对农村土地综合整治工作的思考

第一篇：对农村土地综合整治工作的思考

对农村土地综合整治工作的思考

近年来，安徽省宣城市围绕坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，将土地整理复垦开发与建设用地置换挂钩政策相结合，开展农村土地综合整治，着力完善保护耕地措施，支持新农村建设，统筹城乡发展，拓展城镇建设发展空间，取得了明显成效。

一、因地制宜推进农村土地综合整治

1、领导重视，强力推进。市领导多次到各县区进行土地综合整治调研，适时召开会议听取汇报并作出明确指示和要求。广德县和宣州区成立了县区主要领导为组长、各有关部门和乡镇负责人参加的土地整治领导小组，明确镇政府为项目实施主体，及时研究解决了土地整治中出现的各类难题，保障了土地整治整村推进有序开展。

2、科学规划，注重实效。联系皖南山区自然特性，宣城市确定了因地制宜、田块适中、地力保护、设施配套和质量第一五个原则，切实可行地推进农村土地综合整治工作。

3、落实资金，严格监管。各地均设立土地整治专项资金，主要来源是耕地开垦费、地方新增建设土地有偿使用费和土地出让金用于农业土地开发的部分，有力地保障了项目建设的资金投入。同时，出台资金管理办法，坚持“一支笔”审批制度，加强监管和审计，实行专款专用，确保资金落到实处。

4、整合资源，整村推进。本着“资金来源不变，使用用途不变，整合集中投放”的原则，各县市区政府统筹农村道路建设、水利基础设施、农业综合开发、农村扶贫开发、地质环境治理及其他新农村建设政策、项目和资金，开展田、水、路、林、村、房综合整治。

5、尊重民意，维护权益。在实施土地整治时，从试点村镇的选择、规划设计的编制到新村建设方案的实施，均尊重民意，示范引导，不搞强行拆迁。积极发挥村两委和村民代表的作用，让他们参与拆迁安置工作，切实维护农民权益。

二、宣城市开展农村土地综合整治时间虽然不长，但已取得初步成效。

一是落实了耕地占补平衡，支持了地方经济发展。自开展土地整治工作以来，宣城市新增耕地5.5万亩，尤其是通过综合整治明显改善了农业生产条件，为推进农地流转、规模经营奠定了基础。

二是有效地增加了农民收入，有力地推动了新农村建设。土地整治更新了农村面貌，改善了农村生产条件，提升了农民生活水平和生活质量，拓宽了农民增收渠道。有的县整合多项涉农政策和资金，发挥支农惠农政策的综合性效益，使土地整治成为反哺三农和社会主义新农村建设的重要平台。

三是提高了土地利用率，规范了农村建设用地管理。通过土地整治，推动了工业向园区集中、人口向新村集中、农村向城镇集中，优化了用地结构，促进了土地节约集约利用。此外，通过土地整治特别是建设用地置换，使农民无序建房变为有序依法建设，促进了农民合理使用宅基地，规范了农村依法用地。

四是解决了建设用地指标，拓展了城镇发展空间。据测算，宣城市2009~2015年，平均每年约需新增建设用地3万亩，其中耕地缺口约2.5万亩，全市通过旧村改造新增耕地潜力约10.13万亩，可见推进农村土地整治是解决建设用地计划不足、拓展城镇发展空间的有效手段。

三、需要把握的几个问题

一是少数群众不理解影响项目整体进展。农村土地整治是一项系统工程，关系到千家万户的利益，但由于群众实际情况不尽相同，利益诉求不完全一致，少数群众抱有抵触情绪，工作难做。必须妥善解决好绝大多数人受惠拥护，少数人切身利益受损反对的问题。

二是部分土地整治项目设计不合理。目前一些地方在开展土地整治工作时，因受技术因素和自身条件的限制，部分项目设计论证不够充分，与实际脱节，实施过程中需要变更设计方案，影响了施工进度和预算成本。也有些项目出于资金等考虑，设计标准偏低，与当前发展现代农业生产的要求不相适应，不能让农民充分满意。

三是资源和资金有效整合难度较大。各部门在申报和实施支农惠农项目过程中，由于立项的不一致，资金来源不同，使用用途不一样，建设内容产生独立性，验收标准出现差异性，要做到真正的科学整合难度很大。

四是农民住房拆迁补偿安置难度不小。宣城市多数地区由于受地理环境影响，农村建房成本比较高，各县市区在实际操作中都大大提高补偿安置标准，但也有个别地区，压低补偿安置标准，背离了农村土地整治的初衷。

五是土地整治成果管护有待完善。由于管护资金短缺、责任不落实，土地整治项目后期管护工作往往流于形式，后期管护长效机制需进一步建立和完善。

四、着力破解“双保”难题，扎实推进土地整治

思想认识要进一步提高。要深入调查研究，全面把握开展农村土地整治的有利条件和不利条件，做到有利条件充分利用，发挥优势，不利因素积极探究原因所在，化解难题。要考虑和鼓励多样性的探索，充分调动农民群众、社会各界投入土地整治工作的积极性和热情，把好事做好，好事办实。

建立政府主导的管理体制。必须以各级党委政府为主导，以土地整治为平台，由党委政府强力整合各部门资源，统筹项目、资金和规划，建立健全工作组织协调机制，落实共同责任机制，真正做到优化配置资源、捆绑使用资金、灵活运用政策、催生综合效益。总体目标是建立以土地整治为纽带，党委政府主导，国土搭建平台，部门协同合作，上下联动共进的管理体制。

坚持市场运作的利益机制。农村土地整治项目必须遵循市场经济原则，按照产业化方式运作，乡镇、行政村或村民组、农民、社会投资企业签订合同，明确各自的职责、权利。总的要求是通过市场机制的运行，最终实现全市耕地占补指标的共享化、项目实施的规模化、资金使用效率的最大化以及投资的受益化。

落实循序渐进的工作方法。要坚持“全面探索，局部试点，封闭运行，结果可控”的原则，积极支持和鼓励主客观条件成熟的地方先干，发挥示范带动作用。要注意把握“梳理现实问题，设计具体方案，局部先行试点，形成制度成果”四个关键环节，边试点、边总结、边规范，积极推动政策制度的立、改、废。要充分尊重和依靠农民，坚持探索土地利用的多样性，探索融资渠道，处理好依法依规和改革创新的关系。

树立统筹兼顾的规划设计理念。按照“统一规划、统一设计、统一整治，统一发展”的要求编制土地整治专项规划，突出土地整治区域综合性、多功能性、多效益性的特点，协调和衔接好基本农田保护、产业发展、村镇建设、交通、水利和生态环境保护等规划，田水路林村房综合考虑，统筹把握生产、生活、建设和生态用地，全面促进新农村建设和发展。

跟进完善相关的法律规章。对土地确权登记、宅基地管理和退出机制、土地承包经营权流转、集体建设用地流转、项目资金政策支持、改革征地制度和维护农民权益等现实性问题，以及各类倾向性、非常规性问题，要积极探索，及时跟进研究，总结经验，化解矛盾，转化成果，尽快出台相关的法律法规政策和制度，做好土地整治的法制保障

第二篇：农村土地综合整治工作

农村土地综合整治工作

近几年来，特别是《中共湖南省委、湖南省人民政府关于推进农村土地综合整治的意见》（湘发[2009]26）下发以后，全省各地以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划、聚合资金、整村推进、集中连片开展“田水路林村”农村土地综合整治，优化了农村土地利用结构与布局，加强了耕地和生态的保护与建设，改善了农村生产生活条件，促进了农村现代化和社会主义新农村建设，推动了城乡协调发展。但这一工作也还存在发展不平衡、管理不规范，特色不突出等问题。对此，各级党委政府务必引起高度重视。各地要以贯彻落实国发[2010]47号文件精神为契机，认真总结开展农村土地综合整治的经验教训，采取有效措施，积极稳妥、规范有序地推进农村土地综合整治工作。

一、开展农村土地综合整治，必须坚持以人为本的指导思想不动摇。各地在开展农村土地综合整治过程中，要体察民情，尊重民意，不搞强迫命令，不搞整治工程，不搞形式主义。对项目运作模式、规划设计、耕地平整、旧房改造、新居建设和社会保障等方面工作，应有群众代表全程参与。要按照湘办发

[2009]71号文件的要求，对农村土地综合整治工作进行评价与考核，以群众拥护不拥护、群众高兴不高兴、群众满意不满意为衡量农村综合政治工作好坏的根本标准。

二、开展农村土地综合整治，必须以提高农业综合生产能力为核心。各地开展农村土地综合整治工作，要充分挖掘农村土地复垦潜力，增加有效耕地面积，稳步提升新增耕地产能，要以提高基本农田比重为目标，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、田间防护林网建设，提升地力等级，促进基本农田集中

布局，大幅度提高耕地质量。要围绕全省新增46亿斤粮食生产能力规划，加紧环洞庭湖基本农田整理重大工程建设，加快启动岑天河流域耕地后备资源开发重大工程建设。

三、开展农村土地综合整治，要与新农村建设和城乡建设用地增减挂钩相结合。各地在开展农村土地综合整治过程中，要根据村、镇建设规划和土地利用总体规划，本着提高村庄建设用地利用效率，改善农民生产生活条件和维护农民合法权益的原则，因地制宜地推进“空心村”治理和旧城改造，完善基础设施和公共设施，充分发挥土地综合整治在社会主义新农村建设中的示范效应。在城乡建设用地增减挂钩试点县市，通过土地综合整治和“旧村改造”后形成的建设用地富余指标，在省厅规定的指标内，可以置换用于城乡建设用地增减挂钩，有偿调剂到本行政区域的城镇使用。

第三篇：对农村土地整治的几点思考

对农村土地整治的几点思考

摘要：目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点，也有一些地区正在开展具体的土地整治项目，在规划设计及实施方面总结了经验，整治的效果比较明显，当地农民着实尝到了国家政策的甜头，无论是田间基础设施，还是村庄内部整治，都有较好的改善。但土地整治

摘要：目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点，也有一些地区正在开展具体的土地整治项目，在规划设计及实施方面总结了经验，整治的效果比较明显，当地农民着实尝到了国家政策的甜头，无论是田间基础设施，还是村庄内部整治，都有较好的改善。但土地整治还存在一些问题，有待进一步完善。文章从土地整治的基本概念、原则、存在的问题及保障措施等几个方面进行了总结。

关键词：农村；土地整治；保障措施

一、前言

近年来，我国土地整理事业得到了蓬勃发展，很好地支撑了耕地保护目标的实现，为坚守18亿亩耕地红线发挥了不可替代的作用。同时，通过实施土地整理，优化了项目区田、水、路、林、村的格局，改善了农村的生产生活环境，提高了耕地利用效率，为发展现代农业提供了基础平台。在中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1号）中，对建立严格的耕地保护制度、大力开展土地整治、明晰土地产权、规范集体土地流转、加强农村建设用地管理、推进节约集约用地等方面也提出了具体要求。2010年11月10日，温家宝总理主持召开了国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，土地整治工作的重要性可见一斑。

二、土地整治的基本概念及其内容

土地整治是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地整治专项规划确定的目标和用途，有效整合与整理复垦开发活动相关的各类资金，共同投入项目区集中使用，并通过采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，以有效增加耕地面积，提高耕地质量及土地节约集约利用程度，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台。

土地整治涉及土地开发、土地整理、土地复垦、建设用地置换、基本农田建设、村镇规划等内容，整合有效资源和资金投入，充分体现了综合性和系统性。通过对这些符合条件的区域进行统筹规划，实现综合整治的目标。

三、土地整治应遵循的基本原则

第一，规划引导。严格的土地利用规划或者空间规划是农村土地整治成功的首要前提。开展农村土地整治必须坚持规划先行。在强有力的规划执行和保障体系下，各种类型的整治工作只是规划的具体执行过程，实际操作中则可以灵活多变，由政府和市场两者结合起来完成。

第二，权益保障。权益的保障，不仅提高了农民的积极性和合作意愿，也减少了政府推进规划实施的成本和减少自身公共财政的压力。

第三，项目依托。土地整治是以具体的项目为依托的。项目的实施就是规划的执行过程和实现途径。执行前，需从经济可行性、社会影响和生态影响等各方面对项目进行筛选，保证土地得到最佳利用。在项目筛选中，公众参与机制和市场配置机制是主要的手段。只要是符合土地规划的项目，都必须经过充分的市场竞争来决定最终的项目内容，如通过招标或拍卖的形式，这是市场决定项目的原则。

第四，政府推进。国际成功经验表明，在农村土地整治中，政府的作用是十分明显的。如在美国，政府作为市场配置的引导者和规划执行的监督者，如果项目执行人不履行当初与国家签署的经济契约，政府会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。

四、土地整治中存在的难点及问题

在土地整治工作的试点阶段，全国各地都不同程度地开展了土地综合整治的项目，如吉林长春、广西桂中、江西、山东、湖南等地的整治示范项目，其成功的例子比较多，当地老百姓感受到了国家政策的优越性。但土地整治中还存在很多问题有待解决。

第一，土地整治规划滞后。目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点阶段，还没有全面铺开。所以，在一些地方开展土地整治工作前，没有相关的专项规划作为参考依据，或者编制的规划与实际情况不符。由于无规划或规划未起到引导作用，这在一定程度上，使土地整治工作缺乏统筹性，严重影响了项目的实施地推进。

第二，部门资源分散配置，合力推进不足。农村土地整治涉及多个部门，关系多方利益，必须依靠政府主导，统筹各部门资源力量，才能顺利推进。但在实施过程中，一些地方政府的主导作用没有充分发挥，而国土资源部门一家力量有限，不能有效整合各方资源来快速有效的推进。

第三，政策配套不到位。土地整治是一项综合性、系统性和政策性较强的工程，涉及利益主体和敏感问题较多。由于相关政策配套不到位，在实施过程中涉及的安置问题、农民养老保险问题、权属纠纷等不能及时解决，存在强拆强建的现象，农民利益得不到保障，从而阻碍了土地整治工作的进展。

第四，对土地整治相关内容的研究不足。农村新社区是城镇化进程中的一种全新的社会管理形态，具有自身的特殊性，既不同于传统的行政村，也不同于现代化的城市社区。如何完善农村新社区的治理模式，使农民尽快融入城市社区，尚需作更深入系统的研究。

第五，专项资金利用率低，管理不规范。土地整治工程综合性、系统性、政策性较强，涉及面广，但在实际工作中各部门管理职责不明，各自为政，出现了同一块整治区域出现资金重复投入的现象，导致国家投入资金利用率降低，未达到宏观政策下的预期目标；土地整治项目资金管理不规范，监管不到位，从而导致了挪用专项资金、招投标不规范，存在简化招标程序、透露标底、串标；审计结论模糊等现象。

五、土地整治实施保障措施

第一，积极编制土地整治专项规划。该规划必须在充分调查研究的基础上进行编制，必须尊重客观事实，在深入研究和充分论证的基础上，确定规划的目标和任务，以确保规划的可行性。主要内容可包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律；区域内土地整治的潜力分析；经济上是否可行，当地群众是否愿意接受，生态上是否能安全承载；产权调整方案是否明晰，农户的权益是否得到保障；基层政治、行政和文化环境是否具备，村民自治组织是否健全；保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。

第二，形成一个完善的部门协调机制。土地整治工程涉及多个部门，应形成一个协调机制，以避免多头管理，造成力量分散。作为总协调方，应以土地整治为平台，整合各类资金，做到专款专用，专款专管，将土地整理复垦开发、城乡建设用地挂钩、农业综合开发、农田水利建设、村镇建设、地灾防治、库区高山移民、农村公路建设等进行深度整合，由总协调方统一安排，有序促进农村土地综合整治和新农村建设。

第三，进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度。实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地整治、促进城乡统筹发展的重要手段。但是，由于挂钩的目的主要是为城市发展建设服务的，着力点不在农村；而且挂钩指标不能在省内或省际统筹安排；另外，农村建设用地整理潜力大的地区，对建设用地需求可能不强烈，而对建设用地需求大的地方，农村建设用地整理潜力相对较小，或者没有潜力。所以，挂钩制度还有待完善和创新。首先，通过农村建设用地整理出来的“周转”指标，除了用于城市建设用地外，对于农村自身条件成熟的地区，也可以发展符合国家产业政策和环境保护要求的项目，如农产品深加工、新农村建设等。其次，在充分发挥市场机制的前提下，允许挂钩指标在更大的区域内转移，以体现发达地区支持欠发达地区的做法。这不仅有利于推进农村土地整治进程，也是实现财政转移支付的有效途径，符合统筹区域发展的目标。

第四，转变制度设计理念。制度是促进农村土地整治可持续发展的重要保障。国际经验表明，发达国家土地制度大都是地方性的制度，国家只通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用或土地整治，而具体的土地制度则具有很强的区域性和地方性，即制度设计应更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。一是必须在充分调研、充分论证的基础上，设计制度和政策。二是提倡激励机制，凡是在整治工作中取得成效的，给予各种形式的激励。

第五，充分尊重农民意愿，确保农民利益。以村庄改造为例，有部分地区，不顾当地客观条件和环境的限制，本应统一修建平房院落，保留原有的民风民俗，却打着土地整治的旗号，强迫村民通通住楼，出现了“人住楼上，家禽家畜住楼下”的现象，给当地老百姓的生产生活造成很多不便。农村土地整治是新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。把好事要办好，要落到实处，就必须充分尊重农民的意愿，尊重客观事实，充分调动农民的积极性和主动性，因地制宜地推进该项工程，使农民成为真正的受益者，而不是照搬照抄，一哄而上。

第四篇：对农村土地整治的几点思考（定稿）

对农村土地整治的几点思考

摘要：目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点，也有一些地区正在开展具体的土地整治项目，在规划设计及实施方面总结了经验，整治的效果比较明显，当地农民着实尝到了国家政策的甜头，无论是田间基础设施，还是村庄内部整治，都有较好的改善。但土地整治

摘要：目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点，也有一些地区正在开展具体的土地整治项目，在规划设计及实施方面总结了经验，整治的效果比较明显，当地农民着实尝到了国家政策的甜头，无论是田间基础设施，还是村庄内部整治，都有较好的改善。但土地整治还存在一些问题，有待进一步完善。文章从土地整治的基本概念、原则、存在的问题及保障措施等几个方面进行了总结。

关键词：农村；土地整治；保障措施

一、前言

近年来，我国土地整理事业得到了蓬勃发展，很好地支撑了耕地保护目标的实现，为坚守18亿亩耕地红线发挥了不可替代的作用。同时，通过实施土地整理，优化了项目区田、水、路、林、村的格局，改善了农村的生产生活环境，提高了耕地利用效率，为发展现代农业提供了基础平台。在中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1号）中，对建立严格的耕地保护制度、大力开展土地整治、明晰土地产权、规范集体土地流转、加强农村建设用地管理、推进节约集约用地等方面也提出了具体要求。2010年11月10日，温家宝总理主持召开了国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，土地整治工作的重要性可见一斑。

二、土地整治的基本概念及其内容

土地整治是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地整治专项规划确定的目标和用途，有效整合与整理复垦开发活动相关的各类资金，共同投入项目区集中使用，并通过采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，以有效增加耕地面积，提高耕地质量及土地节约集约利用程度，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台。

土地整治涉及土地开发、土地整理、土地复垦、建设用地置换、基本农田建设、村镇规划等内容，整合有效资源和资金投入，充分体现了综合性和系统性。通过对这些符合条件的区域进行统筹规划，实现综合整治的目标。

三、土地整治应遵循的基本原则

第一，规划引导。严格的土地利用规划或者空间规划是农村土地整治成功的首要前提。开展农村土地整治必须坚持规划先行。在强有力的规划执行和保障体系下，各种类型的整治工作只是规划的具体执行过程，实际操作中则可以灵活多变，由政府和市场两者结合起来完成。

第二，权益保障。权益的保障，不仅提高了农民的积极性和合作意愿，也减少了政府推进规划实施的成本和减少自身公共财政的压力。

第三，项目依托。土地整治是以具体的项目为依托的。项目的实施就是规划的执行过程和实现途径。执行前，需从经济可行性、社会影响和生态影响等各方面对项目进行筛选，保证土地得到最佳利用。在项目筛选中，公众参与机制和市场配置机制是主要的手段。只要是符合土地规划的项目，都必须经过充分的市场竞争来决定最终的项目内容，如通过招标或拍卖的形式，这是市场决定项目的原则。

第四，政府推进。国际成功经验表明，在农村土地整治中，政府的作用是十分明显的。

如在美国，政府作为市场配置的引导者和规划执行的监督者，如果项目执行人不履行当初与国家签署的经济契约，政府会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。

四、土地整治中存在的难点及问题

在土地整治工作的试点阶段，全国各地都不同程度地开展了土地综合整治的项目，如吉林长春、广西桂中、江西、山东、湖南等地的整治示范项目，其成功的例子比较多，当地老百姓感受到了国家政策的优越性。但土地整治中还存在很多问题有待解决。

第一，土地整治规划滞后。目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点阶段，还没有全面铺开。所以，在一些地方开展土地整治工作前，没有相关的专项规划作为参考依据，或者编制的规划与实际情况不符。由于无规划或规划未起到引导作用，这在一定程度上，使土地整治工作缺乏统筹性，严重影响了项目的实施地推进。

第二，部门资源分散配置，合力推进不足。农村土地整治涉及多个部门，关系多方利益，必须依靠政府主导，统筹各部门资源力量，才能顺利推进。但在实施过程中，一些地方政府的主导作用没有充分发挥，而国土资源部门一家力量有限，不能有效整合各方资源来快速有效的推进。

第三，政策配套不到位。土地整治是一项综合性、系统性和政策性较强的工程，涉及利益主体和敏感问题较多。由于相关政策配套不到位，在实施过程中涉及的安置问题、农民养老保险问题、权属纠纷等不能及时解决，存在强拆强建的现象，农民利益得不到保障，从而阻碍了土地整治工作的进展。

第四，对土地整治相关内容的研究不足。农村新社区是城镇化进程中的一种全新的社会管理形态，具有自身的特殊性，既不同于传统的行政村，也不同于现代化的城市社区。如何完善农村新社区的治理模式，使农民尽快融入城市社区，尚需作更深入系统的研究。

第五，专项资金利用率低，管理不规范。土地整治工程综合性、系统性、政策性较强，涉及面广，但在实际工作中各部门管理职责不明，各自为政，出现了同一块整治区域出现资金重复投入的现象，导致国家投入资金利用率降低，未达到宏观政策下的预期目标；土地整治项目资金管理不规范，监管不到位，从而导致了挪用专项资金、招投标不规范，存在简化招标程序、透露标底、串标；审计结论模糊等现象。

五、土地整治实施保障措施

第一，积极编制土地整治专项规划。该规划必须在充分调查研究的基础上进行编制，必须尊重客观事实，在深入研究和充分论证的基础上，确定规划的目标和任务，以确保规划的可行性。主要内容可包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律；区域内土地整治的潜力分析；经济上是否可行，当地群众是否愿意接受，生态上是否能安全承载；产权调整方案是否明晰，农户的权益是否得到保障；基层政治、行政和文化环境是否具备，村民自治组织是否健全；保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。

第二，形成一个完善的部门协调机制。土地整治工程涉及多个部门，应形成一个协调机制，以避免多头管理，造成力量分散。作为总协调方，应以土地整治为平台，整合各类资金，做到专款专用，专款专管，将土地整理复垦开发、城乡建设用地挂钩、农业综合开发、农田水利建设、村镇建设、地灾防治、库区高山移民、农村公路建设等进行深度整合，由总协调方统一安排，有序促进农村土地综合整治和新农村建设。

第三，进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度。实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地整治、促进城乡统筹发展的重要手段。但是，由于挂钩的目的主要是为城市发展建设服务的，着力点不在农村；而且挂钩指标不能在省内或省际统筹安排；另外，农村建设用地整理潜力大的地区，对建设用地需求可能不强烈，而对建设用地需求大的地方，农村建设用地整理潜力相对较小，或者没有潜力。所以，挂钩制度还有待完善和创新。首先，通过农村建设用地整理出来的“周转”指标，除了用于城市建设用地外，对于农村自身条件成熟的地区，也可以发展符合国家产业政策和环境保护要求的项目，如农产品深加工、新农村建设等。其次，在充分发挥市场机制的前提下，允许挂钩指标在更大的区域内转移，以体现发达地区支持欠发达地区的做法。这不仅有利于推进农村土地整治进程，也是实现财政转移支付的有效途径，符合统筹区域发展的目标。

第四，转变制度设计理念。制度是促进农村土地整治可持续发展的重要保障。国际经验表明，发达国家土地制度大都是地方性的制度，国家只通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用或土地整治，而具体的土地制度则具有很强的区域性和地方性，即制度设计应更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。一是必须在充分调研、充分论证的基础上，设计制度和政策。二是提倡激励机制，凡是在整治工作中取得成效的，给予各种形式的激励。

第五，充分尊重农民意愿，确保农民利益。以村庄改造为例，有部分地区，不顾当地客观条件和环境的限制，本应统一修建平房院落，保留原有的民风民俗，却打着土地整治的旗号，强迫村民通通住楼，出现了“人住楼上，家禽家畜住楼下”的现象，给当地老百姓的生产生活造成很多不便。农村土地整治是新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。把好事要办好，要落到实处，就必须充分尊重农民的意愿，尊重客观事实，充分调动农民的积极性和主动性，因地制宜地推进该项工程，使农民成为真正的受益者，而不是照搬照抄，一哄而上。参考文献：

1、吴次芳.农村土地整治的问题指向、国际经验和现实选择[J].四川改革,2009(8).2、王闯.农村土地整治中应重视的问题[J].国土资源,2010(6).3、对中央一号文件土地整治要求的学习与思考[DB/OL].国土资源网,2010-02-05.4、王会.统筹规划、综合协调、大力推进农村土地整治——对做好农村土地整治工作的几点建议[J].吉林农业,2010(7).

第五篇：农村土地综合整治实践与思考

2011年会征文

农村土地综合整治实践与思考

----------以涵江区江口镇小城镇综合改革建设试点为例

黄桂雄

（福建省，莆田市国土资源局涵江分局 351111）

摘要：开展土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项

创新之举，也是农业农村发展方式的重大转变。涵江区江口镇自2010年被福建省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇后，紧紧围绕土地整治和增减挂钩政策,把握时机,真抓实干,扎实深入地开展土地综合整治,取得了明显成效。文章试从该镇的土地整治实践出发，通过总结经验，深入思考和探讨进一步推进农村土地整治的方法和举措。

关键词：农村土地，综合整治，实践与思考 *

2010年初，涵江区江口镇被省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇。涵江区委区政府紧紧抓住这一政策机遇，把土地整治作为加快社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要平台，作为推进城镇化进程、加速江口小城镇综合改革建设的重要举措。积极用好用足城乡建设用地增减挂钩政策，努力破解土地资源瓶颈制约问题，取得了明显成效。这其中，既有成功的经验和做法，也遇到许多工作困难和问题，在此试与大家来共同总结和思考进一步推进农村土地整治的方法和举措。实施农村土地整治的实践做法

1.1 基本情况

涵江区江口镇是莆田市东部门户，镇域面积79平方公里，山地面积4600公顷，辖26个行政村和1个社区，总人口7.5万。在外侨胞与港澳台同胞约19万人。多年来的建房陋习，历史原因形成的“空心村”、“空心房”，以及宅基地的需求矛盾，一直困扰着江口镇的长远发展，无法破题。农村土地整治政策给江口镇带来了新的契机，涵江区充分利用省政府赋予的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩优惠政策，先期在江口镇东大、院里、石狮三个村开展土地整治试点工作，走出了一条盘活农村土地资产、节约集约用地的新路子。2010年完成新增耕地200亩，并已全面转入安置区建设和土地复垦阶段。至目前，已成功出让指标285亩，交易金额达4399.95万元。2011年上半年已拆除房屋建筑面积5万平方米，全年可再完成新增200亩耕地的任务。其中，东大村项目区规模413.9亩，涉及户数280户，计划新增耕地289亩，目前已有203户签订拆旧协议，已拆除105户，拆除房屋建筑面积近3.5万平方米；院里石狮村项目区规模127.1亩，户数277户，计划新增耕地87.5亩，目前已有103户签订拆旧协议，已拆除103户，拆除房屋建筑面积近2万平方米。

1.2 主要做法

1.2.1 强化组织领导

涵江区委、区政府高度重视土地整治项目建设工作，将其列入重要工作日程。区政府成立了由区政府分管领导任组长，区政府办公室、区国土资源分局领导任副组长，区发改、财政、审计、建设、规划、农业等部门和有关乡镇领导为成员的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作领导小组，全面负责此项工作。江口镇也成立了由镇党委书记任总指挥的项目实施指挥部，指挥部下设规划建设、工程监管、资金管*作者简介：黄桂雄 男 大学本科 高级经济师从事国土资源管理电子邮箱：***@139.com

理等工作组，各司其职，相互协作，共同负责抓好各项具体工作的落实，形成了上下配合、齐抓共管的工作格局。

1.2.2 坚持规划先行

规划的科学与否很大程度上决定着土地整治工作的成败。涵江区牢牢把握规划先行的原则，于2010年4月中旬委托福建省国地工程规划设计有限公司编制《江口镇农村土地整治和城镇建设用地增减挂钩专项规划》以及《江口镇土地整治拆迁补偿安置实施方案》，规划拟对石狮、院里、蒲江、上后、东大、顶坡、丰美等7个村的居民点进行整治，涉及居民点用地1395亩，除去安置用地397亩，可新增耕地面积998亩。安置区建设综合长泰县、聚龙小镇、南安官桥等地的成功做法，实行统一规划、统一设计、统一联建、统一基础设施建设，防止以户为单位，各自占地围墙的行为发生，避免出现“新房一大片，新村看不见”的粗放用地现象，打破了江口镇原有的旧房建筑占地面积小，围埕占地多，土地利用率低的怪圈。

1.2.3 做好宣传引导

土地整治工作与群众利益密切相关，做好政策的宣传,让群众理解和支持这项工作是保障项目顺利开展的基础。在实际工作中，涵江区在江口镇实行镇党委、政府领导包片，镇村干部包户的制度，通过召开群众大会、举办知识讲座、利用广播、宣传车、公开栏、印发宣传册等多种方式，深入到家家户户，耐心细致地向群众讲解土地整治带来的好处和收益：一是通过农村土地整治,把新增的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设；二是通过整治新增的土地，使用权仍然属于村集体或村民所有；三是农村土地整治工作可解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，同时旧房又得到了相应合理的补偿；四是解决了部分祖遗房子闲置问题，激活农民手里最大的资产，增加农民财产性收入；五是通过整治、安置区的规范建设极大改善了群众的居住条件和生活环境。通过广泛而深入的宣传发动，使农村土地整治这一工作家喻户晓，优惠政策在群众中入心入脑，激发了广大群众参与土地整治的积极性。

1.2.4 确保群众利益

在充分考虑农村群众生活习俗，遵循节约、美观、实用原则的基础上，根据拆迁房屋占地面积和人口数量，设计了60、90、120㎡不同层次、不同档次的户型，努力打造“精品”工程，使安置区建设成为新农村建设的样板工程。在土地整治示范村院里村，经村民代表讨论通过，对申请自建的群众，依据60、90、120㎡的三种户型分别予以5千元、8千元、1万元的补贴。同时，为确保项目区群众得到更多的实惠，在严格项目工程公开招投标的前提下，将农民群众有意愿并有能力实施的土方平整、挡土墙等技术含量不高的单项工程从招投标中剥离，组织承包给农民实施，施工费直接兑付给农民，既解决了农民生产生活问题，又激励了群众参与的主动性。

1.2.5 严格规范运作

涵江区在江口镇财政设立农村土地整治资金专户，指标转让获得的收益全部进入专户专项管理，收益所得专项用于旧房拆迁补偿、安置区农转用等基础设施建设以及土地复垦等投入。在农村土地整治项目实施过程中，坚持规范运作，严格管理。从旧房丈量、评估、补偿到安置区选房、建设等诸环节，都实行阳光操作，向社会公开，接受群众监督，切实保障农民群众的知情权、参与权、监督权和决策权，真正做到村里事村民要知道、要参与、要做主、要监督和要满意。自开展土地整治以来，没有发生一起因利益补偿不到位、拆迁安置不及时而引发的上访事件。

1.2.6 党员创先争优

俗话说，开展工作是“村看村，户看户，群众看干部，党员看支部。”充分发挥党员先锋模范和党支部的战斗堡垒作用是农村土地整治工作顺利推进的关键。为确保土地整治政策能够家喻户晓，项目建设能够顺利推进，村干部们起早抹黑，挨家挨户耐心细致宣传。院里村作为江口镇农村土地整治工作的示范村，该村支部书记王卫洪带头拆除了自家的祖屋，同时带头砍伐自家龙眼树，为安置区建设腾出土地，身体力行地解除群众的畏难和顾虑。涉迁的党员干部纷纷效仿，带头拆除房屋。据了解，该村共有4名干部带头拆除房屋，建筑面积达600多平方米。正是有了党员干部的示范带动，使该村土地整治工作得到快速进展。2 农村土地整治的几点思考

2.1 政府主导是关键[1]

土地整治项目是一项系统工程，必须在政府的领导下，多部门合力推进。要牢牢把握政府的主导地位，部门协作共同推进的原则，努力构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的工作格局。市、县（区）、乡镇各级要成立由主要领导任组长，建设、财政、规划、农业、国土、发改、民政、监察、审计等相关职能部门负责人为成员的领导小组，由政府组织领导和协调，主要负责项目实施工作的部署安排、筹划组织、重要政策的研究制订、重大问题的协调解决，各成员单位要明确工作职责，充分发挥部门职能作用，积极配合和推进土地综合整治和社会主义新农村建设。要建立日常协调工作例会制度，定期对土地整治推进过程中出现的新情况、新问题、新举措、新经验进行调查研究，总结经验，解决问题，切实把好事办好，把好事做实，使农村土地整治工作变成一项富民工程。

2.2 规划引领是根本[2]

土地综合整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全面整治，需要在全面规划、全面设计的基础上统筹推进。各地应对农村建设用地现状认真开展潜力分析和深入调查摸底，准确掌握后备资源情况，做到心中有数。要抓住新一轮乡镇土地利用总体规划修编的时机，在完善村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整。特别是要通过现场调查、实地勘测、科学设计、充分论证，广泛征求专家和项目区群众意见，合理布局新建区的区位、规模和空间；要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。

2.3 因地制宜是基础

鉴于农村居民点拆旧整理难度较大，应本着先易后难的原则，优先选择当地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具有建设用地拆旧整理潜力的空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的整治工作。在整治实施过程中积极探索整治新方法、新形式，通过这些地区的示范，对存在问题和难点进行深入分析研究，以点带面，为拆旧整理难度大的农村居民点积累经验，逐步推广，以促进城乡建设用地增减挂钩工作向纵深推进。如这次涵江区江口镇的土地综合整治，该区在细致调查摸底的基础上，选择了江口镇东大村、院里石狮村这几个人口密度低、村庄布局散、房屋结构差、建筑物老旧的地方作为工作试点，实行点上带动、面上开花。对在新农村建设、小城镇建设过程中形成的空闲地、闲置地及时进行整理复垦，对低洼地、危旧房以及废弃的工矿点等进行全面的盘点和登记造册，申报整治，这些举措不仅迎合了部分群众改造危旧房的意愿，又使政府尽到了扶危解困、灾后救助的社会责任，形成了互利共赢的局面。

2.4 以人为本是前提

土地整治工作涉及千家万户，实施增减挂钩、土地整理工程，均对群众的眼前利益和长远利益产生深远的影响。因此，从项目区的确定、规划的编制及示范村和集中居住区建设等一系列过程中，要通过公告、听证、公示以及召开群众座谈会、基层测评会等多种方式，广泛征求群众意愿，充分尊重和保证群众的知情权和参与权；项目实施应注重把保护和实现群众利益、尊重群众意愿、倾听群众诉求、确保群众得实惠放在首位，要严格按照依法、自愿、有偿、规范的要求，组织群众签订拆迁补偿协议，明确各自的责任、权利和义务；要尽可能满足大多数群众的合理要求，确保农民权益不受损害，切实把这项民生工程好事办好，实事办实，让群众满意，使群众得福祉，形成整治前农民乐意，整治中农民同意，整治后农民满意的效果。

2.5 资金整合是后盾[3]

土地整治工作是一项投资巨大的系统建设工程，要按照“资金来源不变、使用用途不变，整合集中投放”的原则，以土地综合整治为载体，集聚各级政府涉农项目资金和社会投入资金，努力发挥民生政策的优势，提高资金运作的质量和综合效益；要整合各类支农惠农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，形成整体推进的合力。一是统筹使用各类土地整治资金，满足项目需求。地方政府留成的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和农业土地开发资金要按规定统筹用于农村土地整治项目。新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理；土地出让收益要优先用于农

业土地开发和农村基础设施建设。二是突出整治项目平台集聚效应，整合涉农资金。充分发挥财政支农资金的引导集聚作用，以土地整治项目为平台，各类涉农资金配套跟进，重点支持项目区内公共基础设施建设、社会事业发展和农业生产发展，拓宽项目投资渠道，加大对项目配套资金的投入。三是创新土地整治资金投入方式，提高经济利用率。对经济欠发达、耕地整治潜力大的地区，要实行财政为主的投入方式。对经济较发达、社会投资活跃的地区，推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结合的投资方式。

2.6 规范运作是重点

2010年中央一号文件进一步明确“有序开展农村土地整治”，“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”涵江区江口镇对整理出来的土地，首先复垦为耕地；其次解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，以及村庄基础设施和公共服务配套设施建设，并留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时把通过农村土地整治增加的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设，形成良性循环。实践证明，这样的思路和做法是可行的，也是有效的。因此，要继续打造好这个平台，规范有序地搞好农村土地整治工作，要通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，促使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。

2.7 强化监管是保证

土地综合整治涉及面广，涉及资金额大，强化土地综合整治项目的监管责任重大，为确保综合整治项目顺利实施和资金的运行安全，必须对项目实行多重立体监管。一要强化项目动态监管。建立土地综合整治季报制度，按季度定期考核。项目所在地人民政府要严格按规划组织实施，完善管理手段，健全项目台账，提高信息化监管水平。二要强化周转指标管理。积极引导并严格规范增减挂钩工作，加强周转指标和节余指标的管理，周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降，避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。三要强化资金使用监管。对项目资金要实行全程管理与监督，按照工程项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金，实行专款专用、专项管理、单独核算制度，确保项目资金使用规范。四是强化项目廉政监管。要大力加强征迁工作人员的廉洁从政教育，着重强化丈量评估、征迁补偿、项目发包等重点岗位、关键环节的监督管理，严防出现弄虚作假、以权谋私、徇私舞弊等不良行为，确保项目建设的“公开、公平、公正”。

参考文献

[1]蒲波.关于规范和创新我市集体建设用地流转工作的思考[J].广安市国土资源局

[2]胡进安.开展农村土地综合整治的实践与思考[N].湖南日报.2010.9(第22015号)

[3]王海华.关于城乡建设用地增减挂钩试点工作的几点思考[J].华章.2010(21)