，但2015年全年政府给养老院下拨的这部分公益金资助目前仅申领到70%，还有30%一直没有下发，原因不清楚。
巨额资金存“舞弊”风险
记者调查发现，基层单位对公益金使用情况公开的主动性不强。另一方面，全程“粗线条”操作和社会监督缺位让巨额资金存在“舞弊”的风险，虚报套取、挤占挪用、违规采购等乱象丛生，同时缺乏有效管理也导致出现资金沉淀，大大降低了彩票公益金的使用效率。
福建莆田市体育局办公室负责人何宜好告诉记者：“福建省要求公布公益金使用情况，我们文件也对区县转发下去，甚至一个个电话打过去，要求公布情况。但现在还有一些项目未公开，心态是能拖则拖。”
2015年，审计署发布彩票资金审计结果公告显示，在抽查的658.15亿元彩票资金中，审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。
莆田市审计局今年4月公布了对本市前几年的体育彩票公益金和福利彩票公益金使用审计结果，也暴露出不少问题。据市审计局经贸科负责人林光介绍，市本级体彩公益金部分资金没有纳入预算管理，未能严格按照基金管理规定执行。同时，还存在违规使用体育彩票公益金的问题。审计发现，莆田市体育场地管理处违规将体育彩票公益金20万元用于支付水电费等，“去年已经改正，挪用的公益金现在已经补上。”
莆田市民政局社会福利和社会事务科有关工作人员说，市里的福利彩票公益金每年在一千万元左右，前几年确实存在未纳入财政预算管理的问题。部分福利彩票公益金未按规定及时分配、使用。另外，部分福利彩票公益金沉淀未使用，譬如市福利院等单位，截至审计日，福利彩票公益金余额计833.55万元未拨付使用。
由于社会监督的缺位，普通市民对彩票公益金部分支持项目感受不深。2015年，天津花费1184万元彩票公益金用以补助大型体育场馆免费开放，花费797万元开展“全民全运、全运惠民”假日健身主题活动及市级示范性活动。“说是花了这么多钱，但也没有感到有多大变化，”一位董姓市民说，“这里面不知道有没有啥猫腻。”
福州大学法学院教授汤黎虹认为，公益金乱象频现，关键在于信息不公开、不透明，彩票管理部门权力过大，缺乏监督制约；彩票资金管理仅止于部门管理规章，没有纳入立法轨道，缺乏法律强制性，也使一些部门在公益金和发行费使用上无所顾忌。
打好公开和监管“组合拳”
针对彩票公益金管理使用方面的种种乱象，有关专家、彩票管理部门负责人建议打好监管和公开的“组合拳”，包括优化管理信息公开，加强社会和审计部门监督，完善相关法律法规，简化审批流程加快拨付等。
首先是实现公益金管理信息公开。对彩票发行费具体执行情况、公益金分配使用情况，由相关部门提供详细财务报表，全过程纳入公示范围，接受财政、审计和社会公众监督，增加公益金的使用透明度，同时还应开展评估制度。
天津市社科院社会学研究所所长张宝义表示，浙江省近年常态化发布年度“浙江福利彩票社会责任报告”，详尽披露上一年度彩票发行销售情况、公益金筹集情况、公益金使用情况等，回答了社会公众所关注的一系列问题，建议其他省市也可借鉴。这样才能赢得彩民信任，让社会更加全面认识彩票，以此促进彩票销量提升，形成良性循环。
同时，区县级的福利机构、体育机构等彩票公益金支出部门，也应在网络定期公布彩票公益金的年度收支情况，具体到所有项目、采购来源等，以便社会监督和审计部门监督。
其次，加强审计、法律监管。林光说，各地未形成对彩票行业常规性、强制性的独立审计，很容易造成彩票公益金存在违规问题。建议形成常规性的专项审计机制，加强监管，以提高彩票公信力。
汤黎虹建议，及时将彩票资金管理纳入法治轨道，使彩票资金管理有法可依。对涉嫌彩票资金弄虚作假行为的，除追求行政责任外，追究相应法律责任；并对贪污挪用彩票资金的机构或个人，从严追究法律责任。
另外，基层还反映彩票公益金专项基金拨付滞后，手续繁杂。一位福利机构负责人说，专项资金专项使用的过多限制和繁琐流程让他感到管得太死，甚至产生了不想要的想法。山西一位彩票管理部门负责人说，各地使用彩票公益金开展工作都是先垫钱，希望越早越好。还有的地方资金已到位，但项目手续层层审批进展缓慢，拨付滞后，导致资金“睡大觉”，建议简化手续，减轻基层资金压力。
第二篇：彩票公益金挪用调查
彩票公益金挪用调查：数额太小不足引起部委以上领导关注
2016年10月08日17:07 中国新闻周刊
2016年8月28日，民政部向社会公布十八届中央第九轮巡视整改情况。其中，18省份彩票公益金被套取、挪用的整改情况尤其引人关注。
通报称，2012年至2014年10月，部分省（市）通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取、挤占挪用、违规改变福利彩票公益性用途资金。对此，民政部督促接受专项审计的18个省（市）开展专项审计整改“回头看”。目前，问题资金整改率已达97.2%。对涉及虚报套取、挤占挪用资金尚未整改到位的个别问题，再通过法律途径等手段确保整改到位。
事实上，就在一年前的2015年6月25日，国家审计署发布了中国建国以来首次对彩票行业资金状况的大规模审计报告。此次审计涉及18个省，228个省市级彩票销售机构，以及4965个彩票公益金资助项目。共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。
其中，在彩票公益金的使用方面，有73个单位通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取彩票资金5.96亿元。有23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。
审计报告公布后，社会各界一片哗然。
2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于2014中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。在本次会议上，全国人大常委会委员、财经委员会副主任尹中卿针对审计报告中存在的彩票资金管理不严格、公益金频遭挪用等问题表达了抗议。
“对这些问题，全国人大常委会委员在审议中都表示很愤怒，社会公众特别是广大彩民也非常关注。”尹中卿认为，彩票实际上是由国家出面组织的公募、公益基金，不仅涉及社会大众的切身利益，更影响各级政府的形象和公信力。
彩票公益金频遭挪用
彩票公益金是政府非税收入形式之一，指按照国家规定发行彩票取得销售收入扣除返奖奖金、发行经费后的净收入，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金，不用于平衡财政一般预算，逾期未兑奖的奖金纳入彩票公益金。
根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50：50的比例分配。中央集中彩票公益金在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和体育总局之间分别按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成彩票公益金，由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。
近年来，彩票公益金被挪用的新闻频频登上头条。
2015年，陕西省民政厅被发现违反福利彩票公益金专款专用规定，2006年至2011年间变相挪用彩票公益金6000万元，将救灾中心大楼先后向两家公司出租用于酒店经营，占项目总面积近一半。
2013年，山东省审计报告显示，山东体彩公益金管理使用上存在不规范现象，山东省及下属8个市、62个县体育部门将应用于资助开展全民健身活动、整修和增建体育设施的体彩公益金3447.28万元人民币，用于办公经费、办公楼维修及车辆购置等。
2009年，上海市用于场馆改造公益金共计1643万元，但有543万元用在场馆办公房改造及场馆出租房屋的修缮、办公设备购置等方面，超范围使用。
2003年，财政部门派出的检查组发现，乌鲁木齐市民政局从1998年开始，打着修建“军供大厦老年公寓”的名义，向市财政局申请下拨公益金，资金拨到市募委办的账户后，该办根据市民政局指示，将资金全部转给了市民政局的下属单位军供大厦，用于宾馆的基本建设支出，宾馆建成后，主要用于对外经营。4年时间共向军供大厦提供工程建设资金1197.5万元，其中1998年380万元，1999年27.5万元，2000年560万元，2001年230万元。
考察历年来违规使用公益金的现象可知，公益金被挪用的方式分为直接挪用和间接挪用两种。直接挪用表现为直接将公益金作为他用，如建楼、购车、支付员工出国旅游费用、补偿拆迁、租房、公务接待、发工资，支付互联网彩票销售佣金，甚至直接将公益金拨给地方企业，如温州市财政局将彩票公益金1亿元用于增加温州农业发展投资集团等企业的实收资本。
间接挪用则表现为私自改变公益金支持项目的公益性用途，转为商业经营。如扬州市社会福利中心以解决“三无”孤老、低收入老人以及失能半失能老人的养老问题为名义实施的改扩建工程，使用彩票公益金2662.49万元，实际被改扩建成面向中高端老年客户群的老年公寓。
而在公益金违规使用上，不仅存在没有将公益性项目落实的情况，还存在申报初期就通过虚假申报套取公益金的现象。2015年的审计报告显示，山西、辽宁、吉林、河南、湖南、重庆、陕西等7个省、市的几十个地方行政部门，均以不符合条件的申报资料，获取“示范性综合实践基地项目”中央公益金各3000万元，共涉及17个项目，共计5.1亿元。
在2015年底的十二届全国人大常委会第十八次会议上，面对人大代表和广大彩民的愤怒和质疑，国家体育总局局长刘鹏承认，一方面，有的制度执行得不好；另外一方面，监管制度确实比较薄弱。
监管漏洞
中国现有的彩票管理架构，由2009年出台的《彩票管理条例》确定。国务院负责彩票发行审批。财政部门作为监管单位，主要负责彩票政策制定及彩票市场监管。彩票的主管单位是民政部门和体育部门，分别负责福利彩票、体育彩票的管理和销售工作。其中，彩票的具体销售工作分别由民政部门下属的福利彩票中心和体育部门下属的体育彩票中心负责。
根据现行的《彩票公益金管理办法》，公益金在财政上采取收支两条线的管理模式，纳入政府性基金预算管理，专款专用，结余结转下年继续使用。所有公益金项目的使用，均需由民政部门和体育部门报批财政部门，审核通过后方可获得相应的拨款。
具体而言，在中央层面，列入中央本级支出的彩票公益金，由民政部和国家体育总局提出项目支出预算，报财政部审核后在部门预算中批复，民政部和国家体育总局根据财政部批准的预算，组织实施和管理。在地方层面，省级以上民政、体育行政等有关部门、单位，申请使用彩票公益金时，应当向同级财政部门提交项目申报材料。
那么，既然每一笔公益金的使用都需经过财政部门审批，为何彩票公益金还会频遭挪用？
彩票行业资深人士苏葭告诉《中国新闻周刊》，财政部的监管存在局限性，无论是中央还是地方都存在“监而不管”的现象。在中央，由财政部下面的综合司负责监管民政部和国家体育总局的彩票事务。“叫一个司来管两个部级单位，你说能管下去吗？即便让财政部来管两个部，也不好管，毕竟是平级的。”苏葭说。
河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣也持同样的观点。他对《中国新闻周刊》说：“实际上所有的事情，都是由财政部综合司下面的彩票处来管，一共只有七八个人，这七八个人每天光审批全国上来的报表就忙不过来了，具体能管到什么程度？”
在地方上也是如此。冯百鸣指出，由省财政厅综合处彩票科来管理民政厅和体育局，一个科长管两个厅级单位，这种监管体制“非常畸形”。
而除了监管架构上的不合理以外，财政部自身的职能局限也使得所谓的监管形同虚设。多位受访专家均对《中国新闻周刊》表示，财政部门只能通过预算的方式管理资金，然而具体的事权却在两个主管部门，即民政部门和体育部门，因此财政部门在具体公益金使用的监管上非常薄弱。
吉林省某市财政局一位工作人员对《中国新闻周刊》说，财政局只负责审核民政局和体育局上交的项目材料，在前期立项时也会参与论证，“民政那边说手续都全了，我们就把钱拨付给他们。细的事是主管部门牵头管。人家就是干这活，我们也管不着。民政和体育是管事的，财政是管资金的。”
2006年参与完成浙江大学人文社会科学重大研究项目——“彩票业的政府管制及其立法研究”的浙江省社会科学院法学所研究人员唐明良曾对媒体说，从中国彩票监管立法的构架来看，并不是彩票发行审批权之外的监管权都给了财政部，彩票监管的具体制度、具体事务，仍由民政部与国家体育总局具体制定和实施。“这说明，我国真正意义上独立的彩票监管体系至今没有完全建立起来。”
苏葭认为，如果缺乏独立的第三方监管单位，缺乏专业的监管委员会，两个主管部门在具体彩票事务上的管理上又权力过大，既是“运动员”又是“裁判员”，财政部的监督就会落后于别人的造假，而“在地方的执行层面，自己监管自己永远都监管不了，有些地方的民政部门和体育局部门甚至将公益金视为他们的„小金库‟”。
以某地体彩中心管理人员对《中国新闻周刊》介绍的情况为例，在2014年底审计之前，地方一些民政局和体育局甚至有不将公益金纳入预算的情况。财政部门虽然作为监管部门，但是他们有时候也不是很清楚哪些项目可以拨款，哪些不可以拨款，就会出现资金被用在了不合适的地方。还有财政部门拨款之后，使用部门并没有严格按照申请用途使用资金，造成资金挪用。也会有因与部门领导关系好，资金审批会更容易拿到的情况存在。
公示粗范
除了上述监管漏洞以外，多位受访专家均认为，公益金公示制度的不健全，是彩票公益金乱象频现的另一重要原因之一。
依据《彩票公益金管理办法》，省级财政部门应当于每年4月底前，向省级人民政府和财政部，提交上一本行政区域内彩票公益金的筹集、分配和使用情况报告；每年6月底前，向社会公告上一本行政区域内彩票公益金的筹集、分配和使用情况。
财政部应当于每年6月底前，向国务院提交上全国彩票公益金的筹集、分配和使用情况报告；每年8月底前，向社会公告上一全国彩票公益金的筹集、分配和使用情况。
省级以上民政、体育行政等彩票公益金使用部门、单位，应当于每年6月底前，向社会公告上一本部门、单位彩票公益金的使用规模、资助项目、执行情况和实际效果等。
由此可知，现有的管理办法只是空泛地规定了公示的截止日期，既没有列明公示内容的具体条目和细节，也没有要求省级以下的有关部门进行公示，更没有说明不公示的后果和相应的惩罚措施。
在如此空泛而粗疏的公示制度下，有关部门很难有充分的动因和足够的激励，去增加公益金信息公示的透明度。
因此，除了国家和省级（直辖市、自治区）财政、民政、体育等部门定期信息公开，区县级的各类福利机构、体育项目等彩票公益金的具体支出环节，则很少公示其彩票公益金的具体使用情况。山西省民政厅一名部门负责人在接受媒体采访时曾说，省里的福彩公益金唯一的公示渠道是民政厅网站，没有要求市县级再公示。
即便如此，与《彩票管理条例实施细则》相比，2012年3月出台的《彩票公益金管理办法》已经算是个进步。在此前发布的《实施细则》中，对于公益金的信息公开，甚至都没有给出一个具体的时间表。
《彩票管理条例实施细则》规定，彩票公益金的管理、使用单位，应当及时向社会进行公告或者发布消息，依法接受财政部门、审计部门和社会公众的监督。中央和地方各级彩票公益金的管理、使用单位，应当每年向社会公告上彩票公益金的使用规模、资助项目和执行情况等。
而在《实施细则》出台前发布于2009年的《彩票管理条例》中，对于公益金公示的相关规定与此如出一辙。
于是，有媒体报道称，在2009年7月1日《彩票管理条例》实施后，许多地区财政部门仍以没有具体时间表为由，借机推延发布时间，甚至取消发布。
目前，中国的彩票公示制度已经比以前健全很多。尤其是2015年审计报告发布后不久，民政部开始建设“阳光福彩”专项行动，行动要求建立社会责任报告制度，制定社会责任绩效考评管理办法；完善信息定期发布机制；完善公益金使用情况公示制度，研究制定公益金公告的制式模板，进一步细化公开内容，明晰公开方式，明确公示时限；完善公益金资助项目设立标识的管理制度。
以浙江省今年7月发布的《2015年浙江福利彩票社会责任报告》为例，报告中较为详细地列出了公益金资助的各类社会福利和公益事业项目，如：赞助县（含县）以上社会福利院、社会福利中心、老年公寓等项目174个，资助资金42554.56万元，并且在条目下面附上了几个项目照片，如杭州市第三社会福利院和金华开发区江南老年公寓的外景照。但仍然没有将所有的资助项目列入报告，只是在“省级福彩公益金资助部分项目”的条目下，附上了部分项目的照片和名字，但没有详细解释每个项目的具体资金使用明细。
中国彩票行业沙龙创始人苏国京对《中国新闻周刊》说，建议财政部做出一个更加明确的规定，公益金的使用公示必须细化到哪一步，比如必须细化到1000块钱以上的分项。
他认为，香港赛马会的责任报告值得我们借鉴。赛马会的公示信息会具体到某一个细小的分项，比如给人换了几台健身器材，新增了几台电视机等。因此，如果香港市民想要进行社会监督，可以通过香港赛马会网站查询，确切地了解上一赛马、足智彩、六合彩的政府税收和公益慈善部分的投入具体用在了哪些地方，建了几个养老院，具体某个养老院更新了几张床等等。
因此，如果中国内地的居民能通过查看彩票公益金用途报告，了解到北京一共多少小区新增了公益金购买的健身器材，自己所在小区有没有配置，如果说应该有配置但却没配置，或者配置的物品质量后期维护总出问题，那百姓可以投诉举报。“举报多了，公益金违规使用的事儿就会渐渐少了，这就是社会监督的力量。”苏国京说。
“部门彩票”
1999年，国务院将彩票的主管职能从人民银行移交给财政部，随后由财政部牵头，开始对彩票管理体制进行改革。2009年，经过十年的筹备、讨论和数次草稿反复，中国彩票行业第一部行政法规《彩票管理条例》诞生。
苏国京曾参加过两个版本的草稿修改，他对《中国新闻周刊》说：“最早的条例有„国家彩票‟，后来把这词去掉了。”
所谓“国家彩票”，是指各国政府在设立、发行彩票时，从国家整体战略、布局出发，并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票。
按理说，彩票应该是“国家彩票”，然而业内人士却更倾向称中国的彩票是“部门彩票”，因为这更能反映出中国彩票体制的真实现状。
一位不愿具名的资深业内人士向《中国新闻周刊》回忆了他参加起草《彩票管理条例》的漫长过程，他说：“从2000年进入筹备阶段开始，从头至尾，都是部委之间的利益博弈过程。”
据该业内人士介绍，一稿出来后，由于所有的事务都需要财政部的行政审批，民政部和国家体育总局非常不满，于是由该人士代表福彩和体彩去和财政部争辩。
“后来在青岛讨论，国务院法制办也去了，我问财政部一位司长，您写这个稿子这么多行政审批，您是没看见药监局的下场？他的脸当时就灰了。”
几经波折，《彩票管理条例》终于出台。条例中写明，国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责，分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。
至此，财政部、民政部和国家体育总局三部委的利益和权力，正式通过一部行政法规给固定了下来。
上述业内人士认为，这样直接把部门写进国务院条例不符合规定。按理说，一部行政法规不应带出部委利益，因此应该写成国务院指定某某部门进行监管或主管，然而“如果不这么写，这个条例就永远都出不来”。
参与制定条例八年的北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红也曾对媒体说过：“条例是三个部门均衡的一个结果，很粗放，有很多事情无法在条例里面说清楚。”
而这些“没说清楚”的事儿，就成了彩票顶层设计上的漏洞，公益金被挪用的制度源头。
比如《管理条例》规定，彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，实行收支两条线管理。
苏国京认为，公益金违法违规操作现象的原因之一，是国内彩票实行的是“收支两条线”的管理。国内省级彩票中心负责销售彩票，售卖的彩票收入中，一部分用于给彩民返奖，一部分用于彩票点的发行费用及彩票中心的运营，剩下来的资金即为公益金。由于所有的公益金都被放入财政这一个大池子，资金汇总后由财政进行统一的分配和处置，因此和其他的预算一样，在分配和使用中出现不同部门间的断层现象，使资金的去向难以弄清，更加难以追责。作为彩票销售和发行的两个国家彩票中心和各省彩票中心，并不清楚他们销售彩票的最终公益用途和去向，同时也无权进行过问和查询。
他指出，在许多售彩国家及地区，彩票收支大多为一条线管理。
“如果内地从彩票开售时便告知彩民用途，扣除返奖及发行费用的公益金直接被转给相应的功能机构，流程透明之后，将大大助益于行业反腐。”
比如，在京津冀发行雾霾彩票，发行时便告知彩民，该彩票公益金用于治理京津冀地区雾霾，此后公益金可直接支出给雾霾治理部门。“当然，收支一条线或两条线各有利弊，最终决策仍需专家论证，并听取公众意见。”
上述业内人士也指出，由于中国的预算制度本来就有问题，各省各地挪用预算的事情时有发生，因此，把公益金和财政预算资金混在一起，缺乏专业委员会的管理，公益金的使用也就和财政预算一样，“项目的申请往往是谁编的圆就给谁。”
另外，《管理条例》规定，财政部门负责监管，民政部门和体育部门是主管单位，两个国家彩票中心负责发行和销售，省级彩票中心只管销售。
苏国京认为，在实际管理和执行过程中，彩票管理体制的混乱使不同部门之间权责不均，造成的直接后果是，出现问题时，各个部门相互推诿，无法找到实际的责任人。
立法掣肘
据2015年审计报告所附的《彩票资金审计发现的主要问题明细表》，大部分挪用彩票公益金项目的整改情况一栏中，均写着“已归还资金”。
对此，苏葭评论道：“除非国家彩票管理体制的顶层设计变化，否则只是头疼医头，脚疼医脚。”
显然，“已归还资金”无法从根本上杜绝公益金挪用现象的发生。此前，各省类似的审计和整改已发生数次，但公益金使用上的混乱始终难以遏制。每次审计部门发现问题后，各省的民政厅和体育局都会出来表态，声称要大力整改，加强对公益金的使用管理，建立公益金收入使用跟踪问效制度，确保公益金专款专用，提高公益金的整体使用效益等。
然而，这些整改都没有触及彩票管理制度的根本。
比如，虽然每次整改各省都号称要建立公益金的使用评估和跟踪问责机制，但迄今为止，只有中央层面建立了公益金项目使用评估机制，地方上则完全没有。以民政部的公益金资助项目评估机制为例，中央上基本能够遵循如下的法定程序进行项目评估：公益事业单位和部门提出具体项目→立项分析→专家评估→汇总→报国务院批准。
冯百鸣是民政部彩票公益金项目使用评审专家组成员之一，他认为地方上很多彩票公益金项目的随意性太强，应该要求地方建立一套完整的公益金使用评估机制，而不仅仅是事后审计。
“很多公益金项目不是科学决策出来的，是拍脑袋出来的。首先就是项目选择有问题，而使用者也没有一套机制，后续问题太多，公益金管理效益低下，挪用频繁。”
多位受访专家表示，要想从根本上解决彩票公益金乱象，需要尽快推动彩票立法，在法律上将“部门彩票”变为“国家彩票”。为彩票公益金的事前监管、过程监管和结果监管设计细化的法条，建立健全公益金的使用评估机制、跟踪问责机制和公示制度，并将它们以法的形式固定下来。
目前，中国只有2009年出台的一部《彩票管理条例》，但其为行政法规，效力不高。然而，自1987年新中国第一个全国性专业彩票发行机构成立以来，中国的彩票业已经走过了近30年的时间，但真正意义上的彩票法却迟迟没有诞生。
2016年8月30日，财政部发布《中华人民共和国财政部公告2016年第105号》，公布了2015年彩票公益金筹集分配情况，和中央集中彩票公益金安排使用情况。
2015年，全国发行销售彩票36788427万元，全国共筹集彩票公益金9953949万元。
冯百鸣指出，虽然全国的彩票公益金每年足有1000个亿左右，但与财政部和国务院每年经手的资金体量相比，就不值一提。
多名受访专家表示，彩票公益金的数额太小，不足以引起部委以上领导人的关注，而除非有部委以上级别人士的牵头，三部委很难在短期内达成协调和妥协。
对于深化彩票体制改革，多位专家建议，成立独立的第三方监管机构，如彩监会，挂靠于国务院的某个部门之下，对彩票公益金按照募集的基金管理，由专人专管。
冯百鸣则提出，如果制定彩票法，一定要有一个条目专门规定公益金的使用方向，明确列出公益金可以用于什么样的慈善事业，如果把钱用在别的地方，就不合法。
“目前，中国还没有这根橡皮筋。”他说。
第三篇：彩票审计6月中旬公布 剑指公益金挪用
彩票审计6月中旬公布 剑指公益金挪用
核心提示：针对彩票资金的审计报告计划在六月中旬公布，而延缓发布审计报告主要是因为审计署和彩票主管部门意见存有分歧。
去年年底审计署临时追加项目，对18个省开展彩票资金专项审计，力度空前。随后财政部等部委发文整顿，互联网彩票暂时停售。而审计报告迟迟未出。据财新记者了解，针对彩票资金的审计报告计划在六月中旬公布，而延缓发布审计报告主要是因为审计署和彩票主管部门意见存有分歧。
2014年11月中旬，审计署临时追加项目，18个特派办全部出动，对18个省市区开展彩票资金专项审计。除了18个省接受审计署特派办审计外，财政部要求剩下的省市进行自查。
此次审计的重点在于彩票资金的管理使用，即发行费、公益金等的使用情况。一位知情人士对财新记者表示，部委之间没有协调好，有部委对查出的问题不认可，审计认为部分彩票机构发行费过多用于主管部门或部门所属其他单位。
在中国彩票体系中，福利彩票和体育彩票分别由国家福彩中心和国家体彩中心统一管理、发行，地方彩票机构负责承销。两彩中心是分别隶属于民政部、国家体育总局的事业单位。
彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金三部分。2002年国务院发布文件规定了彩票发行资金的构成比例，即返奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。不过，具体比例因彩种不同而会有所不同。
上述知情人士表示，发行费只能用于彩票机构和彩票代销者，主管部门不得挤占挪用，有的主管部门把下属的彩票机构发行费当做“小金库”。其中，东部省级机构发行费结余较多，“因为销量高，按比例提取的发行费就多，花不完形成结余。规模在亿元级别。”
去年上半年，山东省审计厅曾部署对省级和16市（不含青岛）2011至2013年福利彩票资金进行审计。2014年8月公布的审计结果显示，山东省福彩发行费结余较大。截至2013年末，山东省级和16市财政专户累计结存福彩发行费7.37亿元，比2010年末增长69%。
一般来说，发行费用中除去各渠道代销费用，剩下的纳入各级财政专户管理，用于彩票发行机构的经营支出等，包括彩票的印制、运输、电脑彩票投注单和热敏纸、技术开发支持、系统运行维护等。这些环节时有寻租行为发生，此前国家体彩中心原副主任张伟华、印制处原处长刘峰等人在采购彩票专用热敏纸这一环节，高价采购谋取私利。财新记者了解到，发行费使用在此次审计中暴露的问题比之前想象的严重。
“随着彩票发行规模扩大和品种增加，可降低彩票发行费比例，增加彩票公益金”，这一提法虽在彩票管理的各种文件中早有明确，不过实际运行中几无约束力。
上述知情人士也表示，此次审计结余的发行费按照新预算法规定是要统筹使用的，不会转入公益金。未来降低的发行费应该是转入公益金。“比如原来15%降低到12%，减下来的3个点应该划入公益金部分。” 而在彩票销售收入保持高增速时，彩票公益金的募集并没有相应增加，募集比例甚至呈现出逐年下降的态势。此次彩票审计中还发现，违规使用彩票公益金问题严重。
财新记者统计2007年至2014年数据发现，公益金募集比例从此前的34%一路降低至27%左右。根据财政部数据，2014年彩票公益金收入规模达到1042.52亿元，占比27.26%。
彩票公益金在中央与地方之间五五分账。中央彩票公益金中60%用于补充社保基金，30%用于专项公益金，剩下的民政部和国家体育总局再各分5%用于社会福利、体育等事业。
地方留成的彩票公益金，由主管的民政、体育部门和财政部门确定分配原则。而由于分配管理办法不统一、不明确，地方留成部分容易形成结余沉淀，并存在违规挪用、乱用的情况，建设楼堂馆所、买车等现象在此前的审计中也被曝光。
例如山东省在去年的审计中发现，山东省级和16市及所辖县福彩公益金累计结余12.63亿元，比2010年末增长55%。济南市超出福彩公益金规定使用范围，支付市民政局下属4家福利企业在职人员“五险”、在岗人员工资、退休人员补贴、下岗人员生活费和遗属生活费6107.81万元。
一位西部市级财政局人士对财新记者表示，因为毕竟民政部门或者体育部门是彩票销售的上级单位，他们可能会通过各种方式占用公益金，当地财政部门对彩票公益金使用的监管实际上比较薄弱。
这其中也不免产生权钱交易，滋生腐败。近期彩票系统已有不少官员落马，例如新疆福彩中心前主任尹明奎、湖北省福彩中心襄阳管理站主任秦怀国。
而在财政收入进入新常态之际，盘活存量过程中积极盘活彩票公益金存量，提高公益金使用透明度，也是当务之急。
中国启动彩票事业20多年，发行规模已累计达1.7万亿元。近年来互联网效应下，彩票销售找到了更便捷、高效的渠道，彩票业迎来大爆发。彩通咨询发布的一组数据显示，2014年有850亿元的彩票销量来自互联网。互联网彩票盛行之后，冲击现有以行政区划为边界的销售格局，激化矛盾。
上海一家互联网彩票网站市场负责人对财新记者称，现在更多的人选择网上购买彩票，一个上海彩民在互联网上买的彩票可能是从偏远的新疆、甘肃等地方出的票，而这就意味着新疆、甘肃就赚了公益金，也算是一种侵占了地方的公益金等收入。如果上海想再把这部分票源吸引回来，可能就要多给互联网公司几个点的佣金。“这中间就出现有些地市可能就动了公益金那部分钱，违法了。”
据财新记者了解，实体投注店一般可以拿到7个点到8个点不等的佣金。而网站能拿到多少点的佣金要看其议价能力，以及地方彩票中心对于销量压力的迫切程度，“肯定比实体店高不少，十到十二三点不等，竞彩和高频彩的返点会高一点。”一位互联网彩票业内人士对财新记者表示。去年底审计之后，更深层次的互联网彩票整顿也拉开大幕。2015年1月中旬，财政部、民政部以及国家体育总局下文，要求各地方行政部门从1月15日开始自查自纠，此外还要求各地财政、民政和体育行政部门进行交叉抽查。国家体育总局也随后发文，要“彻底清理整治违规利用互联网销售彩票的问题”。财政部等八部委在4月3日再次发文，未经批准不得擅自销售互联网彩票。互联网彩票业界又一次迎来整顿，彩票暂停网上销售。
而6月10日，财政部驻新疆财政监察专员办事处网站刊发《严格管理有效监督促使互联网销售彩票健康的发展》一文，肯定了利用手机互联网销售彩票是拓阔和丰富彩票销售渠道，扩大彩民队伍，完善彩票结构，降低彩票发行成本，打击私彩的重要手段。
这被禁售三个多月的互联网彩票行业解读为积极信号。A股鸿博股份、粤传媒等多个彩票概念股涨停。然而，当日下午17点左右，这篇文章已在财政部网站上消失。
延伸阅读：
第四篇：挪用公司虚开发票非法套取资金行为的定性
挪用公司虚开发票非法套取资金行为的定性
【案情简介】
被告人方某于2011年5月至12月期间，经“凯利公司”全体股东同意，并延续公司2010年的做法，在无货交易的情况下，通过王某(已被判刑)从“栅桥贸易公司”虚开5份普通发票，票面累计金额为60万元人民币，并从“凯利公司”提取现金人民币60万元存入其个人的银行账户中。随后，被告人方某利用担任“凯利公司”总经理职务之便，在未经“凯利公司”许可的情况下，擅自挪用该公司资金15万元归个人使用，直至案发后才退还；2011年12月24日，被告人方某又擅自挪用凯利公司的35万元人民币，用于其个人开设的有限公司的经营活动。
此外，被告人方某还利用职务上的便利，将本单位资金35331元人民币非法占为己有。案发后其已退还了上述所有款项。
公诉机关以被告人方某的上述行为分别构成挪用资金罪、职务侵占罪为由，向人民法院提起公诉。
【意见分歧】
在审理过程中，对被告人方某的行为是否构成挪用资金罪出现了争议：
第一种意见认为，被告人方某的行为构成挪用资金罪。理由是“凯利公司”采用违法的手段提取分红资金，但该60万元款项未完成分配程序，每个股东都不能私自使用，资金的所有权自始未转移，仍是公司资金，被告人方某利用职务之便，挪用公司委托其保管的资金，构成挪用资金罪。
第二种意见认为，被告人方某的行为不构成挪用资金罪。理由是“凯利公司”通过他人虚开发票手段提取分红资金60万元已违反相关法律规定，该款项不再是该公司合法拥有的资金，而挪用资金罪中的“资金”应当是公司正常、合法的钱，故被告人的行为不构成挪用资金罪。
【律师评析】
深圳马成律师认为，被告人方某的行为不构成挪用资金罪。
我国刑法第二百七十二条第一款规定：“公司、企业或者其他单位的工作人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，数额较大、超过三个月未还的，或者虽未超过三个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的，处三年以下有期徒刑或者拘役；挪用本单位资金数额巨大的，或者数额较大不退还的，处三年以上十年以下有期徒刑。”本案中，争议焦点在于该法条中的“资金”是否包括违法所得的资金。
从法益保护原则上来看，我国刑法的目的是保护法益，从某种角度而言，刑法本身就是一部法益保护法。“无法益保护，就无刑法，换言之：倘无法益受到侵害或危险，则无刑罚的必要性。”刑法将挪用资金罪规定在“侵犯财产罪”一章中，意在保护公司、企业或者其他单位对本单位资金的占有、使用和收益权。上述即为该罪保护之法益。而作为法益，必须与法相关联，某种利益尽管能够满足主体的需要，但当它并不受法保护时，无论如何也不能称之为法益。因此上述被保护的单位占有、使用、收益权理应建立在合法的基础上，方能体现法益保护原则，亦是刑法公平正义的彰显。
本案中，该笔60万元的款项虽为“凯利公司”所有，但却是以虚开发票手段套取所得，应认定为公司非法行为产生的利益。对于该公司非法来源的资金，已不属于法益，无刑法保护之必要。而被告人挪用上述资金之举也近似于导致其公司内部对于违法行为所得赃款分配不均的行为。因此，只需对该公司虚开发票套取资金的违法甚至涉嫌逃税犯罪的行为给予依法处理即可。若对被告人方某以挪用资金罪定罪处罚，那么刑法无异于保护了该公司的前一违法行为，明显不合法理、有违原则，也势必戕害刑法的实质正义。
法律适用的疑难不止于个案的争议。我国刑法在以单位财产作为犯罪客体的相关罪名的规定中，对于单位财产是否应具有合法属性缺乏明确的解释，而对于法条中的公民私人财产在刑法总则中有所定义。刑法第九十二条规定：“本法所称公民私人所有的财产，是指下列财产：(一)公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料；(二)依法归个人、家庭所有的生产资料；(三)个体户和私营企业的合法财产；(四)依法归个人所有的股份、股票、债券和其他财产。”但若将此条文中的公民财产的合法性要求扩大应用于单位财产，则难免有违刑法禁止类推、罪刑法定原则之嫌。而在法无明文规定的情况下，利用法益保护的原则理解刑法规定亦是无奈之举。为此，建议立法机关尽快完善相关法律规定或者出台司法解释，对于以单位财产作为犯罪客体的相关罪名，明确规定其中涉案的单位财产应当具有合法来源、合法属性，以解决法律疑难，指导审判实践。
【相关法条】
《中华人民共和国刑法》
第九十二条 【公民私人所有财产的范围】本法所称公民私人所有的财产，是指下列财产：
(一)公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料；
(二)依法归个人、家庭所有的生产资料；
(三)个体户和私营企业的合法财产；
(四)依法归个人所有的股份、股票、债券和其他财产。
第二百七十二条 【挪用资金罪；挪用公款罪】公司、企业或者其他单位的工作人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，数额较大、超过三个月未还的，或者虽未超过三个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的，处三年以下有期徒刑或者拘役；挪用本单位资金数额巨大的，或者数额较大不退还的，处三年以上十年以下有期徒刑。
第五篇：彩票公益金以奖代补资金使用汇报材料
中央彩票公益金支持学生校外活动场所开展活动“以奖代补”资金的使用情况汇报
眉县财政局：
在省财政厅及县财政局的大力支持下，眉县青少年活动中心各项事业得到了长足发展，从2009年评估验收开始，共相继收到“以奖代补”等资金45万元，为我中心发展打下了良好基础，我中心将此资金添置了内设，改善了办学条件，现将资金使用情况汇报如下（后附发票复印件，共计金额575438.4元）：
一、购置乐器、电子琴103700元。
二、购置计算机75套，289968元。
三、体育设施6300元。
四、用于校舍维修100310.4元。
五、添置办公设备75160元。
今年我们将省厅下达的青少年校外活动场所维修改造资金10万元用来建塑胶场地900平方米，大约需164000元。
“以奖代补”资金28万元，将用于：
1、维修改善9万元；
2、体育设施设备5万元；
3、学生课桌凳2万元；
4、办公桌椅5万元；
5、办公设备7万元，共计28万元。
我们将严格管理，专款专用，使有效资金服务于青少年，使学生受益。
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