一文读懂：银行如何继续参与棚改（范文大全）

第一篇：一文读懂：银行如何继续参与棚改

一文读懂：银行如何继续参与棚改

为激励合法合规投融资，严控地方政府性债务风险，在新预算法及国发[2014]43号文基础上，近年来国务院及相关部委相继出台了一系列政策规范地方政府投融资活动，尤其是财预[2017]50及财预[2017]87号文，基本实现了对地方政府融资平台、PPP、政府购买服务、产业基金等融资模式进行政策全覆盖。当前监管政策背景下，地方政府进行城镇化融资主要有以下三种途径：发行地方政府债券，市县级政府由省级政府统一代发；采取政府与社会资本合作（PPP）模式；采取政府购买服务模式，工程项目仅限棚户区改造及异地扶贫搬迁两类。对于银行等金融机构来说，工程项目的市场机会主要包括以下两方面：一是政府与社会资本合作（PPP）项目；二是纳入国务院棚改规划的棚户区改造项目，以下就棚户区改造概念、及银行如何续做棚户区改造项目进行分析。

本文纲要棚改的定义及范围棚改相关政策分析政府购买棚改服务银行支持棚改的政策依据及支持方式银行信贷支持棚改的几个关键问题

一、棚改的定义及范围

棚户区改造作为国家“城镇化”战略推进过程中最重要的一环，2009年五部委（住建部、发改委、财政部、国土部、人民银行）《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）等文件明确棚户区改造战略意义：棚户区改造作为重大的民生工程和发展工程，是缓解城市内部二元矛盾、提升城镇综合承载能力及促进经济社会协调发展的有效途径，既可以带动社会投资，促进居民消费，扩大社会就业，又可以发展社区公共服务，加强社会管理，推进平安社区建设，是扩内需、惠民生、保稳定的重要结合点。

（一）棚改的定义根据《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）、《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）及《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）规定：棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。2004年，辽宁省在全国率先启动了全省范围内的棚户区改造。2005年，国家启动对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造。2008年，中共中央国务院决定将各类棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，拉开了全国大规模推进棚户区改造大幕。自2008年国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，明确加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区改造全面启动。

（二）棚改的范围棚户区改造范围由最初的煤矿棚户区，扩展到城市棚户区和铁路、钢铁等行业棚户区以及国有林区、国有垦区，由最初的成片棚户区，向非成片棚户区、城市危旧住房拓展，将棚户区改造与旧城改造、城中村改造结合在一起。棚户区改造范围增加的领域及政策依据如下：一是城市棚户区（危旧房）。《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）规定，“十二五”期间，城市棚户区（危旧房）改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。二是2011年延伸到建制镇。《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号）规定，有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。三是2013年延伸至城中村改造。《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52号）进一步明确将部分城中村（城边村、城郊村）改造项目也纳入了棚户区改造范围。四是2015年延伸至城市危房改造。《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）把城市危房改造纳入棚改政策范围。

二、棚改政策分析

（一）政策概况当前棚户区改造政策以国务院、财政部、住建部政策为主，涵盖棚户区改造范围、国务院棚改规划、融资模式、项目资本金、纳入预算等方面管理要求。核心政策包括：棚改项目要纳入省级政府棚改规划、项目资本金不低于20%、政府主导运作的2016年新开工棚改项目要实施政府购买服务、购买主体的项目信息公开。中共中央、国务院明确要求，到2020年基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造，做好棚户区改造三年（2018-2020年）攻坚战，继续推动政府购买棚改服务。棚户区改造相关政策一览

1关于促进房地产市场健康发展的若干意见

2008-12-20 国务院办公厅国办发[2008]131号政策要点：实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造，实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区和采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程，解决棚户区住房困难家庭的住房问题。2关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见 2009-12-24 住建部 发改委 财政部 国土部人民银行建保[2009]295号政策要点：棚户区改造项目执行项目资本金20%的规定。市县政府编制棚改规划和年度计划，报省级政府批准后实施。省级政府编制本地区棚改规划和年度计划，报住建部备案。住建部把棚改规划和年度计划纳入保障性安居工程规划。3关于做好城市和国有工矿棚户区改造金融服务工作的通知

2010-02-03 人民银行 银监会银发[2010]37号政策要点：根据棚户区改造具有的综合性特点，依据商业性开发、经适房和廉租房建设贷款管理规定，积极向符合贷款条件的棚户区改造项目提供贷款支持。4中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知

2010-04-13 住建部 发改委建保[2010]56号政策要点：申请中央投资补助项目须符合省级人民政府批准的棚户区改造规划，并附经省级人民政府批准的全省（区、市）棚户区改造规划。5关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知

2010-04-16 住建部建保[2010]58号政策要点：市县政府制定棚户区改造年度实施方案，明确年度棚户区改造的具体项目，及时报省级人民政府批准后实施。对纳入改造范围的棚户区，区别不同情况，分别采取政府主导或市场运作等不同改造模式。6关于公开城镇保障性安居工程建设信息的通知 2011-05-10 住建部建保[2011]64号政策要点：信息公开内容：年度建设计划（含棚户区改造）、开工项目信息、竣工项目信息。当地政府网站公开。7关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知

2012-06-20住建部 发改委 财政部 国土资源部 人民银行 税总 银监会建保[2012]91号政策要点：通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设。8关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知

2012-12-12住建部 发改委 财政部 农业部 林业局 国侨办 总工会建保[2012]190号政策要点：城市棚户区改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。9关于加快棚户区改造工作的意见

2013-07-04 国务院国发[2013]25号政策要点：各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围。10关于棚户区改造有关税收政策的通知

2013-12-02 财政部 国税总局财税[2013]101号政策要点：定义棚户区和棚改：本通知所称棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划的改造项目；改造安置住房是指相关部门和单位与棚户区被征收人签订的房屋征收（拆迁）补偿协议或棚户区改造合同（协议）中明确用于安置被征收人的住房或通过改建、扩建、翻建等方式实施改造的住房。11关于加快推进国有企业棚户区改造工作的指导意见

2014-01-15国资委国资发改组[2014]9号政策要点：位于城市规划区范围内的国有企业棚户区，纳入城市棚户区改造范围；位于城市规划区外的国有企业棚户区，纳入工矿棚户区政造范围。12关于进一步加强棚户区改造工作的通知 2014-07-21国务院办公厅国办发[2014]36号政策要点：鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。13关于进一步做好住房金融服务工作的通知

2014-09-29 中国人民银行 银监会政策要点：鼓励银行业金融机构按照风险可控、财务可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造和保障房建设项目。对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年。

14关于印发《城镇保障性安居工程贷款贴息办法》的通知 2014-10-17 财政部财综[2014]76号政策要点：城镇保障性安居工程贷款贴息必须为城市棚户区改造项目和公共租赁住房项目已纳入省级政府年度计划和市县政府年度目标任务，并由市县政府组织实施。15关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见

2015-06-25 国务院国发[2015]37号政策要点：市县政府公开择优选择棚改实施主体，并签订购买棚改服务协议。市县政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。16关于做好城市棚户区改造相关工作的通知 2015-08-26 财政部财综[2015]57号政策要点：市县财政部门要按照政府购买棚改服务协议要求和城市棚户区改造项目进度，在编制年度预算时做好购买服务资金安排，向承接主体及时拨付资金。17关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见

2016-02-06 中共中央 国务院政策要点：打好棚户区改造三年攻坚战，到2020年基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。创新棚户区改造体制机制，推动政府购买棚改服务。城市总体规划由本级政府编制、同级人大常委会审议、上级政府审批。18关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知

2016-03-25 财政部 住建部财综[2016]11号政策要点：对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。19关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知

2017-05-28 财政部财预[2017]87号政策要点：政府购买服务购买主体公开项目信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等。

（二）政策解读及预判从最新政策财预[2017]87号文可以看出，棚户区改造不受87号文约束（某些方面也不受政府购买服务政策约束），仍可采取政府购买服务方式运作，不受“先有预算、后有购买”限制，仍采取“先有棚改规划、再有购买协议、后有纳入预算”方式运作，购买期限也不受三年期中期财政规划限制，没有任何文件对棚户区改造、政府购买棚改服务的期限作出明确规定。《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）仍作为棚户区改造的纲领性文件，但信息公开（尤其是购买主体信息公开）应执行财政部财预[2017]87号文规定。政策预判：本文预计，短期内，国务院及相关部委不会对棚户区改造另行出台新的政策文件。

（三）部分地方性棚改政策

1、安徽省政府购买棚改服务管理办法（1）购买内容：棚改征地拆迁服务以及安置住房建设或筹集、货币化安置、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。其中，棚户区改造范围包括城市规划区内国有土地上的集中和非集中成片棚户区、集体土地上的城中村，国有工矿棚户区，国有林区棚户区，国有垦区危房以及建制镇棚户区。（2）购买方式：购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商等方式确定承接主体。采用公开招标以外的采购方式，应按照政府采购法的有关规定报设区的市级以上人民政府财政部门批准。（3）预算管理：购买主体所属的本级政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按购买棚改服务合同要求，及时、足额向提供棚改服务的实施主体支付。政府购买服务资金安排及列入预算支出管理、中期财政预算等事项，在开展采购前应按程序报同级人大常委会审议。

2、贵州省人民政府政府购买棚户区改造服务工作实施意见（1）纳入目录及人大决议：全省各级财政部门要将棚户区改造纳入政府购买服务指导性目录，推动人大审议同意采购资金纳入预算支出及中期财政规划。（2）纳入国家棚改规划：全省各级住房城乡建设部门要推动项目纳入国家棚户区改造规划和年度计划（3）购买程序：一是编制购买计划。购买主体结合本级政府购买服务指导性目录，编制年度购买棚户区改造服务项目计划，明确计划购买的服务项目、内容、标准和相关要求，与部门预算一并报同级财政部门审核。二是公示购买信息。政府购买棚户区改造服务项目计划经同级财政部门审核同意后，购买主体应按照政府采购有关程序及时向社会公开购买棚户区改造服务项目的预算资金、主要内容、承接标准和目标要求等信息。三是确定购买方式。通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等方式确定承接主体。四是签订购买合同。签订购买棚户区改造服务合同，明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求和服务期限、资金支付方式、双方权利义务、违约责任等。五是组织实施购买。承接主体完成合同约定的服务事项后，购买主体应及时验收，验收完毕应将验收材料报同级财政部门，并向社会公开。（4）资金管理。政府购买棚户区改造服务资金纳入同级财政年度预算。同级财政部门要及时跟踪和掌握棚户区改造工作进程，包括棚户区改造房屋征收安置方案具体实施和进展情况、棚户区改造安置住房筹集进展情况等，按照政府购买棚户区改造服务协议要求和项目进度，在编制年度预算时做好购买服务资金安排，向提供棚户区改造服务的承接主体及时拨付资金。（5）绩效管理。各市县政府要加强政府购买棚户区改造服务的绩效管理，严格绩效评价机制。财政部门应将政府购买棚户区改造服务资金纳入财政资金绩效管理体系，建立绩效评审办法，建立评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，确保资金使用安全有效。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府购买棚户区改造服务预算和选择承接主体的重要参考依据。

三、政府购买棚改服务

（一）基本定义国发[2015]37号提出：市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。2016年3月21日，国务院副总理出席全国棚户区改造工作电视电话会议，要求落实棚改信贷支持政策，对2016年及以后年度新开工棚改项目，要全面实施政府购买服务。政府购买棚改服务，是指通过发挥市场机制作用，把棚户区改造相关服务事项按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

（二）政策依据2015年6月25日《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）：推动政府购买棚改服务。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。2016年2月6日《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出：创新棚户区改造体制机制，推动政府购买棚改服务，推广政府与社会资本合作模式，构建多元化棚改实施主体，发挥开发性金融支持作用。全国棚户区改造工作电视电话会议：2016年3月21日，国务院副总理出席全国棚户区改造工作电视电话会议，要求落实棚改信贷支持政策，对2016年及以后年度新开工棚改项目，要全面实施政府购买服务。2016年3月25日，财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）：推进政府购买棚户区改造服务，做好与棚户区改造贷款衔接工作。对于2015年底以前开工的棚户区改造续建项目，可以继续按照已签订的合同规定发放棚户区改造贷款，不纳入地方政府债务，地方政府不得出具任何形式的担保函；对地方政府与借款人签订的相关协议，地方政府要按约定将相关支出逐年纳入财政预算予以保障。对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。

（三）政府购买棚改服务的内容棚改项目的征地、拆迁、补偿等服务；棚改安置住房的筹集，包括新建、购买、租赁、改扩建、货币化安置等方式；棚改片区公益性配套基础设施建设，包括安置住房小区“红线内”的道路、供水、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套基础设施。

（四）政府购买棚改服务的七个步骤出台相关办法意见，对购买主体、承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算管理、绩效管理、工作机制等操作办法作出明确规定；本级政府所属财政部门将棚户区改造纳入《政府购买服务指导性目录》；确定政府授权的有预算权的政府部门、事业单位或主管部门作为购买主体；确定采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式实施棚改采购；确定承接主体为社会资本，也可是社会资本独自或与政府共同成立的项目公司；棚户区改造的购买主体与承接主体签订政府购买服务合同；将棚户区改造的采购资金纳入未来年度财政预算支出管理，按照合同约定向承接主体支付。

四、银行对棚改的信贷支持

棚户区改造属于政府公益事业范畴，相关支出应由地方政府以财政资金支付，银行如何介入呢？关键依据为政府购买棚改服务，因为有了政府购买棚改服务，所以银行才能够介入。

（一）政策依据2013年7月4日，国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）：各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，积极支持棚户区改造，增加棚户区改造信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。各地区要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制，积极吸引信贷资金支持。2014年7月21日《关于进一步加强棚户区改造工作的通知号》（国办发〔2014〕36号）：鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。各地要建立健全信贷偿还保障机制，确保还款保障得到有效落实。通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。支持金融机构创新金融产品和服务，研究建立完善多层次、多元化的棚户区改造融资体系。2016年3月25日，财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）：银行业金融机构支持新开工的棚户区改造项目，应当严格按照国发〔2015〕37号规定，与棚户区改造项目承接主体签订贷款合同，直接向棚户区改造项目承接主体发放贷款。市县财政部门要做好政府购买棚改服务与棚户区改造贷款衔接工作，明确政府购买棚户区改造服务的购买主体、购买范围，落实棚户区改造资金来源，并与棚户区改造项目承接主体签订购买服务协议，按照协议支付购买服务资金。2015年6月25日《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）：承接棚改任务的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。

（二）支持方式住建部《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）提出，对纳入改造范围的棚户区，区别不同情况，分别采取政府主导或市场运作等不同改造模式。

1、政府主导模式为加快棚户区改造力度，鉴于当前地方政府财政支出压力，中共中央国务院出台《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号），政策原文：市县人民政府公开择优选择棚改实施主体并签订购买棚改服务协议。市县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。该模式最大的优点是可以通过分期付款方式缓解地方政府财政支出压力，政策核心是“签订购买棚改服务协议、逐年列入财政预算、按协议支付”。

在政府购买棚改模式下，银行可以向棚户区改造的承接主体发放授信，用于棚户改造项目。地方政府根据购买棚改协议约定的付款日期及金额，将支出金额分年度纳入财政预算，采取国库集中给付方式支付给承接主体，承接主体用以归还银行贷款。

2、商业化开发模式国务院在《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号文）中提出创新融资体制机制，包括推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式、构建多元化棚改实施主体等方式推动棚户区改造工作。最为典型的商业化开发模式，就是将一级开发（棚户区拆迁安置补偿等）与二级开发有机结合起来，以二级开发收益补偿一级开发成本。商业化开发由于没有明确的政策，且实际案例较少，在此不再赘述。法询金融精品课程【11.18-19 上海】政信业务创新模式实务培训【11.04-05 北京】PPP.政府出资基金架构.风控及案例

五、银行参与棚改的关键问题

（一）如何判断拆迁改造项目是否属于棚户区改造城市拆迁改造包括的范围很广，其中也包括棚户区改造，棚户区改造只是城市拆迁的一个特定领域，棚户区改造作为改善困难家庭住房条件推出的一项民生工程，作为中共中央和国务院重大战略部署，具有明确标准和要求，并不是所有的房屋拆迁安置都属于棚改范围。所以，棚户区改造较其他房屋拆迁具有以下优势：中央政府给予较多优惠政策和照顾，包括中央及省级财政投资补贴、划拨方式供地、税费减免、信贷政策等。最典型的栗子，就是棚改项目可以采取政府购买服务方式投资建设，但棚改以外的其他拆迁项目则不可以采取政府购买服务方式投资建设。那么如何证明某一房屋拆迁项目已纳入国务院棚改规划了呢？答案是：项目已纳入省级棚改规划。具体政策依据如下：2009年12月24日，五部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）：市县人民政府要编制城市和国有工矿棚户区改造规划和年度工作计划，报省级人民政府批准后实施。省级人民政府编制本地区棚户区改造规划和年度工作计划，报住房城乡建设部备案。住房城乡建设部把棚户区改造规划和年度工作计划纳入保障性安居工程规划。2010年4月13日，住建部、发改委《中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》（建保[2010]56号）：申请中央投资补助项目须符合省级人民政府批准的棚户区改造规划，并附经省级人民政府批准的全省（区、市）棚户区改造规划。2013年12月2日，财政部 国家税务总局《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）：棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划的改造项目。《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）：市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。财政部《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》（财综[2015]57号）明确规定：严禁各地区通过虚报城市棚户区改造任务或将城市道路拓展、重大工程建设等涉及的房屋拆迁纳入城市棚户区改造范围等方式，骗取套取中央和省级财政城市棚户区改造专项资金。这就是为什么一定要强调纳入省级棚改规划的原因，万一是区县级政府道路拓宽或重大项目建设涉及的房屋拆迁，得不到中央及省级财政补贴，而且拆迁也困难。

（二）棚改项目是否必须接受“先预算、后购买”限制？财预[2017]87号文提出：先有预算、后购买服务，年度预算未安排资金的不得实施购买服务。中共中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。说明国发[2015]37号等国务院棚改相关规定肯定还是有效的，不受财预[2017]87号文“先有预算，后有购买服务”预算约束。国办发[2013]96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》也提出：政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。要严格资金管理，确保公开、透明、规范、有效。国发[2015]37号提出：市县人民政府要公开择优选择棚改实施主体并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。如果说国办发[2013]96号对“在既有财政预算安排中统筹考虑”不甚明确的话，那么国发[2015]37号应该算是在棚户区改造购买服务领域对国办发[2013]96号的一个政策调整。财综[2015]57号文《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》在“政府购买城市棚户区改造服务资金纳入年度财政预算管理”中明确：市县政府购买城市棚户区改造服务资金纳入年度财政预算。市县财政部门要及时跟踪和掌握城市棚户区改造工作进程，包括城市棚户区改造拆迁安置方案具体实施和进展情况，城市棚户区改造安置住房筹集进展情况等，按照政府购买城市棚户区改造服务协议要求和城市棚户区改造项目进度，在编制年度预算时做好购买服务资金安排，向提供城市棚户区改造服务的承接主体及时拨付资金，确保城市棚户区改造项目资金需要。财综 [2016]11号文《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》明确：

市县财政部门要会同同级住房城乡建设等部门，做好政府购买棚户区改造服务与棚户区改造贷款衔接工作，明确政府购买棚户区改造服务的购买主体、购买范围，落实棚户区改造资金来源，公开择优选择棚户区改造项目承接主体，并与棚户区改造项目承接主体签订购买服务协议，加强对购买服务的履约评估管理，按照协议及时向棚户区改造项目承接主体支付购买服务资金。分析结论：以上五份文件可以得出，在政府购买服务中，棚改作为国务院重大的民生工程项目，其适应政策不同于一般的公共服务购买政策。棚改项目可以先签订购买服务协议，再列入预算，一般的公共服务，必须是“先有预算、再有购买”。

（三）棚户区改造的购买服务期限可以是多少年？首先，国发[2015]37号文提出，各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算。这里应深刻理解“统筹考虑财政承受能力”和“逐年列入财政预算”，地方政府可以根据本地区的财政承受能力，合理规划棚改购买服务期限，并将购买服务资金逐年列入当地财政预算。而中期财政规划（国发[2015]3号）提出，对规划期内重要政策和重大项目通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性；中期财政规划按照三年滚动方式编制。此处可以理解成：棚改项目逐年列入财政预算，意思就是在中期财政规划逐年滚动列入。国务院棚户区改造相关政策对期限没有明确规定，人行及银监会发文《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》明确提出，鼓励银行业金融机构按照风险可控、财务可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造和保障房建设项目。对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年。

（四）为什么要强调推广货币化安置？

1、原因及政策依据

推进棚户区改造货币化安置的主要目的有二：一是化解商品房库存解决房地产过剩问题。当前除一线城市和部分二线城市外，其余大部分城市（尤其是三四线）房地产均存在过剩问题，如果采取新建安置房将会加剧房地产过剩问题。二是提高安置效率。新建安置房具有较大缺陷（划拨用地致使房屋产权不完整、位置偏远、配套不齐全等），货币化安置可以缩短安置周期，节省过渡费用，满足多样化居住需求。因此国务院及相关部委强调棚改安置扩大货币化安置比例，主要包括以下政策：2015年6月25日，国发[2015]37号文，缩短安置周期，节省过渡费用，消化房产库存，让群众尽快住上新房，享有更好的居住环境和物业服务，满足群众多样化居住需求。2016年3月21日，国务院副总理出席全国棚户区改造工作电视电话会议，要求提高棚改货币化安置比例，商品住房库存量大的地方，货币化安置比例应更高一些，一线城市和部分二线城市可以因地制宜。各地要抓紧明确棚改货币化安置的具体目标、政策及措施。2015年6月25日，《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）：积极推进棚改货币化安置。2016年3月25日，财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综[2016]11号）推进棚户区改造货币化安置，切实化解库存商品住房。对于需要市县相关部门购买商品住房作为棚户区改造安置住房的，在购买环节要严格遵循政府采购的规定和程序。

2、货币化安置方式

棚改货币化安置方式包括：政府组织购买、政府集中采购和直接货币补偿，安置方式按照自愿的原则由棚户区居民自主选择。（1）政府组织购买。由区县政府从本市商品房市场组织房源，搭建统一的房源信息平台，通过发放“购房券”等形式，引导棚户区居民自主选择购买。（2）政府集中采购。由区县政府按照政府采购程序的规定，集中购买本市在建或已建成的普通商品住房用于棚改安置，采购价格不得高于所在区域周边同类商品住房的平均价格。（3）直接货币补偿。区县政府将补偿资金支付给棚户区居民，由棚户区居民自行通过房地产市场购买、租赁住房或用于其他支出。日期课程地点10.21-22IPO加速形势下审核要点及案例深圳10.21-22并购重组实务与案例深圳10.26-31金融全体系研修班上海11.03-05不良资产专题培训精品系列课上海11.04-05PPP融资渠道、政府出资基金及产业引导基金架构、风控实务及案例

北京11.04-06一带一路背景下投融资新机遇研讨会北京11.17-19不良资产专题培训精品系列课上海11.18-19新形势下政信业务创新模式、合规路径及实务专题 上海

第二篇：一文读懂棚改（推荐）

一文读懂棚改

本文纲要

第一部分 一波三折的棚改传闻与波澜 第二部分 快速理解什么是“棚改” 第三部分 棚改与央行货币政策

第一部分 一波三折的棚改传闻与波澜

一、近期新闻回顾

这几天，棚改相关的媒体报道、业内传闻和各路小道消息均不绝于耳。6月25日，一则关于国开行“棚改贷款审批权收回总行，全国一刀切暂停棚改”的传闻惊动了整个市场。

当日晚间，国开行新闻办公室回应称，今年以来，开发银行严格执行国家有关棚改政策，在国务院相关部委指导下，配合地方政府依法合规开展棚改融资工作。

6月26日，21世纪经济报道称国开行分支行暂停棚改项目审批，且审批权限上收总行属实。此次棚改项目审批暂停，或与财政系统整治地方政府负债有关。不排除相关部门在调研后，将地方政府的棚改项目融资视为隐性债务，需控制其总量。

6月26日稍晚，证券时报称国开行内部近日正在重新全面梳理授信白名单，强化业务风险管理，受此影响，不少尚未审批通过的新增项目被暂停，但已获批的存量项目仍在继续执行中。国开行此次并非针对棚改项目。目前，新棚改项目基本暂停审批，但已经在放款的存量项目还会正常发放。

6月27日即今天，澎湃新闻上午还发布了一篇有关“海通证券邀请国开行相关领导参与电话会议”的报道。其中提到了以下几点：

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 权限的上收主要是处于两方面的考量。一是国开行分行在审批时违规现象严重，总行担心后期的风险隐患；二是棚改的货币化推高了房价，中央对棚改有一定的看法。

 现阶段处在停摆状态，下一步怎么走在等高层的下一步决策。其个人感觉不会特别严重，此后对棚改的政策肯定会收紧些，但不太可能一刀切直接暂停，这样后果不太可控。

 此后货币化安置的比例会受到一定的限制，因为和地方债务问题相关。

不过就在下午，就有媒体发布报道澄清此事。据中新社北京6月27日电（记者 王恩博），针对“中国国家开发银行将收紧棚户区改造融资”等市场传闻，国开行27日发布澄清声明称，从未授权任何人员代表该行发表相关言论。

国开行在声明中强调，经核实，国家开发银行从未授权任何人员参加该电话会议并代表该行发表言论，有关言论不代表国家开发银行。

目前，澎湃新闻已经删除了上午关于电话会议的报道。

虽然不知道明天还会不会有其他的说法再出现。不过值得我们深思的是，为何这个国开行棚改贷款的传言，引发了如此大面积的关注，而且对于市场造成了可观的冲击。

二、政策调整原因猜想

虽然今天，国开行27日发布澄清声明称“未授权任何人员参加该电话会议并代表该行发表言论，有关言论不代表国家开发银行。”

不过其实这个电话会议报道的信息，其实也正是多方推测的近期政策调整的原因。

1、三四线城市房产价格非理性暴涨归因于棚改货币化安置

自2005年至今，棚改已在中国实施12年之久。作为党中央国务院重大民生战略，棚改确实为困难群众解决了实实在在的居住问题。

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而近年来，为解决三四线城市房地产库存商品房积压问题，中央提出棚户区改造货币化安置方案，期冀在解决居住问题的同时，顺带解决掉部分商品房库存积压。于是国务院、财政部、住建部等出台了若干政策鼓励棚改货币化补偿。主要包括如下政策：

 《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）提出：积极推进棚改货币化安置。各省要摸清存量商品住房库存，制定棚改货币化安置的指导意见和安置目标。

 《关于进一步推进棚改货币化安置的通知》（建保〔2015〕125号）明确：落实棚改货币化安置目标和项目，按照原则上不低于50%的比例确定本地区棚改货币化安置目标。

 《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）提出：推进棚户区改造货币化安置，化解库存商品住房。

棚改货币化安置完全契合了地方政府偏好，通过货币化安置既能很好地解决了商品房库存问题，同时也能拉动本地房产价格上升，很多三四线城市货币化安置率高达90%以上。所谓的货币化安置，其实很多地方的货币化安置是给拆迁户“房票”，而这个“房票”不能够直接兑换成现金，而是只能到开发商那里兑换成房子，只有开发商才能拿“房票”找政府兑现成现金，拆迁户不是按需买房，而是按房票的多少买房。

于是，随着棚改货币化安置的推进，三四线房价出现非理性上涨，即使是人口净流出的城市，房价也在快速上涨。

2、PSL使用有限

PSL（Pledged Supplementary Lending）抵押补充贷款，作为一种货币政策工具，名义上是央行借给商业银行的一种抵押贷款，实际上是央行直接

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为商业银行提供基建、民生领域的长期限、低成本资金支持。其成本相当低，有时甚至不足1%。

为解决国开行棚改的资金难题，央行通过PSL工具向国开行贷款，国开行借到钱后，再通过棚改贷款向棚改主体贷款，棚改主体通过货币化安置向拆迁户发放补偿款，地方政府拆迁卖地支付款项，棚改主体偿还国开行贷款，国开行偿还央行贷款。整体是这样的一个资金闭环。

未来三年，还有1500万套棚户区改造目标任务，棚改资金需求约7.5万亿，PSL同时作为基础货币政策工具，海量投放将会影响整个金融市场的流动性供给，影响央行货币政策灵活性。

3、棚改贷款增加地方政府隐性债务，与地方政府化债背道而驰

当前，棚户区改造主要采取政府购买棚改服务模式。在该模式下，虽然举债主体不是地方政府，不会增加地方政府债务，但是却会增加地方政府隐性债务。

其实，财政部很早就认识到上述问题，在财预〔2017〕87号文中，就已经将工程、服务工程打包等作为政府购买服务负面清单。但其中将党中央国务院统一部署的棚改和易地扶贫搬迁作为例外。

另外，2018年3月下发的财预〔2018〕28号文《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》，政策开宗明义提出棚改专项债出台目的：规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量。对比土储专项债、收费公路专项债政策，出台目的都没有提及“遏制地方政府隐性债务”这一目的。

但棚改专项债没有明确堵死政府购买服务这一模式。专项债实施力度也远小于土储及收费公路、土储专项债均明确排除了其他聚焦债务的形式：“地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式”。收费公路专项债明确“地方政府为政府收费公路发展举借债务采取发行收费公路专项债券方式”，但棚改

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专项债正式稿删除了原征求意见稿中的“地方政府为棚户区改造举借政府债务采取发行棚改专项债券方式”。且棚改专项债通篇都是“采取自愿试点”方式。

4、政府购买棚改服务面临的调整

2016年财政部、住房城乡建设部联合发布了《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号），通知明确，对棚户区改造安置住房建设用地，按规定实行划拨方式供应的，除依法支付征地补偿和拆迁补偿费用以外，免缴土地出让收入。2016年新开工棚户区改造项目，由政府主导运作的，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。

目前，实际上而言，政府购买服务是主要渠道，这也是87号文的例外。但是目前，该渠道面临地方政府不顾自身财政支出能力采购棚改政府服务，构成“隐性负债”棚改购买服务的问题。如此一来，该渠道势必将面临收缩的趋势。

此前，在今年5月，财政部青岛专员办也在一篇报告中明确：

“棚改业务的融资存在多种方式，多采取政府购买服务的方式。部分政府购买服务协议内容存在只标注购买服务总金额，却不对应具体棚改项目的情况。实际操作中，政策性开发银行要求政府购买服务的项目必须列入当全国棚改计划，而其他类金融机构则要求不一，容易造成政府债务的剧增。……在2020年棚改计划完成后，重新评估棚改任务量，多采用新增棚改专项债或置换的方式融资，量入为出，严格管控和压缩政府购买棚改服务的融资模式，并使其逐步纳入政府债务限额管理，接受监督。”

近期有传闻有地区要求政府购买棚改服务的期限需要限定在三年以内，这个在财政部最新修订的《政府购买服务管理办法(征求意见稿》中就有所体现，改办法明确所有政府购买服务都需要满足中期财政预算约束，并没有给棚改例外，87号文也不满足总体法律和行政法规的例外情形（因为87号文只是规范性文件）。另

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外，也有一种传闻是后续监管部门将要求发过棚改专项债的将不允许开展政府购买服务。

三、结果猜想

房子是用来住的，不是用来炒的，这是一个颠扑不破的真理。一切违背这一法则的行为都是在耍流氓，棚改也不例外。试想一下，中央层面怎么能容忍三四线房价非理性暴涨呢？

防范地方政府债务风险，已成为2018年乃至未来三年主要目标，PPP模式因政府融资担保问题已反复被虐多遍，现在就只剩下棚户区改造这一领域，棚改专项债是一个不错的选择，今年新增政府债券额度2.18万亿中专项债券为1.35万亿，远高于一般债券新增额度，意在“开前门、堵后门”规范地方政府举债。

去杠杆大背景下，适度从紧的货币政策应该是首选，而且当前处于多事之秋，中美贸易战、实体企业低迷、消费增速下降，央行需要更多、更精准的货币政策工具实施定向宽松政策，而棚改PSL影响了央行这一货币政策目标。

 不排除，国开行调整棚改信贷政策，有可能是有关高层进行窗口指导的结果。

 不排除，住建部、财政部等部门后续会调整棚户区改造相关政策，如安置方式。

由此看来，棚户区改造，是到了该调整一下业务模式的时候了。

第二部分 快速理解什么是“棚改”

一、什么是棚户区改造？

1、棚改的定义

“棚户区”这一名词“起源”于辽宁。由于历史和现实的原因，棚户区的居住条件长期没有改善，房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活不便。“棚户区改造”这一概念，则首先出自时任辽宁省委书记。

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可以看出，这一概念并不是一个严格的法律定义，因其更多的是政策性项目，相关定义也是根据多年的实践活动归纳总结出来的，多见于政策文件当中。

根据《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）、《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）及《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）规定：

“棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区和国有林场危旧房、国有垦区危房”；

棚户区改造范围包括居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，其他工程不纳入（即不含工业厂区、商业设施建设的拆迁等）。

2、棚改的范围

棚户区改造范围是逐步扩充的，由最初的煤矿棚户区，扩展到城市棚户区和铁路、钢铁等行业棚户区以及国有林区、国有垦区，由最初的成片棚户区，向非成片棚户区、城市危旧住房拓展，将棚户区改造与旧城改造、城中村改造结合在一起。

棚户区改造范围增加的领域及政策依据如下： 一是城市棚户区（危旧房）。

《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）规定，“十二五”期间，城市棚户区（危旧房）改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。

二是2011年延伸到建制镇。

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《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号）规定，有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。

三是2013年延伸至城中村改造。

《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52号）进一步明确将部分城中村（城边村、城郊村）改造项目也纳入了棚户区改造范围。

四是2015年延伸至城市危房改造。

《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）把城市危房改造纳入棚改政策范围。

3、棚改的安置方式

按照安置方式的不同，棚改可以分为实物安置和货币安置。其中实物安置，包括异地安置和原地安置，货币化安置包括居民购买、国家购置、货币补偿这三种形式，居民购买是指政府引导开发商将普通商品房转为安置房，让居民自行购买，国家购置是指政府购买商品房转卖给棚改户，货币补偿是指政府直接给予棚改户以货币补偿。

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早期的棚改基本以实物安置为主，而实物安置又分为原地安置和异地安置，力度也不能和现在相提并论。2008年以来，棚改逐渐从实物化安置转向货币化安置。

二、棚改政策的发展阶段

自2005年辽宁省探索棚户区改造以来，我国棚户区改造已实施12年之久。从现在回过头来看，棚改政策可以分为三个阶段。

1、起步和探索阶段（2005-2007年）

2005年，辽宁省率先探索实施城市棚户区改造，提出用两到三年时间基本完成5万平方米以上城市集中连片棚户区改造任务。当年建设部印发《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》（建住房[2005]178号），提出因地制宜，多种方式推进棚户区改造，加大基础设施配套力度。

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2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）提出加快集中成片棚户区改造，对棚户区改造、旧住宅区政治一律免收各种行政事业性收费和政府性基金。棚户区改造进入起步和探索阶段。

2、大力推广阶段（2008-2012年）

2008年，为应对国际金融危机，中央出台扩大内需十项措施，其中明确提出加快建设保障性安居工程，棚户区改造全面启动。

2009年，住建部印发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号），提出棚户区改造实行实物安置与货币补偿相结合，加大税费政策支持力度。

2009年年底，国务院在山西大同召开全国城市和国有工矿棚户区改造工作会议。

2010年，《关于中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》（建保[2015]56号）出台。

2012年9月，当时的副总理在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体”推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

2012年12月，《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）将铁路、钢铁、有色金属、黄金等行业棚户区纳入棚改政策支持范围。

3、加速落地阶段（2013年-至今）

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2013年，十二届全国人大一次会议决定，今后5 年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000 万户，棚改力度持续加大。同年7 月，国务院办公厅印发《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号），提出扩大棚改范围，将非集中连片棚户区、城中村改造统一纳入城市棚改范围，加大政策支持力度，该文件被认为是棚户区改造工程加速的标志。

2014年国开行专门成立金融事业部办理棚改相关贷款业务，央行则创设抵押补充贷款（PSL）这一货币政策工具为棚改提供长期低利率的资金支持。就是在2014年这一年，PSL的问世，与MLF/SLF等定向调整工具一起，成为了央行创造性货币调节工具。

2014年，国务院办公厅印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号），要求重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造。

2015年提出三年棚改计划，即2015-2017年完成1800万套棚改任务，并积极推进棚改货币化安置，包括发放购房券、政府购买存量商品房安置、一次性货币补偿等，2017年我国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿，棚改货币化安置比例高达60%。

2016年，第十二届全国人民代表大会第四次会议开幕，国务院总理在政府工作报告中指出，今年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例。完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存。

2017年再次提出第二个三年计划，即2018-2020年再改造棚户区1500万套目标。

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三、棚改的资金来源

棚改项目的融资方式包括政策性银行贷款、项目收益债/企业债、政府购买服务和棚改专项债等。

根据《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）等文件的规定，棚户区改造的资金来源包括：

1、财政资金

棚改依托中央、省、市（县）三级财政统筹，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。

2、政策银行贷款

国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。开发银行可以通过专项过桥贷款对符合条件的实施主体提供过渡性资金安排。

3、银行信贷

鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。

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4、项目收益债、棚改专项债等社会资本

鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。推进债券创新，支持承担棚户区改造项目的企业发行债券，优化棚户区改造债券品种方案设计，研究推出棚户区改造项目收益债券；与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围；适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目。

最近首单棚改专项债于6月20日在天津落地，该专项债通过天津市省财政局招标发行，金额共计15亿元，期限五年。

第三部分 棚改与央行货币政策

一、为何PSL和棚改息息相关？

抵押补充贷款（PSL，PledgedSupplementary Lending的缩写），PSL作为一种新的储备政策工具，主要是通过商业银行抵押资产从央行获得融资的利率，引导中期利率。

PSL发放对象为国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，主要用于支持三家银行发放棚改贷款、重大水利工程贷款、人民币“走出去”项目贷款等。就实际体量来看，其中以棚改贷款为绝对主力，主要是从政府信用和融资需求来看，尤其是货币化安置的棚改项目操作简单，政府信用以确定性的合同法律义务进行绑定，所以具备短期大规模风险可控情况下进行操作！

棚改的参与方包含了地方政府、平台公司、房地产开发商，在资金来源上还包括了政策银行PSL、以及商业银行贷款等。以下为货币化安置为例，其中“资金闭环”示意图：

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二、财政性质的“货币政策”

抵押补充贷款的合同期限为一年，可以展期，展期金额和展期次数由中国人民银行确定。贷款利率由中国人民银行确定，但并没有对市场公开。

从设立初衷和使用途径看，PSL的作用以支持特定产业发展为主，影响中期政策利率为辅。

1）透明度，该工具并没有明确公开规则。

2）政策对象：只有政策性银行获得该流动性工具。

3）政策目标：打造中期政策利率，降低融资成本，同时兼具定向信贷投放条款目标。

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抵押补充贷款（PSL）反映了央行希望同时完成保增长和调结构两项任务。但是，货币政策不应该是否应该过多承担结构调整的任务？原本而言即便要做，结构调整的任务应该主要由财政政策和产业政策承担。

货币政策是总量工具。通过各种货币政策措施，央行可以控制货币供给的闸门，至于货币最后流入哪个沟渠，一般情况下是不应由央行控制的。定向再贷款等货币政策措施到底能否在适度放松货币政策的同时达到结构调整的目的，还有待时间的检验。

所以PSL是否应该作为央行货币政策选择工具仍值得商榷，央行是否应该过度干预微观层面货币流向及利率？商业银行的定位在风险定价，资金微观流向；央行定位在宏观货币政策，通过调节货币数量或短期货币价格实现其货币政策目标。PSL恰恰是混淆商业银行和央行定位的工具，由央行直接指定便宜资金流向特定领域。

三家银行的改革方案实质则是货币政策为财政政策买单新途径。传统来讲，为保持货币政策相对独立性，政府一般忌讳直接由央行为财政政策买单（比如大规模购买国债）。但央行通过向政策性银行注入流动性，政策性银行又隐含政府担保特征，实施类似政府意志的扩张意图。这是一个相对而言各方可以接受的扩张方式。

三、PSL在基础货币投放体量

实际上PSL就是相对稳定的基础货币投放方式，过去三年3.1万亿的余额基础货币投放通过这个渠道，成为央行过去4年来仅次于MLF的第二大基础货币投放渠道，和5次降准所释放的基础货币基本相当。但PSL的信息披露非常少，政策

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需求不透明，因此一直以来PSL作为央行的放水的暗渠。成为货币和宏观研究学者么用来解释短期市场流动性无法解释的部分。从央行的资产负债表看，和MLF（约4.8万亿）一起体现在央行资产端的“对其他存款性公司债权”。

根据公开报道的数据，国开行棚户区改造发放的贷款2012、2013、2014、2015分别为778亿、1060亿、4086亿和7509亿。最近的2018年6月1日，央行公布5月份对国开行、进出口银行、农发行净增加PSL共801亿元，5月末PSL余额为3.12万亿元。

此外，根据中国社会科学院世界经济与政治研究所经济发展室主任徐奇渊的测算：2018年1季度，PSL余额的增量是3038亿，比2017年同期的1632亿几乎增长了一倍。结合昨日国开行官方给出的数据，可以估算出2018年2季度PSL增量与去年同期相比，增速几乎为0，与一季度翻一番的数据形成鲜明对比。

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第三篇：一文带你读懂“雪亮工程”!

“雪亮工程”相关知识

一、“雪亮工程”

“雪亮工程”，即公共安全视频监控建设联网应用，是指以“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”为总目标，推动重点公共区域、重点行业、领域的视频监控系统建设，指导、监督治安保卫重点单位公共安全视频监控系统建设；推动公共安全视频监控系统联网，整合各类视频图像资源；开展视频图像信息在治安防控、城乡社会治理、智能交通、服务民生、生态建设与保护等领域应用。充分发挥人民群众利用视频监控系统在社会治安综合治理和平安建设中的作用。

二、建设依据

1.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 2.《“十三五”国家信息化规划》（国发[2016]73号）

3.《公共安全视频监控建设联网应用“十三五”规划方案》

4.《中华人民共和国反恐怖主义法》 5.《国家创新驱动发展战略纲要》（中发[2016]4号）6.《关于加强社会治安防控体系建设的意见》 7.《关于印发国家电子政务总体方案的通知》（厅字[2017]7号）8.《国务院关于印发政府信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）

9.《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》（发改高技〔2015〕996号）

10.《关于印发加强公共安全视频监控建设联网应用工作方案（2015-2020年）的通知》

11.《安全防范视频监控联网系统信息传输、交换、控制技术要求》国家标准（GB/T 28181-2016）12.《社会治安综合治理基础数据规范》国家标准（GB/T 31000-2015）13.《关于推进社会治安综合治理信息化建设的若干意见》（中综办

〔2014〕27号）

14.《关于印发公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目管理办法的通知》

三、《“十三五”国家信息化规划》（国发[2016]73号）相关要求

坚持以惠民为宗旨,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为信息化发展的出发点和落脚点，着力发挥信息化促进公共资源优化配置的作用，以信息化提升公共治理和服务水平，促进人民生活水平和质量普遍提高。

到2020年,“数字中国”建设取得显著成效，信息化发展水平大幅跃升，信息化能力跻身国际前列，具有国际竞争力、安全可控的信息产业生态体系基本建立。信息技术和经济社会发展深度融合，数字鸿沟明显缩小，数字红利充分释放。信息化全面支撑党和国家事业发展，促进经济社会均衡、包容和可持续发展，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。

大力推进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的网络基础设施建设，为人民群众提供用得上、用得起、用得好的信息服务。发挥互联网在助推脱贫攻坚中的作用，以信息化推进精准扶贫、精准脱贫，培育特色优势产业，增强造血功能，促进人民生活明显改善。

针对孤寡老人、留守儿童、困境儿童、残障人士、流动人口、受灾人员、失独家庭等特殊人群的实际需求，整合利用网络设施、移动终端、信息内容、系统平台、公共服务等，积极发展网络公益，统筹构建国家特殊人群信息服务体系，提供精准优质高效的公共服务。

利用互联网充分宣传国家方针政策，丰富信息内容服务，确保及时传递到边疆、基层和每一个居民。普及农业科技、文化、商务、交通、医疗、教育等信息化应用，优化边疆地区生产力布局，打造一批有特色、可持续发展的“数字走廊”，促进边疆地区开发开放。

建设社会治安综合治理信息系统和公安大数据中心，加强公共安全视频监控联网应用，能够有效提升对自然灾害等突发事件和安全生产、社会治安的综合治理水平，推进多元矛盾纠纷化解信息化平台建设，有效预防和妥善化解各类矛盾纠纷，为社会风险防控提供支撑。

四、《中华人民共和国反恐怖主义法》中涉及视频监控的相关规定

《反恐法》第二十七条第二款规定，地方各级人民政府应当根据需要，组织、督促有关建设单位在主要道路、交通枢纽、城市公共区域的重点部位，配备、安装公共安全视频图像信息系统等防范恐怖袭

击的技防、物防设备、设施。

《反恐法》第三十二条第三款规定，重点目标的管理单位应当建立公共安全视频图像信息系统值班监看、信息保存使用、运行维护等管理制度，保障相关系统正常运行。采集的视频图像信息保存期限不得少于九十日。

《反恐法》第八十八条第一款规定，防范恐怖袭击重点目标的管理、营运单位违反本法规定，有下列情形之一的，由公安机关给予警告，并责令改正；拒不改正的，处十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以下罚款：

（一）未制定防范和应对处置恐怖活动的预案、措施的；

（二）未建立反恐怖主义工作专项经费保障制度，或者未配备防范和处置设备，设施的；

（三）未落实工作机构或者责任人员的；

（四）未对重要岗位人员进行安全背景审查，或者未将有不适合情形的人员调整工作岗位的；

（五）对公共交通运输工具未依照规定配备安保人员和相应设备、设施的；

（六）未建立公共安全视频图像信息系统值班监看、信息保存使用、运行维护等管理制度的。

五、《国家电子政务总体方案》（厅字[2017]7号）相关要求

国家电子政务由国家、省、市三级平台构成。各级平台主要支撑本级业务应用，也可根据需要承载上级纵向业务应用，或与上级纵向业务系统实现数据互通。鼓励省（自治区、直辖市）利用云计算模式，建设集中统一的区域性平台，推动基础设施、数据共享。支持市县两级政务部门使用上级平台资源实现本级业务应用。省直辖县的政务部门可充分利用省级平台资源，实现集约建设和资源共享。县级以下（不包含县级）政务部门可参考或利用上级平台资源开展电子政务应用。

中央有关部门按照职责分工，完善人口信息、法人单位信息、自然资源和空间地理信息、电子证照信息、社会信用信息等基础数据共享机制，依托国家电子政务内网和电子政务外网，建设国家政务数据共享交换平台。鼓励省（自治区、直辖市）和有条件的市地充分利用本级电子政务平台，建立数据共享交换平台，完善共享机制，推进基础数据共享及以跨部门协同应用为主要特征的主题数据共享。

六、视频监控建设分类和管理

一般而言，视频监控系统主要根据经济社会发展实际需要和社会治安现状进行分类建设和管理：一类视频监控点主要安装在重点公共区域，覆盖主要道路、重点区域、重点部位、重点场所等，此类视频监控点通常由政府出资统一建设，就近接入所属辖区综治网与公安视频专网，视频图像由综治组织与公安机关进行监控和管理；二类视频监控点主要安装在重点行业、领域，以及覆盖次要部位、次要场所等，此类图像采集点按照“谁使用、谁建设”原则，由相关政府部门或企事业单位建设并管理；三类视频监控点主要安装在一般企事业单位、住宅小区，以及覆盖一般部位、普通场所等，同样根据“谁使用、谁建设”原则，由相关政府部门或企事业单位建设和管理，相关视频信息主要以本地录像资料备查为主。

七、发展思路

按照中央一系列重要部署要求，在前期各地区、各有关部门建设成果和探索经验基础上，进一步加强中央层面顶层设计，建立跨部门工作机制，加强对公共安全视频监控建设联网应用工作的总体设计和指导监督，推动各地区将该项工作纳入经济社会发展和城乡规划，结合实际制定工作实施方案。进一步推动重点领域建设，有重点、有步骤地推进公共安全视频监控建设联网应用工作，提高重点公共区域视频监控系统覆盖密度和建设质量。进一步加强资源整合，分级有效整合各类视频图像资源，促进点位互补、网络互联、平台互通，最大限度实现公共区域视频图像资源的联网共享，逐步拓宽应用领域。进一步加强机制创新，完善相关法律法规及政策，建立备案监管制度和日常管理机制，加强人才队伍建设管理，促进长效规范发展。进一步加强科技创新，加大现代技术在视频监控系统中的集成应用力度，提高视频图像信息的综合应用水平，加强视频图像领域的关键技术攻关，严密安全措施，提升技术支撑能力。

八、基本原则

坚持依规建设、按需联网、整合资源、规范应用、分级保障、安全可控，形成党政领导、综治牵头、公安负责、部门配合、社会参与的工作格局。依据国家相关法律、法规、政策和技术标准，应用安全可控的技术和产品，统筹公共安全视频监控系统建设，避免重复投资；按照维护国家安全、社会公共安全的实际需要，推动公共安全视频监控体系联网，整合各类视频图像资源；加强部门间工作协作和业务协同，规范管理、确保安全，应用牵引、分步实施，推进和保障视频图

像资源的共享应用；权责一致，分级分类投入、社会参与，加强公共安全视频监控建设联网应用工作的保障。

具体是：

1、统筹推进，因地制宜，整合资源；

2、重点建设，分步实施，分级管理；

3、深度应用，持续发展，系统安全。

九、总体目标

到“十三五”末，基本建成涵盖中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）、乡镇（街道）、村（社区）的六级公共安全视频监控联网应用体系，实现视频图像信息交换共享平台按需联通、视频资源有效整合。

到2020年，基本实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共安全视频监控建设联网应用。

——全域覆盖。重点公共区域视频监控覆盖率达到100%，新建、改建高清摄像机比例达到100%；重点行业、领域的重要部位视频监控覆盖率达到100%，逐步增加高清摄像机的新建、改建数量。

——全网共享。重点公共区域视频监控联网率达到100%；重点行业、领域涉及公共区域的视频图像资源联网率达到100%。

——全时可用。重点公共区域安装的视频监控摄像机完好率达到98%，重点行业、领域安装的涉及公共区域的视频监控摄像机完好率达到95%，实现视频图像信息的全天候应用。

——全程可控。公共安全视频监控系统联网应用的分层安全体系基本建成，实现重要视频图像信息不失控，敏感视频图像信息不泄露。

十、重点公共区域

1．具有政治、历史意义的广场主要区域、周边重要路段、路口；经常性举办重大群众性集会、商业服务、文化宣传等公共活动的广场、活动中心、文化中心的主要区域、周边重要路段、路口；纪念碑（馆）、机场、车站、港口外广场等主要区域、重要通道、周边路段、路口、出入口。

2．城镇主要路段、路口，党政机关驻地周边路口、路段；学校、医院、涉及国计民生的企事业单位门口、周边重要路段、路口；治安复杂的公共区域出入口，地下人行通道、隧道、过街天桥等主要通行区域。

3．省市县际、城镇道路主要出入口、公安检查站、超限站等公路检查站、收费站通道；高速公路、国道、省道上的治安卡口、卡点；

大型桥梁、隧道主要通行区域，城镇商业金融聚集区主要入口、周边主要路段、路口。

4．县级以上人民政府确定的其他重点公共区域。

十一、重点行业、领域及涉及的公共安全区域

1．广播电台、电视台、通讯社、报社等重要新闻单位的出入口、主要通道、人员聚集的厅（堂）等重要部位；

2．机场、车站、港口、码头、城市轨道等重要交通枢纽的人员聚集场所、出入口、主要通道等重要部位；

3．党政机关驻地主要出入口等重要场所或重要部位；

4．电信、邮政、金融机构的营业和金融信息的运行、储存场所；票据、货币押运车辆；

5．大型能源动力设施和城市水、电、燃气、燃油、热力供应设施的重要部位或者经营场所；江河堤防、水库、人工湖、重点防洪排涝区域及其他重要水利工程设施重要部位；

6．大型物资储备单位、大中型商贸中心、商业街和大型农贸市场的主要出入口、人员聚集的广场等重要单位；

7．体育比赛场馆、公园、教育机构、科研、医疗等单位公众活动和聚集场所、主要出入口等重要部位；

8．博物馆、纪念馆、展览馆、档案馆和重点文物保护单位的主要出入口、通道、电梯等重要部位。

9．研制、生产、销售、储存危险品或者实验、保藏传染性菌种、毒种的单位的重要部位；

10．省市级监狱、看守所单位出入口、周界； 11．县级以上人民政府确定的其他重点行业领域涉及公共安全区域。

十二、系统整体架构

系统总体按中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）、乡镇（街道）、村（社区）六级架构进行构建，分级逐步实现互联。按资源分布以及应用环境的不同，公共安全视频监控系统依托政府、综治组织或公安机关现有的视频图像传输网络等基础设施进行构建。结合

各地实际，在党委政府领导下，明确相关部门牵头建设各级 公共安全视频图像信息交换共享平台，整合本级各方面视频图像资源，为本级提供可视化图像资源与应用服务支撑能力。根据形势任

务需要，逐步探索完善视频信息协同计算等联网应用模式，在有条件的地方推进以地市为单位的公共安全视频监控统一建设联网应用。根据各部门公共安全视频监控使用需求，通过公共安全视频图像信息共享平台的权限设置，灵活划分图像资源和应用功能，向不同部门提供相应的视频图像资源以及基础服务。同时，为确保公共安全视频监控联网系统安全，互联网、政务网等相关网络间应采用满足安全隔离要求的安全接入设备。

十三、联网共享模式

1．建立统一的网络体系结构和标准，中央与省级层面使用国家电子政务外网（完成相应改造扩容后）连接，实现各级政务外网与其他各类视频网的互联互通。各部门联网共享根据业务需要选择适当的方式接入。

2．除涉及维护国家安全、政权安全、公共安全等任务需要，原则上上一级部门不汇集存储下一级的一般原始视频，但可根据既定的应急或监督机制调用下一级视频信息，并具备适当的临时存储能力。地方政府明确的建设与运维主要负责部门，可以对同一层级（以及部分下一层级）的视频信息集中存储、处理、应用、分发。各专业职能部门和村、社区等基层单位的视频信息，原则上要求自行存储。

3．政府各职能部门负责各自专业领域视频监控的应用与业务深度开发，地方政府已明确的建设与运维主要负责部门应建立对应的视频信息交换共享平台和视频信息处理应用中心，基层单位在视频监控中直接使用具有简便功能的应用软件。

十四、工作运行机制

“十三五”期间，各地区各部门要从推进平安中国建设和创新社会治理工作实际需要出发，对已建的应用系统，综合运用法规规范、政策引导、行政协调、技术支持等多种手段，推动互联互通。对在建和新建应用系统，要根据互联互通的技术标准和要求进行必要调整和统一。同时，将公共安全视频监控建设联网应用纳入智慧城市建设规划，同步设计、同步推进、同步实施，充分利用已有基础设施，整合各类平台资源，深度运用视联网技术，实现业务应用可视化、扁平化。

按照目前“谁主管、谁负责，谁使用、谁建设”的原则，“十三五”期间尚不宜硬性要求一省或一市必须在其行政区域内按一种模式（完全由一个部门或单位）统一进行建设及运行，但可明确依照“统一组织、分

类实施”的基本要求，逐步实现一体化。具体措施如下：

1．由各级综治组织牵头协调，发挥公安部门的主责作用，各部门参与配合。根据不同区域、部位的社会治安风险等级，明确安全防护级别和视频图像信息属性类别，指导开展示范建设，逐步实现城乡视频监控一体化。一方面，充分利用已有监控点，并要求同一监控覆盖区域或位置取消相同作用的重复摄像机，移至新的监控点，协调联网并共享职能业务所需的视频信息；另一方面，协调设置公共区域新的监控点，避免重复，按需求统筹改造、更新原有摄像机，推动既有系统联网升级，并设立各级公共安全视频图像信息交换共享平台。

2.针对视频监控点在分类上相互转化、动态调整的特点，各相关部门按照“谁建设、谁管理、谁维护”的原则开展视频监控建设、管理、运维工作，综治组织要发挥统筹与组织作用，并指导一般企事业单位商户根据自身安全防范需求开展建设。

3．根据发改高技〔2015〕996号文件要求，推动各地根据实际明确建设与运维的主要负责部门，分步骤有重点推进实施，逐步实现统一平台、统一联网，集中处理、按需分发，统一建设、统一运维。注重通过开展示范建设，推动有条件的地市按照统一建设的理念，探索加强基础网络、数据存储计算、应用技术等架构设计。探索在有条件的省级地区推进一个权限管理中心、分析处理中心建设。对于各部门已建系统继续维持使用，待淘汰或必须更新时统一纳入主要负责部门的建设工作。

“十三五”期间，结合既有的各级政府信息管理系统、综治信息化业务系统、公安机关视频监控系统等，建立全国公共安全视频图像传输网络体系，并由地方各级人民政府建设公共安全视频图像信息交换共享平台。允许各地结合业务实际，采取高效便捷的工作模式和运行机制，但视频图像信息交换共享平台须实现各有关部门视频资源的全面联通接入，须实现与相应综治信息化业务系统的有效对接，确保“最大限度实现公共区域视频图像资源联网共享”工作目标的落地、落实。

十五、重点任务和时间节点

1.2016年12月底前，重点行业、重点领域的中央企业重要部位视频监控覆盖率达到80%，到2018年达到100%。建立定期报告制度。2017年12月底前，重点行业、领域的重要部位视频监控覆盖率达到80%，重点公共区域的视频监控覆盖率和新建高清摄像机比例达到100%。2020年，重点行业、领域的重要部位视频监控覆盖

率达到100%，重点行业、领域涉及公共区域的视频图像资源联网率达到100%。

2.积极指导一般企事业单位、商户根据自身安全防范需求开展视频监控建设。2017年起，在全国逐步推广城乡视频监控一体化工作。进一步加强人民群众自身防范能力，2016年12月底前，新建住宅小区公共区域视频监控覆盖率达到100%。2020年，住宅小区公共区域视频监控覆盖率达到100%。

3.加快各级公共安全视频信息共享平台建设，完善公共安全视频图像联网基础设施。2017年12月底前，地方各级人民政府依托公安机关视频监控系统、综治中心等，建立本级公共安全视频图像信息交换共享平台，实现跨地区、跨部门视频图像信息的联网应用，视频信息存储时限要求至少达到1个月，其中重点区域与重要部位的视频信息存储期限为3个月。

4.推进视频图像资源联网整合。2016年，各省（自治区、直辖市）人民政府相关部门应结合实际，建立视频图像资源共享应用机制和安全使用审核制度，实现视频图像资源最大限度的共享共用。2017年12月底前，重点公共区域视频监控联网率达到100%，重点行业、领域涉及公共区域的视频图像资源联网率达到80%。

5.强化应用监督管理。2016年12月底前，制定出台公共安全视频监控管理的行政法规。2018年6月底前，完成地方配套立法和政策制定工作。创新专业运维服务机制。2016年12月底前，推动省（自治区、直辖市）人民政府出台重点公共区域视频监控系统运维办法，将其纳入政府预算，并按照城市公共基础设施进行管理。2017年12月底前，重点公共区域安装的视频监控摄像机完好率达到98%。

6.严格落实属地管理职责。2016年6月底前，建立重点行业、领域视频监控系统的属地管理、运维保障、资金投入等制度。2020年，重点行业、领域安装的涉及公共区域的视频监控摄像机完好率达到95%。

7.2016年12月底前梳理制定《公共安全视频监控建设联网应用国家标准体系框架》，从视音频采集、编码、传输、存储、安全、应用等方面全面完善核心标准。推动搭建测试平台，面向产业化组织开展标准性能、产品符合性测评。各地区、部门、行业、领域应严格执行《社会治安综合治理基础数据规范》《安全防范视频监控联网系统

信息传输、交换、控制技术要求》等关系视频图像联网共享、安全使用的国家（行业）标准。

8.不断加强网络安全传输、系统安全保障、重要信息安全管理等技术手段建设，提升公共安全视频监控系统安全防护能力。2016年12月底前，梳理制定公共安全视频监控安全防护体系相关技术文件。2017年，建立、完善全国公共安全视频监控系统的安全防护技术措施和管理机制。

十六、全域覆盖的要求和重点

按照城镇道路交叉口无死角，主要道路关键节点无盲区，人员密集区域无遗漏，以及要害部位、重要涉外场所、案件高发区域、治安复杂场所主要出入口等全覆盖的要求，有重点、有步骤地推进公共安全视频监控建设联网应用工作。切实加强民航机场、高铁、主要铁路干线、地铁、港口、客货运中心等交通运输枢纽和危险化学品企业、烟花爆竹企业、尾矿等重点生产企业视频监控建设联网应用工作。加大城乡接合部、农村公共区域、城镇重点易涝部位、重点文物保护单位、重点林区、风景名胜区、自然遗产保护区以及省、市、县级行政区重点界线界桩、界线重点地段等的视频监控系统建设力度。推进城乡社区、住宅小区、地下管廊在新建、改建、扩建过程中开展视频监控系统建设。完善现有视频监控系统，提高重点公共区域视频监控系统覆盖密度和建设质量，实现重点公共安全区域全覆盖。

十七、任务区分

对于广大城乡社区和老少边穷等欠发达地区，仍应以补点扩面、提高覆盖率、大力发展联网为主要工作；对于发达地区，应充分运用视频结构化描述、数据挖掘、人像比对、车牌识别、智能预警、无线射频、地理信息、北斗导航等现代技术，加大在公共安全视频监控系统中的集成应用力度，提高视频图像信息的综合应用水平。

十八、国家视频图像信息资源交换共享平台建设模式

在中央各部委之间、中央与省级单位之间，视频信息资源使用国家电子政务外网联通，并根据联网共享后视频传输带宽与数据交换要求对现有政务外网资源进行改造扩容或建设政务外网视频传输网络，初步估计带宽需求在2G左右。在国家电子政务外网管理中心建设信息资源交换共享平台，实现对各类视频监控资源的汇聚和安全共享，具体包括视频图像安全认证管理、系统运维管理、视频资源存储等。

十九、中央综治办公共安全视频图像信息交换共享平台建设要求

按照发改高技〔2015〕996号文件关于“综治牵头、公安负责、部门配合”的要求，建设中央综治办公共安全视频图像信息交换共享平台，依托全国社会治安综合治理信息化综合平台，满足中央领导同志对公共安全、社会治安重大、敏感事件综合研判、决策分析支撑的要求，利用地理信息技术促进关键图像信息资源的深度分析与互通共享，完善各级综治组织间视频通信、视频图像深度应用等功能，具备应急情况下视频调用、存储和指挥、控制能力，同时加强对各级各有关部门视频监控建设联网应用等工作的有效监督和综合管理。

二十、公安部公共安全视频图像信息交换共享分平台建设要求

按照发改高技〔2015〕996号文件关于“综治牵头、公安负责、部门配合”的要求，建设公安部公共安全视频图像信息交换共享分平台。公安部门作为视频监控应用的重要主体，要健全公共安全视频图像建设联网应用标准，建立动态化、信息化条件下支撑各项公安工作的重要基础信息资源智能服务系统，完善视频图像解析与应用、视频资源云存储等功能，形成立体化社会治安防控信息体系。二

十一、省级共享平台建设的相关要求

一是要落实标准要求，加强顶层设计。执行统一体系下的技术标准与规范要求，严格落实国家（行业）相关标准规范。加强顶层设计和部门间协同建设，避免重复，统一接口和共享模式，推动各类信息基础设施互联互通，推进各类数据集成应用，发挥最佳效能。顶层设计直接关系到全省一张网共享模式的工作进度，中央《“十三五”规划方案》中明确提出了中央层面顶层设计方案，提出了“统筹推进、分步实施、因地制宜”的原则。各省（区、市）应根据各地差异和实际情况进行统筹规划，中央不做统一安排。有些省建在发改委，有些建在智慧城市办公室，也有的建在公安厅（局）或综治中心，这些方式都可以，可以有两个平台，也可以有三个平台。二是要注重平台建设，突出资源整合。省级共享平台无论建在什么地方，各地和中央是通过电子政务外网联接的，纵向联通中央、市（地、州、盟）视频监控共享平台，横向对接、联通相关部门视频监控资源。各地要在保障安全可控的前提下，逐步丰富接入数据类型，为不同部门提供可视化的政务管理支撑服务，并根据业务需求，合理设定省级平台的容量和规模。三是要认真学习研究，搞好功能定位。要搞好本省内各层级平台的功能定位和功能区分，要紧贴综治业务设置各层级平台的功能，要完善方案、优化结构实现平台功能。坚持实战实用、重心下沉，坚持互为

补充、互有差异，坚持基层重基础应用、向上重深度应用，体现实战性、差异性和前瞻性，实现建设效益的最大化。四是要着眼业务需求，建好综治分平台。省级平台无论建在什么地方，必须保证综治分平台要建好，总平台不能代替综治分平台，应确保综治工作的共享共用。五是要强化职能应用，保障信息安全。应充分运用视频结构化描述、数据挖掘、人像比对、车牌识别、智能预警、无线射频、地理信息、北斗导航等现代技术，加大在公共安全视频监控系统中的集成应用力度，提高视频图像信息的综合应用水平。加强网络安全传输、系统安全保障、重要信息安全管理等技术手段建设，提升公共安全视频监控系统安全防护能力。严格公共安全视频图像信息的使用管理，完善安全技术措施，确保安全共享、规范使用；严格执行安全准入机制，选用安全可控的产品设备和符合要求的专业服务队伍。六是要把握时间进度，加快建设步伐。2016年确定的6个重点省（区）平台建设进展顺利，2017年将继续选定几个省级示范平台建设，目的在于提高省级平台建设积极性，加快中央、省与市地连接进度，解决中央和地方连通枢纽问题。

二十二、项目安排与资金计划

按照分级、分类、分步实施的基本思路，根据中央与地方事权划分的原则，地方政府要落实主体责任，中央资金主要用于重点地区、老少边穷地区和示范地区。

统筹考虑需求条件，分类开展示范建设，及时总结示范点建设经验，探索可复制、可推广的公共安全视频监控建设联网应用工作新模式、新路子，充分发挥典型的示范引导作用，从整体上提高建设联网应用工作水平。

2016年，在全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团共选择45个市（区）作为全国第一批示范点。同时，在示范城市建设基础上，引导和推动省级地区开展视频共享应用示范建设，重点构建政府部门间视频共享应用的体系与机制，提升向中央平台高质量传输视频图像信息的能力水平。积极推动部分沿边（海）省级地区开展边/海防视频联网共享示范建设。

2017年至2020年，在总结推广示范模式的基础上，形成可复制、可推广的公共安全视频监控建设联网应用模式，并继续扩大建设联网应用范围，加强对视频监控薄弱地区和经济欠发达地区的支持力度，每年选择一批市（地、州、盟）作为重点支持，加大经费投入力

度，引导各地将公共安全视频监控系统建设、联网和维护经费列入本级政府财政预算，充分发挥市场作用，引导社会力量参与，拓宽多元投资途径，切实提高视频监控建设联网应用效果。力争到2020年实现公共安全视频监控建设联网应用“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”目标。

二十三、法律法规及标准规范

加快推进视频图像信息安全、数据保护、个人隐私保护等方面的立法工作。完善政策法规，强化安全准入，规范重点公共区域和重点行业、领域公共安全视频监控系统的建设、联网与信息的安全使用。加强地方配套立法和政策支持，抓紧研究制定视频图像信息在安全使用、保护隐私等方面的具体办法和落实措施。积极推进《社会治安综合治理基础数据规范》等国家（行业）标准的贯彻实施，尽快完成对现有视频监控相关标准规范的修改完善。加强网络安全保障，采用认证和检测等方式，确保产品、系统质量可靠和安全可控。对违反相关规定严肃追究相关责任。

国家标准委负责牵头完善相关标准规范体系。二

十四、GB/T 28181标准

GB/T 28181标准全称为：安全防范视频监控联网系统信息传输、交换、控制技术要求（Security and protection video monitoring network system technical specification for information transport,switch and control），该标准由公安部提出，质检总局和标准委于2016年7月12日共同发布，2016年8月1日开始实施。该标准规定了安全防范视频监控联网系统中信息传输、交换、控制的互联结构、通信协议结构，传输、交换、控制的基本要求和安全性要求，以及控制、传输流程和接口协议等技术要求。该标准适用于安全防范视频联网监控系统及城市监控报警联网系统的方案设计、系统检测、验收及相关设备的研发、生产，也可供其他信息系统参考采用。二

十五、职能分工

各级机关及相关组织应认真贯彻中央要求，确保各地从人力、物力、财力上保证工作的顺利实施。各级综治组织要在党委和政府领导下，积极组织各有关单位参与该项工作，加强调查研究、组织协调、督导检查、考评、推动，及时发现和分析问题，并协调解决。公安机关要充分发挥骨干作用，根据需要调整工作重点、系统部署和制度保障。其他有关部门要按照“谁主管、谁负责”的原则，结合自身职能，主动承担相应工作。铁路、高速公路部门应加快探索建立跨地区的业务协同工作模式，完善相关支撑、保障条件。

中央综治办、国家发展改革委、公安部会同有关部门，研究提出示范和重点支持项目建设各项具体要求，审核确定示范和重点支持城市（区），组织示范和重点支持项目申报及实施，对示范和重点支持项目进行中期检查和项目验收。

省级综治办、发展改革委、公安厅（局）会同本级有关部门，负责申报本地区示范和重点支持城市（区），并具体指导示范和重点支持城市（区）组织实施示范和重点支持项目，协助做好项目中期检查和验收。

获批复的示范和重点支持城市（区）政府应将示范和重点支持项目纳入本地区经济社会发展和城乡规划，严格按照《“十三五”规划方案》和经审批的示范和重点支持项目实施方案开展工作。二

十六、共享权限设置

各级权限部门对已经建成的视频资源，可以按照安全等级、用户等级与管理等级等要素进行合理分配。对于日常必用的单位，建议赋予高级权限，实现对视频网络的全权限管理与维护；对于区域性时段性应用的单位，建议赋予区域使用权限，对其负责的区域进行分时共享；对于偶发性需要的单位，按照按需使用原则，向高级权限部门申请，按时间段共享；对于互联网应用型的共享需求，建议由建设管理方按专事专办原则，以合同方法约束共享的范围。二

十七、示范和重点支持城市（区）工作原则

实施公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目，应以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和总书记系列重要讲话精神为指导，认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，围绕建设平安中国、法治中国的总目标，坚持机制创新、管理创新和技术创新，结合智慧城市建设和网格化服务管理要求，遵循依法依规建设、按需联网、整合资源、规范应用、分级保障、安全可控的原则，推动公共安全视频监控建设集约化、联网规范化、应用智能化。

实施公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目，应充分发挥地方的主动性与积极性。鼓励、引导各地区根据实际情况明确建设与运维的主要负责部门，分步实施、逐步实现统一规划、统筹建设、统一联网、统一平台、统一运维、集中处理、按需共享。

二十八、示范和重点支持城市（区）项目建设目标

按照分级、分类、分步实施的基本思路，根据中央与地方事权划分的原则，“十三五”期间，全国公共安全视频监控建设联网应用工程要落实地方政府的主体责任，充分调动地方积极性。公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目以市（地、州、盟）或市辖区为基本单位，2016年为示范建设项目，建设周期为项目批复后24个月内；2017—2020年为重点支持建设项目，加强对视频监控薄弱地区、经济欠发达地区和重点地区的支持力度，资金和名额分配根据当年重要政治活动、重大安保任务等适度进行动态调整，建设周期为项目批复后24个月内。通过加强顶层设计与工作指导，总结示范和重点支持城市（区）建设经验，探索可复制、可推广的公共安全视频监控建设联网应用工作新模式、新路子，充分发挥典型的示范引导作用，从整体上提高公共安全视频监控建设联网应用工作水平。二

十九、示范和重点支持城市（区）项目建设要求

（一）创新管理机制，加强统筹规划。构建党委领导、政府主导、综治牵头、公安负责、部门配合、社会参与的工作格局。建立健全工作领导体系和领导机构，落实跨部门工作机制。结合实际科学制定公共安全视频监控建设联网应用工程实施方案和项目建设方案，纳入本地区经济社会发展和城乡规划统筹推进。

（二）注重平台建设，突出资源整合。分级有效地整合各类视频图像资源，建立市、县两级公共安全视频图像信息交换共享平台，促进点位互补、网络互联、平台互通，与上级公共安全视频图像信息交换共享平台联网，并与各有关部门实现信息共享，最大限度实现公共区域视频图像资源的联网共享。建立健全视频图像信息共享应用机制，与综治网格化管理信息系统深度融合，加强部门协作和业务协同。

（三）以应用为引领，推进重点覆盖。坚持以用促建和高起点规划，按照城镇道路交叉口无死角，主要道路关键节点无盲区，人员密集区域无遗漏，以及要害部位、重要涉外场所、案件高发区域、治安复杂场所主要出入口等全覆盖的要求，有重点、有步骤地推进公共安全视频监控建设联网应用工作。

（四）区别建设任务，保障信息安全。根据不同地区的实际情况，区别设定建设任务。依据国家相关法律、法规、政策和技术标准，应用安全可控的技术和产品，严格公共视频图像信息的使用管理，完善安全技术措施，确保安全共享、规范使用。

三

十、示范和重点支持城市（区）项目管理与监督

各示范和重点支持城市（区）要建立和完善视频监控联网应用工作的监督检查和评估机制，强化对实施执行进度和质量的跟踪分析和监督检查，加强对视频监控联网应用成效的量化评估，提高评估的科学性、公开性与透明性，形成不断推进的正向激励机制，促进工作预定目标的实现，并及时研究解决工作中存在的问题。

（一）示范和重点支持城市（区）政府负责协调落实项目建设资金、环保、规划、节能等相关建设条件。示范和重点支持城市（区）综治、发展改革、公安等部门按季度调度项目建设，及时推动解决存在的问题，并每半年将项目建设进展情况报省级综治办、发展改革委、公安厅（局）。省级综治办、发展改革委、公安厅（局）会同有关部门就补助资金使用、项目进展等情况加强监督检查。每或遇到重大问题须及时上报中央综治办、国家发展改革委、公安部。

（二）示范和重点支持城市（区）项目建设单位应当严格执行国家有关政策要求使用中央预算内补助资金，严禁转移、侵占或者挪用，不得擅自改变主要建设内容和建设标准。中央预算内资金必须专款专用，严禁虚报、冒领、截留、挤占、挪用。违反规定的，依照《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规规定予以处理。

（三）项目汇总申报单位要严格按照要求，对资金申请报告及相关附件（如银行贷款承诺、自有资金证明、生产许可文件等）进行认真核实，对其合规性负责，并协调项目建设过程中的重大问题，督促按期实现建设目标，完成验收。

（四）项目建设单位、项目汇总申报单位、评审专家、委托评估机构存在提供虚假材料、弄虚作假等行为的，国家发展改革委可以将其失信记录纳入社会信用体系，并可以根据情节轻重提请有关机关依法追究有关责任人的法律责任。已经获得中央预算内资金的，应当予以追回。

（五）中央综治办、国家发展改革委、公安部会同有关部门在项目建设实施过程中期组织检查评估，适时组织经验交流。项目实施完成后，由中央综治办、国家发展改革委、公安部等委托第三方中介机构按照建设规划方案进行项目验收，验收不通过的，项目实施主要负责人要书面陈述原因，并责令限期整改。

（六）中央综治办、国家发展改革委、公安部对各示范和重点支持城市（区）项目建设中存在的突出问题，采取通报、约谈、暂停安

排中央预算内投资、取消示范或重点支持资格、收回项目等措施进行处理，加强责任督导和追究。中央综治办、国家发展改革委、公安部接受单位、个人对公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目在审批、建设过程中违法违规行为的举报，并按照有关规定予以查处。

三

十一、项目申报原则

省级综治办、发展改革委、公安厅（局）按照“公开、公正、公平”的原则，择优选择申报示范和重点支持城市（区）。按照《“十三五”规划方案》要求，2016年，在全国选择一批市（地、州、盟）或市辖区作为示范城市（区），2017年—2020年重点支持城市（区）按照确定的分配数量等额申报。2020年重点支持城市（区）于2019年底前申报完成。申报示范和重点支持城市（区）政府应明确具体工作部门、机构作为项目建设单位，编制项目可行性研究报告，并经本级政府同意后，将可行性研究报告简化修改为项目建设方案。项目建设方案加盖本级政府公章后由省级综治办、发展改革委、公安厅（局）正式行文上报中央综治办。三

十二、项目审核原则

中央综治办、国家发展改革委、公安部等联合组织专家对申报示范和重点支持城市（区）项目建设方案进行评审。评审根据申报区域条件、项目建设方案、组织保障、政策措施等进行独立评价。中央综治办、国家发展改革委、公安部根据专家组评审意见，按照《“十三五”规划方案》相关要求，结合专家组评审意见，审核确定公共安全视频监控建设联网应用示范和重点支持城市（区）。三

十三、产品安全技术要求

从安全可控的角度出发，加大对相关行业的扶持力度，推动国家发改委、科技部、工业信息化部等部门协调联动，加强对传感芯片设计、智能分析算法等核心技术的深入研究，支持技术成果的商业化、产业化应用及相关业务创新。按照国家法律法规要求，除人脸识别技术和人群行为分析等高端智能化应用外，本工程中仪器、设备、芯片、软件与集成服务等均应选用国内厂家及品牌的产品。三

十四、管理和运维模式

各建设单位应及时总结各地管理和运维实践，积极推广成功经验，主动探索尝试PPP等新型模式，加大政府购买服务力度。推动有关部门指导本行业、领域依法依规履行安全责任，充分发挥市场作

用，奖励、引导社会力量参与建设、运营、服务，拓宽多元投资途径，鼓励和支持有条件的企事业单位履行社会职责，承担本单位周边公共区域的视频监控系统建设任务，提高视频监控建设联网应用效果。建立健全人才引进、培养、激励机制，建立职业化视频监控系统管理和监看队伍，着重培养具有视频图像信息专业化分析处理研判技能的应用人才。

三

十五、资金保障机制

各地区应将公共安全视频监控系统建设、联网和维护经费列入本级政府财政预算，建立与经济社会发展相适应的经费保障机制，根据实际工作需要，相关部门应指导本行业、领域依法依规履行安全责任，确保资金投入。各省（区、市）实施方案确定后，地方各级人民政府应出具相应的建设与运维资金承诺函并报部际协调工作组备案，以确保资金来源的落实，保障工程顺利实施。同时，考虑到该项工程的特殊意义与重要作用，中央对示范点工程的建设给予一定规模的资金支持，补贴资金应主要用于重点公共区域、重点行业与领域的重要部位，并侧重于老少边穷地区的工程建设。三

十六、应用队伍建设管理

建立健全人才引进、培养、激励机制，建立职业化视频监控系统管理和监看队伍，着重培养具有视频图像信息专业化分析处理研判技能的应用人才。

三

十七、社会治安综合治理信息系统

以综合治理业务需求为导向，充分利用已有基础设施，整合各类平台资源，通过系统文本、图像、音频、视频等各种信息数据进行集成、交换、共享等方式，建设的纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的信息系统。综治信息系统总体框架采用“9+X模式”。9是根据现阶段综治业务需要，设置9大基础应用模块，包括综治组织及综合业务、实有人口、特殊人群、重点青少年、非公有制经济组织和社会组织、社会治安、矛盾纠纷排查化解、校园及周边安全、护路护线等，在此基础上实现大数据挖掘、研判分析、统计报表、综合查询等深度应用。“X”是各地、各层级根据业务工作需要进行的个性化定制和扩展延伸。

三

十八、社会治安综合治理视联网

以综治视频综合应用为目的，依托电子政务网络和通信运营商提供的专线网络，采用自主知识产权的视频产品并集成信息安全防护技

术，围绕社会治安综合治理重点业务，将视频会议、视频监控、视频通讯、视频培训、视频点播、视频调解、视频信访、视频调研、信息发布等功能整合在同一个平台上，实现跨地区、跨部门、跨行业指挥调度、分析研判、应急处置、服务管理等业务应用可视化、智能化、扁平化的综合高清视频网络系统。三

十九、“雪亮工程”中云计算应用

云计算与大数据是紧密结合的，相当于一枚硬币的两个方面，对于“雪亮工程”中产生的大量视频信息，在信息存储、深度应用、数据智能传输等方面都需要用到云计算。比如在寻找失踪儿童方面，对于失踪儿童面部特征识别、衣物识别、携带物品识别、附近监控视频调取、移动轨迹识别等方面都需用到云计算，从而可以正确判断失踪儿童的去向。四

十、“雪亮工程”中4G技术应用

“雪亮工程”除了固定监控摄像机外，还有大量移动监控设备、手持监控设备、车载监控设备、无人机监控设备等无法用有线方式进行视频信息传输的监控方式，需要使用4G通信技术。对于一些地区不方便架设有线网的地方，也可以通过4G通信技术来进行视频传输。对于4G网络覆盖不到的地方，如果遇到紧急事件，可以采用卫星视频传输方式。

四

十一、雪亮工程地理信息系统（GIS）应用

当发生突发事件时，事件的相关责任部门需要迅速地进行信息汇总、综合评估决策，用以指导一系列的反应动作，最终以最优方案解决事件。GIS以其得天独厚的时空可视化优势，结合对各种复杂地理数学模型的完美支持，能够实现各种复杂场合下的辅助决策应用。底图分辨率不够高、立体效果不好的，可以采用虚拟现实地图，将会带来更加直观、更易操作的应用体验。另外，对移动目标监控，可以在地图上清晰显示轨迹，并有利于预判目标下一步的去向。四

十二、“雪亮工程”中“物联网”应用

“雪亮工程”不只有视频监控相关的设备，有些重要场所还加装了入口控制系统，这主要是基于射频识别技术，与物联网基础技术相同。物联网与“雪亮工程”的结合可以在重大活动人流量管制、智能交通、智能医疗、社会公共设施维护等方面发挥重要作用，“雪亮工程”相关设备维护也需要物联网的支持。

第四篇：一文读懂政府引导基金

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作为政府参与创业投资的重要手段，引导基金是伴随着政府鼓励创业投资以及战略新兴产业发展的战略举措而产生的，其作为一种政策性产物会一直长期存在下去。但是政府引导基金未来是继续以发挥政府职责为目的参与创业投资，还是向市场化的FOFs转变，以市场化的方式进行运作，这取决于每一支政府引导基金自身的战略定位。

当然，不同的运作方式对于引导基金本身的运作能力也提出了不同的要求：

以市场化方式运作的引导基金，其与政府化运作的引导基金相比具有更高的活力，同时也带来了巨大的压力与挑战：市场化的运作方式对于基金的运作与管理能力提出了更高的要求，包括基金的募资策略与能力、基金的投资组合设计、专业化的基金管理团队以及市场化的团队激励机制等等。国内现有引导基金向市场化变革的内容应包括基金的原则、募资策略、投资策略、投资流程、退出策略、团队构成等一系列因素。

基金的原则：引导基金的转型，首先需要思考的是基金原则和投资哲学问题，特别是在“政府化”和“市场化”两条道路上进行抉择。当从政府引导基金的背景转变为市场化FOFs时，首先需要转变基金的根本原则，即以实现政府政策为目的还是以盈利为根本目的，亦或根据自身特点创新出一条符合自己发展的中间路线。

基金的募资策略：市场化首先从多元化的募资策略开始，即不再完全依赖政府资源的募资和谈判能力，逐渐转变为依靠政府支持，获得投资人对FOFs已经具备的资产管理能力和机会判断能力的认可，从而获得出资承诺。当然，对于引导基金而言，在初期缺乏实际的募资能力，完全可以考虑和具备相应能力的市场化机构进行合作和资源互补，通过基金管理人合作等方式，结合市场化募资能力和政府公共关系，分阶段实现的市场化之路。

基金的投资策略：关于投资策略，既然明确以收益最大化为目的，就要打破引导基金既有的政策性限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化;而在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目标。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，应结合基金自身的能力，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制。

基金的工作流程与体系：作为FOFs参与市场化的竞争，需要建立FOFs相关的工作体系和流程，包括行业信息和数据库，基金筛选流程，基本法律条款和谈判流程，基金监测流程，投资组合管理和风险管理流程等等。

基金的团队组建：在引导基金思路下的团队组建是政府+外部合作机构的方式，而在FOFs思路下，团队组建是有经验的合格基金管理人挑选基金的方式。由此，管理团队的选聘将成为FOFs非常重要的话题和内容。

基金的退出策略：目前，引导基金在退出方面的主要问题在于退出方式较为简单且不逐利，且缺乏实际的退出经验。上市和并购作为成熟的市场化退出策略，是PE实现资本退出的重要方式，而引导基金却极少触及，在引导基金的市场化过程中，上市和并购也应成为引导基金的重要的退出策略组成部分。

虽然引导基金市场化之路充满艰辛，但引导基金向市场化的转型，将为引导基金自身提供长久发展的源动力。目前我国189家引导基金中以市场化方式运作包括苏州工业园区创业投资引导基金(该引导基金I期以及II期中的国创元禾母基金均由元禾控股负责管理)以及成都银科创投，其中，苏州园区引导基金作为国内引导基金的另类，其在成立初始便定位为市场化运作的母基金，其I期引导基金目前已与国内著名GP机构合作设立了16支子基金。

相对来说，以政府化原则运行的引导基金由于其在基金的治理以及激励机制等多方面存在缺陷，未来可能需要与外部的专业机构合作以弥补其不足，如在基金成立初期委托第三方机构协助引导基金制定各类管理制度、在基金投资时对子基金进行尽职调查、在基金投资完成后对子基金进行投后监控、在基金退出期协助引导基金完成退出等等。另外，目前国内某些引导基金通过委托某些专业机构来对引导基金进行管理，如安徽省创业投资引导基金、荆州市引导基金均曾委托浦东科投作为引导基金的托管机构，但是成效有限，且会产生管理人的代理成本以及投资意见分歧等各类问题。

一、引导基金概述

1、引导基金的定义与特点

2008年由国家发改委、财政部和商务部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出：“创业投资引导基金(以下简称“引导基金”)是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”

从广义上来说，引导基金是由政府设立的政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引导基金以及科技型中小企业创新基金等都属于引导基金。狭义上的引导基金主要是指政府创业投资引导基金。

根据《指导意见》的要求，引导基金应具备以下三个特点：

第一，非营利性。引导基金是不以营利为目的的政策性基金，并非商业性基金;

第二，不直接参与创业投资。引导基金“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”，其本身并不直接参与创业投资;

第三，市场化、有偿方式运作。引导基金应按照市场化的有偿方式运作，而不是通过政府拨款、贴息等无偿方式运作。

2、政府设立引导基金的作用与意义

作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。

具体来说，政府参与创业风险投资的方式主要有以下几种：

图1 政府参与创业风险投资的方式

近年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变——由直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，扶持创新型中小企业的发展。

具体来说，政府设立引导基金的意义主要表现在以下几个方面：

引导社会资金集聚，形成资本供给效应

引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。创业投资的投资期长，风险大，流动性差;不像股票等证券投资可以迅速变现、流动性好，民间资本偏好于证券市场，而创业投资等股权投资整体资金供给不足，完全依靠市场机制无法有效解决资本供给不足问题。因此，政府设立引导基金，通过政府信用，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集，形成资本供给进入创业投资领域，这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。

优化资金配置方向，落实国家产业政策

政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体，从而起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。目前，我国创业投资者偏好于投资期短见效快的IT类、教育、餐饮等领域项目，而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发展规划所鼓励的方向不协调，创业投资不能有效地发挥其对产业调整和发展的促进作用。

通过设立政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于我国产业结构的调整升级。

引导资金投资方向，扶持创新中小企业

政府引导基金有一个较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。目前，国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点，多倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市前景(Pre-IPO)的企业。而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资金的投入。创业早期企业存在融资困难，而中后期企业资金供给相对过剩。

通过设立政府引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展，建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。

引导资金区域流向，协调区域经济发展

市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象，经济条件优越，发展条件越好的东部地区，越容易获得创投资本;而经济条件恶劣，发展越落后的中西部地区，越难获得创投资本。创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。通过设立政府引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西部投资项目，有利于缓解区域间经济发展不平衡，对促进区域经济协调发展有好处。

二、引导基金的发展历程与政策环境

中国创业投资引导基金的发展经历了探索起步(2002年-2006年)、快速发展(2007年-2008年)，以及规范化设立与运作(2009年至今)的三个历史阶段。

1、探索起步阶段

1998年以后，受国家“科教兴国”战略的鼓舞，我国创业投资掀起热潮，北京、深圳、上海、江苏、山东等地相继成立了多家政府背景的创业投资公司。这些政府主导型创业投资机构，很快成为我国创业投资行业的重要力量。在某种意义上，上海、江苏、深圳、天津等地方政府主导型创业投资机构虽然没有被称为“创业投资引导基金”，但其在实际运作中，起到了政府引导基金的作用。

2002年，我国第一家政府引导基金——中关村创业投资引导资金成立(由于中关村创业投资引导资金成立时，国内尚未出现“引导基金”的概念，通常意义上的“基金”是指证券投资基金。因此，为避免混淆概念，这里命名为资金。)该引导资金是由北京市政府派出机构——中关村科技园区管理委员会设立。目前，该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源于中关村管委会，总规模5亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业的方式进行运作。

为了有效克服财政资金参与创业投资的不足，2005年11月，国务院十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《办法》)，《办法》第二十二条明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保的方式扶持创业投资企业的设立与发展”。但“具体管理办法另行制定”。至此，引导基金第一次以法规的形式出现。在此文件中，概括规定了引导基金的设立方式和作用，第一次从正式文件上引出了引导基金的概念，确立了引导基金的法律地位。2007年，为贯彻《国务院关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，财政部和科技部联合制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。，该办法对科技型中小企业创业投资引导基金的设立目的、资金来源、运作原则、引导方式和管理方式等进行了规定。科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，属于典型的风险投资引导基金。

随后在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》等政策的鼓励下，苏州工业园区、北京海淀区、上海浦东新区和无锡新区相继设立引导基金，根据投中研究院统计，截至2006年底，全国共设立引导基金6只，基金总规模接近40亿元。

表1 2006年之前政府引导基金设立情况

2、快速发展阶段

2007年开始，国内创业投资进入高速发展期，政府引导基金也得到了快速发展。从科技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。除了京津、江浙地区引导基金不断涌现之外，山西、陕西、成渝、湖北、吉林、广东、云南等地区也相继设立了政府引导基金。根据投中研究院统计，2007-2008年之间，全国共新成立政府引导基金33只，总规模接近200亿元。其中，科技部、财政部启动了我国第一个国家级的科技型中小企业创业投资引导基金，首期规模为1亿元。

表2 2007-2008年中国政府引导基金设立情况(部分)

但是，在引导基金设立后，有关引导基金的性质、宗旨、管理、运作模式、监管考核和风险控制等很多关键问题并没有得到解决，导致许多地方政府引导基金虽已设立很长时间，但一直没有实际的运作。

为了有效指导国务院有关部门及地方政府规范设立和运作创业投资引导基金，2008年10月18日，国家发改委联合财政部、商务部共同出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，该意见第一次对引导基金的概念进行了详细地定义，并对引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理、监管与指导及风险控制等进行了要求。

《指导意见》指出，“引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”

3、规范化设立与运作阶段

为了对引导基金股权投资收入的收缴工作进行规范，2010年，由国家财政部、科技部联合印发了《科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法》。根据《办法》，引导基金股权投资收入包括：引导基金股权退出应收回的原始投资及应取得的收益;引导基金通过跟进投资方式投资，在持有股权期间应取得的收益;被投资企业清算时，引导基金应取得的剩余财产清偿收入。

2011年8月，为了加快新兴产业创投计划的实施，加强资金管理，财政部、国家发展改革委制定了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确提出中央财政参股基金应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进设备制造、新能源汽车、高技术服务业等战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。该办法的颁布对引导基金的投资范围进行了划定，有利于推动地方战略新兴产业的发展以及中小型创业企业的发展，发挥政府资金的杠杆放大作用。

《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》以及《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》这三个文件的颁布，为引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。全国各地政府迅速地作出了反应和对策，不但很快设立了一批地方引导基金，还相应地制定了一系列地方实施办法，引导基金进入一个繁荣时期: 江浙地区政府引导基金的设立继续保持快速发展势头，不仅数量上快速增长，而且新成立引导基金在规模上也迅速扩大。同时，上海、辽宁、内蒙古等地区也相继出现了规模在30亿元的大型引导基金。根据投中研究院统计，2009年到2013年12月期间，全国共设立政府引导基金150只，基金总规模超过700亿元。

表3 2009年至今中国政府引导基金设立情况(部分)

表4 政府引导基金管理相关政策法规一览

三、引导基金的运作模式分析

引导基金在中国的出现，借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段，引导基金以“母基金”(FOFs)的方式运作(所谓FOFs，即投资于基金的基金，其与一般的基金不同，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金)。引导基金通过与GP合作成立子基金来将资金投入到实体经济中去。我国引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式。为此，投中研究院总结了引导基金在设立、募资、管理、投资及退出等几个方面的的特性，以揭示其在中国的运作模式。

1、引导基金的设立模式 1.1 引导基金的资金来源

根据三部委联合发布的《指导意见》要求，引导基金的资金来源主要为：支持创业投资企业发展的财政性专项资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益;个人、企业和社会无偿捐赠的资金等。

目前，国内的政府引导基金资金来源主要有两种：一是地方政府通过财政出资独立完成，二是政府与政策性银行联合出资设立。绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资，只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行，比如，由地方政府联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金以及山西省创业风险投资引导基金;由地方政府联合中国进出口银行共同出资设立的成都银科创投及重庆市科技创业投资引导基金等。1.2 引导基金的法律结构

在引导基金设立的法律结构上，《指导意见》指出：引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。

目前，各地引导基金的运作主体除了独立事业法人之外，亦有部分引导基金以企业法人制(公司制)设立，在不同的法律结构下，引导基金的运作模式、监管模式以及考核激励体制均有所不同。

独立事业法人制引导基金，因其事业单位的性质，更为强调“社会服务”、“让利于民”的特点，其基金管理多委托第三方管理机构，少数成立事业编制基金管理团队，对于管理团队的考核与同级国有企业类似，相对缺乏有效的利益驱动。

企业法人制引导基金多采用公司制，由于对国有资产负有保值增值的义务，其一般会按照同股同权的原则获取基金收益，对于管理团队的激励机制相对市场化，某些地方已在实行参股激励方式，已经在向专业的市场化FOFs转型。

2、引导基金的管理模式

对于引导基金的管理运作，地方政府一般会成立引导基金管理委员会(或投资决策委员会)作为基金的最高投资决策机构，行使引导基金决策和管理职责，管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作。

管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成，比如深圳市创业投资引导基金管理委员会主任由分管科技工作的副市长担任，市发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等作为成员单位。各地引导基金管理委员会的成员构成、职务分配等均有区别，因此其权利重心也不相同，发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色，并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。但总体来看，引导基金的管理主要归口发改委和科技部门两大系统，前者主要导向是推动本地创投业发展，后者则主要致力于推动中小科技企业融资。

对于日常管理及投资运作，各地引导基金的管理模式亦有很大差别：有的会新设引导基金管理机构，或以公司制设立并对其自行管理，有的则委托相关事业单位或外部机构管理。目前，引导基金的管理方式主要有以下几种：

一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金，专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室(市创投办)，负责引导基金的日常管理工作;南京市创业投资引导基金的日常管理运作，也是由专门成立的南京市创业投资发展中心负责。

二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构，负责引导基金的运作;石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展投资有限公司负责具体投资运作。

三是委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。如苏州工业园区创业投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团，上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构，广州市创业投资引导基金则委托广州市科技风险投资公司管理。

四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司，此类公司并非引导基金的出资主体，而仅作为受托机构负责基金管理运作;后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等，由公司内部团队负责基金管理运作，内部治理按照《公司法》执行。

五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行，金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资，绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。此外，2009年成立的安徽省创业(风险)投资引导基金、2012年成立的荆州市创业(产业)投资引导基金均曾委托浦东科投作为其管理机构，也可算作委托专业机构管理的典型代表。

在基金管理费方面，对于引导基金管理机构来说，一般会得到2%左右的固定管理费。由于多数引导基金出于政策导向，主要以带动社会资本参与创业投资为主要目的，并无营利要求，因此，管理机构获得业绩分成的情况并不常见。

少数引导基金为鼓励基金投向本地，会设置一些奖励机制，比如深圳市创业投资引导基金规定，按照市场通行规则，在各出资人收回对子基金实缴出资的前提下，将子基金投资净收益的20%奖励子基金管理机构，其余80%部分由各出资人按照出资比例进行分配。为鼓励子基金更多投资深圳本地项目，子基金到期清算时，对于来自深圳本地初创期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至50%;对于来自深圳本地早中期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至30%。

另外，部分引导基金决策机构通常会招标或指定一家境内商业银行，作为引导基金的资金托管银行，具体负责资金保管、拨付、结算等日常工作，并对基金运作负有一定的监管职责;大部分引导基金的资金的监管、拨付等工作划归当地财政局，引导基金管理机构的资金账户仅起到资金中转的作用，如深圳市创业投资引导基金。此外，有的引导基金理事会委托第三方机构对引导基金运作绩效进行评估，日常运作中会聘请中介机构对所参股创业投资机构进行尽职调查及各类审计工作。

3、引导基金的投资方式

根据《指导意见》要求，引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，其扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。引导基金本身不直接从事创业投资业务。

目前来说，我国引导基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。

阶段参股：是引导基金目前的主要运作模式，是指引导基金向创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出，主要支持发起设立新的创业投资企业。在该模式下，引导基金按照创投母基金(FOFs)的方式运作，与创业投资机构合作成立子基金，然后子基金投向创业企业，在此过程中，引导基金不参与子基金的日常管理，仅仅充当出资占股角色。子基金中引导基金的认购比例一般不超过25%，且不能成为第一大股东。该运作方式能够通过发起设立创业投资基金引导民间资本投资初创期企业，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

跟进投资：是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基金与创业投资机构共同投资。一般来说，创业投资机构在选定投资项目后或实际完成投资一年内，可以申请跟进投资。引导基金应按创业投资机构实际投资额50%以下的比例跟进投资，且每个项目投资额不超过300万元人民币。引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业投资机构管理。

风险补助：是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金按照最高不超过创业投资机构实际投资额的5%给予风险补助，补助金额最高不超过500万人民币。风险补助资金主要用于弥补创业投资损失。

投资保障：是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予奖励。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金可以给予“辅导企业”投资前资助，资助金额最高不超过100万元人民币，资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出。

4、引导基金的投资条件

对于参股基金，政府引导基金均要求尽量不参与子基金管理运作，尊重创投机构决策程序及市场化管理运作。但是，部分引导基金还是会在参股子基金中扮演一定决策角色，比如黑龙江省引导基金要求在所扶持创投机构的董事会或决策部门中至少须有1个席位，并行使相应的权利;河北省中小科技企业引导基金以及石家庄市引导基金，均要求投资对象为公司制基金，并按股东权利执行管理。(1)参股基金的注册地与投资策略限制

出于“政府引导”目的，引导基金对于参股基金的注册及投资策略有诸多规定。多数引导基金要求参股基金在本地注册，部分地市级引导基金仅要求基金注册于本省。基金注册资本要求在3000万至1亿元不等，上海市创投引导基金甚至要求新参股设立的创投基金规模不少于2亿元(种子期基金规模原则上不少于1亿元)。对于子基金的法律形式，多数引导基金可接受公司制和有限合伙制两种，少数引导基金仅限公司制基金，如河北省中小企业创投引导基金、青海省中小企业创投引导基金等。对于基金管理公司，部分引导基金要求在本地注册，如深圳市创业投资引导基金及安徽省创业(风险)投资引导基金，多数则未作要求。

(2)参股基金的投资范围限制

首先在投资区域上，多数基金要求参股基金主要投资于本地辖区，要求投资比例不尽相同：如北京市中小企业引导基金要求投资于北京区域内创业期中小企业的资金额度不低于引导基金出资额的2倍;安徽省引导基金要求参股基金投向安徽省早期创新型企业的投资比例不得少于年投资总额的50%;湖北省创业投资引导基金要求投资湖北省内企业的资金总规模不得少于注册资本的60%。不过，由于地域投资比例要求对投资机构项目源有较大限制，因此，在实际运作中，部分引导基金在参股之后逐步放宽了投资限制。比如苏州工业园区引导基金在最初发布管理办法中，要求参股基金对园区企业的投资总额不低于引导基金出资额的2倍，在实际上该引导基金基本实现了市场化运作，参股基金并未受限于这一规定;2010年成立的青岛市创投引导基金，最初要求参股基金投资于青岛辖区企业不低于基金总额70%，而目前仅求其中引导基金出资部分投资于青岛。(3)参股基金的投资行业限制

行业方面，引导基金的限制并不严格，包括新兴产业、高科技产业、地方优势产业等都在鼓励范围内，如深圳市创业投资引导基金要求参股基金应重点投向深圳市政府确定的生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术等战略性新兴产业及其他重点鼓励发展的产业，且每支参股自基金投资与上述约定产业领域的资金比例不低于基金注册资本或承诺出资额的60%，投资于初创期项目和早中期项目的资金比例不低于基金注册由于这些行业与创投基金自身投资策略较为契合，因此，行业要求很少对创投基金构成障碍。

(4)参股基金的投资阶段限制

投资阶段方面，引导基金作为政府服务功能的一个载体，其服务中小企业发展的政策导向十分明显，因此，多数引导基金对于其参股基金投资中小企业的比例有明确要求，比如江苏省新兴产业创投引导基金、浙江省创投引导基金等要求投资初创期创业企业的投资额比例不得低于全部投资额的30%;湖北创投引导基金要求子基金投资于种子期、初创期、早中期投资对象的资金规模不得少于注册资本的60%;北京市文化创意产业引导基金要求投资于创业早期文化创意企业的金额不低于引导基金出资额的2倍;深圳市创业投资引导基金要求投资于初创期、早中期项目的投资比例不低于引导基金出资额的2倍。

5、引导基金的退出方式

由于引导基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中，通常遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。根据《指导意见》的要求，引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现退出。目前来说，引导基金的退出方式主要有两种：

一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权;

二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。

引导基金投资形成股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式和退出价格。一般来说，引导基金的参股期限为5-10年，在被调研的50家引导基金中，尚无退出案例。

四、引导基金的设立情况

自从2005年十部委《创业投资企业管理暂行办法》发布，尤其是2008年国务院办公厅转发《关于促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》以来，地方政府设立引导基金的积极性显著提高。根据投中研究院统计，截至2013年12月份，目前中国政府共成立189家引导基金，累计可投资规模接近1000亿元(以基金首期出资规模为准)，参股子基金数量超过270支。其中，2010年成立的苏州创业投资引导基金二期预期规模为150亿元，若其募资完成，将成为国内规模最大的政府引导基金，另外，2009年成立的北京股权投资发展基金规模达50亿元，2011年成立的杭州市产业发展投资基金规模达40亿元，2010年成立的大连市股权投资引导基金规模为30亿元。根据投中研究院统计，目前成立的多数引导基金规模均在10亿元以下，其中首期出资额在2亿元以下的引导基金超过50支。

从地区分布来看，浙江省设立引导基金数量最多，包括县区级引导基金在内共有35支，其次是江苏省，共设立引导基金22支，上述两省均是民间资本比较活跃的区域，由此可以看出，当地资本活跃度也是设立引导基金的重要基础。北京、上海、广东作为中国VC/PE投资最为活跃的三个区域，政府部门也积极担当引导角色，三地已披露设立引导基金数量分别为10支、11支和12支。目前，除港澳台之外的32个行政区中，有29个省(市、自治区)已设立引导基金，既有省级引导基金，也有由地市或县区级政府主导的引导基金。除此之外，江西、海南、甘肃3个省份尚未有政府引导基金披露。

表5全国政府引导基金区域分布情况

图2 2006年至今全国政府引导基金分布情况

引导基金资金来源的不同，在一定程度上决定了引导基金的运作模式。资金全部来源于政府财政出资的引导基金，其运作过程中一般会以发挥政府引导职责为主，对于子基金的投资区域、投资行业、投资阶段以及投资策略、注册地等各个方面都会有一定的限制;而资金来源多样化的引导基金，如由中新创投联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金，以及由成都高新投与中国进出口银行联合出资设立的成都银科创投，它们的运作相对市场化，不会对子基金的投资区域、投资行业、投资阶段等各方面进行限制，完全按照市场化的方式运作，多年以来积累了一定的投资经验，与一般的政府化引导基金相比，具有较高的基金管理能力及市场化水平。

五、案例分析

1、国内案例——深圳引导基金与同创伟业

深圳市创业投资引导基金

深圳市创业投资引导基金成立于2009年，总规模为30亿元，是由深圳市人民政府出资设立的按市场化方式运作的政策性基金。其定位是发挥财政资金的杠杆放大效应，通过参股创业投资基金，引导社会资金加大对深圳市战略性新兴产业的投资，并重点投资处于初创期、早中期的创新型企业，促进相关产业和科技的发展，形成新的经济增长点。截至2012年9月，深圳市引导基金已完成参股子基金8只，与众多知名创投机构，如深创投、同创伟业、松禾资本、力合创投、达晨创投等均保持了良好的合作关系。

深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室作为深圳市创业投资引导基金管理委员会下设机构，为深圳市政府直属事业法人单位，是引导基金的日常管理部门，对外行使引导基金的权利并承担相应义务。

深圳市同创伟业创业投资有限公司

深圳市同创伟业创业投资有限公司成立于2000年6月26日，注册资本1亿元人民币，管理资产规模约80亿元，是中国第一批专业创业投资公司，到目前为止，同创伟业已完成对国内超过150家企业的投资，其中，上市企业有24家，并购转让回购20家，项目成功退出率超过50%。该公司为深圳和全国多家中小型企业提供创业资金，协助企业规范运作、改善治理结构、参与企业战略决策、提高企业的盈利水平，并策划企业上市，从而与企业实现共同成长。同创伟业成立14年以来，旗下共设立了5支南海成长系列基金，如下表所示：

表6 同创伟业旗下主基金基本情况

今年7月份，同创伟业与深圳引导基金共同出资合作设立了一支创投子基金(深圳市同创伟业创新节能环保创业投资企业)，该子基金为有限合伙制，基金规模为2.5亿元，主要投向节能环保行业。

2、国外案例——以色列引导基金与Infinity

以色列政府引导基金

为了推进本国高科技产业的发展，帮助国内初创期企业实现融资，促进本国创业投资的发展，以色列政府于1993年1月拨款1亿美元设立了Yozma政府引导基金，主要宗旨在于建立以色列本土风险投资市场，募集国内私人资本，同时吸引国际投资者共同参与风险投资，从而扶持以出口为主的以色列高科技企业的成长。Yozma政府引导基金由政府独资设立的Yozma公司负责运营管理，主要通过与国际知名的创业投资机构合资在以色列发起创业投资基金。在合资成立的子基金中，以色列政府出资额最高占比40%，私人资本则占到60%以上，因此政府的1亿美元基金能够带动1.5亿美元以上的私人资本，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

在投资范围上，Yozma计划要求子基金必须投资于早期阶段的技术创新型企业，作为补偿，政府给予私人投资者一项期权，私人投资者可以在子基金成立5年内以事先确定好的较低价格购买政府在子基金中的份额。Yozma计划要求其参股的创投子基金投资于通信、IT、生命生物科学、医药技术等领域的企业，重点是基础设施和专利技术的企业。

以色列政府创业投资基金的模式是“政府+民间资本+海外资本”三者相融合的模式。这种多种资本相互融合的模式不仅增强了资本实力，而且有利于资源的优势互补。以色列政府创业投资基金的引导模式对于推动以色列本土创业投资业的发展起到了很大的作用，如通过政府信用为有竞争力的创业投资机构输送了资本;学习国外经验，培养国内创业投资人才;吸引了一些非常著名的机构投资者进入以色列;充分利用国际资本市场，推动了国内科技产业的快速发展。

英菲尼迪股权基金管理集团

英飞尼迪股权基金管理集团(Infinity Group)是一家以色列私募股权投资基金，是世界领先的专注于中国市场的跨境基金管理集团，透过旗下18支基金(其中16支基金位于中国)管理着100亿人民币和7亿美金的资金。英飞尼迪得到国际投资者如以色列最大的多元化产业集团IDB集团和中国国家开发银行等的鼎力支持。另外，基金还获得中以两国政府的有力支持。英飞尼迪集团的目标是充分利用其在以色列、中国和北美所拥有的商业网络、知识产权、技术专利以及创业和经营管理经验，与中国市场上的领先企业建立牢固的合作关系、对其进行可靠有效的投资。

英飞尼迪集团的第一支中国概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中国最早的中外合作人民币创业投资基金，获得中国政府颁发的第一张非法人制中外合作创业投资基金的营业执照。设立于2007年的Infinity I-China基金是英飞尼迪的第二支中以基金，管理着等值于3亿美金的资金(包括人民币和美元)。

自2010年开始，英飞尼迪在中国主要城市和高新技术开发区设立了16支合作PE基金并通过引入成熟的技术和专利以支持中国地方经济的发展。新基金的设立标志着继2004年设立第一支人民币基金和2009年设立第一支跨境基金之后，英飞尼迪进入了其“中国十年计划”的第三阶段。

英菲尼迪与政府引导基金合作成立的子基金情况如下：

表7 英菲尼迪与政府引导基金合作设立子基金情况

六、引导基金发展过程中存在的现象与问题

1、引导基金规模普遍偏小募资渠道亟需扩充

目前，我国政府设立的引导基金规模普遍偏小，据我们统计，全国29家省级引导基金中规模超过10亿元的仅占到15%左右，特别是在一些经济欠发达地区，引导基金的规模相对偏小，无法起到其应有的引导作用。除此之外，目前国内的引导基金的主要资金来源为政府财政出资，仅有一小部分有国开行等政策性银行参与，募资渠道狭窄，未来亟需扩充。

基于以上现象，投中研究院认为，在引导基金的募资运作过程中，仍然存在很多问题：

首先，我国LP市场发展尚不成熟，国开行、社保基金、保险等大型机构LP偏少，民营企业和个人LP偏多，而且多数LP追求短期收益，长期投资意愿不高，这在一定程度上决定了引导基金的资金来源狭窄，专业水平偏低;其次，政府出资存在不确定性。政府人员换届往往导致政策的连续性差，影响引导基金后续出资;第三，引导基金的投资人地域性强，全国性、产业性投资人少。引导基金投资人主要为当地政府和企业，利益诉求复杂且限制条目繁多，协调困难，较难推动全国性的行业并购整合。

2、引导基金投资限制条件偏多“择地不择优”

通过对各地区引导基金已出台管理办法的研究，我们发现目前多数引导基金都对其合作对象有一定的要求与限制，如地方政府要求与其合作投资的创业投资企业的管理团队在不同的地区均设立管理公司，有些要求合作基金必须注册在本地。而且，很多引导基金基于政府扶持当地的创业投资以及战略新兴产业发展的考虑，对于子基金投资项目的地域分布也限制在本地，从而产生了“择地不择优”的现象。

投中研究院调研发现，一般运作时间不长、相对不成熟的引导基金对于投资阶段及领域的限制更为严格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，这使得引导基金寻找合适的投资对象变得更加困难，引导基金资金出现沉淀、闲置现象，资金利用效率低下;

另一方面，由于在当地找不到好的投资项目，导致一些优秀的创业投资企业不敢与引导基金合作，长此以往，引导基金的引导作用受到严重制约，无法达到其引导创业投资的目的。

另外，由于多数引导基金都是由地方财政出资，挂靠于地方财政厅或者财政投资公司的名下，可能会出现资金“左手倒右手”现象，从而使引导基金成为寻租腐败等弊病的“温床”。

3、引导基金政策导向与GP利益不一致两者诉求存在分歧

由于引导基金“社会服务”及“让利于民”的特点，其政策导向与参股基金的收益导向存在天然的矛盾抵触——前者更为注重资金的安全，不以盈利为目标，后者则追求利益的最大化。因此，LP与GP的利益无法做到一致，一方面这将会严重影响基金的运作效率、另一方面，双方诉求存在分歧，容易导致“利益共享，而风险不共担”的局面，对于参股基金的收益及风险控制等各个方面均会造成不利影响。

4、引导基金专业能力偏弱且缺乏有效的激励机制

由于引导基金是政府主导而非市场环境下自发成立，引导基金的管理团队在市场认知及专业能力等许多方面普遍较弱，对于合作基金的尽职调查等许多工作均需要借助第三方的其他机构来完成，因此引导基金的整理运作效果必然大打折扣。

另外，引导基金多以事业法人制成立，引导基金管理团队内部激励机制基本无实现的可能性。作为政府全额拨款事业单位，引导基金的的经费、部门预算和引导基金是完全分开的。因此，团队的激励只能体现在两个方面：一是给予引导基金负责人提升行政级别的预期，享受政府待遇;二是对普通员工的待遇适当提高，给予铁饭碗承诺。这也许是目前事业型引导基金最可行有效的激励机制。

对于少部分以公司制成立的引导基金来说，对于公司管理团队的激励机制相对市场化，但此类做法与一些国有企业现行的管理制度和规范性文件并不相符，所以仍然处于地方性的尝试中，要推广到全国范围仍有一定的难度。

七、引导基金与市场化FOFs的区别

1、引导基金与市场化FOFs的异同

目前来说，国内的引导基金虽然是以FOFs的方式进行操作，但是与市场化的FOFs在各方面依然存在着较大的差异，引导基金仅具备了FOFs的“形”，但尚不具备FOFs的“神”，其本质原因在于，引导基金其本质源于政府职能的延伸，而市场化FOFs则是私募股权投资市场在进化过程中的产物。

首先，就其相同点而言，引导基金和FOFs都是不以直接投资于项目而以投资基金作为基本策略，并通过对基金投资组合的管理实现投资收益和风险的投资组合匹配。在投资流程、操作方式上引导基金可大量借鉴市场化FOFs的行业实践。

第二，在不同点上，首先在基金的理念和价值观基础上，引导基金是以实现各种既定的政策目标如创业扶持、经济振兴或产业战略转型为目的，而市场化的FOFs始终是以实现利益最大化为目标，这一点就决定了引导基金不会站在市场化的角度来思考问题，而且，在基金的募集、投资、投后管理、退出等各个环节上，引导基金和市场化FOFs都存在着较大的区别。

表8 引导基金与市场化FOFs的区别

2、引导基金与市场化FOFs之间的能力差距

市场化的FOFs是私募股权投资行业向专业化细分的产物，是具有丰富经验的行业精英站在行业资源整合的最高端对行业资源进行资源优化配置的过程，其在基金的筛选、投资组合的分配与风险管理以及基金的监控等方面具有较高的专业化水平。相对而言，引导基金与市场化的FOFs在各种机会、能力和限制方面都有着这样那样的差异与差距，主要体现在以下几个方面：

第一，市场观测及基金筛选能力相对欠缺。

虽然引导基金在成立之初可以进行大量的制度建立和知识学习过程，并且可以得到各种服务机构的支持，但是对于整个市场的洞见和基金筛选能力并不是一时就能建立起来的。市场化FOFs的市场观测和基金筛选能力往往是其确立竞争地位的核心能力，依靠着长年的积累及系统化的工作积淀而成，其行业信息知识库和行业标杆数据库资源极少向外界透露。对行业一流基金的筛选能力是FOFs分界的基础，而在这方面能力的竞争上，引导基金几乎不占有任何优势。

第二，政策导向导致的限制过多，无法在市场中占据主动地位。

由于引导基金的政策性导向，与市场化FOFs相对比，其投资策略受到各种限制：引导基金不能完全地进入全部行业、全部区域和全部阶段的投资标的，而是只能集中于特定扶持性早期行业，而且往往还在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引导基金的市场机会。不仅如此，由于大多数引导基金具有地方封闭性色彩，使得引导基金的合作机构选择范围也极度缩小，引导基金不能在市场范围内筛选合作机构，而只能对有兴趣与其合作的机构进行谈判，在市场化谈判中的地位属于被动一方。因此，在投资机会获取上，引导基金很难与以主动筛选和主动匹配为原则的市场化FOFs相提并论。

第三，投资多借助外力，自身团队建设需加强。

与完全市场化运作的FOFs相比，引导基金是以政府财务投资的名义，进行政策性扶持的工具。其投资方式除了直接的股权投资之外，还包括担保、保障和补助等政策性手段。虽然看似扩展了引导基金的投资手段，但实际上限制了引导基金在股权投资方面的深入和专业化，在进行投资时带有更多政策性因素的顾虑。而且，很多引导基金的投资能力均借助于参股基金的外部管理机构，引导基金自身的管理团队能力及经验等都相对欠缺。

第四，缺乏专业的基金监控流程，基金监控失灵。

引导基金在进行基金谈判时，由于不具优势地位，更多是以“合作”而不是投资者的身份与投资机构建立关系，因此在基金监控过程中与投资机构的监控边界较为模糊。而FOFs作为专业化的LP，能够更为熟练且专业地运用各种谈判手段和监控工具向GP施加压力。而且，FOFs还具有长期监控的流程和能力。除此之外，引导基金还存在着由于受更多行政管理因素的影响而导致监控手段失灵。

第五，引导基金收益目标及激励机制不明确。

引导基金不设定明确的盈利目标，一方面导致激励机制设置上缺乏利益驱动，另一方面也导致各种政策性软性目标反向弱化了引导基金的激励因素。同时，虽然引导基金在与市场化机构合作过程中承认并引入市场化的激励机制，但是往往还是以政府管理手段作为限制和附加条件，如不进入具有高收益的充分竞争行业，及优先满足引导基金的利益回收等，将会导致管理团队的激励缺失。（来源：投中集团

第五篇：“棚改”经验总结

棚改“搭台” 群众当“主角”

——龙泉驿区大面老场镇棚户区改造工作综述

尊敬的各位领导：

今天在这里我要给大家报告一个好消息：大面老场镇棚改模拟签约成功后，已经有 户群众实现腾退房屋，国开行的请款正在加紧进行，今年430户住户困难群众就能实现即拆即安的安居梦了。

棚户区改造工程作为解决弱势群体居住条件和生活环境的一项民生工程、德政工程，从中央到地方党委政府都高度重视，作为头号民生工作来抓。去年，龙泉驿区棚户区改造拉开大幕，我街办抢抓机遇，搭上2015年棚改项目专项贷款的末班车，成为全区首个乡镇棚户区改造项目。今年1月项目启动，历时50天，比法定签约时间提前10天完成356户群众模拟签约，让群众棚改信心大增。4月，大面中学老师宿舍棚户区主动要求棚改，并用7天完成74户群众模拟签约，再次刷新签约纪录，让大面棚改工作开创了龙泉驿区棚改最快签约速度，树立了棚改新标杆。它的成功离不开区委区政府、区级各部门的大力关心与支持，离不开房管局、街办、棚改办、劳务公司、自改委的辛苦付出，更离不开430户棚户区群众主动作为、共同努力的结果，今后，大面街办将继续发扬棚改精神，以等不起紧迫感、坐不住责任感，继续投身大面城市转型发展的大潮中，开创新大面的美好蓝图。

我街办棚户区改造的主要做法如下：

大面老场镇棚改项目位于大面街道大面铺片区，东至八一大道，西至金旗大道北段，南至驿都大道，北至龙锦大道、金地路，总占地面积236亩，改造总户数389户，其中住宅356户。涉及房屋建筑总面积约2.9万平方米，住宅面积占比超过一半。二标段改造总户数74户，为大面中学教师宿舍。该片区大部分建筑属砖瓦结构，存在基础设施不配套，环境脏、乱、差，配电站超负荷运行、且维护投入严重不足（因体制改制原因）等诸多安全隐患，严重影响到居民生产生活和生命财产安全。但是在2005年，经历一次开发商拆迁，因赔偿价格等原因，业主与开发商未达成一致，棚改中途夭折，出现一批烂尾楼、钉子户。再加之住改商、违法搭建现象普遍，因此，大面棚户区历史遗留问题多、群众诉求多，工作任务极其艰巨，但在区房管局的精心指导下，我街办多次组织实地学习062小区、五金厂-金轮寺片区棚改经验，结合大面街办实情、创新工作思路、理顺群众方法，形成了一套完整的工作机制，确保了签约快速棚改生效。

一、建立机制、全面统筹，组织保障有力

（一）成立机构，建立工作机制

大面老场镇棚户区改造项目工作启动以来，区房管局、街道办事处高度重视，及时成立大面老场镇棚户区改造项目领导小组及办公室，设立主任1人，常务副主任1人，副主任2人，成员6人，并制定详细职责，明确分工，为大面老场镇棚户区改造有序开展提供了坚强的组织保障。

同时，建立工作机制，严肃工作纪律，细化分工，责任到人，并定期召开工作组协调会，研究解决调查过程中出现的新情况、新问题，为大面老场镇棚户区改造项目的正常有序开展和上情下达、下情上报提供了制度保证。

（二）统一思想，形成工作共识

街办主任牵头，棚改办、三个村（社区）、自改委、评估公司、劳务公司组成学习小组，并组织人员前往龙街办学习他们的工作思路、经验及方式方法，通过学习，参与人员在思想上达到高度统一，政策把握上意识坚定，优秀的工作方式方法被充分吸纳借鉴。通过多次分别会议、集体培训，让每一位工作人员在思想上高度重视，工作上一丝不苟，并始终坚定政策上一把尺子量到底。

（三）明确分工，达到各司其职

思想上统一了，工作任务上进一步细化分解，达到各司其职：区房管局协调内部相关科室协同查证、搞清楚每一户的权属关系；棚改办先后5次去相关部门复核国有土地使用证有无、是出让还是划拨都清楚明了；三个村（社区）通过街坊邻里了解历史情况，个别业主的家庭背景和社会关系；自改委、劳务公司与业主沟通交流，进一步向业主宣传政策、讲清形势；评估公司认真收集评估影像、数字资料。前期工作中，经过反复核实，多方查证，使每一户业主的数据确保“零错误”，保障了业主的合法利益。

二、全面宣传、深入调查，工作基础扎实

（一）制定政策，加强培训学习

为确保棚改工程的有序推进，参照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《成都市人民政府关于贯彻<四川省国有土地上房屋征收与补偿条例>的通知》（成府发〔2015〕9号）、《成都市人民政府办公厅关于进一步推进中心城区旧城改造规范房屋征收与补偿行为的通知》（成办发〔2013〕57号）、《成都市城乡房产管理局关于国有土地上房屋征收与补偿工作中有关问题的通知》（成房发〔2015〕101号）、《成都市城乡房产管理局关于<关于在房屋征收中做好模拟搬迁工作的指导意见>的通知》（成房发〔2012〕36号）和《成都市龙泉驿区人民政府办公室关于推进旧城改造规范房屋征收与补偿行为的通知》（龙府办发〔2014〕28号）规定，结合项目实际，制定了大面老场镇棚户区改造项目模拟搬迁补偿安置方案。

由区房管局牵头，先后召开10次会议，对棚改办成员、三个村（社区）成员、自改委成员及劳务公司、评估公司人员进行政策的宣讲及解读，相关工作人员对棚改工作的政策尺度和法律支撑有了更深层次的了解，做到“只有一个政策，只有一种补偿方式”。这不仅让他们增强了工作信心，振奋了精神，同时也为切实搞好棚改工作从思想上作了很好的铺垫，在工作上做到了有的放矢。

（二）强化宣传，营造棚改氛围

先后在八一大道、金地路、龙锦大街及大面老街悬挂横幅200余幅，在8个点位张贴展板、海报100余张,发放宣传台历2400余份，充分利用标语、宣传单、告知书和台历等方式及时向业主及广大人民群众告知棚户区改造项目的启动，做好政策的宣传，调动业主的热情，使棚改工作深入人心，让全体业主和广大人民群众真正感受到区委区政府开展棚户区改造工作的信心与决心，了解到棚户区改造是一项民生工程、德政工程，能够切实为棚户区群众谋福祉，从而引导广大业主自觉、积极地参与到棚户区改造工作中来。

同时，通过座谈会的形式进行宣传。三个村（社区）分别于2015年12月29日、30日召开业主座谈会，宣传棚户区改造工作动态，让业主清楚了解到棚改工作的动态形式、老旧房屋存续的危害性，从大多数业主等不得、拖不得、但的确能得到的切身利益入手，动之以情，晓之以理，让业主知晓棚改工作的重要性和必要性，保障业主的知情权，调动业主的积极性，座谈会业主参与率达96%左右。

（三）深入调查，完善数据档案

（一）全面完成棚户区调查摸底工作，对棚改范围内符合改造要求的棚户区住户全部登记造册，实行一户一档，做到“房产状况清、动迁面积清、补偿数量清、安置意愿清”。

（二）做好“减法”，为确保棚户区改造项目得到可靠的基础数据，棚改办工作人员先后6次前往区国土局档案馆核实业主土地信息，同时请区房管局工作人员核实业主产权信息，在反复核实、查漏补缺中，剔除不符合模拟搬迁条件的刘宝生等7户，并送达了《关于房屋调查登记的告知书》，由初步统计结果棚户区总户数399户，减少为389户，其中私产355户，公产34户。

（三）对申请测量而未测量的20户房屋进行测量，测绘测量予以公示。

（四）三个村（社区）和自改委对所有业主中涉及公职人员（机关企事业干部职工、退休人员、村社区两委成员）和社会人员的相关社会关系进行了梳理。

（五）发布模拟搬迁公告，针对入户摸底、测绘测量过程中反映出来的共性问题27个，个性问题近200个，都通过政策宣讲、解释、答疑、律师协助等，一一予以化解。

三、充分动员群众，巧妙创新方法，实现自治改造

（一）全程优质服务，坚持文明签约

在大量扎实的摸底工作基础上，大面老场镇棚户区改造项目模拟搬迁动迁大会于2016年1月16日上午10:00在大面第五中学校内隆重举行。模拟搬迁签约于2016年1月17日拉开了序幕，在50天的签约过程中，街办、棚改办、社区、劳务派遣公司始终坚持依法依规，文明签约。为了让业主们不跑冤枉路，50天里，工作人员们上班早、下班晚，常常坚守到晚上12点，没有周末和节假日。

对在外地的业主，工作人员通过电话、微信等方式通知业主，倾听他们的诉求，在政策范围内解决他们的问题；对部分对政策了解不清楚的业主，工作人员耐心解释，晓之以理、动之以情；对年老的、行动不便的部分业主，工作人员上门服务，和气友善、态度良好。特别是适逢张作清老人百岁寿辰之际，街办领导带领工作人员带着鲜花、生日蛋糕前往朝贺，老人热泪盈眶，感动不已，当场签下了模拟搬迁协议。

（二）突出群众主体，创新“网格化”工作模式

棚户区改造是关系群众生活的大事，我们创造性地推出“自改委”+“网格化”的工作机制，突出群众的主体作用，以群众带动群众，让棚改群众从“要我拆”变为“我要拆”。

大面老场镇棚改项目借鉴社区网格化管理的方式和经验，采取“化大片为小片”的工作方法，将涉及三个村（社区）的236亩改造范围分为若干个网格，形成“网中有格，格中有人，人在格上，事在格中”的棚改工作模式。按照充分尊重民意，少数服从多数的原则和自我教育引导、自我管理约束的模式，由业主自主推举产生大面老场镇棚户区改造居民自治委员会，20多位业主代表成为“自改委”委员，每一个网格有专门的“自改委”成员，覆盖棚改范围全部网格，并进行“单元格”的步步突破。

“自改委”成员都是土生土长的当地人，对周边情况特别熟悉，在村（社区）中具有一定的威望，能得到业主的信任和好感。与业主沟通交流没有任何障碍，政策讲解容易深入人心，“现身说法”更有说服力。“群众工作群众做”，加上政策和补偿全程透明，改造得以顺利推进。

同时，在专业的测量公司、劳务公司、法律顾问的支持下，改造补偿方案由群众自己制定，政府负责引导，提供政策咨询保障和其他服务。业主共同制定的方案，平衡了各自利益，把所有人的利益捆绑在了一起。

从前期工作启动，一直到腾退房屋、领取补偿款，“自改委”全程参与、全程监督，实现了“共改共享”。

（三）搭建服务平台，购房信息“零距离”

大面老场镇棚户区改造采用货币化安置，让业主更有自主权和选择空间，无形中加强了业主改造的主观能动性。

棚改实施过程中，区房管局、大面街道共同搭建了专门的服务平台，为棚改区业主提供一站式服务，实现棚改与商品房销售信息共享“零距离”。既为业主提供棚改政策、棚改项目、楼盘房源等丰富的信息，方便业主购房。政府还出台相应的鼓励政策减免税收，同时以“团购”的优势，为棚改区业主争取更大幅度的优惠，降低他们自主安置的成本，让广大群众实现了即拆即安的安居梦。