环保督查案例（共5篇）

第一篇：环保督查案例

督查案例

某北方省会城市大气污染防治工作不力 冬季大气污染问题长期得不到解决

一、基本情况

冬季大气污染十分严重，环境空气质量改善缓慢，该市重污染天气集中发生在采暖期。2015年采暖期（1月1日至4月19日，10月20日至12月31日），PM2.5、PM10、SO2和NO2等4项指标平均浓度分别是非采暖期（4月20日至10月19日）的3.55倍、2.63倍、8.88倍和1.83倍.2013年至2015年，该市重污染天数分别是55天、40天和42天，其中发生在采暖期的重污染天数分别是50天、37天和42天。2013年至2015年期间的6次重污染天气，均导致高速公路全线封闭、机场关闭，还有1次导致中小学校和幼儿园停课，对社会生产和人民生活造成了严重影响，媒体高度关注，群众反应强烈。仅2015年第四季度，该市就发生了4次重污染天气，其中11月初的重污染过程最为严重，PM2.5小时峰值达到932微克/立方米，PM10小时峰值达到973微克/立方米。

2015年达标天数同比减少15天，PM 2.5、PM

10、SO 2和NO 2平均浓度较全国74个重点城市均值分别高出27.3%、10.8%、60%和30.8%；2015年采暖期共有4个月空气质量综合指数均值在全国74个重点城市中排名后十。

二、违法事实

（一）市委市政府决策部署不到位

2013年至2015年，市委市政府仅召开7次会议研究部署大气污染防治相关工作 ；2014年全年常委会，常务会或专题会均未研究大气污染防治相关工作。2015年重污染天气发生后，市委市政府未召开常委会，常务会或专题会研究应对措施。

贯彻落实“大气十条”目标责任不到位。2013年9月国务院发布实施“大气十条”后，省政府2014年1月印发《大气污染防治行动计划实施细则》，同年5月印发《大气污染防治行动计划实施细则重点工作部门分工方案》；该市到2014年9月才印发《**市清洁空气行动计划》。2015年5月市环保局经市政府同意印发《**市督查案例

2015年大气污染整治行动重点工作实施方案》，才初步明确市政府各部门分工。截至2016年7月底，该市18个县(市、区)只有6个县(市、区)出台了“大气十条”实施细则，其中1区和1县是2016年才出台的。

2013年11月4日，市长主持召开市政府专题会，议定建立治霾工作联席会议制度，但直至2014年3月才由市环保局印发《**市大气污染防治联席会议制度》，在联席会议主要职责中明确：“分析研判重污染天气状况下的环境空气 质量监测、分析和气象预测、预报，研究部署预警、应急和防治工作；研究重污染天气应对措施，整合各部门职能优势，共同推进重污染天气应对工作；组织开展联合专项整治行动指导、督查相关重污染天气应急预案启动后各项措施的落实。”但是2013年至2015年历次重污染天气发生前后，均未针对重污染天气应对召开大气污染防治联席会议。

（二）大气污染防治重点工作推进缓慢

1、燃煤电厂及锅炉超标排放严重污染治理设施升级改造工作缓慢。2014年9月，市政府印发《**市清洁空气行动计划》（**政发【2014】14号），对所有燃煤机组和燃煤锅炉的污染防治设施的升级改造提出了要求，要求全面达标排放。但是污染治理设施升级改造工作推进缓慢，截至目前，**市在用的52台燃煤电厂锅炉中，还有14台尚未完成污染防治设施升级改造。143家10蒸吨以上燃煤企业的455台10整吨以上燃煤锅炉中，仅完成除尘脱硫脱硝改造146台。2015年11月8日第五十一次市政府常务会还在研究**热电厂、第三热电厂、**集团等7个机电组脱硫脱硝项目。对**热电有限公司进行现场勘查发现，总厂2台75吨锅炉脱硫设施在建，正在进行设备安装；分厂脱硫脱硝设施正在进行土建。

该省人民政府2016年3月印发《**省大气污染防治专项行动方案（2016-2018）》，要求“完成燃煤锅炉达标治理”而《**市大气污染防治专项行动方案（2016-2018）》 中，未对燃煤锅炉达标治理工作加以部署。

2、燃煤电厂及锅炉监管不到位，自动监控数据长期缺失，自动监控数据应用转办机制建立工作滞后，污染物长期超标排放。督查案例

该市16家燃煤电厂，有4家电厂由于未安装自动监控设施、未联网、未验收、未开展有效性审核等原因长期没有监控数据。2016年3月24日，该市环保局才建立自动监控数据超标转办机制。2014年7月以来，该市16家燃煤电厂（52台锅炉）中，有9家电厂自动监控数据多项污染物月均值长期超标。2014年7月以来，该市16家燃煤电厂中，市监测站对12家电厂（总计35个点位）开展了107次监督性监测，其中有63次超标，超标率为59%。

455台（143家企业）10整吨以上燃煤炉除55台停用外，对234台开展了日常监督性监测，31台监测超标，166台未开展监测。2015年10月1日以来，环保部门仅对24家不达标企业进行行政处罚，其中按日计罚3家。

3、燃煤小锅炉淘汰工作缓慢、不严不实而且违规新建小锅炉

**省和该市签订的大气污染防治目标责任书要求：“到2015年底，除必要保留以外，城市建成区基本淘汰10整吨及以下燃煤锅炉”，但是截至2015年底该市建成区仍有1052台10整吨/小时及以下燃煤小锅炉尚未拆除，未完成目标责任书任务。

该市2015年淘汰建成区内10整吨及以下燃煤锅炉455台，中央环保督查组以督办单形式要求**省对该市**区和*区燃煤小锅炉淘汰清单内的小锅炉情况进行现场核实。2016年8月4日至6日，省环保厅组织市。区两级环保部门对该市南岗区和香坊区120家单位，165台燃煤锅炉进行现场核实，其中有48台尚未淘汰，淘汰工作不严不实。督察组对该市2015年淘汰的455台10整吨锅炉进行比对，发现59台是重复的。督查组对其中2家企业、3台锅炉进行了现场勘查，发现这3台锅炉仍然存在，尚未淘汰，其中有1台还是2015年新建的。国务院2013年9月发布《大气污染防治行动计划》，要求“地级及以上城市建成区禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉；其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉”。但是根据该市市场监督局提供的2013年10月以来新增10蒸吨以下燃煤锅炉情况，2013年10月至12月新增143台，2014年新增319台，2015年新增265台，2016年至今新增84台，全市2013年10月以来合计违反新建10蒸吨以下的燃煤小锅炉811台。督查案例

4、市政府及相关部门任务不明确，黄标车淘汰任务未完成。国务院2015年政府工作报告和“大气十条”均要求“到2015年，淘汰2005年底前注册营运的黄标车”，**省和该市签订的《**市大气污染防治目标责任书》要求到“2015年底基本淘汰2005年底前注册营运的黄标车”，经该市政府同意，市环保局印发《**市2015年大气污染整治行动重点工作实施方案》中明确淘汰2005年底前注册营运的黄标车任务由交通运输局牵头负责，公安交警局、环保局、各区、县（市）政府配合。《**市2015年淘汰治理黄标车实施方案》（哈公通【2015】10号）明确“市交通局组织淘汰2005年前注册的9987台营运类黄标车”。但截至2015年底，哈尔滨市只注销了3039台的营运手续，其中既注销营运手续又注销车辆仅为446台，全市仍有5644台2005年底前注册营运黄标车尚未淘汰。

三、追究责任情形

1、市委、市政府贯彻落实“大气污染十条”目标责任不到位，造成多项大气污染防治工作推进不力，燃煤电厂及锅炉超标排放严重污染治理设施升级改造工作缓慢；大量火电企业和燃煤锅炉企业长期超标排放；燃煤小锅炉淘汰工作缓慢、不严不实，而且违规新建燃煤小锅炉。2013年至2015年哈尔滨市12369来信来电举报中，关于燃煤锅炉污染问题约占10%；中央督查组受理的来信来电举报中，关于燃煤锅炉污染的问题约占12%，群众反应强烈。2015年12月23日，省政府常务会议组织观看了省政府委托新闻媒体拍摄的该市25处锅炉冒黑烟视频片，从侧面反映出该市燃煤锅炉超标排放现象突出，污染严重。

2、该市政府2015年淘汰燃煤小锅炉清单中有29%的淘汰数据为虚报，在中央环保督查组提出督办要求后，仍然多次修改核实情况数据，弄虚作假隐瞒事实，工作不严不实。国务院2013年9月发布《大气污染防治行动计划》后，该市政府未采取有效措施禁止新建10蒸吨及以下燃煤小锅炉，导致2013年10月以来，全市新建10蒸吨以下的燃煤小锅炉811台。

3、截至2015年底，该市只注销了3039台的营运手续其中既注销营运手续又注销车辆的仅为446台，全市仍有5644台2015年底前注册营运黄标车尚未淘汰。督查案例

第二篇：环保督查期间工作总结

城市管理执法大队 环保督查期间工作总结

中央环保督察组从8月11日至9月11日进驻NBHJHJM省，按照区委、区政府要求，城市管理执法大队领导班子高度重视此项工作，积极支持区政府成立环保督查协调工作组，第一时间抽调能力强、作风硬的优秀执法干部支援区环保督查协调组工作。同时大队成立了以大队长为组长，副大队长和各业务科室负责人为成员的临时应急工作组，全力以赴接受和处理环保督查案件。在此期间，执法大队全体人员不分机关后勤和一线执法中队，全员参与轮流上岗，从早上7点到晚上9点，全方位、全覆盖的对全区重点街路、重点部位、重点行业进行全天候巡查监管，坚决打击各类影响市容环境的违法行为，使辖区整体环境得到了明显提升。

其实，早在今年五月份，执法大队就已经提前介入，对全区范围内的占道加工、占道摆桌、露天烧烤、餐饮油烟排放等现象进行排查整改。清理占道加工20余处，规范占道摆桌70余处，取缔露天炭类烧烤50余处，更换环保炉具80余个。对于群众反映较多的油烟排放问题，执法人员广泛排查登记餐饮企业2000

余家，督促整改安装油烟净化设备180余套，及时遏制了信访高发态势。

在环保督查期间，我大队共接到环保督查案件14件，这些案件主要分为三方面，一是露天炭类烧烤类案件3件，占道经营扰民案件2件，餐饮油烟排放案件9件。每接到一个案件，我大队都非常重视，大队长亲自督办，亲自带领执法队员深入现场核查情况，了解详情，严格按照时间节点要求及时初报和终报各项案件情况，结案率达到100%。

下步，我大队将继续保持严格监管，坚决维护良好市容环境。

城市管理执法大队 2017年9月19日

第三篇：加强环保督查力度

加强环保督查力度

【背景资料】

作为加强生态文明建设的一项制度性安排，中央环境保护督查2017年将首次覆盖全国。通过督查，重点了解省级党委和政府贯彻落实国家环境保护决策部署、解决突出环境问题、落实环境保护主体责任情况，推动被督察地区生态文明建设和环境保护，促进绿色发展。境保护督查是党中央、国务院关于推进生态文明建设和环境保护工作的一项重大制度安排。

【标准表述】

我国近年来的环境问题日益突出并深刻影响着老百姓的生活，雾霾、水污染、垃圾污染等环境问题层出不穷，环境保护越来越成为全社会的热门话题，环境治理问题已刻不容缓。

第一，实施综合环保督查是适应当前环境形势的需要

当前，我国环境形势正处在局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续增大的阶段，环境问题已经逐渐成为影响经济社会发展的重要因素。在政府的强力主导下，全社会的环境投入在增加，公众的环境意识在提升，环境保护优化经济发展的作用在显现。

第二，实施综合环保督查是适应新常态的需要

在经济发展新常态下，各地面临经济转型、产业调整、发展放缓等诸多发展压力。同时，又面临环境承载能力已经达到或接近上限，人民群众对良好生态环境的期待值趋高的环境压力。实施环保综合督查，旨在强化政府的环保主体责任，进一步明确各部门的职责，加强各方力量的统筹，加大污染源监管，调动社会公众参与。

【具体措施】

第一，突出压力传导，紧紧围绕地方党委、政府和有关部门大气污染防治责任落实情况开展“系统化”督查，保持高压态势，切实起到督促地方尤其是基层区县一级政府及其相关部门落实环境保护责任的目的。

第二，坚持问题导向，问题在哪就里监督检查哪，确保问题最终得到解决。第三，明确督查重点，“督政”方面，要突出县级党委、政府大气污染防治工作责任落实、工作落实情况;“督企”方面，要紧盯大型企业的达标排放情况，认真督促落实排污许可制度和全面达标排放计划，同时严查“散乱污”企业整治和取缔情况。

第四，强化整改落实，发现的问题要加大督办力度，将问题责任落实到人;同时责成相关方面进一步调查处理、追究责任，并定期向社会公开。

第五，保证督查质量，对存在环境违法问题的企业(单位)绝不姑息，及时要求地方环保部门调查取证，依法予以处罚。

第四篇：环保案例

1.松桃县武装盗伐哄抢林木案(破坏生态环境案)

(一)案 情

1989年1至8月，贵州省松桃苗族自治县永红林场连续发生多起不法分子哄抢盗伐国有林并向护林干警开枪的恶性事件。

国营永红林场始建于1964年，先后营造了杉、松等3万多亩用材林，至案发时已大部分成林成材，也随之成为不法分子偷砍盗伐的目标。1989年2月中下旬，二三十个不法分手持火药枪到该场马前溪偷砍盗伐杉木7000多株。2月26日傍晚，松桃林业派出所3名干警配合林场护林员上山护林，不法分子依仗居高临下的地势，用石头打砸干警和护林员；并叫嚣：“谁敢上来就打死谁!”其中2个歹徒还向护林干警连开两枪，在干警被迫还击后才逃走。5月，不法分子把林场价值l万多元的输电线全部割走并抢走林场的青茶近千斤。6月初，一伙不法分子纠集近百人组织敢死队；从6月18日起，每人持长短火药枪各1支,大肆哄砍盗伐永红林场八字坡工区的杉木1000多株。7月14日，这伙不法分子包围了八字坡工区住地，威胁林场职工，不准出去报案；另一伏不法分子则围攻燕子坳工班住房，砸烂所有门窗，抢走8根杉木。7月16日，松桃县林业局林政股一人、森林公安派出所4人,前往八字坡协助林场护林员上山护林。不法分子依仗人多势众，用火药枪向护林干警射击，一护林员的上衣和裤腿各被打穿一个洞。干警被迫还击，一歹徒被击伤后，这伙不法分子才逃遁。7月23日，县政府成立由县长任组长的制止、清理、查处哄砍盗伐领导小组，于27日兵分3路查处。但不法分子气焰并未收敛，7月30日晚两次用石头、火药枪对副县长兼公安局长田景全等3人进行袭击。

(二)处理结果

松桃县委、县政府派出的工作组，经过3个多月的艰苦工作，调查、摸清了盗伐永红林场林木的3个主要团伙和作案活动。截至1989年底，将5名案犯抓获归案；收缴火药枪27支；追回赃款1780元。据称，清查工作并不顺利。

(三)分析提要

这是一起未结案的恶性盗伐、哄抢林木案件，在此仅据有关法律规定对该案的定罪量刑略作分析。从本案情节看，是一起十分复杂的犯罪，以盗伐、哄抢林木为主，同时兼有其他犯罪，且犯罪人数众多，具有明显的集团犯罪特征，犯罪分子气焰嚣张，社会危害性巨大，属应从重打击的恶性犯罪案件。

2.养鱼人跨省状告排污企业案

[案情简介] 石梁河水库位于新沭河干流，地处连云港市东海县、赣榆县和山东省临沭县交汇处。该水库始建于1962年，库容5.31亿立方米，最大水面积150平方千米，是江苏省最大的人工水库，不但具有调节沂沭系洪水，保障陇海铁路安全、连云港市工农业生产和生活用水的多种功能，而且还以水质纯净、水草丰美著称，水库丰富的天然鱼类资源一直是库区农民除土地之外的另一重要经济来源。因库区周围农民多为建库移民，人均耕地不足4分，建库以后的主要经济来源为捕鱼、挖沙、割苇等。从上个世纪80年代中期开始，随着新沭河中上游鲁南地区工业的发展，工业污水的排放量日益加大，导致水库水质不断恶化，污染事故频频发生，不但给水库的天然鱼类以毁灭性打击，而且使在当地政府扶持下走发展网箱养殖致富之路的农户损失惨重。从1993年起，石梁河水库污染问题一直被全国人大代表作为一项提案，连续提了9年。1999年9月11日和2000年6月28日，石梁河水库连遭两次特大水污染事故，使江苏省东海县境内97家养殖户的2 830箱花鲢鱼、草鱼等全部死亡。一夜之间石梁河库区死鱼堆成了小山，养殖户们痛不欲生。

事故发生后，江苏省渔政监督管理局委托全国渔业监测网所属的黄渤海区监测站对事故进行调查，养殖户集资4.8万元委托该站进行损失鉴定。经调查，是山东某纸业有限公司和某化工总厂排放大量污水经牛腿沟汇入大官庄闸内蓄积，在泄洪时集中进入石梁河水库，致库区养殖带的有机污染物和悬浮物严重超标，造成鱼类窒息死亡。根据该站评估，两次污染事故造成直接经济损失560.4万元。一些养殖户因此而倾家荡产，有的背上了沉重的债务，甚至还有人为躲债而远赴他乡，他们的子女因交不出学费而失学，农户们向有关部门强烈要求排污企业赔偿他们的损失。有关行政部门曾就污染赔偿纠纷进行行政处理，但却没有结果。养殖户们在忍无可忍的情况下，于2001年3月向连云港市中级人民法院起诉，要求某纸业有限公司和某化工总厂赔偿鱼类养殖损失560.4万元，事故调查费4.8万元，并在开庭时又提出停止侵害的诉讼请求。连云港市中级人民法院依法组成了阵容强大的合议庭审理此案。在开庭审理的过程中，原被告双方举出了大量证据，进行了激烈的辩论。法庭在查明事实的基础上认为，谢某等97名原告在当地政府的支持下，经过有关部门批准在石梁河水库发展网箱养鱼行为应得到法律保护，黄渤海区监测站具有对渔业污染事故进行技术鉴定的资格，其出具的本案污染事故调查报告和损失评估报告应当作为本案的定案依据。两被告因不能提供原告所受损失是其排污行为以外的其他原因造成的证据，按照举证责任倒置的原则，应由两被告承担责任，遂依法支持97名原告要求赔偿损失的诉讼请求。法院判决被告山东省某纸业有限公司、某化工总厂连带赔偿原告谢某等97户养渔人网箱养鱼损失560.4万元，事故调查费4.8万元。[法律问题] 1.跨省水污染案件的管辖权。2.现场调查。

3.达标排放与总量控制。[法律依据](1)《环境保护法》第15条。

(2)〈水污染防治法〉第10、26、28条。(3)《环境保护行政处罚办法》第13条。[法理和法律分析] 1．关于管辖权的问题

水污染是指水体因某种物质的介入而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康，破坏生态环境，造成水质恶化的现象。由于河流流经的区域广大，而且不易控制，一旦发生污染，影响特别重大。我国曾发生多起有重大影响的跨省水污染纠纷，本案是其中一起。与一般的水污染相比，这类案件的特殊性在于被污染的河流流经多个省市，因此涉及管辖权问题。因为水体的流动性和整体性，零散的污染治理不可能解决水污染问题，所以我国《水污染防治法》第10条明确规定了水污染防治应当按照流域或者按区域实行统一规划。对于跨省、跨县江河的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河的流域水污染防治规划和本地实际情况，由省级以上人民政府环境保护部门会同水利管理部门等有关部门和有关人民政府编制，报国务院或者省级人民政府批准。根据<环境保护法)第15条和(水污染防治法)第26条规定：对跨行政区域的环境污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。1999年8月6日，国家环保局颁布的(环境保护行政处罚办法)第13条规定：造成跨行政区域污染的行政处罚案件的管辖，由污染行为发生地和污染结果发生地的环境保护行政主管部门协商；协商不成的，报请共同的上一级环境保护行政主管部门指定管辖。

本案中，石梁河水库受到山东省某纸业有限公司、某化工总厂排放污水的污染，有关行政部门虽就污染赔偿纠纷进行行政处理，但却没有结果，很重要的原因就是跨省执行难，因此应由两地的环境保护行政主管

部门协商处理，协商不成，报国家环保总局处理。

本案还属于渔业污染事故。由于近年来渔业污染事故明显增加，严重危害渔业生产，而渔政监督管理机构又具有调查处理渔业污染事故的专业条件，比环境行政主管部门调查处理这类事故方便有利，因此，<水污染防治法)第28条第2款专门规定，渔业污染事故调查处理权由渔政监督管理机构行使。本案中污染事故发生后，江苏省渔政监督管理局委托全国渔业监测网所属的黄渤海区监测站对事故进行调查，是合法有效的。2．现场调查

当渔业水域污染事故发生后，受害者应及时向渔政、环保部门申报并提供一些具体情况，如养殖水域的水源、污染源(造成污染的单位)以及损害情况等。执法部门在接到报案后，应迅速进行现场调查，查明污染源的流量及流入现场的途径，了解污染的特点，并现场录像，采集污染水样，观察死鱼特征并对其进行检验，最后确定调查方案，现场调查应该及时。调查结果报告是受害者在诉讼中有力的证据之一，本案中江苏省渔政监督管理局委托全国渔业监测网所属的黄渤海区监测站对事故进行调查，黄渤海区监测站出具的本案污染事故调查报告成为法院认定山东省某纸业有限公司和某化工总厂造成水污染的最有力的证据。3．达标排放与总量控制

〈水污染防治法〉以及〈水污染防治法实施细则〉规定了“达标排放”的原则。“达标排放”的原则不仅要求排放的污染物的浓度达标，而且要求总量达标。因为即使所有的排污单位全都达标排放了，也不一定就能满足特定水域环境质量标准的要求。因为所有排污单位的累计排污量很可能会超过特定水体的环境容量，从而导致水污染。本案就是一个很好的例证。某纸业有限公司、某化工总厂两个污染源没有达标排放，共同导致了石梁河水库污染，致使水库附近97家养殖户的2 830箱花鲢鱼、草鱼等全部死亡，因此应该承担责任。[学者建议] 跨界污染纠纷得不到彻底解决的主要原因，是有相当部分排污单位为节省治理成本而规避环境达标义务，从而不惜污染损害下游；也有少数地方政府和主管部门对本辖区的排污企业疏于监管。法律对水污染责任的划分有明确的规定，(环境保护法)规定：地方各级政府应当对本辖区环境质量负责，并采取措施改善环境质量；对造成严重环境污染的单位，地方政府应限期治理，对逾期未完成治理任务的单位还应责令关停。水污染防治的有关法规和规划还规定，国家确定重要江河的省界水质标准，地方政府应对本辖区水环境质量负责，确保出境水质符合流域水污染防治规划目标。环保部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，对环境违法单位应当依法处罚；对继续使用国家强制淘汰的污染设备或工艺的单位，所在地政府的经济综合部门应及时提出意见，报请政府责令关停。因此应该严格依据法律的规定，完善责任机制，把规定

落到实处。

2.自掘坟墓的猖獗盗伐者(破坏生态环境案)

(一)案 情

周广明是吉林省通化县石湖乡公益村农民。1985年春，游手好闲又钱迷心窍的周广明打起了盗伐山林的主意。他找到平日要好的哥儿们李凯义、丁兆国、杨万祥、张世元等人，告诉他们盗伐山林的主意。几人一拍即合,从此，他们把国法置于脑后，开始干起了非法盗伐林木的勾当。仅1985年春，周广明等人先后盗伐林木4次，合材积53.4立方米，销赃获款8000元。此后，周广明等人更加猖獗地进行盗伐活动。他们“招兵买马",结成一个由40多名年青人组成的盗伐林木团伙。从1985年到1986年，周广明指挥这个盗窃团伙作案27起，共盗伐木材161.43立方米，价值25000余元。他们采取“拔大毛”的方式，在各个林场挑木质好的、稀有的树种盗伐；在他们盗得的林木中，大部分是臭松、鱼鳞松等针叶二类保护

树种；一些母树林和百年老树也遭劫难。更有甚者，这个盗伐团伙还窜到国防林中盗伐，使国防林的郁闭度降低，削弱了庇护作用。周广明打着“石湖林场”的幌子用低于市场的价格四处推销盗伐的木材，一些贪利忘义者为其销赃大开了方便之门。集安市胶合板厂的郑守刚在明知木材是盗伐来的，为了牟利仍购买3车木材，后又与其弟郑守利合伙购买2车，先后帮助周广明销赃木材27.3立方米。个体司机刘家福在得知是被雇拉运盗伐的木材时，仍继续帮助拉送，且在被捕后1个多月里，拒不供出主犯。多行不义必自毙，盗伐团伙成员杨万祥、毛信慑于法律的威严，商定共同揭发此案。当盗伐团伙准备再次偷运木材时，他俩于1986年11月29日向石湖林场护林员报告：今晚有车偷运木材，请速去堵截。在公安人员的配合下，林场将偷运木材的汽车截获。至此，这个大规模的盗伐林木团伙开始崩溃。

(二)处理结果

1990年4月28日，周广明在吉林省通化县刑场被处决。这是吉林省第一个判处盗伐林木罪死刑的案件。同案的盗伐团伙的其他18名罪犯也分别被判处12年以下有期徒刑。至此，轰动一时的通化县盗伐林木团伙案全部审结。

(三)分析提要

这是一起因盗伐林木罪被判刑的团伙犯罪案件，主犯被判处死刑。该盗伐森林团伙曾猖獗一时，因其人数众多又有组织有分工，其作案次数多、盗伐数额大，对森林资源破坏十分严重。本案的盗伐团伙产生之时，我国的《森林法》已开始施行。该法在规定了森林资源和林木的权属之后，明确规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。但周广明一伙为谋取私利，置国法于不顾,大肆盗伐。盗伐情节严重的，构成犯罪。所谓盗伐，是指以盈利或占有为目的，未经主管部门和所有者同意，秘密采伐的行为。这种“秘密采伐的行为”并非真正不为他人所知，而指行为人的一种主观状态，即他自认为是一种处于秘密状态不为他人所知的行为。

本案中，以周广明为首的盗伐林木团伙，在一年多的时间里疯狂作案，盗得林木200多立方米。而且，他们还窜到国防林中盗伐，违反《森林法》关于国防林只准进行抚育和更新性质的采伐的规定，致使国防林庇护作用降低,按照有关规定，在林区盗伐100立方米或者幼树5000株以上，在非林区盗伐50立方米或者幼树2500株以上，或者相当于上述损失的,即为“数额特别巨大”。周广明团伙盗伐林木200多立方米，显然属于数额特别巨大，情节特别严重，已经构成犯罪。

《森林法》第三十四条第三款规定：“盗伐林木据为已有，数额巨大的，依照《刑法》第一百五十二条的规定追究刑事责任。”

《刑法》第一百五十二条规定的是惯窃罪，该条规定：“惯窃、惯骗或者盗窃、诈骗、抢夺公私财物数额巨大的，处五年以上十年以下有期徒刑；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产。”可见，《森林法》第三十四条第三款的规定实际上是对《刑法》第一百二十八条规定的盗伐林木罪刑事责任的补充修改。执行该规定时应注意：①所谓“依照刑法第一百五十二条规定追究刑事责任”，是指按第一百五十二条的法定刑处刑，罪名仍应定“盗伐林木罪”。②《刑法》第一百五十二条包含两个量刑幅度，即数额巨大的，处五年以上十年以下有期徒刑；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。1982年全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》对《刑法》第一百五十二条作了补充规定，即“情节特别严重的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，可以并处没收财产。”此《决定》的这一规定已成为《刑法》第一百五十二条法定内容的组成部分，因而，对盗伐林木情节特别严重的，可以适用死刑。综上所述，法院对周广明为首的盗伐林木团伙的定罪量刑是适当的，符合法律规定和刑法的基本立法精神。正义的枪声早已响过，周广明盗伐林木团伙也已分崩离析，犯罪分子都得到了应有的惩罚。但此案的侦破、处理及群众对此的态度，说明保护生态环境还任重道远：

①必须提高人民的生态观念和法律意识。本案从侦破到结案用了三年多的时间，主要是由于当地群众生态观念、法制观念淡薄，对司法机关的行动不予配合。听到周犯被处决，当地有些群众甚至大不以为然，认为砍几棵树就杀头有点太过分了，还认为柴是烧不完的，树是砍不尽的。

②加强森林资源的监管。周犯团伙两年多盗伐林木处处得手，反映了森林管理中的漏洞，在森林法规已基本形成体系的今天，加强执法，依法强化森林管理尤其重要。

4.沈阳冶炼厂非法向黑龙江鸡西市梨树区转移有毒化工废渣

造成重大环境污染案 [案情简介] 1992年至1993年，发生了辽宁省沈阳冶炼厂两次非法向黑龙江鸡西市梨树区转移有毒化工废渣造成重大环境污染的案件。事情的经过是：沈阳冶炼厂为转移有毒污染物，在未经有关部门同意的情况下，先后两次与无处理能力的鸡西化工局劳动服务公司驻绥芬河办事处签订了处理有毒废渣的协议书。1992年10月和1993年5月，沈阳冶炼厂两次向鸡西市梨树区转移含有三氧化二砷(俗称砒霜)等10多种有毒物质废渣332吨，由鸡西市化工局劳动服务公司驻绥芬河办事处王某等人，将废渣倾倒在距穆棱河约两百米的梨树公路旁、梨树白酒厂等四处。经黑龙江环境监测中心站和省环境科研所作的监测评价结论，这一区域的污染物转移对穆棱河下游约二十平方千米范围内的土地、植物，地面水、地下水环境造成了不同程度的污染危害。其中，以土壤及植物受到的污染和破坏最为严重，残留在堆放地和附近的铜、镉等重金属污染超标平均为75倍，砷最高，超过标准含量103倍，废渣倾倒现场寸草不生，20厘米直径树木枯死26棵，地下裸露面积500平方米，地面植物受到较严重污染面积约7公顷，污染深度10厘米～140厘米。地表水受到砷的严重污染，最高超标2 800倍，不同程度的受到汞、铅、银的污染，最高超标分别为8倍、7倍和108倍。在汛期，对供应鸡西市区50万人口的5号水源地造成严重污染，经化验，该水源三氧化二砷含量超标57倍。地下水不同程度受到砷和硫酸银的污染。经预测，在自然状况下，土壤净化需几百年、上千年的时间才能净化到原来的水平。地面植被恢复需要30年-50年，水土流失恢复原有水平需要50年-90年，地面水恢复原有水平需要30年-50年，地下水恢复需要31年。由于污染废渣数量大、污染物成分复杂、含量高以及重金属难降解性和砷的高毒性，造成的污染程度大、危害时间长、影响范围广，给这一区域的生态环境、社会稳定带来很大危险，对国家财产和人民健康造成严重损害。

1994年，黑龙江省环保局、鸡西市人民政府对当事人沈阳冶炼厂作出追回个人非法所得2.4万元、扣押一台价值4万元的出租车的决定，并多次到沈阳市环保局沟通情况，但沈阳冶炼厂拒不承担责任。鸡西市梨树区人民政府以受害人的身份向鸡西市中级人民法院起诉。鸡西中院于1995年12月作出一审判决，判令沈阳冶炼厂和鸡西市化工局限期对污染进行治理。如逾期不治理，则将治理费用185.5万元给付原告进行治理，并判令两被告偿还原告经济损失、环境补偿费、人体健康检查费共90万元。沈阳冶炼厂不服，1996年年初上诉于黑龙江高院。1996年8月，省高院裁定鸡西市梨树区人民政府不具备诉讼主体资格，其起诉不符合法定起诉条件，撤销鸡西市中院裁决，驳回梨树区政府起诉。此判定引起鸡西市当地的不满，在黑龙江人大的干预下，1998年10月，省高院重新组成合议庭，审判此案。[法律问题] 1.防止污染转嫁或转移制度的概念。2.污染转嫁或转移制度的法律原因。

3.污染转嫁或转移的构成要件。4.污染转嫁或转移的方式。[法律依据](环境保护法)第30、34条。[法理和法律分析] 1．防止环境污染转嫁或转移制度的概念

环境污染转嫁或转移，是指一定区域内的人类行为(作为或不作为)直接或者间接地对该区域外的环境造成污染损害，或将自己造成的环境污染的治理责任推给他人，从而使自己不承担或少承担污染损害治理责任的社会行为。例如，经济相对发达的地区，将污染严重的设备或技术转移给没有防治污染能力的地区，技术较先进的企业将淘汰落后的污染设备转移给技术落后的企业，使被转移地区的环境严重受到污染。这种现象在全球范围内都普遍存在，尤其是近年来，发达国家和地区的环境标准越来越严格，使得一些国家和地区的企业承受的环境治理责任越来越多，企业为了逃避污染治理的负担，把在发达国家或地区明令禁止使用的技术和设备转移至欠发达国家或地区。有的则在技术和设备更新以后，将淘汰的设备廉价卖给其他没有治理能力的企业。为防止污染转嫁和转移，保护环境，我国制定了有关规定。所谓防止污染转嫁或转移制度，就是为防止污染转嫁？国家之间的污染转嫁指国家之间转嫁污染或将本国污染转嫁到公海海域或南极、北极地区。国内污染转嫁是指国内不同行政区域间转嫁污染或企业向社会转嫁污染治理责任。(3)按转嫁对象不同，污染转嫁可分为大气污染转嫁、水污染转嫁、固体废物污染转嫁等。此外还有显性污染转嫁和隐性污染转嫁、污染本身转嫁和污染治理责任转嫁、扩散性污染转嫁和非扩散性污染转嫁、积极污染转嫁和消极污染转嫁等。

西方国家将其大量的垃圾和重污染设备转嫁或转移到发展中国家，已是一个十分严重的外交、政治和法律问题。以美国为例，根据有关报道，每年各地回收的塑料袋和瓶子，大量输往像中国、印度尼西亚、菲律宾这样的欠发达国家。根据港口资料，单在1995年，美国就输出了超过2亿吨的塑料废料。接受这些废料的国家有阿根廷、巴西、智利、中国、印度、尼日利亚、巴基斯坦等，而亚洲国家是美国输出塑料的最主要之国。1991年，超过1 500万磅塑胶废料运往菲律宾，3 500万磅运往印度尼西亚，逾7 500万磅运往我国香港地区(其中大部分被转往我国内地)。除了将垃圾直接运抵我国外，许多外商投资于污染密集型产业，也成为污染转嫁的方式。污染密集型产业是指那些生产过程中若不加以治理则会直接或间接产生大量污染物的产业。这些污染物对人类、动植物生命或健康有害，促使环境恶化，影响生态质量。另外，在生产过程中，工人的安全和健康受到威胁或明显受到影响。而根据1995年第三次工业普查资料，外商投资于污染密集产业的企业有16 998家，占三资企业的30％左右；其中投资于高度污染密集产业的企业有7 487家，占13％左右。一些外商投资企业还直接参与将危险废物非法进口到中国的活动。2．污染转嫁或转移的法律原因(1)污染转嫁或转移国的法律严格

发达国家环境立法日益严格，环境标准越来越高，对违法者的处罚十分严厉，甚至禁止在国内生产一些高度污染密集产品，是造成污染转嫁的主要原因。根据1992年世界银行提供的报告，美国石油化工业的环境成本占总投资的比重已高达13％，清除污染费用占行业总产值的1.52％。危险废物的处置成本也越来越高，每吨成本高达2 000美元。1990年美国环保局鉴定出3.2万个危险废物场，花费补救清除费用1 000亿美元。我国香港地区的环境执法也十分严格，对制造业的影响也比较大，《水污染管制条例》、《废物处理条例》、《空气污染管制条例》、《噪音管制条例》及《危险品条例》等，对违例者的处罚非常严厉，一般对初犯者可处以最高20万港元的罚款及6个月的监禁。水污染处理条例规定，再犯者可最高被判罚40

②

万港元，若持续违法，则可每日加罚1万港元；将有害或有毒物质排入公共排水管及香港水域者，初犯者可被罚款40万港元及监禁1年，再犯者可被罚款100万港元及监禁2年，若持续违法则可每日加罚4万港元。上述法规条例对许多生产有关高污染产品的企业的生存构成了严重的威胁，于是，不少企业通过对外直接投资等形式将污染密集产业尤其是高度污染密集产业转移到大陆。我国台湾地区曾是美国的危险废物处置场，使得危险废物污染问题十分突出。从1993年起，台湾“环境署”开始逐步停止废旧五金等许多废物的交易，于是很多台商将生意向祖国大陆转移。当然，国际产业结构的变化，发达国家污染密集产业投资条件的变化等均促使其国家的企业将这些产业向发展中国家转移。(2)现有国际法规及规则存在缺陷

1)经济合作与发展组织(OECD)的多边投资协议(MAI)草案

OECD成员国从1995年5月开始了多边投资协议谈判，现已达成了一个草案。多边投资协议总的特点是对投资者尤其是跨国公司的环境责任方面的规定很不明确。多边投资协议特别强调对投资者的国民待遇原则，强烈反对东道国降低或放松国内的环境标准以吸引或鼓励外国投资者，但没有要求投资者为了保护东道国环境而采纳高于东道国环境标准的母国标准。在跨国公司的环境责任方面也是采取迁就的态度，《多国公司指南》只不过是在自愿基础上的非约束性规定。尽管MAI因种种原因而流产，但其对未来WTO主持的国际投资总协定的谈判的影响不容低估。2)世界贸易组织

可持续发展对WTO基本原则提出了严峻的挑战，主要有：国内外同等产品同等待遇与工艺和生产方法即PPM问题；跨国公司在发展中国家投资设厂采用双重环境标准的合理性问题；在多边及环境协议中成员国与非成员国享受不同的待遇问题；污染避风港及国内淘汰、禁止或严格限制的产业、技术、生产工艺、设备、产品等转移的环境责任问题。WTO对商品贸易、服务贸易等制定了国际规范，但国际社会在多边投资规则方面还无建树，也缺乏投资与可持续发展条款，这不能不说是一个重大缺陷。3)<控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约> 1989年通过，1992年生效的《巴塞尔公约》对控制危险废物越境转移及其处置问题进行了规定，该(公约)是有成效的，但缺陷是没有明确规定非法输出者及输出国的责任，特别是没有涉及以直接投资方式将污染密集产业转移到发展中国家问题，也没有涉及由于转移污染密集产业、产品、技术对发展中国家的生态环境造成的负面影响而进行合理补偿问题。4)保护臭氧层的国际公约

尽管<蒙特利尔议定书>及其修正案中为发展中国家提供了一个较长期的宽限期，但它在非缔约国通过投资方式向第五条款缔约国转移ODS生产和消费没有采取任何防止措施。其允许向第五条款成员国转移ODS的生产与消费条款本身为发达国家和一些新兴工业化国家向发展中国家转移这些产品的生产和消费开了绿灯。一些投资者利用发达国家与发展中国家淘汰时间的差距，以直接投资方式将ODS的生产和消费转移到发展中缔约国。投资母国或地区尤其是非第五条款缔约国没有对自己的企业向第五条款成员国转移ODS的生产和消费采取有效的法律上的限制乃至惩罚措施，这也是保护臭氧层工作的一大漏洞。(3)国内长期沿袭传统赶超型的非可持续发展模式

我国1978年以前一直实施消耗型而非效益型的发展模式，即实行非可持续发展模式，表现为注重经济增长的规模与速度而忽视其质量，忽视社会效益、环境效益和经济效益，注重外延增长而忽视内涵发展。改革开放以来，发展模式有了变化，但仍然没有摆脱非可持续发展模式的框架，一些领导还是过分追求经济快速增长，更多的强调眼前利益而忽视长远利益。生态环境质量问题长期以来得不到应有的重视，忽视生态环境保护和损害生态环境的行为时常出现。

(4)吸收外商投资战略尚未有意识地建立在可持续发展原则基础上

目前的对外开放模式在一定程度上体现了非可持续发展模式的特征，更多地追求规模与速度而没有很好地考虑如何为促进国家的整体可持续发展服务，在借鉴比较优势理论时仍带有不少盲目性，往往较多地考虑狭义比较利益，而忽视如何取得更多的广义比较利益。一些地方还没有牢固树立起环境保护基本国策意识，在利用外资与环境保护发生矛盾时，往往以牺牲环保来求得经济上短期局部的“增长”。在利用外资的战略上注重规模与速度而重视环境质量不够，结果在利用外资过程中忽视环保与损害环境行为的现象时有发生。污染转嫁或转移是地区之间经济发展不平衡的结果。一般情况下，经济发达地区的环境保护标准比较严，造成发达国家或地区与欠发达国家或地区环境标准的落差，落差本身代表了一定环境资源的价值，欠发达地区为了寻求经济增长，往往牺牲环境质量，制定较低环境标准，甚至没有有效的环境标准，以生态价值换取经济价值。因此，只要存在经济发展的地区差异，就会有污染转嫁或转移的现象。我国既是发展中国家，又是新兴的市场经济国家，国内的经济发展不平衡，存在东部、中部和西部的差异，城市和乡村的差异，因而，在污染转嫁方面存在着内外两重压力，这也是我国的一个特点。为防止内外两方面的污染转嫁或转移，(环境保护法)第30条和第34条专门作了规定。3．污染转嫁或转移的构成要件

(1)转移的设备或技术对环境的污染危害严重。这是构成污染转嫁的首要要件。如果转移的技术或设备仅仅不够先进，尚不至于给环境造成严重的危害，则不能轻率地一律认定为污染转嫁。

(2)接受转移的企业或个体生产经营者没有防治环境污染的技术、设备、资金。如果接受转移者有足够先进的技术和设备配套解决环境污染问题，则即使转移的技术和设备比较落后，也不应该视为污染转嫁。(3)主观上有过错，其中转嫁方多出于故意，受让方多出于过失，但也有出于故意的。转嫁方一般是在明知自己的技术或设备已经淘汰落后的情况下，迫于当地的政策、法律的压力，或为了谋取额外的利益，将其彻底淘汰的技术或设备，转移出去。而受让方则往往是受害者，是在对技术或设备不甚了解或完全不了解的情况下购买的。4．污染转嫁或转移的方式

污染转嫁或转移的形式形形色色，归纳起来大致有如下四种：污染物的直接转嫁，通过污染项目、设备和工艺的转嫁，治污责任的转嫁，污染后果的转嫁。(1)污染物的直接转嫁

这是一种较为普通、直接且简易的转嫁途径，表现为如下方式：第一，直接将有毒有害的固体废物或其他污染物运输、排放到本区域之外的其他国家或地区。第二，将一国或地区已停止生产的生产过程中污染严重的产品转向其他国家或地区生产，或将直接产生严重污染的产品出口至其他国家和地区。第三，以合法形式掩盖污染物或将污染物排放到其他国家或地区、公海以及大气层中。(2)通过污染项目、设备和工艺的转嫁

一些发达国家或地区将一些资源、能源浪费严重、工艺落后、污染严重、治理无望而淘汰下来的工艺、设备、技术或工程项目转让给发展中国家、农村或小城镇；在跨国、跨地区投资时，投资者垄断环境保护技术或为节省投资而不引进配套的环境保护设备。(3)治污责任的转嫁

表现在国内排污收费制度不合理，收费低于治污费用，出现一些企业宁愿缴纳一定的排污费购买排污权，不愿投资治理污染，从而将环境污染的大部分治理责任转嫁给社会，极大地加重社会治理环境污染的负担。当然所有的污染转嫁都是一种治污责任的转嫁，但这里特指企业向社会转嫁治污责任。(4)污染后果的转嫁

表现为发达国家和地区利用高新技术部分解决或减轻了本国或本地区的工业文明造成的环境污染问题，对他国或他地区则实施环境保护技术垄断。这种技术垄断的结果是：发达国家创造现代工业文明，并利用高新环境保护技术使自己免遭或少遭受污染，而对发展中国家实行环境保护技术垄断和封锁，将污染消极地转嫁给技术落后的发展中国家，使发展中国家因贫穷落后而承受这种工业文明所造成的被转嫁的环境污染苦果。

本案是一起转移污染而导致的环境损害的典型案例。沈阳冶炼厂的行为属于污染转嫁中的污染物的直接转嫁，其转移的有毒废物对环境造成了严重的损害，接受转移的鸡西化工局劳动服务公司没有任何处理能力，沈阳冶炼厂明知该劳动服务公司无任何处理毒性废物的能力与资格仍与其签订合同，由于合同的目的在于逃避其治理污染的责任，根据我国《民法通则》规定以合法形式掩盖非法目的的民事行为无效，此合同应认定为无效。而且，沈阳冶炼厂不遵守有关危险废物转移申报登记规定，直接违反了〈固体废物污染环境防治法〉第49条第3款与第51条的规定，根据该法第64条第2项、第3项规定，沈阳冶炼厂和鸡西化工局劳动服务公司应承担由此造成的一切法律后果。因此沈阳冶炼厂拒不承担责任，是没有任何法律依据和理由的。至于本案中鸡西市梨树区人民政府能否成为民事诉讼主体，从本案污染事实看，所污染的土地、地表水、地下水均在鸡西市市区内，根据《土地管理法》规定属于国家所有，而鸡西市梨树区人民政府则代表国家行使所有权，与本案有直接的利害关系，且事实上被污染区域的人员安置、污染治理等都需政府出面解决，更有实体上的权利义务利害关系，本案裁决结果对其均具有至关重要的影响，且在诉讼中能以自己独立的名义进行起诉与应诉，故根据民事诉讼原告的资格条件进行衡量，鸡西市梨树区人民政府符合起诉主体资格是不容置疑的，黑龙江省高级人民法院的裁定是值得商榷的。

5.山东鲁药投资逾亿元建设“三废”工程案

[案情简介] 山东鲁抗医药集团有限公司(以下简称“鲁抗公司”)是我国抗生素生产基地之一。多年来，该公司坚持发展和环保两手抓的经营方针，取得了持续稳定的发展。鲁抗公司自上个世纪80年代初期以来，投资逾亿元资金，建设了一系列废气、废液、废渣处理工程，如1983年起公司投资2 400万元，相继建成了生物流化床、深井曝气、氧化沟和厌氧好氧等一系列废水处理装置。其中，厌氧生化处理青霉素丝体残渣装置，通过了国家医药管理局组织的成果鉴定，填补了国内空白，并在实际应用中取得了良好的效果。90年代后期，针对国家对淮河流域企业提出的环保高要求，公司审时度势，高瞻远瞩，果断投资5 000万元，在南区引进建成了一套CASS污水综合处理系统，使南区的日污水处理能力达到1.2万吨，COD去除率超过95％，1999年，通过了山东省环保局废水排放全面达标验收。在解决废水污染的同时，鲁抗公司先后对6台锅炉的除尘系统进行了改造，选用全硫含量低于0.5％的低硫煤及新型除尘器，保证了烟气、粉尘、二氧化硫排放指标低于国家规定的标准限值。鲁抗公司在狠抓环境保护工作的过程中积极探索，建立了许多行之有效的制度。每一位员工在进入生产岗位前，都要接受环保法规和防治污染知识的教育；公司按照清洁生产的要求，对生产过程进行全面监控，严格按GMP标准和IS014001标准组织生产，尽可能地把污染消灭在生产过程之中；建立了“五不准”原则，即：不准清浓污水混流，不准菌渣冲入下水道，不准废炭、废油、废溶煤冲入下水道，不准包装物、杂物冲入水池，不准擅自停用环保设备和装置。凡违反“五不准”的员工，查出一个，下岗一个。1998年，公司成立了环保检查小组，协助监督生产单位推行清洁生产。整个集团公司建立起了科学高效的环保管理网络，对提炼、发酵、溶煤等重点排污岗位设置警示牌，生产实现微机自控，发动全员开展节能降耗，减轻环保压力；同时，公司还开展了环保学习月活动，对各

单位的环保情况进行现场检查和评比；在工程建设中，公司提出了“预防为主、防治结合”，认真实施环保“三同时”制度。因为在环境污染预防和治理方面的突出贡献，鲁抗公司先后被评为“全国工业污染普查工作先进企业”、“山东省医药环保先进单位”，并于2001年顺利通过了ISO14001环保体系认证。鲁抗公司坚持预防为主、防治结合的原则，坚决将污染消除在生产过程中，实现了经济效益与环境效益“双赢”，鲁抗公司的成功经验值得向全国企业推广。[法律问题] 1.预防为主原则的含义。2.预防为主原则的依据。3.预防为主原则的内容。4.预防为主原则的实现。[法律依据] 《环境保护法》第24、25、26、27、30、31条第2款。[法理和法律分析] 预防为主原则，全称应是预防为主、防治结合、综合治理原则，是指国家在环保工作中采取各种预防措施，防止开发和建设活动中产生的环境污染或破坏，而对已经造成的环境污染和破坏予以积极的治理，使其控制在能够维持生态平衡、保护人类健康和社会物质及保障经济社会持续发展的限度内。预防为主原则是国内外防治环境污染和破坏的经验教训的科学总结。20世纪50年代以前，西方工业发达国家走的是一条“先污染后治理”的道路，但是实践证明，这种方式是不可取的。(1)采取“先污染后治理”方式发展经济得不偿失。

以一些发达国家为例，在20世纪60年代至70年代，这些国家的环境投资一般要占到国民生产总值的1％-2％，日本1970年环境投资占国民生产总值的1％，到1975年上升到2％，实际支出达200亿美元；美国在20世纪70年代初环境投资占国民生产总值的1.6％，实际支出约500亿～600亿美元；欧共体(即现在的欧盟)曾做过一个估算，若通过治理解决环境问题，总投资占国民生产总值的3％，若以正常国民经济增长率为5％计算的话，大部分要花到环境投资上去。再看看我国的情况，据统计，1985年与1993年主要生态破坏(森林、草地、耕地、水域)造成的经济损失，1985年的总损失为726亿元，未来总恢复费用为347亿元；1993年的总损失为672亿元，未来总恢复费用为431亿元，1985年与1993年中国生态破坏的经济损失分别占当年国民生产总值的8.7％和3.9％。数字是枯燥的，但数字也是最有说服力的。在采用预防为主的环境战略前，以环境污染和生态破坏为代价的发展方式的确取得了一定的经济发展，但如果我们把环境因素考虑进去，其实相当一部分经济增长已经被抵消了，当我们为取得的成绩沾沾自喜之余，才发现原来治理费用如此之大，在经济上极不合算，这样的增长值中包含了太多的水分。

(2)环境问题一旦产生就很难消除。

如果产生的环境问题可以消除，即便花费大量的治理费用，那最终也可能还公众一个清新、舒适的生活环境，可怕的是有些环境问题根本是不可能消除，例如自然资源的形成经历了上万年甚至几十万年的时间，但人们往往忽视了这个因素，认为大自然是取之不尽、用之不竭的天然宝库，为了经济利益进行掠夺式的开采，而不注意对其加以保护，这种经营方式将会导致自然资源因过度开采而枯竭，使之不能恢复或永远灭失。再如某些野生动物，由于人类的过度捕杀，已经变成今天的濒危动物，若再不采取措施保护，有可能导致该物种在地球上灭绝„，这些情况的出现又将导致生态系统的失衡，给人类的生存繁衍以及经济和社会的发展造成严重的危害。对于这些，与其到环境问题出现后后悔不已，不如从一开始就采取积极措施加以防范，避免损害的发生。

(3)预测环境影响的科学技术也存在有限性和滞后性。

人类对自然的认识是随着实践逐步深化的；但因为环境问题具有很大的复杂性和可变性，使得依靠科学技术对环境问题的认识也带有极大的不确定性，也就是说科学技术并不是总能为环境保护工作提供充分的论据，当科学论据被证实的时候，也许环境问题早已出现了。例如针对向空气中排放C02气体对气候的影响，科学家曾提出两种截然相反的理论：一种认为工业活动排放的C02等气体会导致“温室效应”，使全球变暖；另一种观点则认为这些气体会产生“阳伞效应”，从而使全球变冷。但无论变冷还是变暖，都会给全球的生态系统造成极大影响，因此我们不能等到两种理论争出个孰是孰非，而是从现在开始就应采取预防措施，控制人类活动，减少CO2的排放。在为自己盲目开发利用自然的活动付出沉重的代价之后，西方国家开始从“病重求医、末端治理”的反应性政策、单向治疗政策转变到“预防为主、综合防治”的预期性政策、综合性政策。美国自1969年《国家环境政策法》颁布后，大部分环境法规中有了环境影响评价等预防污染的措施，1984年又将其《固体废物处置法》修改为(资源保护回收法)，将固体废物管理重点从废物的处置、处理转变为处理、处置与回收利用相结合，提出了减少固体废物产生总量的技术和方法，宣布从固体废物开始实行“从摇篮到坟墓”全过程管理和废物减量化的原则。在国际上，1980年发表的《世界自然资源保护大纲》推荐了一揽子预期性的环境政策，并指出“这些政策要求在环境受损害之前便要付诸行动”，“把治理与预防明智地结合起来”。1982年5月通过的<内罗毕宣言》也指出：“与其花很多钱，费很多力气在环境破坏后亡羊补牢，不如预防其破坏。”预防为主原则在我国逐步被认识到并在法律中加以明确规定经历了一个过程。我国早在1972年制定的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》中就提到了贯彻“预防为主”的方针，然而当时仅是一个类似于口号的倡导，因为早期虽然曾提出环境保护的主张，但由于当时注意力集中在大力发展经济上，而且当时的环境问题也不是很突出，所以环境保护并未真正提上议事日程，该原则在实践中的重要意义也就未真正引起重视。随着经济建设的开展，环境问题逐步突现出来。于是在1982年8月召开了全国工业系统防治污染经验交流会议，之后不久，国务院又作出了(关于结合技术改造防治工业污染的几项规定)(1983年2月)，强调通过采用先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染物消除在生产过程之中。这些思想在以后的环境法律中以法律的形式予以明确，如<环境保护法》第25条，《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》(1990年12月)，(水土保持法)第4条，《大气污染防治法》第15条，《水污染防治法》第22条。前不久通过的《清洁生产促进法》更是对该原则的具体化。中国是一个发展中国家，由于资金技术等方面的限制，难以筹集巨额资金用于污染治理，但我们又不能因为进行生产会导致污染而因噎废食，放弃经济建设。确立预防为主原则，可以尽量避免环境损害，将环境损害消除于生产过程之中，做到防患于未然。对于不可避免的污染，通过各种净化治理措施，达到环境目标的要求，这无疑是一种投资少、收效大、把经济建设和环境保护协调起来的有益尝试。

总的来说，预防为主原则主要包括以下内容：

(1)将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，为治理污染、防治新污染源的产生提供物质保障。(2)实行城市环境综合整治。

(3)严格控制新的污染和破坏，对建设项目切实加强环境管理，严格执行环境影响评价法、“三同时”、限期治理、许可证、监督检查等制度。

(4)对自然资源的开发利用的方式，首先预测可能发生的生态变化，再根据国民经济全局的需要，在综合平衡的基础上加以确定。

为了使以上工作在环境保护活动中得到落实，认真贯彻预防为主原则，应采取以下措施：

(1)全面规划，就是要对工业和农业、城市和乡村、生产和生活，经济发展和环境保护等各方面的关系进 ④

行统筹安排，全面部署，并通过制定土地利用规划、区域规划、环境规划等，使各种关系得到综合平衡，保证各项事业得到协调发展。

(2)合理布局，即在经济建设中,对新工业布局的合理性作出专门论证，并且对老工业不合理的布局予以改变，建立合理的产业结构、城乡结构、生态结构及城市布局，合理安排各种产业和事业，使得工业布局不会对周围环境和人民生活造成不良影响。

(3)建立健全各种环境管理法律制度。环境保护法的基本原则是贯穿于环境保护法始终的灵魂，可以对人们的意识产生影响，进而改变人们的行为方式，但它并未告诉人们每一步该如何做，只能通过相应的法律制度使之具体化，如环境影响评价法、清洁生产制度、土地利用规划制度等。

(4)综合运用各种环境保护管理手段。加强环境法制、管理、宣传教育、科学技术等各项工作，提高人们的环境保护意识、道德观念、科学技术水平、环境法制观念和保护环境的能力。

本例中，鲁抗公司顺应时代对企业环保工作提出的要求，积极更新观念，走出了传统的“先污染后治理”，或根本不重视环境效益的套路，在生产过程中积极贯彻预防为主原则；遵守清洁生产的要求，还不惜巨资引进先进的生产设备，建立污染防治设施，将经济效益与环保效益有机结合起来。在进行环境污染预防的硬件建设的同时，为真正落实预防为主进行了有益探索。鲁抗公司还注重软件的建设，如对进入生产岗位前对每一位员工，都要进行环保法规和防治污染知识的教育；公司还开展了环保学习月活动，对各单位的环保情况进行现场检查和评比，这些措施使得环境污染预防为主的思想和理念内化为公司领导和员工的行为指针，使他们在生产过程中将预防为主的原则落到实处。所有的这些环境污染和破坏预防工作不仅使鲁抗公司取得了令人瞩目的经济效益，而且还赢得了许多荣誊，树立了企业良好的社会形象。[学者建议] 贯彻环境保护的预防为主原则并不是空喊口号就能实现的，而要求有一系列配套设施保证其得到执行。但目前该原则在我国的实践中都流于形式，许多企业仅仅是作了许多无关痛痒的宣传，尽管宣传可以起到提高人们环境保护意识的作用，但毕竟是没有强制力的，所以在积极宣传预防为主的同时，还应该加强其他制度的建设，本案中鲁抗公司“五不准”原则不失为有益的尝试。

6.“湖北环境污染第一案”所涉罪名的辨析

1999年4月17日凌晨，夜雨滂沱，从武汉市汉阳区永丰乡锅顶山冲刷下一股黑流，顺着山坳淌进山脚下的仙山村，淌进村里的田地、鱼塘。

尚在梦乡中的村民们，万万没有想到，此时，一场毒祸正“洗劫”着他们的家园。

●一股黑流淌进仙山村

“那一幕太难忘了”，61岁的村民黄青兰回忆说。

1999年4月17日上午9时左右，夜里下起的大雨转成了小雨，她来到1号鱼塘边准备喂鱼，发现塘中的鱼儿“翻了白”，空气中弥漫着一股煤油味，塘里的水浑浊不堪，味道刺鼻。黄青兰说，当时她的第一反应是有人下了药，赶紧大喊起来。

37岁的吴革师提起往事眼圈红肿，他的3号鱼塘是村里最大的鱼塘，一年的纯收入上万元。上午10时，看着鱼一条条挣扎着跳上岸来，吴革师心里说不出的难受，一阵风吹过，他感到呼吸困难、头昏欲吐，一头栽倒在地上。

上午11时，闻讯赶来的村民越来越多，看着庄稼死亡、草儿枯萎、池鱼死亡，人们开始恐慌。

村民老黄急着抢挖自家藕塘里的莲藕，不一会儿，却发现双手开始变黑浮肿，他把手放在沙子里拼命

地搓，怎么也褪不掉手上的黑色。

空气中难闻的化学味阵阵袭来，村干部一时也没了主意，只得动员老人、孩子、孕妇到亲戚家避难，一边向乡里汇报。

●锅顶山上歪放着8只铁桶

村干部郭永江第一个发现了污染源。他带人循着淌进村里的黑流爬上了锅顶山，一片洼地里，歪放着8个大铁桶，流出像沥青一样的粘稠物质，“那东西味道非常刺鼻，渗透力特别强”。

黑流还在流淌，流进距仙山村鱼塘500米处的龙阳湖的入水口，1800亩的水面上泛起一片片死鱼。在湖面巡视的龙阳湖渔场经理马长松发现这一幕，惊呆了。

“当时就死了5万公斤鱼”，马长松说，鱼煮后，味道难闻，渔场当年的30多万公斤鱼卖不出去，一年后，龙阳湖上仍有股刺鼻味道。

下午1时，武汉市环保局110值班室接到报警，环保110警车载着环境监理人员呼啸着直奔现场。

第二天，市区环境监测部门对山坡上的污染物取样分析，确定铁桶中的东西主要成分是苯酚。

永丰乡政府和仙山村初步统计，直接受苯酚毒害的面积就有鱼池81.5亩，菜地65亩，龙阳湖及周边地区受害面积尚未统计。

●环保部门找人处理“药渣”桶

“毒桶是我和方国强弄回来的”，40岁的何利华（取保候审）耷拉着脑袋对记者说。

黑流肆虐仙山村之时，何利华正在屋中睡觉，他也是仙山村人，黄青兰曾是他的岳母。

起床后，何利华到黄家吃饭，虽然和妻子离婚了，但是两人正合计着复婚。

吃了口碗里的鱼，“呸，什么味，怎么跟浇过煤油一样”，何利华把鱼吐了出来，突然想起倒在山上的东西：坏了，这几天下暴雨，莫不是那东西流下来了？何利华急忙打开屋门，发现村子里已闹腾起来了。

看着鱼塘里的黑水和四周焦急的村民，何利华悄悄离开现场，给方国强挂了个电话：捅娄子了，各自跑路吧。

昨日，坐在记者面前的何利华提起当年的事情仍很激动：“我就是想把空桶拿去卖几个钱，真没料到会出这么大的事。”

何利华是汉阳区采石场下岗工人，在社会上认识了方国强。1999年3月，方国强带着他来到洪山环保固体废弃物交换中心，中心主任朱某说，有一批中药渣子让你们帮忙处理，装渣子的197个铁桶给你们，抵处理费。

何利华动了心，“我到废品回收站一问，那种白铁桶，一个可以卖40元。”考虑到交换中心出来的东西可能有毒，何利华要对方出具检验报告。

一个星期后，交换中心的工作人员徐某拿出一张没有加盖公章的化验单，上面写着含铁、锌等物质，无毒无害。

记者查阅了市区联合调查组于1999年4月27日作出的一份情况汇报，上面标明了该中心长期以来存在的问题：

一、规章制度不健全，仓库管理混乱。

二、职工业务素质低下。该中心主任朱某仅有初中文化，所聘人员都不具备环保、化学专业知识。

三、交换中心场址及设备问题。交换中心场位于花山镇白羊村，启用后，仅建成了共300平方米的仓库。配套的辅助设施未建设，焚烧仓库面积亦不足，致使收集的固体废弃物只能贮存或委托他人处理，极易造成污染。

●抬桶上山的民工脸被烧伤

拿到化验单后，何利华张罗着把桶运回村。他盘算，就放在采石场旁的锅顶山上，那里有很多深坑，正好倒中药渣子。

第一批60桶存放在山下的海绵厂，第二批90桶被何、方等人雇民工连夜运上了锅顶山。他们在山上找了个洼地，把其中82桶装的“渣子”倒掉，并把空桶运下山卖给了废品回收站。因时间紧，匆忙中留下8桶在锅顶山，准备有空时再来处理。

事发后，存放在山下海绵厂的60个铁桶和放在汉阳十里铺还没来得及运回村的47个铁桶被环保部门追回。

何利华还记起，帮着往山上抬铁桶的民工，有一人脸上不小心溅了些桶里的东西，顿时被烧伤，衣服上也破了几个洞。“不是说无毒的吗？”何利华当时有些纳闷。

“在村里我没脸见人了”，何利华昨日告诉记者，事发后，听说村里田地荒芜，菜卖不出去，心里不好受。

他和前妻本是要复婚的，没料到毒桶把前妻家和村里人都害了，这事一出，两人的关系也受影响，只好分开了。

何利华抹一把泪，“5年了，我没睡过一个好觉，这是一段噩梦般的经历，我的人生都给改变了。”

●5年了，小村的伤痕犹在

被改变的不只是何利华。

1999年4月17日，这个时间被定格在仙山村许多人的心中，阴云久久不散。

昨日，在仙山村，村里的干部对记者说，毒桶事件给小村带来了灾难性的打击。

沿着崎岖的山路步行10余分钟，一片荒地出现在记者眼前，前方是一条山沟，溪水里还掺杂有一些黑色污染带。山路上，随手可拾黑色沥青一般的小石头，越往前走，空气中的怪味就越浓。

“这是被污染的田地和鱼塘，事发后挖走了10吨被污染的泥土，山沟是当年挖土后留下的，5年了，伤痕犹在。”36岁的郭永江有些伤感。

污染发生前，仙山村鱼肥、藕甜、菜绿，可在毒桶事件之后，集市上没人敢买仙山村的鱼和菜。“两年后，村里找专家调查后证明菜可以吃，又请记者报道，情况才好了些。”郭永江诉说起村里的苦来。

记者来到黄青兰家，屋前屋后都起了楼房，黄家仍是三间平房。黄青兰说，1号鱼塘是她女儿李春芳承包的，鱼塘毁了后，家里的楼房一直没能盖起来。

39岁的李春芳倚在门槛上，一脸愁苦之色。靠着那口鱼塘，以前她一年能净赚五六千元，一家人生活无忧。如今，她在汉阳家乐福超市里扫地，每天晚上9点才能收班，一个月只有280元工资。

黄青兰无奈地说，这几年给塘里换了新土，每年都丢一些鱼苗进去，隔一段时间，捞条把上来试试味道。去年过年时，她挑着80多公斤鱼上集市去卖，眼尖的人们一摸鳃就发现这鱼不对劲，卖出去的又都给退回来，只好重新扔进了鱼塘。黄青兰苦笑：“那鱼一股煤油味，根本无法进口。”

走出仙山村，我们来到龙阳湖入口处。龙阳湖渔场的马长松经理说，以前仅靠人们在湖里垂钓，渔场一年就可获利10万元，水质遭污染后，5年来很少有人在龙阳湖钓鱼。

如果不是铁的事实摆在眼前，有谁会相信197个装满了化工废料的毒桶，竟出自洪山区环保局代管的环保固体废弃物交换中心。

昨日，取保候审的王华楚（61岁，原洪山区环保局副局长）对记者说：局里当时急于将这些烫手的“山芋”脱手，由此酿下祸端。

●环保局“儿戏”化工废料

王华楚说，这批废料是1991年汉南区一化工公司生产除草醚的替代品时封存的原料和产品，共197桶。由于无法处理，6年后，公司将废料送到了武汉市惟一的专业工业固体废弃物处置场所——洪山环保固体废弃物交换中心，并付给该中心处置费19900元。

交换中心把197桶废料露天存放在洪山区花山仓库内，“时间长了，铁桶外壳被风化，慢慢的有些泄漏。”花山仓库距白羊村民居仅200米，空气中弥漫的怪味引发了老百姓的不满，多次向区政府和区环保局投诉。

1999年3月，洪山区环保局决定处理这批废料，由刚从副局长转任助理调研员的王华楚具体负责。

王华楚对记者说，时任交换中心主任朱某是某区工商局的退休职工。他告诉王华楚，有两个汉阳的朋友方国强、何利华，他们愿意处理这批东西。王提议先给197桶废料做个化验，搞清楚成分。

中心业务员徐某去化验废料成分时，为图省事，从地上捡了份百威啤酒厂的泥土化验报告单，跑到打字社里依样制成一份没盖公章的“武汉市化学研究所检验报告单”，上面标明无毒、无害，交给了朱某。1999年4月2日、9日、11日，方国强、何利华分三次从花山仓库拖走装有化工废料的铁桶197个。4月11日，放在锅顶山上的82桶化工废料被就地倾倒，方国强将铁桶以5－7元不等的价格卖给了当地废品收购站，得款740元。

有民工在搬运铁桶上山时，被溅出来的废料灼伤了皮肤，方国强向环保局索要医疗费。闻知此事，局里让王华楚到现场去看看。

4月13日，王华楚约朱某一同到锅顶山，查看处理情况。走到半山腰，方国强拦住了去路：“放心吧，绝对没问题，再说下雨了，山路不好走，前面还有20多里路呢，您老这么大年纪，就不用看了。”

王华楚迟疑了一下，转身离去。4月17日，天降大雨，灾难发生。

●一个新罪名派上了用场

4年后，2003年4月，汉阳区检察院渎职侵权科接到仙山村的举报信：时隔4年，污染依然存在，犯罪分子却逍遥法外。事发地土壤中、水中苯酚含量严重超标，农田、菜地、鱼藕塘荒废„„

检察官张宾忆起，1999年时，检方也曾介入此案，洪山区环保局开会讨论对龙阳湖及仙山村赔偿一事，测算出直接经济损失为20万元，并加以赔偿。

污染在继续，就表明损失也在继续，汉阳区检察院决定再次展开调查。

2003年夏天，酷暑难当，张宾等人来到仙山村、龙阳湖渔场秘密调查，大量受损证据被一一收集。检察官走访了汉阳区环保局、区农业局、永丰乡政府，将收集到的现场录像制成视听资料VCD；到武汉市环保局、市农业局找专家咨询，查找有资质的鉴定部门。

农业部农业、渔业环境监测站被请上前台，这两家权威鉴定机构的专家们来到仙山村污染现场抽样取证„„

尘封4年的案子，再度引起省、市检察院关注，将此案定为省检察院督办、市检察院交办的大案，湖北最大的一起环境污染事故案就此立案！

2003年7月31日，藏匿4年之久的方国强被抓获归案；9月27日，王华楚办理取保候审；何利华潜逃后，11月4日投案自首。

2003年的最后一天，王华楚被汉阳区检察院以环境监管失职罪提起公诉，同日，方国强和何利华被检方指控犯有重大环境污染事故罪。

张宾介绍，以前武汉检察机关从未办过环境污染案，为慎重起见，2003年8月底，他们专程前往中南财经政法大学法学院，为此案召开法律咨询论证会，该校法学院副院长刘仁山教授、刑法学教授辛忠孝、环保法博士高丽红应邀出席。

“综合3位专家的意见，一个新罪名派上了用场”，张宾说，王华楚被指控为环境监管失职罪，这种针对环保官员的渎职罪名，自1997年新刑法出台后，在全国尚属首次使用。

一位专家指出，武汉这样一个特大城市，没有集中的危险废物处置场，欠缺一定的处置危险废物的能力，许多危险废物只有产生没有出路，稍有不慎就成了一处处污染隐患。

如何为有毒有害废弃物寻找一个真正安全的“藏身之所”，让危险废物从摇篮到坟墓，都在环境保护的监控之下，不让仙山村、龙阳湖的这一幕重演，值得我们每个人深思。

●罪名的辨析

被称为“湖北环境污染第一案”的汉阳仙山村苯酚泄露案，已于本月19日正式开庭审理。被告人方国强、何利华和王华楚分别被控以重大环境污染事故罪和环境监管失职罪。这两个罪名都是1997年刑法新规定的罪名，特别是后一个罪名据称在全国属首次运用。保护环境除了行政责任和民事责任以外，刑事责任也是环境法律体系中不可或缺的重要一环，有必要熟悉和了解。

重大环境污染事故罪，是我国刑法第三百三十八条规定的罪名，该条的全文为：“违反国家规定向土地、水体、大气所排放、倾倒或者处理有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其它危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金，后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

分析该条规定我们可以看出：该罪的主体是一般主体，即具备刑事责任能力的责任人才可以成为该罪的犯罪主体。在主观方面对于违反规定向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置危险物品是故意的，对于造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果是过失的。

本罪要求的犯罪行为是违反国家规定向土地、水体、大气所排放、倾倒或者处理有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其它危险废物。这里的违反国家规定，是指违反国家防治环境污染的有关法律、法规，包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防护法》以及《环境保护法》等的有关规定。上述法律对于危险废物的处理都作了明确的规定，本罪就是因违反上述规定而构成的犯罪。

本罪的行为对象仅限于危险废物，所谓危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物的鉴别标准和鉴别方法被认定为具有危险性的废物，如本案中的苯酚就是已列入国家危险废物名录的危险品。所以如果“向土地、水体、大气排放、倾倒或者处理”的是其它物品，即使造成了危害结果也不构成本罪。

本罪对于危害结果的要求是“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡”，显然属于结果犯，即虽然有违法行为但是未造成严重后果的，不构成本罪。

环境监管失职罪是刑法第四百零八条规定的罪名，该规定的全文如下：“负有环境监管职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”最早在最高人民检察院1987年8月30日发布的《关于正确认定和处理玩忽职守罪的若干意见（试行）》中，将这种行为认为是玩忽职守罪。1997年刑法修订时，将其规定为独立的犯罪，所以它是对玩忽职守罪的特别规定。

该罪的主体是特殊主体，即只有负环境监管职责的国家机关工作人员才可能犯本罪。这些“国家机关工作人员”包括在国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门从事环境保护的工作人员，以及在国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门中，依照有关法律的规定对环境污染的防治实施监督管理的人员。此外，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门中，依照有关法律的规定对环境污染的防治实施监督管理的人员也可以成为本罪的主体。由此可以看出，本罪虽为特殊主体，但范围仍是十分广泛的。凡对环境保护负有监督管理职责的工作人员，无论在政府何种部门工作，都可以成为本罪的主体。

本罪在主观方面应属过失，表现为严重不负责任导致发生重大环境污染事故。

本罪的犯罪行为主要表现为疏于职守，对重大环境污染事故隐患，或已出现的轻微环境污染事故不采取措施，以致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡。

本罪对于犯罪结果的要求与重大环境污染事故罪是相同的，要求“导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人员伤亡的严重后果”，不同点在于本罪没有加重情节。

其实在环境污染事故中，往往有很多虽然没有造成严重的财产或者人员损失，有时甚至难以计算环境损失，但是环境要素却遭到严重破坏的情况，这些在我国刑法中尚没有被规定为犯罪。也就是说，当前的刑事政策仍然是“以人为本”为原则的，注重对人及其财产的保护。一些发达国家如英国的环境刑事立法已经超出了以人为本的立法价值观念，真正注重保护环境自身的价值，表现在每一种犯罪的成立并不要求人的伤亡或者财产遭受损害，只要某一环境要素遭受一定程度的危害，或者只要行为人实施危害环境的行为，犯罪就能成立。

所以我国目前用刑事手段保护环境与环境本身的客观要求是有距离的。即便是如此，我国环境法律的执行和环境保护仍然还是任重道远。如果我们对环境保护只是最低要求的法律还得不到遵守的话，那么我们将留给我们的后代一个什么样的环境？

7.忻州特大放射事故案

[案情简介] 1992年11月19日，山西省忻州市一位农民张某在忻州地区环境监测站宿舍工地干活，捡到一个亮晶晶的小东西，便放进了上衣口袋里，几小时后，便出现了恶心、呕吐等症状。十几天后，他便不明不白地死去。没过几天，在他生病期间照顾他的父亲和弟弟也得了同样的“病”而相继去世，妻子也病得不轻。后来经过医务工作者的调查，才找到了真正的病因，那个亮晶晶的小东西是废弃的钴60，其放射性强度高达10居里，足以“照死人”。经过调查，这个废弃的放射源——钴60是属于忻州地区科委的。1973年，当时的忻县地区行署科技局即现在的忻州地区科委，为了培育良种，就在上海医疗器械厂的帮助下筹建了钴60辐照装置。后来，这几个钴源的克镭当量弱化，钴源装置不再需要。1981年，忻州科委迁往新址，原址由地区划归忻州地区环境监测站，但是，钴60辐照室和两间附属操作室仍归科委占用。1991年环境监测站急于用地，就打报告请示省环保局。省环保局便安排省放射环境管理站负责放射源的收储工作。1991年5月、6月间，忻州地区环境监测站白某与省放射环境管理站陈某、李某双方口头商定由省放射环境管理站对钴源进行倒装、储藏和运输。决定之后，省放射环境管理站找到中国辐射防护研究院的专家韩某和L某，请他们到忻州帮助工作。6月20日，陈某、李某、韩某、L某4人来到忻州，参加忻州地区环境监测站主持召开的“迁源论证会”。环境监测站未通知科委领导，只通知了钴源室的管理人员贺某。会上，当有人问到钴源数量时，贺某回答：“4个。”此外，到会专家也没有收集这些钴源的其他相关资料。6月26日，陈某、李某负责现场检测，韩某、卜某负责倒装技术操作，贺某等人协助倒装。操作中，韩某发现，钴源数量与贺某提供的情况有差别，其中之一颜色发暗，便向贺某问原因，贺某的解释是其中有一个是防止核泄漏的“堵头”。陈某和李某也未对钴源进行监测，遂将钴源倒装封存。钴源被拉走，巨大的危险却留下来。

1993年11月初，张某的妻子将忻州地区科委、忻州地区环境监测站、山西省放射环境管理站及中国辐射防护研究院等单位推上了被告席。张某的妻子诉称，因原告没有管理、保管好钴60，致使张某误捡了钴源，导致人身伤亡，要求赔偿损失。1994年7月，忻州市人民检察院向忻州市人民法院提起公诉，指控陈某、李某、韩某、卜某、白某、贺某“在迁源工作中严重不负责任，不正确履行自己的职责”，其

行为构成了玩忽职守罪。后来，一审判决6被告有罪，但被以“事实不清、证据不足”为由发回重审。1996年12月16日，忻州市人民法院开庭重新审理此案。法庭调查查明：忻州科委作为钴60放射源的拥有者，在1973年进源至停止使用长达18年间，违反了《放射性同位素工作卫生防护管理办法》的有关规定，既没有办理登记、许可、注销、退役手续及辐射防护评价工作，也没有建卡立簿、监督检查、严格管理；对有关资料缺乏妥善保存。这里的钴60放射源处于“三无”状态：无账目、无档案、底数不清。在法庭上，任何人拿不出证据证明那只肇事源何时丢失。当然也无法证明肇事源是在倒装时被科学家失落。经过再审程序，1997年5月，忻州市人民法院判决贺某等4人有罪，同时宣判卜某和李某无罪。1997年5月9日法院作出民事判决。收到判决后，双方先后向忻州地区中级人民法院递交了上诉状。1998年6月1日，终审判决下达。与一审判决相比，二审只是对被告的赔偿份额做了重新划分：“共计778，888.87元(赔偿总额)，由忻州地区科委支付每一位受偿者50％，共计389，444.43元，由山西省放射环境管理站支付每位受偿者35％，共计272，611.09元，由忻州地区环境监测站支付每位受偿者15％，共计116，833.32元。”1998年5月，忻州地区中级人民法院对刑事案件作出终审判决，除以违反危险物品管理规定肇事罪判处贺某2年有期徒刑外，陈某、李某、韩某、卜某等人被宣告无罪。[法律问题] 放射性同位素和射线装置管理。[法律依据](1)〈放射性同位素与射线装置放射防护条例〉。(2)《城市放射性废物管理办法》。(3)〈刑法〉第136条。(4)《民法通则》第106条。[法理和法律分析] 本案是一起放射性污染案。放射性污染是指核设施运行、放射性同位素和射线装置应用以及伴生放射性矿物资源开发利用与放射性废物处置活动中，因放射性物质进入环境或者贯穿辐射而造成改变环境中放射性水平，使环境质量恶化，危害人体健康或者破坏生态环境的现象。放射性污染源于放射性物质的放射性，包括天然存在物的放射性以及人工产生的放射性。我国针对放射性同位素与射线装置制定了一系列管理制度。

(1)放射工作许可登记制度。放射工作是指在生产、使用、销售放射性同位素与射线装置过程中有关放射防护工作的总称。对于从事放射工作的人员，我国实行严格的许可登记制度。对于新建、改建、扩建放射性工作场所的放射防护设施，要求必须与主体工程执行“三同时”规定。放射防护设施的设计，必须经所在省、自治区、直辖市的卫生行政部门会同公安等部门审查同意。工程竣工以后，必须经卫生、公安和环境保护等部门验收同意，并获得许可登记证后才能启用。涉及放射性废水、废气、固体废物治理的工程项目，必须在申请审查的同时，提交经环境保护部门批准的环境影响评价文件，竣工后必须经卫生、公安、环境保护等部门验收同意。在从事生产、使用、销售射线装置以及放射性同位素和含放射源的射线装置之前，必须事先向卫生部门申请许可，并向公安部门登记。当从事放射工作的单位需要改变许可登记的内容时，必须持有许可登记证件到原审批部门办理变更手续；终止放射工作时也必须持许可登记证件到原审批部门办理注销手续。

(2)县以上卫生行政部门负责本辖区内放射性同位素与射线装置的放射防护监督；各省、自治区、直辖市的环境保护部门对放射性同位素和含有放射源的射线装置在应用中排放的废水、废气、固体废物实施监督；县以上公安部门对放射性同位素应用中的安全保卫实施监督管理。

(3)放射性同位素的生产、使用、贮存场所和射线装置的生产、使用场所必须设置防护设施。其入口处必须设置放射性标志和必要的防护安全链锁、报警装置或者工作信号。放射性同位素不得与易燃、易爆、腐蚀性物品放在一起，其贮存场所必须采取有效的防火、防盗、防泄漏的安全防护措施，并指定专人负责保管。贮存、领取、使用、归还放射性同位素时必须进行登记、检查，做到账物相符。从事放射性同位素的订购、销售、转让、调拨和调用者，必须持有许可登记证并只限于在许可登记的范围内活动。严禁非经许可或者在许可登记范围之外从事上述活动。

本案中，忻州地区科委筹建了钴60辐照装置，属于射线装置，应当办理许可登记，兴建放射防护设施，并设立标志，同时应该建卡立簿，建立有关资料，专人负责。当该装置废弃不用时，应该妥善处置。被告忻州地区科委没有按照法律规定办理相关手续，疏于管理，致使钴60丢失，被原告拾得，造成三人死亡。(刑法)第136条规定：“违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大事故，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”(民法通则)第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”据此，贺某应当承担刑事责任，被告忻州地区科委应当承担民事责任。陈某、白某、韩某等在未见到有关资料和辐射防护评价、环境影响报告书的情况下，接受倒装委托；在对倒装过程中出现实有钴60与贺某事先提供的数量不符时，未引起重视，没有深究原因和采取相应的措施，因此他们有过失，也应承担民事责任，但是尚未构成犯罪。[学者建议] 我国现行的放射源管理体制很不科学，这也是造成放射源污染事故频频发生的重要原因之一。在国外，许多国家放射源的监督管理都是由一个部门来负责，而我国却是由卫生、公安、环保三个部门来管：购买和使用放射源由卫生部门审批并发给许可证，然后到公安部门办理登记，环保部门负责报废的放射源的收贮和处理放射源污染事故。由于多家管理，造成职能交叉和职责不清。环保部门由于不负责放射源使用的审批和登记，因此难以掌握放射源用户的详细资料，这对于收贮报废的放射源和处理放射源污染事故造成了相当大的难度。因此，对于放射源的管理，不能像现在这样“铁路警察，各管一段”，应当由一个部门统一负责，对放射源从生产、进口、销售、使用、贮存、处理实施全过程管理。

8.一环保官员被判刑的教训

洪山区环保局原助理调研员王华楚因“环境监管失职罪”被判刑，在湖北省尚属首次。此案在武汉市环保系统产生了很大震动。

造成这一案件的主要原因是洪山废弃物交换中心制度不健全，危险废物存放、管理混乱，处置方法严重违规；作为主管部门的洪山区环保局对该中心工作监管不严、管理程序不到位，没有进行经常性的监督检查；在监管过程中忽视了废弃物交换中的专业技术要求。身为环境监督管理人员，王华楚在工作中监管失职，教训深刻。

据调查，1999年4月，洪山废弃物交换中心由于违反固体废弃物处理的有关规定，委托他人将197桶含酚类化工废料倾倒在汉阳区仙山村锅顶山面向龙阳湖一侧，造成数亩农田和邻近鱼塘严重污染。1999年12月，洪山区纪委决定，对负有主要领导责任的洪山区环保局时任局长戚昌斌、助理调研员王华楚分别给予党内警告处分。2003年汉阳区检察院立案，对洪山区环保局原助理调研员王华楚以监管失职罪提起诉讼。2004年3月4日，汉阳区人民法院对“仙山村污染案”一审正式宣判，被告人王华楚被判处有期徒刑6个月，缓期1年。王华楚本人表示服刑，不提出上诉。

武汉市环保局结合此案，要求认真落实《武汉市行政执法责任制》，要求干部职工加强法律知识和业务学习，提高科学管理、依法行政的水平，并在全市环保系统开展警示教育。市局一位环保官员深有感触地说：“我们手上不光有法律赋予的权力，也有严肃的法律责任啊。”

针对此案，著名环境法专家、武汉大学环境法研究所副所长李启家教授认为，这起环境监管失职案不是偶然的、孤立的，它反映出危险废物处置环保产业化发展、市场化进程中出现的新问题，暴露了我国危险废物处置的认识缺位、管理缺位和立法缺位。“重大环境污染事故罪”和“监管失职罪”的启用，体现了司法在环保领域的干预度，不但强制企业、个人履行应尽的环境义务，同时对环境管理部门和环境监管者履行职责进行司法监督。

李启家表示，我国目前对危险废物的市场化、产业化处置的立法管理仍显不够。危险废物的收集、贮存、运输、交换等经营都必须有许可证，而目前有关危险废物经营许可的立法进展缓慢，危险废物的集中处置场所设施的建设等相关法律要求不配套。

同时，在危险废物处置环保产业化发展、市场化进程中，对环境管理部门、管理者和立法的要求越来越高。一些环保产业企业、废弃物交换中心、城市污水处理厂，也有可能成为新的污染者。今年实施的“行政许可法”对依法行政提出了更高的要求。危险废物的收集、贮存、运输、转移的每个环节都属行政许可范围。

李启家认为，我国选择了一批危险废物交换处置的“试点先行”单位，洪山废弃物交换中心就是第一批示范试点单位之一。由于是“试点先行”而不是“立法先行”，危险废物管理控制存在立法不足。

在《中华人民共和国固体废物污染防治法》颁布实施后，像王华楚这样严重监管失职的管理者是逃脱不了法律制裁的。

对此案例，湖北晴川律师事务所曾祥斌律师撰文指出：环境监管失职罪的主体范围较广泛，凡对环境保护负有监督管理职责的国家工作人员，无论在政府何种部门工作，都可以成为本罪的主体。因此，此案对国家海洋、港务、渔政、铁路、交通等管理部门，以及县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门中依照有关法律的规定对环境污染的防治实施监督管理的人员，也有深刻的警示意义。

第五篇：环保案例

2008年初，王女士租用新建居民楼门市房从事餐饮业，在未采取有效污染防治措施，未履行环保审批手续的情况下，擅自开张营业。随着居民先后入住，油烟、噪声等环境问题引起的店群矛盾和纠纷日趋突出。从2010年初开始，该楼住户多次向县政府、县环保局、县工商局等单位投诉，强烈要求取缔该饭店的违法经营活动。接到投诉后，环保局会同工商等部门数次责令该饭店进行整改，并帮助直辖市店群纠纷，但成效不明显。在2010年9月，县环保局、县工商局组成了联合执法组，联合签发了《环境保护听证告知书》和《行政处罚决定书》，因未通过法院审查，同年11月，县环保局、县工商局又联合签发了《撤销环境违法案件行政处罚决定书》。在2010年12月，县环保局以“未执行环境影响报告书（表）审批和‘三同时’制度”为由，单独签发了《环境保护听证告知书》和《行政处罚决定书》，责令该饭店停止生产。

问：该联合执法机构是否可作为行政执法主体？为什么？

某市电化厂（甲）是生产树脂（聚氯乙烯）的厂家。1976年建厂以来曾多次发生氯气泄漏事故而受到该市环保局多次批评或严重警告、罚款等处理。但是却一直未能杜绝氯气事故的发生。2012年1月1日上午该厂又 一次发生氯气泄漏，使与之毗邻的某钢铁厂（乙）正在上班的56名职工受到不同程度的毒害。其中有2名职工因受害严重而住院治疗。为此，市环保局作出处罚决定：对甲处以5万元罚款，并责令赔偿乙直接经济损失12.8万元。甲不服，直接向其所在地的该市人民法院提起行政诉讼，乙也以请求赔偿直接经济损失23.3万元为由要求作为第三人参加诉讼。

某村庄依河而居，环境优美，物产丰富，居民世代安居乐业。但近年来庄稼连年减产、养殖鱼虾大批死亡，村民经常得各种怪病。经调查，发现原因是小河上游五公里处有一家化工厂持续排污造成。协商无果，村民向法院起诉，要求该化工厂停止侵害、赔偿损失。

*化工厂辩称：工厂达标排污，根据《民法通则》规定，工厂不需要承担相关民事赔偿责任。

村民求助于你，请你帮村民解答相关问题。

《民法通则》124条 违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。民法通则》第一百二十四条 违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。

《侵权责任法》第六十五条 因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。

*2012年5月7日，农民杨某等5人（以下简称甲）发现在其合伙承包的东湖养鱼场内有大量鱼苗死亡。经海滨市环境保护局（以下简称市环保局）调查、采样分析后认定，造成鱼苗死亡的原因是东盛造纸厂（以下简称乙）向东湖排放的工业废水中含有大量的未经处理过的有毒氰化物所致。为此，甲向乙提出损害赔偿请求，乙未予理睬。2012年12月，甲向市环保局申请对该损害赔偿纠纷进行行政处理。在市环保局的调解下，甲与乙就赔偿数额达成协议。事后，甲多次向乙索要赔偿，乙以各种借口予以推诿，不予给付。无奈，到2014年1月，甲找到市环保局要求强制执行该协议，而市环保局却拒绝了甲的要求。因此，2014年7月，甲以市环保局不履行行政强制执行的职责为由，向海滨市人民法院提起了以市环保局为被告的行政诉讼。

经审查，海滨市人民法院裁定不予受理。甲不服，来到某律师事务所咨询与本案有关的诉论与赔偿问题。问：（1）海滨市人民法院的裁定是否有法律依据？为什么？

（2）若甲仍坚持通过司法途径解决纠纷，应当依照什么程序提起何种诉讼？此类应予提起的诉讼有何主要特点？

法条对比：刑法第三百三十八条:“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

重大环境污染事故罪《刑法》第338条规定的。是指违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。

《刑法》第338条的修改，只涉及构成要件中犯罪的客观方面，即对犯罪行为要件的调整，包括：

1.将构成要件中的犯罪结果由“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。

2.将排放、倾倒或者处置的物质，由“危险废物”修改为“有害物质”。

3.删除了“向土地、水体、大气”排放、倾倒或者处置的规定。

1、犯罪客体：本罪侵犯的客体是国家对环境保护和污染防治的管理制度。本罪的对象：危险废物。

2、客观方面：必须有违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的行为。（1）、实施本罪必须违反国家规定。（2）、实施排放、倾倒和处置行为（3）、必须造成了环境污染。本罪属结果犯

3、犯罪主体：一般主体。

4、主观方面：本罪在主观方面大多数由过失构成，但也存在间接故意。

5、罪与非罪的区分：第一，行为的社会危害性及其程度。第二，必须具有造成重大环境污染事故，第三，行为人主观上必须出于过失或者间接故意。第四，对行为对象是否为有害物质的认定。

6、刑罚适用：刑法第338规定了两个量刑档次：

严重污染环境的处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金； 后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

 *思考题

 A、为何我国土地违法案件众多，土地开发利用中乱象丛生？

 B、如果有以上现象是因为我国土地管理制度出了问题，你认为问题出在哪里？我们该如何改进？

土地资源是不可再生的资源，土地资源的保护工作关系到我国经济社会的发展和人民的生存，关系到社会的稳定，也关系到我国生态环境的保护和改善。但近年来，随着我国经济的迅猛发展，土地成了一些地方政府发展的重要经济来源，建设用地供求矛盾日益突出，大量土地特别是耕地被占用，给我国的耕地保护政策带来了极大冲击，而老生常谈的“土地执法难”问题也变得更为现实和复杂。笔者通过对所在市、镇及园区土地违法情况的初步调查，浅显分析当前基层土地违法的表现形式及其产生原因，并提出一些可操作性较强的应对措施。当前基层土地违法的表现形式

从我园区情况看，近年来，由于不断强化土地资源意识和资产意识，加大土地执法监察力度，土地管理工作逐步走向规范化、制度化，土地违法现象大大减少，但仍存在部分违法行为，其主要表现形式：

1.1 未批先用

“先上车后买票”是当前土地违法的普遍现象，一些企业或个人在未经办理任何土地手续，甚至不符合土地利用总体规划的情况下侵占农用地搞建设。

1.2 边批边用

一些基层政府以及用地单位错误认为，交了报批费，建设用地材料也已上报，批文下来是迟早的事，因此可以占地建设了，由此造成边批边用违法事实。

1.3 少批多用

部分企业或个人总想“钻空子”，“占便宜”，用地批准后，往往不按出让合同的合法面积建造，而是随意扩大用地范围，侵犯了周边土地权属者的权利。

1.4 以租代征 一些基层政府及村委，违反“土地管理法”规定，将农用地出租给企业办厂牟利，以此规避依法审批需缴纳的相关规费及补偿费，而由此造成的耕地破坏在相当长的时期内是不可恢复的。

1.5 擅自变更用途

一些用地单位擅自改变已批土地用途，将办公用地、住宅用地改为商业等，从中谋取暴利，从而造成国有土地资产流失。违法用地存在的原因

造成基层土地违法案件存在的原因很多，归纳起来，主要有以下几个方面：

2.1 依法用地意识不强，违法行为认识不足

“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，但一遇到个人、集体和部分地区利益与法律相冲突时，则往往采取利己的实用主义态度。这是由于土地相关法律法规宣传广度、深度不够，没有引起社会各界的足够重视，对违法用地者难以形成舆论压力。加之一些基层国土部门对违法者往往采取罚款或补办手续了之，处理对事不对人，一定程度上助长了违法者的气焰。这些都在客观上导致违法者对自身违法行为认识不足，依法用地法律意识不强。

2.2 经济利益驱动

在市场经济体制下，经济已成为衡量工作成绩优劣，身份高低的一个重要参数，也是公民、法人或其他组织乃至各级政府所追求的一个首要目标。由于经济高速增长，城市快速发展，城乡结合部的土地价格不断攀升，用地企业纷纷抢占地皮。然而国家当前政策却是紧缩地根，用地指标相当紧张，一些企业在利益的驱动下，铤而走险，强行违章，认为事情败露后执法部门一般也就是罚款或补办，机会收益还是大于风险成本，从而导致违法。因此，牟取经济利益是当前违法行为产生并蔓延的一个重要动因。

2.3 土地管理法律法规不完善

有关土地管理法律法规规定的制止土地违法行为的措施不明确，不具体，缺乏可操作性。如根据《土地管理法》第八十三条的规定“责令限期拆除在非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施，建设单位和个人必须立即停止施工自行拆除，对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止”，采取制止措施的时间只能是在发出“限期拆除”的行政处罚决定之后。而对于制止的措施和手段，法律并没有作出明确、具体的规定，因此土地管理部门实际上对于土地违法行为无法行使强制执行权。

2.4 政府行为突出

一些地方政府为增加财政收入，往往有批地的冲动。在长期的耕地保护任务与短期的任职“政绩”这一对远近利益之间，不少基层政府领导选择了后者，而忽视了前者，这可能与我国现行的干部任用机制也有一定关系。一些党政领导不能正确处理好经济发展与保护耕地的关系，没有真正担负起保护耕地的责任，在招商引资急于发展经济，“土地财政”急于追求政绩的压力下，往往忽视土地管理法律法规，出现违法用地，政绩工程，以及补偿安置不到位等现象。

2.5 执法监察队伍能力有待加强

目前基层土地管理部门执法监察人员素质参差不齐，工作能力有强有弱。同时，部分土地执法监察人员不能适应新的形势，工作策略简单，工作方法落后。作为执法监察人员，政治意识不强，学习积极性不高，综合素质低下，作风不过硬，战斗力不强，是不能适应新形势下国土资源执法监察工作需要的。

土地违法相关案件难处理之处在于，一旦房屋或建筑物建成，要恢复原状姑且不说物理上的难度多大，现实中也涉及更多工商企业或众多平民住户，所以再动迁或强制拆除就极其不易，操作阻力异常大，现实中往往也只能罚款或补办了事。

因此，如何才能有效遏止土地违法行为的发生，要认真分析新形势下土地违法行为的特点和规律，转变观念，大胆改革，积极实践，实事求是，走出以预防为主，事前防范，事中制止和事后查处相结合的执法监察新路子，建立起具有高度影响力、约束力、管制力的现代监察体系和队伍，确保我国国民经济可持续发展。针对土地违法的遏制措施

3.1 加强宣传教育，形成依法用地的良好氛围 一是各级党委政府、组织人事部门要把土地政策法规列入干部培训的重要内容，党校、干校与管理学院要开设土地政策法规课程，中小学教育尤其应当注意普及土地管理政策法规常识。

二是通过报纸、杂志、广播、电视等新闻传媒，开展形式多样内容丰富的宣传，不仅要宣传节约土地、保护耕地的先进典型，也要揭露批评非法用地与破坏耕地的违法案件。

三是基层国土部门平时也要注意对周围的百姓和群众进行“机会教育”，即有机会便向他们宣传与农村土地使用相关的土地政策法律法规。

3.2 深化政府体制改革，从源头上抑制违法

一是深化干部考核制度改革，只有从干部考核和激励机制上树立“唯有科学发展才有前途”的意识，不给“只管届内政绩多，哪管后人无地立”的干部提拔重用的机会，才能有效化解地方经济增长与保护资源的矛盾。应对干部任期内的土地保护成绩进行刚性评价，作为考核干部政绩的重要内容。

二是加快财税体制改革，让地方政府的事权与财权相平衡，让地方政府逐渐摆脱“以地生财”的模式，退出土地的具体交易。

三是完善责任制度，地方各级人民政府主要负责人应该对本行政区内的土地管理负总责，实行政府的土地违法问责制度和责任追究制度。

3.3 完善法律法规及相关政策，从制度上保证打击土地违法的“执行力”。

一是有条件地赋予土地管理部门一定的强制拆除违法建筑权。建议在查处正在违法施工的案件时，具有下列情形之一的，法律应赋予土管部门当场强行拆除违章建筑的权力以加大执法力度，解决执行难的问题。其一是农村村民未经批准，且不符合建房条件私自建房的；其二是违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；其三是在基本农田上建房的。按现行法律规定，上述三类违法建筑只能予以拆除处罚，没有其他变通，因此既然拆除是必然的，制定简易程序当场处罚当场拆除可以减小执法成本，减少当事人的经济损失。

二是部门配合，建立联席会议齐抓共管。由政府协调，与相关职能部门如市纪委、监察局、规划局等加强配合与协作，建立联席会议制度，定期召开碰头会，全方位构筑国土资源违法行为防控、查处网络。笔者建议，对于企业违法用地，可以通过规划上不发选址，环保上不发环评等各部门联动的方式来全方位遏制。三是引入司法保障支持机制。国土部门与公安、法院实行联合办案，融公、检、法各部门职能于土地执法中，形成强有力的土地执法配套联动高压态势。有条件的可建立“土地110”快速反应系统，加大土地执法力度。

3.4 坚决执行动态巡查工作

土地动态巡查工作在我市开展地较早也较好，已建立市、乡镇、村三级动态巡查机制，形成三级国土资源监察网络，将违法行为消灭在萌芽状态。动态巡查工作是建立以“预防为主”执法监察体制的关键，必须坚决加大动态巡查力度，早发现早处理，减少违法行为后续查处工作量，降低执法成本，减少重大国土资源违法案件的发生。

3.5 采取强制措施，加大查处力度，提高国土部门的权威性

一是挂牌督办，严肃查处典型案件。对于违法占地数量较大、久拖不决或是影响恶劣的案件，国土部门要将其挂牌督办，以文件形式予以通报，向社会公布，并对承办具体案件的责任单位有关责任及时效作出明确的规定。

二是“拆”字当头，让违法者“腿软”。在法规条例允许范围内，积极行使强制措施，依法对不听制止违法抢建的建筑物和其他设施直接强行拆除，对违法责任人进行依法处理。

三是组织执法行动现场观摩。对违法现象相对严重的区域和对列入典型督办案件组织执法行动时，组织所在镇政府领导、村委干部群众以及周边村村民到执法现场进行观摩，以活生生的例子，以案释法，达到查处一处震动一片教育一方的效果。

笔者认为，只有采取强制措施，执法才有威慑力，才能真正表明国土资源部门执法的决心，才能树立起法律的权威和执法部门的威信。

3.6 狠抓队伍，夯基固本

要切实抓好土地执法监察工作，必须建立一支忠于职守、通晓业务、严格执法、文明服务的土地执法队伍。

一是要抓好思想政治教育，增强工作的事业心和责任感，解决不求进取、得过且过、玩忽职守等问题。

二是要抓好政策法规教育，增强执法人员依法行政的法制意识,期开展法律培训，个案分析，提高监察人员的执法水平。

三是要抓好职业道德教育，增强执法人员廉洁为本的自律意识，树立清正廉洁，一尘不染的良好风气。*