开展农村土地综合整治的实践与思考（★）

第一篇：开展农村土地综合整治的实践与思考

开展农村土地综合整治的实践与思考

农村土地综合整治事关长远、牵动全局，只有拓宽视野，整体谋划，创新思路，统筹推进，才能实现“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”

大规模推进土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项创新之举，也是农业农村发展方式的重大转变。只有拓宽视野，整体谋划，创新思路，统筹推进，才能获得“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的多赢效应。政府首要的是要让群众理解、支持。当地干部介绍，灾后重建之初，为了向老百姓宣传灾后重建和挂钩政策，翠月湖镇党委、政府先后召开座谈会40次、发放群众意愿调查表2000余份，充分倾听、了解群众需求。确定了统规自建的办法后，政府全程做好为农民服务的工作。在农房建设中，先后为群众协调解决建房贷款、建材联系供应等难题300余件，切实解决群众切身困难。

突出规划引领。土地综合整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全域整治，需要在全域规划、全域设计的基础上统筹推进。推进农村土地综合整治，必须坚持规划先行，综合考虑田、水、路、林、村优化布局和现代农业建设，统筹土地利用、村庄建设、基础设施、产业发展、生态环境、社会事业等，注重保持农村风貌和当地特色，保留传统的农耕文化和民俗文化的积极元素，建设与城镇同样便利而风貌有别的现代农村。强化资金整合。按照现有政策，可以整合五个方面的资金来投入综合整治。一是土地整理开发专项资金。包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让金用于农业土地开发部分。二是城乡建设用地增减挂钩增值收益。三是各类涉农资金。四是社会资金。五是财税和金融支持。

做活结合文章。重点抓好三个结合：一是综合整治与新农村建设相结合。按照新农村建设的要求，着力加强土地整理，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、田间防护林等建设，切实提高农业综合生产能力；着力推进村庄整治，切实优化城乡用地结构，形成居住相对集中，产业集聚发展的新农村格局；着力抓好设施配套，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化，切实改善人居环境；着力发展现代农业，提高农业产业化水平，促进农业增效、农民增收，最终实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标。二是综合整治与城乡建设用地增减挂钩相结合。要在整治区全面实行城乡建设用地增减挂钩，对项目区原有建设用地整理复垦后形成的建设用地置换指标，优先保证农民宅基地、农村基础设施和公共服务设施建设，并为当地农村集体经济发展留足空间，富余部分可以用于城乡建设用地增减挂钩，调剂到城镇。三是综合整治与承包经营权流转相结合。按照依法自愿有偿的原则，在坚持不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，鼓励城乡各类经营主体以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，引导土地向规模经营集中。

探索机制创新。一是创新项目实施方式。各级政府成立土地综合整治工作领导小组，主要负责项目审批和统筹调度，国土资源等相关部门组建工作机构，负责具体项目的组织实施，构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的工作格局。二是创新资金投入方式。对经济欠发达、耕地整治潜力大的地区，仍然实行财政为主的投入方式。对经济较发达、社会投资活跃的地区，推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结合的投资方式。三是创新新增耕地管理方式。及时将新增耕地发包给集体成员承包经营，并确权发证，设立项目区耕地后期管护资金，对农民在一定年限内耕种新开垦耕地给予适当补贴，有效调动农民耕作新增耕地的积极性。

维护群众权益。要充分体现群众意愿，对运作模式、规划设计、耕地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等各方面，全程吸收群众代表参与，通过公告、听证、公示、票决等方式，广泛征求村民组织和农民对土地整治的意见，并依法签订协议，每个项目必须得到三分之二以上的群众赞成才能实施。要积极帮助群众增收。想方设法创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设获得劳务收入。通过土地流转，如承包地转包、出租、入股等方式，使农民获得稳定的“地租”收入。通过促进结构调整，提高综合效益，促进农民发展现代农业增收。三要全力保障群众合法权益。

陶明伦指出，思想认识要提高。我们上项目，促发展，首要破解的是瓶颈制约的问题，尤其是土地问题。做好农村土地综合整治工作能实现粮食增产、指标增加、农民增地、效益增值的多赢局面。粮食总量的增加，主要靠扩大面积和提高单产，农村土地综合整治就能解决这个问题。建设用地的指标增加，需要我们执行政策，争取支持帮助，要求我们从内部挖潜，做到占补平衡。农民拥有土地的面积的增加，需要我们加强引导、服务和支持。农村土地综合整治效益的叠加增值，可带动整体工作特别是农村工作推进，既具有经济效益，也具有社会效益。可以说，土地综合整治是推动经济发展方式转变的重要举措，是落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度的必然要求，是缓解各地建设用地需求矛盾的现实选择，是推进新农村建设的具体抓手。做好这项工作，也是落实中原经济区建设任务和“三具两基一抓手”要求的重要切入点，是改善民生、服务群众的具体体现。全市各级各部门必须把这项工作摆上重要议事日程，花大力气，下真工夫，把农村土地综合整治工作抓紧抓好、抓出成效。

陶明伦指出，关键环节要抓住。做好农村土地综合整治工作，要按照统一规划、集中布局、规模整治、分步实施的要求，围绕关键环节，认真做好工作。一抓规划编制。就是要做好增减挂钩规划、土地利用总体规划和新农村建设规划；二抓项目申报。开展土地综合整治必须按照“三具两基一抓手”的要求，把具体工作细化为具体项目。三抓资金筹措。要坚持政府引导、社会参与、市场运作、多元投入的原则，捆绑整合使用各类涉农资金，最大限度地发挥资金的集约和规模效应。四抓示范带动。示范村一定要选战斗力强的两委班子，切实发挥示范带动的作用。五抓设施配套。对水、电、路、通讯等基础设施要统一规划，从长计议。要高度重视粪便污水处理，集中建沼气池等设施配套。同时要认真做好村里的水系规划。六抓时间进度。规划的申报、项目的审批、资金的下拨都有时间节点，抓好今年项目申报的同时，着手准备明年项目的申报。七抓工作机遇。农村宅基地退出机制改革是个很好的机遇，各县（市、区）要结合实际，抓住机遇，尽快申报项目。当前已经进入农闲时节，一定要抓住难得的时机，加快工作进度。

陶明伦指出，组织领导要加强。农村土地综合整治是一项艰巨的工作任务，必须加强组织领导，统筹各方力量，形成推进合力。一要学习政策。农村土地综合整治相关政策的含金量非常高，如农村土地综合整治整理出来的土地，可直接转为建设用地，并且免除全部税费。对这些政策一定要吃透，用好用活。二要研究方法。在拆迁当中，要采取“四加二”工作法等方法，有利于和谐拆迁、友情拆迁，把工作做细，得到群众的拥护，让老百姓满意，使整个农村土地综合整治工作顺利推进。三要统筹兼顾。农村土地综合整治要与新农村建设相结合，与涉农项目的综合整治相结合，与改善农村基础设施建设条件相结合，与“扶弱培强”工程相结合，做到相互促进，共同发展。四要完善机制。要组织领导，县（市、区）政府主要负责人要亲自问，乡镇一级负责人要全力抓。对工作力度大、成效好的地方要给予支持。

撤并村屯建新村 腾出土地搞复垦 依安为农村土地整治奠基铺路

本报讯（首席记者 邱丽娜）近年来，依安县围绕节约集约利用土地、推进新农村建设，创新思路，优化举措，走出了一条撤并村屯建新村、腾出土地搞复垦、产业发展促增收、设施完备增保障、农民生活城镇化的发展之路，在建新拆旧复垦、推进土地综合整治、努力为示范省建设奠基铺路等诸多方面，进行了有益的尝试和积极的探索，成为首批“国家农村土地整治示范县”。

依安县幅员面积3685平方公里，辖5镇10乡148个行政村和7个农林牧场，总人口50万，耕地400万亩。近年来，在新农村建设中，该县立足县情实际，走出了一条建设区域中心村、整治复垦宅基地的多赢之路。依龙镇丰林村率先进行了撤屯并村、集中盖楼，通过合并3个村、撤并13个自然屯，不仅让农民住上公寓，过上城里人的生活，而且已腾出4100亩宅基地，其中3223亩复垦为耕地。复垦成优质耕地后，以每亩240元发包，年可创收77.35万元。

为把丰林村撤屯并村建设区域中心村、腾出宅基地搞整治复垦工作推进下去，依安县采取召开村干部会议、村民代表会议、走家入户座谈等方式，积极宣传国家、省市和县推进新农村建设、泥草房改造以及土地整治示范建设的战略部署和扶持政策，让农民认识到抓改造、搞建设进而推进土地综合整治的大好机遇；大力宣传撤屯并村、集中盖楼、建设中心村、复垦宅基地所带来的增加耕地面积、实现资源共享、促进产业发展、有利于增收致富、改变生产生活方式、加快城乡一体化发展等诸多益处，让农民看到撤屯并村建设中心社区的大好前景；与群众共同算经济账，通过算账对比，让农民明白，建设100平方米的砖房，利用空间相当于80平方米的楼房，且砖房的舒适度不如楼房，建这样的砖房、楼房，投入分别为10万元和8万元，扶持资金分别为1万元和2万元，投入上里外反差3万元。通过这样的宣传动员，使农民群众从思想上真正认识到撤屯并村建设中心村有大账可算，彻底打消了有钱不愿改、无钱不能改的思想顾虑，自愿放弃了土坯房变砖平房就地改造的传统模式，为建设中心村、整治复垦宅基地打下了坚实的思想基础。

按照“撤并自然屯、建设中心村、发展小城镇”的总体要求，该县以撤屯并村、集中盖楼、建设中心村为主要模式，推进泥草房改造工程。通过建楼16栋，吸纳1010户近5000人住进新居，实现了3个村13个屯的全面撤并，倒出了全部的宅基地。特别是为解决老弱病残户无力改造、无钱改造、住不起楼的问题，采取“集中建设、统一管理、产权归公、免费入住、独立生活”的方式，利用扶贫、民政、村集体等资金，在农民住宅楼的第一层楼建设了零租公寓，让这些绝对贫困户也住进新居，保证了整屯整村撤并、原宅基地整治复垦的顺利实现。

调研农村土地综合整治工作 记者 谢国庆 实习生 刘瑞朝

昨日下午，省国土厅副厅长李志民到夏邑县就农村土地综合整治工作进行调研，副市长贾瑞琴陪同。

李志民首先来到夏邑县李集镇孟楼村，孟楼村通过聘请市规划设计院科学设计，制定了建设规划、土地综合整治规划，通过拆迁整治新增耕地面积540亩，李志民听到这个情况很高兴，他说，农村土地整治意义深远，有利于推进新农村建设，有利于改善农民生产生活条件，有利于促进节约集约用地。就如何进一步推进农村土地整治工作，他强调，第一，农村土地整治工作一定要以改善农民生产生活条件、给农民群众带来更多利益、把农村建设得更美好、更好推动新农村建设为指导思想，以尊重农民意愿、让农民得实惠、让农民满意为前提。第二，通过农村土地整治形成的建设用地指标，要优先保证农村发展，保证农民今后的建设用地需求得到满足。第三，农村土地整治后的收益和利益一定要向农民倾斜，更多地保证农民收入有增加。

随后，李志民一行还分别到夏邑县北镇乡2010年第一批补充耕地项目和歧河乡蔡河村，详细查看房屋拆迁、土地规划整理以及复垦情况。

李志民强调，当前应从更高层次持续推进农村土地整治，使新农村建设和城镇化双轮驱动，加快统筹城乡发展。要将农村土地整治与加强县城、中心镇的发展结合起来。同时，农村公共服务设施和基础设施的用地要留多一些，留足一些。在前一阶段工作的基础上，认真总结经验，继续鼓劲，进一步完善土地执法的长效机制，切实巩固查处整治成果，更好地规范商丘市土地管理秩序。

保护耕地守红线 节约集约促发展 文/图本报记者 高会鹏

随着经济社会的发展和人口的不断增加，人多地少的矛盾越来越突出。

梁园区地处商丘市中心城区，全区辖10个乡（镇）、8个街道办事处，238个行政村，人口80万人，耕地总面积40049.47公顷，人均耕地0.75亩，低于全国和全省平均水平。

近年来，梁园国土分局坚持以科学发展观为指导，坚守耕地红线，大力开展节约集约用地，努力破解土地资源供需矛盾，积极探索构建科学发展新机制，保护资源更加规范，保障发展更加持续有力，服务社会更加全面优质，为梁园区经济社会又好又快发展提供可靠的资源保障。

多措并举促保护 千方百计保红线

梁园国土分局党组一班人始终将保护耕地作为国土资源管理工作的重中之重，建立和健全了基本农田保护责任制度、基本农田保护标志管护制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度和基本农田质量保护制度，切实做好执法巡查工作，预防土地违法行为的发生，严厉打击违法占用耕地行为。今年以来，共查处各类土地违法案件近30宗，拆除违法占用耕地建筑物4万平方米，复耕土地150亩。为进一步增强社会各界干部群众的耕地保护意识，该局多方筹集资金在高速公路、国道、省道出入口处制作基本农田保护喷绘图、宣传牌800余幅。通过以上措施，确保了梁园区耕地保护面积稳定在4万公顷以上，基本农田保护面积稳定在3.4万公顷以上，全区连续10年实现了耕地总量动态平衡。

梁园区地处黄河故道，由于河水多年的冲积造成很多土地凸凹不平，再加上大多数年份的降雨量满足不了农作物的生长需要，农田产值较低。针对这种情况，梁园国土分局积极申请国家、省、市土地整理项目资金5100万元，对黄河故道岸边的刘口乡6个行政村、李庄乡9个行政村、王楼乡10个行政村、周集乡6个行政村、张阁镇4个行政村的2943公顷中低产田进行开发整理，通过实施土地平整工程、农田水利工程、道路工程以及防护林工程等对中低产田进行改造，建成了田成方、路成排、林成行、旱能浇、涝能排的高效节水灌溉农业区，新增耕地284.4公顷。

综合整治拓空间 统筹城乡促协调

为加快农村土地综合整治、统筹城乡发展，促进社会主义新农村建设，梁园区以点带面开展“拆村腾地”，推进农村土地综合整治，积极引导农民向小城镇和中心村集中，提高土地利用率。

目前，通过农村土地综合整治，平原街道办事处逯庄村旧貌换新颜，新村329户村民仅占地45亩，原来低矮的平房旧村庄变成了14幢住宅楼、建筑面积达5万多平方米的现代化住宅小区，节约土地150亩。今年该局又启动了市级农村土地综合整治试点村3个，区级农村试点村12个，整治工作正在全面实施。通过土地综合整治，拓展了用地空间，促进了城乡的协调发展。

盘活存量深挖掘 节约集约促发展

在保护耕地的同时，梁园国土分局按照“严控总量、盘活存量、集约高效”的原则，用足用活相关政策，积极搭建土地融资平台，进一步完善市场化运作机制，努力盘活全区存量国有土地，做好国有土地这篇大文章。

梁园国土分局将空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为土地开发利用的重点，从而有效提高了建设用地利用效率。对存量土地全面清查，建立了存量土地动态档案，全面、及时、准确掌握存量土地情况。按照“以用为先、依法进行、分类处理、集约使用”的原则，根据不同情况，盘活消化闲置土地，近年来全区共盘活低效利用、闲置土地1693.40亩，同时关闭了全区126座黏土砖瓦窑场，并复耕土地面积7884亩，将盘活出的建设用地优先安排给符合国家产业政策和省、市重点建设项目使用；对不符合国家产业政策，或投资强度、产出率、建筑密度、容积率等指标达不到行业标准的项目绝不供地或予以核减，而且对投资强度、建设进度的实施情况进行了督促落实。

为促进梁园区产业集聚区建设，梁园国土分局按照“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的工作思路，优先安排产业集聚区用地，将土地利用年度计划指标重点向产业集聚区倾斜，目前已报批产业集聚区用地7875亩，保障了集聚区建设的用地需求，为梁园区经济社会的又好又快发展作出了积极贡献。统筹利用国土资源 助推中原经济区建设 彭显文

构建中原经济区是一个大命题，也是一项重要工作，国土资源部门将发挥资源优势，全力支持和保障中原经济区建设与发展，向农村要地、内涵挖潜，努力探索不以牺牲粮食和农业为代价，促进工业化、城镇化、农业现代化的协调发展。

一、对接中原经济区，商丘具有明显资源优势

我市有三大优势产业。一是农业优势。我市粮食单产连续6年增产，总产连续4年稳定在100亿斤以上。去年，粮食总产量再创历史新高，达到122亿斤，位居全省第3位。以占全省6.41%的土地承载了占全省8.3%的人口，以占全省9%的耕地生产了占全省12.5%的粮食。二是煤炭优势。我市矿产资源丰富，特别是煤炭资源优势突出，永城市境内的已探明煤炭资源储量33.546亿吨，远景储量近100亿吨（含天然焦59348万吨），约占全省探明储量的12.9%，是全国六大无烟煤基地之一。2009年，实际生产原煤达到1542.11万吨，实现销售收入90.4亿元。三是文化优势。商丘是中华文明的发祥地之一，是国家级历史文化名城，有着浓厚的“三子”文化和“三商”文化，名胜古迹众多，文化旅游资源丰富。

二、融入中原经济区，商丘面临三大主要矛盾

省委、省政府提出构建中原经济区的战略构想，并力争将其上升到国家战略。商丘要想融入这个宏大的中原经济区，在找准自己的定位后，更要明确自己面临的主要矛盾，把优势做大做强，把劣势慢慢转化为优势，这才能更好地融入中原经济区，加快商丘经济社会平稳较快发展。当前，在国土资源方面，商丘主要面临三大难题。

用地指标不足。若按我市目前每年城镇化率递增2%的速度，每年约有16.49万农村人口进城，以每人需110平方米用地标准测算，每年需增加2.72万亩建设用地；若按我市每年GDP增长12%的速度测算，每年需增加2.04万亩建设用地。综合分析，从现在到2020年我市建设用地总需求量在30万亩以上，其中现在每年的实际用地需求均在2万亩左右。然而省每年下达我市建设用地指标仅有5000亩左右，可以说杯水车薪，用地矛盾突出。

补充耕地后备资源不足。据数据显示，我市35.1万亩未利用土地中仅有9.81万亩可开发为农用地，而可开发的未利用地现状大部分都是零星林地、深沟、浅滩等，开发难度大、成本高。特别是市辖三区耕地后备资源更加匮乏，仅有2589亩可开发的耕地后备资源。

优势彰显不力。我市虽然每年为国家粮食安全作出了较大贡献，但粮食增产并未带动群众致富，粮食深加工链条尚不完善，以粮食加工为主的工业机构不尽合理，没有形成规模效应。

三、构建中原经济区，商丘要走出一条自己的路

每一项政策的出台，每一个决策的落实，都要脚踏实地地去做。构建中原经济区，商丘要奋勇争先，充分利用自身优势，走出一条有商丘特色的科学发展之路。

大力挖掘农村建设用地潜力，是一项破解我市发展难题和统筹城乡发展的重大工程，不仅能解决我市城镇化、工业化进程中用地指标问题，更重要的是通过拆村并点和土地综合整治促进农业现代化，可以改善农村面貌，整理出更多耕地、生产出更多粮食，稳固商丘粮食主产区地位。

目前，我市挖掘农村建设用地潜力的方式主要有三种。一是农村空闲宅基地退出。如果全市按30%的农村闲置宅基地退出计（一家四口、人均271平方米），一家占用1084平方米。如果全市约40.9万户农村空闲宅基地退出，可带来72.97万亩补充耕地或城乡建设用地潜力。二是小村合大村，建设中心村、中心社区。全市4626个行政村，16755个自然村，通过撤村并点，建设中心村和中心社区，实现人口的集中居住。按每户300平方米的用地标准计算，每户节约用地784平方米，可带来112万亩补充耕地或城乡建设用地潜力。三是农村人口城镇化转移。我市目前城镇化率为35%，到2020年要达到55%。这就意味着全市将有约164.87万农民进城，按农村人均271平方米的用地标准计算，农民退出宅基地，可带来67万亩补充耕地或城乡建设用地潜力。

近期，省国土资源厅已把我市列为全省农村空闲宅基地退出机制改革的试验区。我们相信，通过全市上下的共同努力，我们一定能够走出一条具有商丘农区特色的快速发展之路。

第二篇：农村土地综合整治实践与思考

2011年会征文

农村土地综合整治实践与思考

----------以涵江区江口镇小城镇综合改革建设试点为例

黄桂雄

（福建省，莆田市国土资源局涵江分局 351111）

摘要：开展土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项

创新之举，也是农业农村发展方式的重大转变。涵江区江口镇自2010年被福建省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇后，紧紧围绕土地整治和增减挂钩政策,把握时机,真抓实干,扎实深入地开展土地综合整治,取得了明显成效。文章试从该镇的土地整治实践出发，通过总结经验，深入思考和探讨进一步推进农村土地整治的方法和举措。

关键词：农村土地，综合整治，实践与思考 *

2010年初，涵江区江口镇被省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇。涵江区委区政府紧紧抓住这一政策机遇，把土地整治作为加快社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要平台，作为推进城镇化进程、加速江口小城镇综合改革建设的重要举措。积极用好用足城乡建设用地增减挂钩政策，努力破解土地资源瓶颈制约问题，取得了明显成效。这其中，既有成功的经验和做法，也遇到许多工作困难和问题，在此试与大家来共同总结和思考进一步推进农村土地整治的方法和举措。实施农村土地整治的实践做法

1.1 基本情况

涵江区江口镇是莆田市东部门户，镇域面积79平方公里，山地面积4600公顷，辖26个行政村和1个社区，总人口7.5万。在外侨胞与港澳台同胞约19万人。多年来的建房陋习，历史原因形成的“空心村”、“空心房”，以及宅基地的需求矛盾，一直困扰着江口镇的长远发展，无法破题。农村土地整治政策给江口镇带来了新的契机，涵江区充分利用省政府赋予的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩优惠政策，先期在江口镇东大、院里、石狮三个村开展土地整治试点工作，走出了一条盘活农村土地资产、节约集约用地的新路子。2010年完成新增耕地200亩，并已全面转入安置区建设和土地复垦阶段。至目前，已成功出让指标285亩，交易金额达4399.95万元。2011年上半年已拆除房屋建筑面积5万平方米，全年可再完成新增200亩耕地的任务。其中，东大村项目区规模413.9亩，涉及户数280户，计划新增耕地289亩，目前已有203户签订拆旧协议，已拆除105户，拆除房屋建筑面积近3.5万平方米；院里石狮村项目区规模127.1亩，户数277户，计划新增耕地87.5亩，目前已有103户签订拆旧协议，已拆除103户，拆除房屋建筑面积近2万平方米。

1.2 主要做法

1.2.1 强化组织领导

涵江区委、区政府高度重视土地整治项目建设工作，将其列入重要工作日程。区政府成立了由区政府分管领导任组长，区政府办公室、区国土资源分局领导任副组长，区发改、财政、审计、建设、规划、农业等部门和有关乡镇领导为成员的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作领导小组，全面负责此项工作。江口镇也成立了由镇党委书记任总指挥的项目实施指挥部，指挥部下设规划建设、工程监管、资金管*作者简介：黄桂雄 男 大学本科 高级经济师从事国土资源管理电子邮箱：***@139.com

理等工作组，各司其职，相互协作，共同负责抓好各项具体工作的落实，形成了上下配合、齐抓共管的工作格局。

1.2.2 坚持规划先行

规划的科学与否很大程度上决定着土地整治工作的成败。涵江区牢牢把握规划先行的原则，于2010年4月中旬委托福建省国地工程规划设计有限公司编制《江口镇农村土地整治和城镇建设用地增减挂钩专项规划》以及《江口镇土地整治拆迁补偿安置实施方案》，规划拟对石狮、院里、蒲江、上后、东大、顶坡、丰美等7个村的居民点进行整治，涉及居民点用地1395亩，除去安置用地397亩，可新增耕地面积998亩。安置区建设综合长泰县、聚龙小镇、南安官桥等地的成功做法，实行统一规划、统一设计、统一联建、统一基础设施建设，防止以户为单位，各自占地围墙的行为发生，避免出现“新房一大片，新村看不见”的粗放用地现象，打破了江口镇原有的旧房建筑占地面积小，围埕占地多，土地利用率低的怪圈。

1.2.3 做好宣传引导

土地整治工作与群众利益密切相关，做好政策的宣传,让群众理解和支持这项工作是保障项目顺利开展的基础。在实际工作中，涵江区在江口镇实行镇党委、政府领导包片，镇村干部包户的制度，通过召开群众大会、举办知识讲座、利用广播、宣传车、公开栏、印发宣传册等多种方式，深入到家家户户，耐心细致地向群众讲解土地整治带来的好处和收益：一是通过农村土地整治,把新增的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设；二是通过整治新增的土地，使用权仍然属于村集体或村民所有；三是农村土地整治工作可解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，同时旧房又得到了相应合理的补偿；四是解决了部分祖遗房子闲置问题，激活农民手里最大的资产，增加农民财产性收入；五是通过整治、安置区的规范建设极大改善了群众的居住条件和生活环境。通过广泛而深入的宣传发动，使农村土地整治这一工作家喻户晓，优惠政策在群众中入心入脑，激发了广大群众参与土地整治的积极性。

1.2.4 确保群众利益

在充分考虑农村群众生活习俗，遵循节约、美观、实用原则的基础上，根据拆迁房屋占地面积和人口数量，设计了60、90、120㎡不同层次、不同档次的户型，努力打造“精品”工程，使安置区建设成为新农村建设的样板工程。在土地整治示范村院里村，经村民代表讨论通过，对申请自建的群众，依据60、90、120㎡的三种户型分别予以5千元、8千元、1万元的补贴。同时，为确保项目区群众得到更多的实惠，在严格项目工程公开招投标的前提下，将农民群众有意愿并有能力实施的土方平整、挡土墙等技术含量不高的单项工程从招投标中剥离，组织承包给农民实施，施工费直接兑付给农民，既解决了农民生产生活问题，又激励了群众参与的主动性。

1.2.5 严格规范运作

涵江区在江口镇财政设立农村土地整治资金专户，指标转让获得的收益全部进入专户专项管理，收益所得专项用于旧房拆迁补偿、安置区农转用等基础设施建设以及土地复垦等投入。在农村土地整治项目实施过程中，坚持规范运作，严格管理。从旧房丈量、评估、补偿到安置区选房、建设等诸环节，都实行阳光操作，向社会公开，接受群众监督，切实保障农民群众的知情权、参与权、监督权和决策权，真正做到村里事村民要知道、要参与、要做主、要监督和要满意。自开展土地整治以来，没有发生一起因利益补偿不到位、拆迁安置不及时而引发的上访事件。

1.2.6 党员创先争优

俗话说，开展工作是“村看村，户看户，群众看干部，党员看支部。”充分发挥党员先锋模范和党支部的战斗堡垒作用是农村土地整治工作顺利推进的关键。为确保土地整治政策能够家喻户晓，项目建设能够顺利推进，村干部们起早抹黑，挨家挨户耐心细致宣传。院里村作为江口镇农村土地整治工作的示范村，该村支部书记王卫洪带头拆除了自家的祖屋，同时带头砍伐自家龙眼树，为安置区建设腾出土地，身体力行地解除群众的畏难和顾虑。涉迁的党员干部纷纷效仿，带头拆除房屋。据了解，该村共有4名干部带头拆除房屋，建筑面积达600多平方米。正是有了党员干部的示范带动，使该村土地整治工作得到快速进展。2 农村土地整治的几点思考

2.1 政府主导是关键[1]

土地整治项目是一项系统工程，必须在政府的领导下，多部门合力推进。要牢牢把握政府的主导地位，部门协作共同推进的原则，努力构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的工作格局。市、县（区）、乡镇各级要成立由主要领导任组长，建设、财政、规划、农业、国土、发改、民政、监察、审计等相关职能部门负责人为成员的领导小组，由政府组织领导和协调，主要负责项目实施工作的部署安排、筹划组织、重要政策的研究制订、重大问题的协调解决，各成员单位要明确工作职责，充分发挥部门职能作用，积极配合和推进土地综合整治和社会主义新农村建设。要建立日常协调工作例会制度，定期对土地整治推进过程中出现的新情况、新问题、新举措、新经验进行调查研究，总结经验，解决问题，切实把好事办好，把好事做实，使农村土地整治工作变成一项富民工程。

2.2 规划引领是根本[2]

土地综合整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全面整治，需要在全面规划、全面设计的基础上统筹推进。各地应对农村建设用地现状认真开展潜力分析和深入调查摸底，准确掌握后备资源情况，做到心中有数。要抓住新一轮乡镇土地利用总体规划修编的时机，在完善村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整。特别是要通过现场调查、实地勘测、科学设计、充分论证，广泛征求专家和项目区群众意见，合理布局新建区的区位、规模和空间；要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。

2.3 因地制宜是基础

鉴于农村居民点拆旧整理难度较大，应本着先易后难的原则，优先选择当地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具有建设用地拆旧整理潜力的空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的整治工作。在整治实施过程中积极探索整治新方法、新形式，通过这些地区的示范，对存在问题和难点进行深入分析研究，以点带面，为拆旧整理难度大的农村居民点积累经验，逐步推广，以促进城乡建设用地增减挂钩工作向纵深推进。如这次涵江区江口镇的土地综合整治，该区在细致调查摸底的基础上，选择了江口镇东大村、院里石狮村这几个人口密度低、村庄布局散、房屋结构差、建筑物老旧的地方作为工作试点，实行点上带动、面上开花。对在新农村建设、小城镇建设过程中形成的空闲地、闲置地及时进行整理复垦，对低洼地、危旧房以及废弃的工矿点等进行全面的盘点和登记造册，申报整治，这些举措不仅迎合了部分群众改造危旧房的意愿，又使政府尽到了扶危解困、灾后救助的社会责任，形成了互利共赢的局面。

2.4 以人为本是前提

土地整治工作涉及千家万户，实施增减挂钩、土地整理工程，均对群众的眼前利益和长远利益产生深远的影响。因此，从项目区的确定、规划的编制及示范村和集中居住区建设等一系列过程中，要通过公告、听证、公示以及召开群众座谈会、基层测评会等多种方式，广泛征求群众意愿，充分尊重和保证群众的知情权和参与权；项目实施应注重把保护和实现群众利益、尊重群众意愿、倾听群众诉求、确保群众得实惠放在首位，要严格按照依法、自愿、有偿、规范的要求，组织群众签订拆迁补偿协议，明确各自的责任、权利和义务；要尽可能满足大多数群众的合理要求，确保农民权益不受损害，切实把这项民生工程好事办好，实事办实，让群众满意，使群众得福祉，形成整治前农民乐意，整治中农民同意，整治后农民满意的效果。

2.5 资金整合是后盾[3]

土地整治工作是一项投资巨大的系统建设工程，要按照“资金来源不变、使用用途不变，整合集中投放”的原则，以土地综合整治为载体，集聚各级政府涉农项目资金和社会投入资金，努力发挥民生政策的优势，提高资金运作的质量和综合效益；要整合各类支农惠农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，形成整体推进的合力。一是统筹使用各类土地整治资金，满足项目需求。地方政府留成的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和农业土地开发资金要按规定统筹用于农村土地整治项目。新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理；土地出让收益要优先用于农

业土地开发和农村基础设施建设。二是突出整治项目平台集聚效应，整合涉农资金。充分发挥财政支农资金的引导集聚作用，以土地整治项目为平台，各类涉农资金配套跟进，重点支持项目区内公共基础设施建设、社会事业发展和农业生产发展，拓宽项目投资渠道，加大对项目配套资金的投入。三是创新土地整治资金投入方式，提高经济利用率。对经济欠发达、耕地整治潜力大的地区，要实行财政为主的投入方式。对经济较发达、社会投资活跃的地区，推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结合的投资方式。

2.6 规范运作是重点

2010年中央一号文件进一步明确“有序开展农村土地整治”，“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”涵江区江口镇对整理出来的土地，首先复垦为耕地；其次解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，以及村庄基础设施和公共服务配套设施建设，并留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时把通过农村土地整治增加的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设，形成良性循环。实践证明，这样的思路和做法是可行的，也是有效的。因此，要继续打造好这个平台，规范有序地搞好农村土地整治工作，要通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，促使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。

2.7 强化监管是保证

土地综合整治涉及面广，涉及资金额大，强化土地综合整治项目的监管责任重大，为确保综合整治项目顺利实施和资金的运行安全，必须对项目实行多重立体监管。一要强化项目动态监管。建立土地综合整治季报制度，按季度定期考核。项目所在地人民政府要严格按规划组织实施，完善管理手段，健全项目台账，提高信息化监管水平。二要强化周转指标管理。积极引导并严格规范增减挂钩工作，加强周转指标和节余指标的管理，周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降，避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。三要强化资金使用监管。对项目资金要实行全程管理与监督，按照工程项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金，实行专款专用、专项管理、单独核算制度，确保项目资金使用规范。四是强化项目廉政监管。要大力加强征迁工作人员的廉洁从政教育，着重强化丈量评估、征迁补偿、项目发包等重点岗位、关键环节的监督管理，严防出现弄虚作假、以权谋私、徇私舞弊等不良行为，确保项目建设的“公开、公平、公正”。

参考文献

[1]蒲波.关于规范和创新我市集体建设用地流转工作的思考[J].广安市国土资源局

[2]胡进安.开展农村土地综合整治的实践与思考[N].湖南日报.2010.9(第22015号)

[3]王海华.关于城乡建设用地增减挂钩试点工作的几点思考[J].华章.2010(21)

第三篇：农村土地综合整治

农村土地综合整治

1.农村土地综合整治七大工作步骤

1、调查摸底，征求意愿。深入村组、农户家中，通过召开村组干部会、议事代表会、村民大会，广泛征求群众意见，宣传土地综合整治政策，对农村土地、人口、房屋、青苗、是否同意参与土地综合整治等基本情况作一个全面摸底。完善村民申请参与程序。

2、制订方案，立项报批。结合实际，科学制定方案，确定目标、原则、机制、安置补偿办法和实施步骤，做好资金测算，选定项目合作主，筹措前期资金。

3、登记测量，清算补偿。项目立项批准后，组织专业测量队伍，选派村组议事会代会和群众代表参与，逐组逐户按户籍进行登记、核实，对房屋及构筑物、青苗及附着物进行测量、登记、签字、确认、公示、复核，无误后由镇政府对房屋及建（构）筑物、青苗及地上附着物开展清算补偿。

4、住房安置、农户搬迁。修建安置房，落实房源，开展搬迁，并做好户口迁移及城市居民户口登记工作。

5、充分社保、充分就业。完成农民变市民的户籍变更手续后，及时落实人员社保，作好有就业意愿的全员统计摸底，抓好就业培训，寻找就业岗位，引导帮助就业。

6、工程实施，复耕验收。组织实施三大工程，将农房旧房拆除复耕，达到国土部门验收要求。

7、土地流转、发展集体经济、土地综合开发。开展农用土地流转工作，做好集体经济组织预留土地的项目开发和建新平移土地的综合开发。

2.农村土地综合整治九大注意事项

1、要坚持集体经济组织是项目的主体。这项工作的组织者是区政府，具体项目的立项、申报、验收由国土部门牵头开展。要特别强调明确农村集体经济组织的项目主体地位。避免出现“代民作主”，“好心不能办好事”的情况发生。要注意维护农户的知情权，对项目实施的监管权，对保障农村持续增长的发展权，还要明确土地的归属权。

2、严格申报立项程序，先报批后实施。农村集体经济组织提出申报整治项目，经镇（乡）人民政府审核同意后，向区国土资源局申请立项，区国土资源局确认项目，组织专业单位编制项目实施规划，报市农村土地综合整治和农房建设工作领导小组办公室审核后，转报有批准权的机关立项审批。这里需要说明一下，土地综合整治项目的立项审批权在省国土资源厅，拆院并院项目立项审批权在市人民政府。项目应当优先选择在农民积极性高、条件成熟、整理潜力较大、有产业支撑的区域开展，原则上以整村为基本单位。项目立项审批后，可先行

实施农民集中居住区建设，未经立项就动工，属于违法用地，这点务必请大家高度注意。如黄土镇洪安村当时的农用地整理只是经区上批了，未报省市批准，尽管实现了规模流转，新增加了耕地，但指标却没有认可，资金没有节约出来。

3、把握项目实施的具体要求。土地综合整治项目应把握“统一立项、统一管理、统一验收”，对于已经批准立项尚未动工建设的土地整理项目和挂钩项目可以同时实施，只有建设用地整理立项，农用地土地整理达不到立项要求的，可以实施；先行进行了建设用地增减挂钩整理，补充农用地土地整理的，可以实施；只有农用地土地整理，没有建设用地增减挂钩整理，不予立项，不得实施。

4、严格执行先复垦再建新的原则。项目实施过程中，农房搬迁后的原宅基地和其他集体建设用地必须拆除并复垦，复耕的土地必须达到农业部门关于耕地土壤肥力、土层厚度、排灌能力的质量和验收要求，必须依照项目申报前的土地权属方案及时进行确权、登记、发证，及时发放耕地基金，必须坚持农地农用要求，不得违规搞建设。若发现违反规定使用农村土地综合整治项目复耕土地搞建设的情况，将暂停该镇乡开展土地综合整治项目，从重、从严处理，既要处理事，还要处理人。

5、关于地类面积要以规划基期为准。对村组内，有多少耕地、林地、园地、坑塘水面、建设用地、未利用地，不能是村组报多少就多少，根据要求，土地整理以1996年土地利用现状调查数为准，城乡建设用地增减挂钩以2004年土地利用变更调查数为准。

6、农户成为土地综合整治搬迁户必须具备下列条件：一是土地综合整治项目区范围内的常住农业户口，并且在封户前在册的（但在签订搬迁合同前死亡或迁出的不能成为搬迁户，也不能领取拆迁补助费，是否划分户型和面积，是否享受补贴政策，其依据是封户时，是不作为家庭成员列在户口本上。迁移、销户的不享受）；二是本人自愿申请到规划的集中居住的。

7、关于资金来源。一是鼓励社会资金参与土地综合整治，但必须通过公开招投标方式依法取得实施主体资格，不管谁取得资格，整理出的指标30%同样由市上有偿统筹用于我区汽车功能区建设，5%必须预留给集体经济组织。二是集合使用各类涉农资金。全区集中清理涉农资金和项目，原则上要优先安排在实施土地综合整治和农房建设项目的区域一并实施。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排”的原则，投入项目区实施，注重把农田水利、道路建设、中低产田改造、新农村农房建设、林盘改造、农业产业化等结合起来发挥效益。三是有金融支持政策。对家庭困难的农户，可以农民集中居住区房屋权益作为抵押，争取小额信贷。

8、土地综合整治项目实施完成后设施的管护。道路、沟渠、蓄水池等公益设施的管护应实行“谁使用、谁受益、谁管护”的原则，以村民小组为单位，采取“一事一议”的办法筹集管护资金，落实专人负责，对田埂、护坡由承担农户（受益人）自行管护。

9、土地综合整治中农户要反映问题的途径和程序。可向所在村组干部反映，由村民议事会汇总意见后向项目实施现场指挥部反映，最终的解释和处理，由村民议事会和项目现场指挥部共同研究决定。如不能答复，可由区级相关部门根据工作职能解释，不能无理阻挠工程正常进行

3.农村土地综合整治村组八大职责

一是负责作好项目宣传、培训，初步设计建议等前期工作。

二是组织召开村民代表大会，成立村民议事会，充分征求村、社意见，确保三分之二以上的村民或三分之二以上村民代表同意。

三是做好立项工作有关资料签字盖章，完善村民的申请、审批等相关程序，签订农民自愿流转两权承诺书和同意搬迁意见书，并积极支持配合项目的实施。

四是负责项目区内涉及房屋及附着物、地上附着物、青苗的摸底调查和补偿、补助费用的核算、发放工作，确保被拆迁农户个人自愿，情况真实、可靠，不得弄虚作假。五是做好项目实施中群众协调工作和工作现场管理工作。

六是做好权属调整方案和道路、水利有关工程后续利用和管理工作，巩固环境综合整治成果。

七是做好项目区产业规划，推动土地承包经营权流转和产业结构调整。

八是加强项目区农户的劳动技术培训，积极与就业部门联系，千方百计解决好群众的再就业问题。

4.农村土地综合整治五大条件

省、市在土地综合整治项目审查时有严格的审查程序，对土地出地率、经济效益分析、资金筹措来源有明确的规定，这些都必须建立在合理的可行性分析基础上，达不到标准和要求的不予立项批准。

1、符合土地利用总体规划和土地综合整治专项规划。农村土地综合整治必须坚持规划先行。我区计划用5-6年时间全面完成土地综合整治工作，未纳入土地利用总体规划和土地综合整治专项规划的区域不得开展土地综合整治。

2、项目区只能选择在一般农田区和基本农田范围内。不能在符合土地利用总体规划的范围内开展土地综合整治工作。

3、要明确建新区特别是农民集中居住区的点位和位置。并按发展性、多样性、相融性、共享性的“四性”要求规划建设农民集中居住区。建设用地整理中农户要自愿同意开展搬迁。农民集中居住区规划建设实施方案，要经区规委会初审后，报市农村土地综合整治和农房建设工作领导小组办公室组织专家进行审查，审查通过后才能建设。

4、整理区域应具备整理的潜力。农地整理中田土坎、农村道路、未利用地占整理区耕地面积原则上控制在8-10%。

5、产生的增减挂钩指标平移使用产生的土地收益应与实际投入成本资金相平衡。若收益低于实际投入成本，政府须对差异资金的来源方式进行合理的说明和承诺。

5.农村土地综合整治四大好处

一、对农民而言，就是“三充分一持续”。

二、对土地而言，新增了耕地面积，优化了土地结构，促进土地的流转，适于规模经营，发展现代农业生产。

三、对投资商而言，可以通过参与土地综合整治项目，获得土地投资收益，同时，还可4EE5获区政府在税收、土地资源配置等方面给予的政策扶持，享受土地综合整治优惠政策。

（四）对产业而言，通过建新土地的平移使用，使我区土地后备资源更加丰富，通过科学规划，可为汽车产业、商贸、现代物流、城市地产等提供土地储备，逐步形成三次产业良性互动发展格局，打造复合型产业增长极。

6.农村土地综合整治三大工程

一是土地平整工程，指对水田、旱地、荒草地、田土坎的平整；

二是农田水利工程，指对支渠、斗渠、农渠、毛渠改造；

三是交通工程，指修建农村小于4.5米，服务于生产和出行的农村及田间道路。

7.

第四篇：浅议农村土地综合整治与可持续发展

浅 议 农 村 土 地 综 合 整 治 存 在 的 问 题

浅议农村土地综合整治存在的问题

内容摘要：当前，国土资源管理工作的热点——农村土地综合整治，不仅综合了集约节约用地、改善农村面貌、加强农业基础设施建设、改善农民生产生活条件、促进农民增收，还综合了土地流转、产业结构调整、城乡建设用地增减挂钩置换等工作，更将多年的土地整治（土地整理、复垦和开发）工作推到了一个新的高度。但土地整治还存在一些问题，有待进一步改善。本文从土地整治的基本概念、存在的问题及解决对策等方面进行了总结。

关键词：农村土地

综合整治

问题

对策

一、前言

近年来，我国土地整理事业得到了蓬勃发展，很好地支撑了耕地保护目标的实现，为坚守18亿亩耕地红线发挥了不可替代的作用。特别是2012年3月，经国务院批准颁布实施的《全国土地整治规划（2011～2015年）》（以下简称“规划”），提出在“十二五”期间，我国将通过土地整治，建设4亿亩高标准基本农田，补充2400万亩耕地。此规划将土地整治上升为国家战略，表明了土地整治的重要性和紧迫性。如何切实贯彻落实好规划，助力地方经济实现“又好、又快、跨越发展”，是当前需要思考和研究的重点。笔者拟通过分析，找出当前农村土地整治中存在的问题，提出解决具体问题的措施，为土地整治在理论和方法上进言。

二、土地整治的基本概念及其内容

土地整治是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地整治专项规划确定的木笔哦啊和用途，有效整合与整理复垦开发活动相关的各类资金，共同投入项目区集中使用，并通过采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、村、路、房等进行综合整治，以有效增加耕地面积，提高耕地质量及土地节约集约利用程度，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台。

土地整治涉及土地开发、土地整理、土地复垦、建设用地置换、村镇规划等内容，整合有效资源和资金投入，充分体现了综合性和系统性。通过对这些符合规划的区域进行统筹规划，实现综合整治的目标。

三、当前农村土地整治存在的问题

（一）、重数量轻质量和轻生态保护。当前，我国农村土地整治还处于起步阶段，整治范围窄、投资少，工作重点还停留在荒草地开发和农田整治上。由于土地整治投资周期长、投资金额大，一些地方政府部门功利思想严重，往往追求当年开荒、当年获益而不顾整治区的气候环境、土壤环境和土质水文环境，不惜围湖造田、毁林毁草开荒等。在土地整治项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，随着时间推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再次荒芜。

（二）、运作效率低，配套制度不完善。地方政府特别是国土管理部门推行农村土地整治的主要目的，是增加耕地面积、改善生态环境和生产生活条件，而不是追求自身的经济效益。这也往往导致其不重视成本—效益分析，造成投资资金的低效运用。另外，现阶段农业生产水平与发达国家相比仍然很低，劳动的目的是为了生存，土地对农民来说，不仅仅是一种生产资料，更是一种生活保障，不放弃土地承包经营权是农户唯一也是最现实的选择。要想使农民自愿放弃土地承包经营权，必须以完善的安置措施为前提。但现实情况是，广大农村在当前还没有建立与土地相对应的社会保障体系和户籍制度、就业制度等改革制度，这也导致农户参与土地整治的积极性不高。

（三）、后期管护可操作性弱。当前，实际进行农村土地整治操作的，大多是挂靠政府部门的公司，运作时往往因公司与政府权责不分、政府各部门之间职能交叉等，造成政府部门与公司之间的推诿、扯皮，降低了后期管护的可操作性。加之当前农村土地整治的规划设计、运作程序等相关标准尚不完善，致使规划设计方案评价及运作过程中实行监督依据不足，直接导致后期管理可操作性低。

四、提高农村土地综合整治质量的对策

（一）、建立健全土地整治规划体系，严格按规划办事。农村土地整治工作不是孤立的，它与土地利用总体规划密切相关，是土地利用总体规划的具体实施途径之一。所以，一定要理顺土地整治和总体规划之间的关系，确保农村土地整治工作在土地利用总体规划允许的范畴内进行。除此之外，拟定规划一定要有弹性，与时俱进，根据内外环境变化，不断调整与完善。

（二）、建立动态的生态评价体系，注重环境多样性的保护。土地资源的开发利用方式与生态环境息息相关，在整治过程中，应坚持在保护中开发、在开发中保护的原则。整治是一个长期工作，其产生的效益也是长远影响的，是一种长期的动态过程。衡量一个土地整治项目的好坏、成功与否就需要一个较长期的评价过程。所以要在审视项目的具体情况下，拟建一个动态的生态评价体系，对土地整治效益进行动态的监测和评价，从而规范土地整治活动，促进土地资源的循环利用。创建特色土地整治模式，要把当地情况与生态保护融为一体，避免全国各地统一模式。在具体实施中要结合各自特色，突出土地管理模式的时限性和土地整治规划的弹性，使农村土地整治更加合乎伦理。

（三）、探索构建农村土地使用流转劝导制度。只有建立合理土地使用权流转机制，才能保证土地整治目标最终实现。针对当前农村土地使用权流转中普遍存在的土地商品属性不清楚、农民传统小农思想严重、农户私转现象严重等问题，需要认真调查研究，通过劝导做深做透农民和基层干部的思想工作，消除农村土地使用权流转“不能搞”、“不敢搞”、“不想搞”的模糊认识，进行分类指导，促进土地有序流转。在流转中，要始终坚持以流转促调整、以调整抓流转的原则，尊重百姓意见，合理确定流转方式，强化服务指导体系，严格规范流转程序，加强组织领导，以创建良好的流转环境。

（四）、农用地整治项目管理要走产业化之路。当前，农村土地整治主要是政府推动，其项目主体也是政府或者政府委托的有关机构。现实中，这些机构与政府权责不分，没有引进市场竞争机制，造成农村土地整治资金低效运作、整治效果不佳等一系列问题。这客观上就要求土地整治走产业化发展之路，通过培育各种形式的土地整治企业，接受政府、集体和农户的委托进行土地开发整治。这就必须树立一个观念：即土地整治不是行政行为，而是政府指导下的经济活动。

（五）、构建责任到人、落实到位的监管框架。笔者认为，监管效率应成为政府对土地整治监管的重要目标。特别针对当前一些土地整治过程中基础设施落后成无人监管的问题，需要政府通过监管保证基础设施的安全性。应设立专门监管机构，明确责任分工，严格按照有关规定，建立健全项目立项、规划设计、工程建设招投标、项目法人、工程施工、工程建设、工程监理、项目竣工验收等各项制度。严格执行相关标准和相关规范，制定项目设计方案和实施方案。建立公告制度、备案制度和公众参与制度等，使监管措施真正落到实处。

总而言之，农村土地综合整治是一项长期有意义，并需不断完善但却势在必行的工作。相信随着4亿亩高标准基本农田的建设，随着人们对土地整治的认识越来越深入，随着国家对土地整治工作越来越重视，相信土地整治的前景将更加广阔。

参考文献：

1．陈百明 2.成都市国土局 3.吴正红、张世全4.王 闯

统筹之本 生态之基-展望土地整治工作新趋势》

中国土地 2012（3）

《对农村土地综合治理的几点思考》 2008年6月 《土地整治：问题及对策》 中国土地2012（7）《农村土地整治中应重视的问题》 国土资源2010（6）

《发展之要

第五篇：开展农村土地产权抵押的实践与思考

开展农村土地产权抵押的实践与思考

韩 军

时间：2010-11-25 | 点击数：583 | 来源： 2010年第2期 | 【大 中 小】【打印】【关闭】 土地、资金和劳动力是三大生产要素。实现生产要素的自由流动，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。我国经过30年的改革实践，在城市可以说基本上实现了国有建设用地使用权、金融资金和劳动力资源的高度集聚和自由流动，但由于城乡分割的二元结构（暂不考虑经济规律的作用），广大农村集体土地和国有土地仍不能享有同等权益，无法自由流动来吸引社会资金使自身完成资本化的飞跃。为此，成都市近年进行了农村土地产权抵押的探索。

一、开展农村土地产权抵押的意义

土地抵押是土地流转的特殊表现形式，它有机地融合了土地和资金这两大生产要素。所以在成都市开展农村土地产权抵押，对实现土地流转和生产要素自由流动，推进农村产权制度改革和统筹城乡综合配套改革试验区建设，增强农业和农村发展的内生动力，构建社会主义市场经济体制都具有重要意义。

2008年初，我市就以市委、市政府名义出台1号文件，在全市开展了农村产权制度改革。改革的基本思路是在加强耕地保护的前提下，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过“还权赋能”，推动农村资产资本化，为统筹城乡发展和解决“三农”问题创造条件。而改革的内在逻辑是，“确权是基础、流转是关键”。

2009年4月国务院正式批复的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（以下简称《总体方案》）也提出，要推进农村市场化改革，落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权，促进农村资源向资本转变，实现城乡生产要素自由流动，建立农村多元化投入机制，增强农业和农村发展的内生动力，大力发展农村金融服务体系，积极探索扩大农村担保物范围。

按照农村产权制度改革的总体部署，我市2009年底即全面完成农村土地和房屋的确权登记颁证。在完成农村产权登记后推动农村产权流转及抵押，应该说是恰逢其时或势在必行。

二、开展农村土地产权抵押的政策环境

“产权”属于经济学用语，不是一个严格的法律术语。它是财产权利的简称，指一束财产权。从物权的角度来分（不考虑农村的国有土地），农村土地产权大致包括农民集体土地所有权、土地承包经营权（含耕地、草地、林地）、集体建设用地使用权和宅基地使用权等。

按照《物权法》的规定，农村土地所有权、耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押；乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，但以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。这些法律规定，对农村土地产权抵押作出了明确限制。

但是，考虑到“房地一体”的事实以及抵押是流转的特殊表现形式，且有关允许农村房屋及土地流转的规定也为农村土地产权抵押留下了想象的政策空间，如《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“允许农民以……转让……等形式流转土地承包经营权”，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”、“扩大农村有效担保物范围”；国务院批复的《总体方案》同意，“在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。”所以我市开展农村土地产权抵押即是按照依法规范和先行先试的原则，在这些法律划定的大致的行动边界与政策的预留空隙之间进行摸索。

三、农村土地产权抵押的探索实践

近期，由市政府金融办牵头，市国土、房管、农业等部门参与，共同研究制定了成都市农村产权抵押融资总体方案及集体建设用地使用权、农村房屋和土地承包经营权抵押融资的管理试行办法。总体方案及管理办法已经市委常委会第30次会议审议并获原则通过，近日将由市政府办公厅转发执行。总体方案及管理办法的主要内容是：

（一）农村产权抵押融资总体方案

指导思想。以农村金融产品创新为着力点，深化农村金融改革，完善农村金融体系，推动集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权抵押融资，满足多层次、多元化的“三农”金融服务需求，深入推进统筹城乡综合配套改革试验区建设。

基本原则。坚持市场化运作和政策引导相结合。保障农村居民基本生产生活条件。维护金融机构合法权益。坚持循序渐进和风险可控。

配套措施。一是分类分区域制定农村土地产权基准价格，开展价值评估，为农村产权流转和抵押贷款提供服务。二是设立农村产权流转交易服务中心，完善流转体系，为抵押物处置提供平台。三是完善农村产权抵押贷款风险分担机制，由市和区（市）县政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债资产。四是健全农村金融市场体系。五是完善征信管理体系，将农户和规模经营业主的信用信息纳入人民银行个人和企业信用信息系统，为农村产权抵押贷款提供信息支撑。

组织保障。一是成立成都市农村产权抵押贷款工作领导小组，成员单位包括市政府金融办、统筹委、农委、国土、房管、财政、法院和四川银监局、人行成都分行营管部等。二是明确领导小组成员单位及区（市）县政府的具体职责。

（二）集体建设用地使用权抵押融资

基本条件。包括合法主体资格的证明材料；抵押物清单、抵押物使用状况及《集体土地使用证》等具有法律效力的权属证明文件；抵押人对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物等作出的承诺；集体经济组织同意抵押或处置集体建设用地使用权的书面证明（但是通过依法流转后取得的集体建设用地使用权除外）；其他要件。

限制情形。包括权属存在争议的；司法机关依法裁定查封的；在土地利用总体规划确定的城镇规划建设用地范围内的；被依法列入国家、省重点项目征地范围内的；属于农村公益事业及公共设施用地性质的；受其它形式限制的。

房地关系。集体建设用地使用权和地上附着物应一并评估，未取得合法房屋产权的地上建筑物不得计算价值。以集体建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押；未一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。集体建设用地使用权抵押后，该土地新增的建筑物不属于抵押财产；该集体建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与集体建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得价款抵押权人无权优先受偿。

抵押登记。集体建设用地使用权抵押实行登记制度，参照国有土地使用权抵押登记办法，由区（市）县国土资源管理部门进行登记，在《集体土地使用证》的“注记”栏内载明抵押登记的主要内容，向抵押权人颁发《土地他项权利证明书》。债务履行完毕后，抵押当事人持还款证明和《土地他项权利证明书》等有效证明，到抵押登记部门办理抵押注销登记。债权实现。债务履行期届满抵押权人未受清偿的，抵押权人与抵押人协商后，可以抵押的集体建设用地使用权变卖或拍卖所得价款受偿。变卖或拍卖的集体建设用地使用权，可由集体建设用地所有权人收购，也可由区（市）县土地储备中心按集体建设用地最低保护价收购；若抵押权人与抵押人协商不成的，抵押当事人也可根据合同约定依法解决。

（三）农村房屋抵押融资

基本条件。包括合法主体资格证明材料；生产经营内容、家庭经济收入情况；借款用途及经济效益分析；抵押物清单、抵押物使用状况及《房屋所有权证》、《集体土地使用证》（使用权类型为集体建设用地使用权）等具有法律效力的权属证明文件；抵押人对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物等作出的承诺；借款人不能偿还贷款时，农村房屋所在集体经济组织同意处置抵押房屋的书面证明；房屋共有人同意房屋抵押的书面意见；金融机构规定的其他资料。

限制情形。同上。

房地关系。抵押的农村房屋和所占用集体建设用地使用权应一并评估。用于抵押的农村房屋所占用的集体建设用地的使用权应与房屋一并抵押，未一并抵押的视为一并抵押。抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请集体建设用地使用权的出让，承诺今后不再申请宅基地，并在国土部门办理集体建设用地使用权登记手续。办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定。同一农村集体经济组织的成员交纳集体建设用地使用权出让价款的比例应相同。

（四）农村土地承包经营抵押融资（略）

四、几个重要问题的分析说明

（一）关于集体建设用地使用权单独抵押的合法性问题

按照前引《物权法》“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押”的规定似乎表明，法律禁止集体建设用地使用权单独设置抵押（这将集体建设用地使用权的物权权能大打折扣）。但是经过分析后，我们认为：《物权法》之所以如此规定，是因为在法律上农民集体还不能直接出让自己的建设用地使用权。而按照《决定》提出的让集体土地与国有土地享有平等权益的要求，一旦赋予通过出让方式取得集体建设用地使用权的用地者以土地处分权，其享有相应的土地抵押权是理所当然。只是由于目前乡镇、村企业的建设用地使用权大都不是由农民集体直接出让给用地者的（实际表现为无偿占用或租赁），所以用地者没有包括抵押权在内的土地处分权。因此我们在管理办法中规定，土地使用者将集体建设用地使用权进行抵押时，应取得集体经济组织的同意；但是通过出让等流转方式取得集体建设用地使用权的除外。

（二）关于集体建设用地使用权抵押的区域问题

土地抵押是土地流转的特殊表现形式。根据流转区域的不同，集体建设用地使用权流转可以分为土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的流转和城镇建设用地范围内的流转。如果限制了集体建设用地使用权可以出让和转让的区域，事实上也就限制了集体建设用地使用权可以抵押的区域。

但是，《决定》中对集体建设用地使用权流转区域的规定并不明确。《决定》一方面提出“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，似乎表明集体建设用地使用权流转只能在土地规划确定的城镇建设用地范围外进行；另一方面又提出“改革征地制度，严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围”，而目前土地规划确定的城

镇建设用地范围内的集体土地都要实施征收，在这个基础上缩小征地范围，似乎意味着在该区域给集体建设用地使用权流转腾出了一定空间。正是由于对政策理解的矛盾，使得集体建设用地使用权流转及抵押的区域难以确定。决策者为稳妥起见，并考虑到目前的征地补偿还是由政府单方定价而不是按市场评估定价，因此将农村土地产权的抵押区域暂定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，并排除按规划依法列入国家、省重点项目征地范围内的集体土地。

（三）关于农村房屋抵押涉及的宅基地处置问题

按照前引《土地管理法》的规定，农村村民可以出卖、出租自己的住房（只是不能再申请宅基地）；《物权法》第180条的规定，抵押人对有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押。这实际是赋予了农村村民对其住房的完全处分权。但《物权法》的第184条又明确禁止宅基地使用权抵押。这就形成了法律规定之间的相互冲突。在具体操作实践中，由于土地与其地上的附着物在事实上无法分离，当农村村民抵押其有权处分的住房时，其宅基地使用权实际上是随之抵押了，而且抵押权人也不可能只要求地上附着物的权益，而放弃其占用范围内土地的权益。为了解决这一矛盾且不违反法律规定，我们在管理办法中规定，抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋占用范围内的宅基地使用权向集体土地所有权人申请出让，将其转化为集体建设用地使用权，并承诺今后不再申请宅基地。当然，为了降低抵押人的经济负担，办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定，政府不会也无权作强行规定。也就是说，按照村民自治的原则，农村集体经济组织可以定一个较低的比例标准。（作者单位：市国土资源局）