关于中国计划生育征收社会抚养费存在的问题及完善对策[样例5]

第一篇：关于中国计划生育征收社会抚养费存在的问题及完善对策

关于中国计划生育征收社会抚养费存在的问题及完善对策

陈XX（福建农林大学经济与管理学院（旅游学院）行政管理专业 2010届）

摘 要：社会抚养费制度是计划生育政策再推行和保障的一项重要的措施，其法律性质却依然争议不断。根据社会抚养费的规范依据和理论基础，将社会抚养费当成是一种行政处罚是不能成立的。社会抚养费应当准确地定义为超生对社会所造成的各方面的资源负担的一种经济补偿。社会抚养费的征收存在的种种弊端，急需对社会抚养费征收的对象、标准、使用、管理和对权力约束的制度重新评估和进一的步的完善。

关键字：社会抚养费;计划生育;行政征收；行政相对人;征收到位率

前言

随着人权观念的深入以及老龄化社会的发展计划生育再次成为社会和公众关注的焦点。[1]由体育明星田亮夫妇在香港生“第二胎”事件引发社会舆论对“社会抚养费”话题的关注，根据陕西省关于超生征收社会抚养费的规定，对田亮夫妇的超生罚款可能达到几百万元。近期，民众要求“严惩名人、富人超生，实现社会公平”的社会呼声屡见不鲜。计划生育实施这么多年来，超生罚款，似乎成了天经地义。但是不管是对社会抚养费的征收，还是计生政策的制定本身，都存在一些问题，需要及时反馈和修正。

1社会抚养费的内涵和性质

1.1社会抚养费的内涵

何谓 “社会抚养费”？顾名思义，社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养

[2]费属于行政性收费，具有补偿性和强制性的特点。2002年8月，国务院出台了第357号公布了《社会抚养费征收管理办法》对此做出的解释，并对征收社会抚养费问题做出了规定。这一说法和之前的“超生罚款”比较，显得文明多了，至少从表面上看体现了对公民生育权利的尊重。

根据《社会抚养费征收管理办法》对抚养费征收的定义，征收社会抚养费的目的就是为了调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费。因此，社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理。任何单位和个人不得以任何借口截留、挪用、贪污、私分。

社会抚养费征收是对违反政策规定生育子女的公民给予经济上的限制，是我国长期以来实行计划生育、控制人口增长的一项主要的和有效的措施。对社会抚养费的征收管理进行标准规范，有利于实施计划生育基本国策，保障公民的合法权益不受侵犯，实现人口与社会、经济、文化、资源、环 1

境的协调发展。

1.2社会抚养费征收的性质

征收社会抚养费的性质，应当明确认识到其不是一种行政处罚手段，而是一项行政性收费政策。[3]行政收费和行政罚款，两者的主要区别在于，罚款收费是对行政相对人违反法律法规的行为承担的法律责任的一种处罚形式，具有惩戒和教育功能。而与罚款相比，行政性收费主要是指一定行政机关凭借国家或社会的公共负担的具体分配形式，或者说是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。社会抚养费是过去的计划生育费演变而来的，是对待超生者在经济上采取限制的一个变化过程。在计划生育工作实施之初，全国各地对违反超计划生育的人大部分采取的是给予罚款处罚。直至1994年以后，一些地方行政部门才意识到，计划生育是一项倡导性的义务，对违反计划生育超生者不宜给以行政处罚。因此，国家才陆续将罚款改为了收费。继1996年《行政处罚法》颁布后，进一步明确提出对于超计划生育的不得给予罚款，但允许征收“计划外生育费”。21世纪初，“社会抚养费”第一次被明确提出在中央8号文件，其中明确规定实行征收社会抚养费制度。同一年，财政部和国家计生委联合协商下发文件，要求全国各地废除“计划外生育费”，将其改为“社会抚养费”。

2社会抚养费的特点

国家规定的社会抚养费是一项行政性收费，不是处罚。既然社会抚养费的性质是一项行政征收，我们就要全面认清其法律属性。所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地和带有法定性地征收税、费或者实物的行政行为。[4]

2.1社会抚养费的法定性

为了确保行政相对人的合法权益不受违法行政行为的侵害，以及保证社会抚养费征收的合法性，就必须建立完善的行政征收法规，强调征收行为必须有法律依据。比如《办法》中第2款规定，“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”[5]社会抚养费的法定性为征收社会抚养费的施行提供了法律上的保障性和合法性。2.2社会抚养费的强制性

依据中华人民共和国国务院令第357号令公布的《社会抚养费征收管理办法》中规定，社会抚养费是我国的一项行政性收费，社会抚养费的法定性决定了社会抚养费具有强制性。社会抚养费的强制性是指：行政征收部门在实施社会抚养费的行政征收行为时，是不需要征得被征收者的同意，即使是违背了被征收者的的意志也不影响其强制效力，行政相对人必须服从行政部门的命令，否则将承担相对应的法律后果。

2.3社会抚养费的无偿性

社会抚养费的法定性和强制性同时也决定了社会抚养费的无偿性特点。根据社会抚养费的征收的理由，社会抚养费的征收主要是为了补偿政府在公共事业上投入的支出。因此，行政相对人缴纳的所有社会抚养费，其所有权就转移为归国家所有，国家是不需要为之支付任何代价的。

3社会抚养费征收的必要性

首先从我国基本国情上看，我国正处于社会主义初级阶段并将长期处于初级阶段。人口众多，、底子薄是我国初级阶段的主要特征。人口过多始终是制约我国经济社会发展和实施可持续发展战略的首要问题。基于这一基本国情决定了我国必须把实行计划生育作为一项长期坚持的基本国策，同时必须采取一系列从严控制人口过快增长的政策措施，包括国家在制定国民经济和社会发展的规划和计划时都要同时考虑到该时期的人口发展计划，使人口增长与经济社会发展相互协调。社会抚养费的征收在很大程度上可以稳定人口的增长。

其次，虽然生育权是一种基本人权，是法律赋予公民生育子女的权利，属于人民自由权的范畴。[6]但是，从事实上看，公民超生事实上多占用了社会资源，增加了国家在教育、医疗、住房、交通、能源等方面的社会公共事业投入，理所应当承担一定的社会责任，缴纳一定的费用，以补偿国家在社会公共事业的支出。缴纳社会抚养费，既是违反计划生育者因加重了社会负担而承担的一种法律责任，又是对公民自觉履行计划生育的公平补偿。

最终。从法理上看，征收社会抚养费行政处罚是指行政主体为了达到对违法者予以惩戒的目的，促使其以后不再犯，达到有效实施行政管理，更好维护公共利益和社会秩序，保障公民或者其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律规范却拖延、拒绝或者反抗，但尚未构成犯罪的行为，给予人身、财产、名誉的或者其他形式的法律制裁的行政行为。

4当前社会抚养费征收工作中存在的主要问题

实行征收社会抚养费制度，有利于资源的合理利用，有利于增强公民计划生育的法制意识，有利于规范公民的生育行为和履行计划生育义务，起到至关重要的保证与促进作用。不可否认，在过去相当长的一段时间内，社会抚养费的征收制度的确在降低生育率、控制人口增长方面发挥过积极的作用。然而，社会抚养费征收制度发展到现在，不管是社会抚养费的收取制度还是制度的本身，都存在着一些问题，需要有关部门的及时反思和修正。4.1社会抚养费征收难度大

社会抚养费的征收手段主要是依靠行政手段，根据不完全统计，1990年以来各地区的社会抚养费征收到位率大约在60%—80%之间，现在大约在40%左右徘徊。社会抚养费征收难和征收到位率低，究其主要原因有两方面。

一方面，由于人口与计划生育有关部门在社会抚养费征收上存在一些主观和客观局限。一是执行计划生育的基层干部征收的积极性在逐渐减弱。社会抚养费征收管理体制由过去“乡收县管、财政监督、专款专用”改为“征缴分离”、“收支两条线”，这本是从源头上预防和制止腐败的有效制度。[7]但是因为“失去了利益驱动”，一些基层干部也就不再愿意为社会抚养费的征收而得罪人民群众；二是存在一部分基层执法人员法制意识薄弱、素质不高，执行任务过程中时常出现强制堕胎、强制结扎这种惨绝人寰的悲剧，不尊重当事人合法权益甚至是侵犯公民人身安全权、财产权，严重影响了计划生育工作的形象和社会的安全稳定性，同时，也对群众自觉缴纳社会抚养费产生消极的影响。

另一方面，部分群众法制意识淡薄，不能自觉承担缴纳社会抚养费的法律责任。一些群众违反计划生育后外出躲避或者流动到外地“超生”，使当地计划生育部门难以查找追缴；一些当事人“超生”后，故意从收入较高的户籍地到收入较低的地方缴纳社会抚养费，以达到缴纳社会抚养费较少的目的；还有存在一部分当事人家庭经济确实比较困难，无缴纳能力，拖延缴纳费用的时间甚至不缴纳。

4.2社会抚养费用途不透明

据有关数据统计，全国有9省市已经超出超生罚款的平均水平，共有31个省市每年征收的超生罚款可高达200多亿元。但是，地方则分配混乱，部分罚款去向成谜。依据《社会抚养费征收管理办法》，“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分”。

但实际上，社会抚养费的征收与使用制度上的不完善，是行政征收“去向成迷”的主要因素。2002年颁布的《社会抚养费征收管理办法》，虽然对对社会抚养费的征收对象、征收标准、征收主体都做出了规定，但对费用的管理和使用，只是规定应该纳入财政预算管理，收入全部缴入地方财政，而上缴的社会抚养费如何使用，则由各地方政府自行规定，这给了地方政府很大的自主性。在地方政府对行政征收上来有很大的自由裁量权的前提下，一些计生部门又拒绝公开透明，这就很有[8] 3

可能为挪用、贪污和私分提供了机会，以至于分配混乱，民怨和质疑之声也越积越多。这就失去了征收抚养费最初的初衷，也就失去了征收的必要性。

因此，政府有关部门对于收取的款项公开去向，加强监管，严惩腐败贪污，透明是最好的防腐剂。而对于没有透明公开的社会抚养费，公众有权利追问款项的下落。否则，社会抚养费的去向成迷，将可能破坏社会的不公，严重影响政府的公众良好形象。

4.3社会抚养费征收标准不明确

对于不符合人口与计划生育法的当事人，我国颁布了法律中都有对行政相对人的行政罚款做了规定。但是这些法律文件并未对征收标准实行统一的、具体的规定，而是都存在着模糊性。即便是《办法》中第七条也只作了参考的规定 ：社会抚养费的具体征收、缴纳方式，由省、自治区、直辖市根据当地实际情况规定。这就是说，国务院的行政法规只对社会抚养费的征收标准作了参考的基本要求，并没有规定具体的征收数额，而是授权予以地方政府自主裁决权。虽然是基于考虑到，各省、自治区、各直辖市以及各地所辖市、县的经济、社会发展水平存在不平衡，居民实际收入水平也存在差异，但是由于国家给予各省、自治区、直辖市对社会抚养费由很大的自主权，造成的腐败贪污以及任意提高收费标准的事件时有发生，同时这种征收费用数额存在着差额，也会使得行政相对人为了减少对社会抚养费支出而往收费较低的地区迁移流动，增加了社会抚养费征收工作的难度和降低社会抚养费征收到位率。

5解决社会抚养费征收问题的对策

目前社会抚养费征收工作中存在的最最突出的问题是社会抚养费征收的到位率低。所谓的社会抚养费征收到位率，是指实际征收的社会抚养费数额与应该征收的社会抚养费数额的比率,它直接反映社会抚养费的征收情况，而且体现计划生育法律法规，计生政策的落实情况。

社会抚养费征收到位率低对广大群众不能起到宣传教育和警示作用，对违法生育者不能有效地惩诫，是对实行计划生育公民的不公平，影响到生育政策的公平性和公正性，对稳定低生育水平构成严重挑战，影响到人口和计划生育法律的严肃性和政府的公信力，破坏了社会的公平与和谐。因此，要有效解决社会抚养费征收到位率低的问题，必须运用教育、行政、司法等多种手段，多管齐下，才能做到事半功倍的效果。

5.1依法行政是提高社会抚养费征收到位率的基础

实施社会抚养费征收工作中，应始终坚持依法行政，依法征收的原则。行政收费人员要克服过去不按法律法规规定的程序和标准而依靠用行政手段征收社会抚养费的做法。只有用法律手段保证征收到位，才能提高到位率。[9]

对于社会抚养费的征收，各级计划生育行政部门与其他有代收代缴义务的单位应严格依法行政，首先要求征收人员明确征收的主体、征收的对象以及征收的范围，严格依法按照征收的程序，不得滥用职权，规范自己的行政行为，努力使社会抚养费的征收到位，真正发挥社会抚养费制度调节生育行为的功能。严格依法行政要做到“五个不准”的规定，不准应征收的社会抚养费不收；不准任意提高或降低征收标准；不准任意扩大使用范围；不准违反或任意简化社会抚养费征收的程序；不准征收社会抚养费不使用全国统一专用票据。[10]只有始终坚持依法行政，才能既保障了国家权力的实现，又维护广大人民群众的合法权益。

5.2健全监督体系是提高社会抚养费征收到位率的保障

孟德斯鸠说，“一切有权力的都容易滥用权力，而且他们行使权力一直到遇有界限的地方才休止”。这句话道出了权力监督机制的重要性。

[11]

要解决社会抚养费征收中的各种难题，必须健全和完善社会抚养费征收的监督机制。社会抚养费征收监督机制的完善，不仅要依靠健全和完善计生行政部门自身的监督机制，另一方面，也是更为重要的方面，是要对从系统外部监督和制约社会抚养费征收行为，对整个国家外部行政监督机制的完善，系统外部监督机制的建设，应当特别重视社会抚养费征收与用途去向的政务公开，增加征收与使用的透明度；使群众信访渠道畅通无阻，建立一 4

套合理的群众信息反馈机制。只有真正建立了一套属于群众的监督机制，才能从源头上真正杜绝社会抚养费征收腐败、贪污等问题的发生。

5.3提高人口素质是提高社会抚养费征收到位率的核心

计划生育依法管理关键在人，只有提高人口队伍素质，才能真正解决社会抚养费征收到位率低的难题，把文明执法落到实处。社会抚养费征收到位的主要措施不是依靠计生执法人员按照法律法规的规定，运用法律手段实现的，而是靠群众全面自觉履行义务实现的。只有不断提高执法人员的素质及执法水平，才能降低征收工作难度，才能不断提高社会抚养费征收到位率。因此，要强化宣传、营造依法管理氛围，广泛开展计生法制宣传和普法教育，普法教育面向基层，面向群众，着眼提高群众认识和观念的转变，使群众知法、懂法、守法，自觉依法办事，让被征收对象明白违法行为的危害性和缴纳社会抚养费强制性，主动承担缴纳社会抚养费的义务。[12]

结语

在计划生育工作中，社会抚养费制度是计划生育政策再推行和保障的一项重要的措施,同时社会抚养费的征收在稳定人口的增长的很少程度上发挥着关键的作用。但我们应该还要明白征收社会抚养费虽是推行计划生育的重要措施，但并非实行计划生育的主要措施和唯一手段。我们应该明白，社会抚养费的征收是指标之策，所以过分倚重社会抚养费恰恰是计划生育落后的体现。[13]只有不断地完善社会抚养费征收的种种问题，努力使社会抚养费的征收到位，真正发挥社会抚养费制度调节生育行为的功能。社会抚养费的征收的根本目的还是为了真正维护广大人民群众的合法权益，因此，不能为了提高社会抚养费的征收到位率而以损害广大群众的利益为代价。

参考文献：

[1]湛中乐.社会抚养费法律性质考察——从若干相关行政、司法实践而展开[J].法制与社会发展.2001,(1):104.[2]风信子.“社会抚养费的是是非非”[J].法制与社会.2011,(7):12.[3]人口计生委.为什么要征收社会抚养费？[EB/OL].(2005-07-05)[2012-05-25].http://.[10]郭凤荣.坚持依法行政,实现抚养费征收工作新突破[J].人口与计划生育.2011,(01):48.[11]张穹,张智辉.权力制约与反腐倡廉[M].北京:中国方正出版社.2009:50.[12]彭扬华.浅析社会抚养费征收难的原因及对策[EB/OL].(2010-03-08)[2012-05-25].http://www.xiexiebang.com/templet/default/ShowArticle.jsp?id=7514.[13]中国知网.过分倚重社会抚养费是计生工作落后表现[J].领导决策信息.2002,(35):26.

第二篇：关于计划生育社会抚养费征收管理存在的问题与对策

社会抚养费征收管理工作存在的问题与对策

泗洪县人口和计划生育执法大队 冯 超

一、社会抚养费征收管理工作存在的主要问题

近年来县政府和人口计生部门以及各乡镇采取了一系列行之有效的措施和办法，加大了社会抚养费征收管理力度，但专项治理清理情况看，全县社会抚养费征收管理工作仍存在着不少薄弱环节和问题。主要表现为：

（一）群众自觉意识偏低。受文化水平不高、法律知识欠缺等影响，群众依法缴纳社会抚养费意识不强，很少有人把缴纳社会抚养费当作自己应该履行的义务。对执法部门的调查取证不予配合，甚至是编理由、提条件、讲价钱，有意拖欠逃避，出现了征收工作调查难、取证难、执行难等现象。

（二）部门联动配合偏弱。由于现行计划生育体制和政策法规等方面的因素，在社会抚养费征收上全县还没有形成整体联动的合力。如在民政部门办理结、离婚手续不需要乡镇、村（居）证明，基层难掌握婚育信息；住建、国土等相关部门在办理房产、财产过户时也不需要乡镇、村（居）证明，致使少数违法生育对象转移财产和房产，逃避社会抚养费征收。

（三）流动人口征收偏难。由于外出流动人口分布在全国各地，大部分长年不回家，流向不明，有的钻管理上的空子，躲在外地违法生育，而且知情人不愿提供有关线索，即使提供，查找

（二）加强监督，实行严查重处。县政府及相关部门将按照《社会抚养费征收管理办法》的有关规定，加强对乡镇、村（居）社会抚养费管理和使用的监督，坚决杜绝乡镇下任务征收、巧立名目收取对象户各种费用、私设小金库、把社会抚养费当作奖金福利等问题的发生；将社会抚养费征、管、用列入计划生育目标考核，每季度考评一次，计入总分，作为评先惩劣的重要依据，对问题较大的乡镇将实行一票否决或列入重管乡镇。

（三）部门联动，形成共管合力。今后，我们将每年请县纪委牵头，协调审计、财政、卫生、公安、法院等部门，采取定期与不定期的方式，对基层社会抚养费征收管理工作开展专项督查，对存在的问题现场办理、现场解决，努力促进征收工作法制化、规范化、制度化；对需申请法院强制执行的案件，县人口计生局及各乡镇将主动与法院、工商、住建、国土等部门协调配合，充分发挥各部门的职能作用，提高执行效率。

（四）深入宣传，增强公民意识。深入开展人口计生政策法规的宣传教育，明确广大育龄夫妇自身在计划生育中的权利和义务，让违法生育者明白缴纳社会抚养费是自身的法定义务，同时，征收社会抚养费也是各级政府义不容辞的职责。对申请法院强制征收社会抚养费的案例，我们将制成光碟，在乡村进行巡回播放，营造更加严格，更加有效地依法征收的舆论氛围。

（五）强化基础，发挥基层作用。县人口计生局将进一步加强对各乡镇、村（居）的业务指导，健全并发挥村级组织作用，

第三篇：浅谈社会抚养费征收管理存在的问题和对策

浅谈社会抚养费征收管理存在的问题和对策

浅谈社会抚养费征收管理存在的问题和对策

有关社会抚养费的问题近年来颇受社会关注，关于社会抚养费是否应该征收的争议也一直不断。笔者就社会抚养费征收管理作些探讨。

一、社会抚养费的含义及由来

社会抚养费，是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养费属于行政性收费，具有补偿性和强制性的特点。在20世纪80年代初期叫“超生罚款”，1994年改为“计划外生育费”。1996年《行政处罚法》出台后，进一步明确对于超计划生育的不得给予罚款，但可以征收“计划外生育费”。2000年3月，中央8号文件明确规定实行征收社会抚养费制度。同年，财政部、国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。2001年《人口与计划生育法》将“社会抚养费”明确规定下来。

二、存在的问题

1、当前社会对社会抚养费的认识存在偏差。通过调查了解，许多政策外生育的当事人对社会抚养费的理解就是罚款，小孩出生后是自己抚养的，不关政府的事，社会抚养费的征收是为了限制上户口而进行的罚款。因此，在省公安厅《关于依法加强全省出生人口登记管理的十二条规定》措施实施以后，许多人认为社会抚养费不应该进行征收，导致社会抚养费征收率急剧下降。

2、群众对缴纳社会抚养费的意识不够。大多数的群众认为这是一项超生罚款，而不是补偿性收费，再加上有些政策外生育对象经济条件差，无法进行缴纳。在征收、执行中，许多政策外生育对象往往互相打听缴纳社会抚养费的情况，造成有履行能力的也在等待观望，认为其他对象没有缴纳社会抚养费或缴纳不全，自己就不交。许多政策外生育对象都是等到小孩要上学，为了上户口不得已缴纳一部分社会抚养费，造成实际征收率、执结率低。

3、社会抚养费没有做到应收尽收，违法生育存在漏报现象。主要表现为社会抚养费征收面不够、征收到位率不高。一方面由于社会经济的发展，各地区之间人口流动加剧，导致人口生育信息无法准确掌握，增加了社会抚养费征收调查、取证、送达、执行的难度。另一方面，计划生育考核指标要求过高，田于担心计划生育实行“一票否决”的考核办法，怕被否决的思想导致乡镇卫计办存在漏报现象。

4、生育政策不断调整，征收程序缺乏统一规范。生育政策的不断调整，带来了干部群众对社会抚养费征收制度强制执行力的疑虑，导致超生对象观望等待的现象进一步加剧。同时由于没有制定统一的社会抚养费征收执法规范程序，导致各地征收程序和执法文书都存在一定的差异，各地执法单位只好自己制定征收执法文书。尽管如此，许多地方的执法文书和程序还有不够规范和有待完善的地方，重点表现在调查取证时无法见到违法当事人，文书送达环节不能到位，存在当事人以此为由进行诉讼的风险。

5、执法部门力度不够，执法人员素质有待提高。人口计生行政主管部门作为一个执法部门，在执法中必须严格遵守“行政执法七不准”，虽然有征收社会抚养费的责任，但是却没有强制执行权，独立征收社会抚养费仅靠“做思想工作”显然力度不够。在执行过程中往往是新办法不管用、硬办法不敢用，软办法不顶用的窘境，经常是跑断腿、磨破嘴，但效果甚微。征收人员执法能力、业务素质与当前社会抚养费征收的实际工作要求有一定差距，无法满足不断发展变化的新形势与新要求。同时，部分乡镇卫计办缺乏专职干部，卫计办主任、执法人员由事业人员，甚至是村官担任，乡镇计生执法人员队伍不稳定，调整频繁，执法能力与水平难以提高，责任心有待加强。

6、部门协调配合力度不够。社会抚养费的征收不是人口计生部门一家的事情，而是一个系统工程，在征收抚养费的过程中，同公安、工商、法院部门协调配合不够，力度不大，遇到“钉子户”无法强制执行，出现了调查难、取证难、执行难。致使有执行能力的当事人转移财产或下落不明，造成案件无法执行，助长了'逃生'和恃富超生现象的发生。

7、贫困家庭生育观念落后，导致征收难。通过调查了解，发现往往越是经济条件差的家庭，违法生育的现象越严重。许多贫困家庭由于受困于传统思想观念，加之文化程度普遍不高，导致生育观念低下，同时将希望寄托于下一代身上，这种现象一方面导致社会抚养费征收难，另一方面也导致违法生育对象“愈穷愈生，愈生愈穷”。

8、社会抚养费使用范围和情况公众知晓程度低，导致社会上出现误解。当前社会抚养费的使用范围和情况在许多地方没有做到公开，也缺乏一个明确的公开方式。如果笼统地说是用在了计划生育、育龄妇女保健等工作上，但在没有明细账目的情况下，此说显然欠缺说服力，一些群众也会因此担心“社会抚养费”更多地是用来“养”计生部门的工作人员。

三、建议和对策

1、加大宣传教育力度，营造依法行政的浓厚氛围。一要加大执法培训力度，认真学习人口计生系列法律法规，全面提高计生执法人员对政策法规的解读能力和执法水平。二要将计生法规政策和计生政务信息上墙公示。大力宣传人口和计划生育法律法规以及现行生育政策，提高计划生育执法人员的法律意识和依法行政能力，促进育龄群众法制观念的提升，提高全社会对社会抚养费含义的理解，在全社会营造依法缴纳社会抚养费的法制氛围。

2、规范征收程序，依法开展抚养费征收。一是提高执法人员素质。通过学习、培训等多种渠道，进一步提高依法征收社会抚养费的能力和依法行政水平，严格做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。二是严格规范征收入户程序。执法人员要对每个违法生育当事人严格按照执法程序征收社会抚养费，并做到文书规范，一案一卷。不准应征收的社会抚养费不收或未经相关人口计生部门审批下达征收决定而非法私自征收，任意提高或降低征收标准，凡出具假手续、假证明，私自为处理处罚不到位人员办理有关手续的，依法严肃处理。

3、加强部门协调配合，落实社会抚养费征收联动机制。公、检、法等部门要为计划生育工作保驾护航，确保社会抚养费征收工作顺利进展。对拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务构成违法行为的，公安部门要加大打击力度；对计划生育行政部门依法申请法院强制执行的案件，法院要积极解决“执行难”的问题，对拒不缴纳的，主动向计生部门提供被执行对象的下落，努力形成“党政牵头、部门联动、综合治理”的工作格局。

4、探索新机制，为社会抚养费的征收创造新环境。教育、公安、税务、银行、工商、交通、计生等部门可以探索新的机制，提高违法生育的成本，降低社会上违法生育的愿望。有关部门要制定统一、规范的征收标准、执行标准，降低执法过程中违规违纪的风险。

5、做好帮扶工作，提升困难对象生育观念。要联合相关的部门，大力扶持家庭贫困的对象和地区，在生活、生产上给予帮助，使他们早日走上小康之路，同时对于他们要加强科学生育观念的灌输，让他们即在生活上脱贫，也要在生育观念上“脱贫”。

6、科学管理使用社会抚养费，做好使用情况公开工作。当前多数地方社会抚养费已纳入地方非税收入统一进行管理和使用，也就是说社会抚养费已经成为财政资金的一部分，社会抚养费在管理上已经走上正轨。对于社会抚养费的使用情况和范围，各级卫计部门可以在不同的时间段定期依法进行公开，让社会知晓社会抚养费的使用范围和方向，消除社会上的误解。

第四篇：社会抚养费征收过程中的问题和对策

社会抚养费征收过程中的问题和对策

董新建

（吴江市人口和计划生育委员会）

吴江市计划生育协会

摘要:社会抚养费作为国家推行计划生育基本国策的一项重要措施，是公民不符合法定条件生育子女而从经济上承担的一种法律责任，是对社会增加的公共投入的一种补偿。20世纪80年代以来，全国各地普遍实行了这一制度，这对于促进社会资源的合理利用，增强公民实行计划生育的自觉性，规范、调节公民的生育行为，抑制我国人口的过快增长，进一步稳定低生育水平和维护计划生育家庭的合法权益，都起到了十分重要的作用。随着经济社会的发展以及人们经济收入和消费水平的不断提高，在当前媒体大肆炒作生育政策的背景下,社会抚养费征收制度备受政府重视和社会关注，而富人超生和特权阶层超生现象的产生更是暴露出这一制度在实际运作中存在的种种缺陷及其不合理的一面，社会抚养费征收制度受到了前所未有的质疑。本文针对社会抚养费功能弱化、问题表现及其原因，对这一制度本身和执行过 程进行深入剖析，为完善计划生育基本国策的配套措施提供可资借鉴的系统的对策和建议。

在我国过去的30年里，尤其是在推行计划生育之初，由于计划生育工作相当难做，地方政策或立法中开始对“超生”规定了经济限制措施。在早期，这种经济限制措施被称为“超生罚款”，后来有的地方立法修改为“计划外生育费”。1992年3月5日国家计生委、财政部联合颁发了《计划外生育费管理办法》，对计划外生育者的范围以及计划外生育费的性质、征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定。2000年3月2日，中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号）提出建立社会抚养费制度，即对于不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费，以适当补偿因此所增加的社会公共投入。据此，财政部、国家计生委联合下文，要求各地将“计划外生育费”更名为“社会抚养费”。2001年12月29日颁布、2002年9月1日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）首次以法律的形式规定对于不按法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。根据《人口与计划生育法》第45条的授权，国务院于2002年8月制定、颁布了《社会抚养费征收管理办法》（以下简称《办法》）。至此，社会抚养费征收法律制度正式确立。

从理论上讲，“零社会抚养费”也许可以看作是依法生育、依法行政的最高境界，因为征收社会抚养费归根结底是对法外生育的一种惩罚，是人口失控的一种补救性措施，是维护生育的规范性和公正性的最后堤坝。因此，人口和计划生育工作的工作目标之一就是要实现公民普遍依法生育，从而使社会抚养费征收最小化，这也是我国当前人口和计划生育工作千方百计稳定低生育水平的上佳之策。从近年来社会抚养费征收制度的实施情况看，存在的问题非常多，情况并不乐观，社会抚养费制度并没有达到立法的本意，甚至有陷入困境的可能和尴尬。社会抚养费征收是计划生育社会政策中一项重要的配套措施，而不是唯一措施。在生育控制上，如果放弃或者弱化了宣传教育、知情选择、优质服务、帮扶脱贫、利益补偿和激励、综合治理以及行政处罚等卓有成效的种种做法，而单纯依靠社会抚养费征收的话，那就无异于放任生育，无异于鼓励生育，无异于激化群众意愿与国家政策之间的矛盾。如果社会抚养费征收制度成了人口和计划生育工作中作为生育控制的主要手段或者唯一的强制手段时，则与我们的立法初衷完全相背。

一、社会抚养费制度的功能异化和弱化

2007年初，中共中央、国务院发布的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》指出：“稳定低生育水平是新时期人口和计划生育工作的首要任务”，然而现实中一些地方选择性征收社会抚养费，致使社会抚养费惩戒非计划生育的功能发生多种演变，甚至成为鼓励违法生育以牟利的手段，严重地危害了计划生育基本国策的落实。社会抚养费是对违法生育的公民征收的社会公共资源补偿费，其目的是惩戒非计划生育者，然而这种惩戒功能正发生着多种演变，衍生出了增收功能、寻租功能等等，导致“议价孩”、“有钱就能生”、选择性征收社会费等现象的产生，社会抚养费的惩戒功能几经演变而正逐步弱化。

从目前各地的规定来看，社会抚养费数额的计算主要有两种方式：其一是根据违法生育者上一的总收入或者超出当地平均收入水平的部分乘以一定倍数计算；其二是根据当地上一平均可支配收入乘以倍数计算。如此征收社会抚养费的前提必须是充分掌握违法生育者收入的真实情况，但法律、法规却没有赋予人口计生部门相应的权力和手段去调查掌握个人的实际收入状况。因此，在实践中，大量社会抚养费征收案件都是按照当地上一平均可支配收入乘以倍数来计算。这使得实际征收的社会抚养费大大低于应当征收的数额。几万元、几十万元对于一个普通家庭来说是一笔不小的数目，甚至会让当事人倾家荡产；但对于一个富人家庭来说，只能算是九牛一毛，就难以起到任何的震慑作用。可以说，人口计生部门执法手段的单一和无力，已经导致相关法律对富人失去了威慑力。由于违法生育又不是犯罪行为，按此规定，只要当事人交足社会抚养费，那就没有理由强制让当事人不违法生育，也就自然产生了“议价孩”、“有钱就能生”现象并逐步加剧，落后地区和受利益驱动的部门可能还会以此作为增加财政收入的来源，社会抚养费征收制度也就缺乏了公平性。依法生育的“规范”、“公正”之意正逐步被退化，而另一方面，并没有因为有了社会抚养费制度而使得违法生育有所下降，实际上随便举几个城市的违法生育情况就可窥豹一斑，近年来违法生育正逐步上升，可见社会抚养费对生育控制的实际功效正在逐步弱化。

实际上，解决富人超生问题还要以历史眼光来看待问题。在计划经济体制下，原有的行政强制手段基本保证了在处理超生问题上的社会公平。但是，随着市场经济的出现，社会分层多元化，出现了一批经济上富裕、身份更加自由的所谓“富人”。一方面，他们不仅占有更多的社会财富，而且占有更多的社会资源。仅从规避有关的计划生育法律而言，富人拥有更多的手段，他们可以通过变更国籍、出国生育、跨国婚姻或者巨大的人情网等多种手段来实现超生。另一方面，由于大多数富人从身份上讲，游离于体制之外，即使交纳了足够的社会抚养费，依然产生了一个不容忽视的社会问题，即同样的违法行为，却因为身份、地位的不同，受到处罚的后果却不相同。因为富人、名人只要交钱就可以了，而且基本不会影响或降低其生存、生活质量，从这个角度讲即便能够征收到富人、名人超生的社会抚养费，依旧无法成为阻挡这些人超生的“门槛”；但如果是国家机关、事业单位、国有企业等体制内的职员，除了交钱以外，还要面临丢掉工作的危险，生存都成了问题。而这也正是引起舆论质疑的关键所在。

虽然《办法》和各省级政府都规定了社会抚养费的征收标准，但由于政策弹性大，导致征收数额浮动幅度大，一般在数千元至数十万元之间，从而使征收人员的自由裁量权过大，这就势必为“权力寻租”制造了可能；而且由于处理的自由裁量幅度大，幅度浮动也没有统一标准，极容易造成群众对计划生育工作有随意性、不严肃性的理解。尽管《办法》规定：“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。”但现实中却存在选择性征收社会抚养费现象，对容易征收或者征收难度不大、征收数额可能到位率大的案件，征收积极性就比较高；而对于征收难度大、征收数额小的案件，则可能走简易处理等途径“小事化了”，甚至放任不予处理。在法制环境差和落实地区，由于社会抚养费征收空间和幅度宽泛，政策不严谨，极有可能别利用作为一种乱收费的“权力寻租”途径。

二、社会抚养费征收难的主要表现和原因

1、征收标准模糊，实际收入难以核实、取证，城镇、农村征收标准不统一。一是征收标准模糊，适用性差。按人均收入基数收费就会对不同家庭产生相去甚远的人口再生产的调整力度。该基数仅适用于同一类征费对象平均收入相近的家庭，对远离平均收入的两极家庭适用性都很差。相对低收入者来说费率偏高，征收困难，征缴后对家庭生产生活影响巨大，甚至可能对当事人造成终身致贫等可能；对高收入者容易造成实际征收偏低而缺乏足够的调整力度。又比如《江苏省人口与计划生育条例》第44条中关于“非婚生育二个以上孩子的”等都没有具体司法解释，假如甲方与乙方非婚生育一个孩子后，又与丙方非婚生育一个孩子，则甲方第二次非婚生育和丙方该分别按哪一项规定征收社会抚养费就比较模糊。二是实际收入难以核实、取证。对于违法生育的个体户，调查他们的生育事实相对容易，但调查他们的实际收入就比较难。个体工商户一般没有正规的帐目可查，相关法律没有给人口计生部门赋予对违法生育的当事人有经济收入状况的调查取证权力，也没有规定相关职能部门必须给予人口计生部门提供个体工商户经营状况的责任。这就使办案人员很难真实确定个体工商户实际的收入水平，也就容易使其社会抚养费征收额度过低而起不到惩罚的作用。而且还容易造成群众对人口计生工作的误解：我只要想超生，象征性的罚一点钱就能生。时间一长，群众还真以为现行的计划生育政策放宽了。三是城镇、农村征收标准不统一。由于很多地方城镇年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入差别相当大，同样的违法生育行为和情节，处理结果却大相径庭，很难让群众心服口服，对计划生育工作极为不利。四是征收到位率普遍不高。由于行政执法缺乏必要的强制力，多数基层干部在行政执法中往往产生征收社会抚养费多得不如少得，少得不如现得的思想。没有办法，不少基层干部在执法中甚至采取哄、吓、骗等手法征收社会抚养费。有的违法生育者，因为了解政府部门执法纪律的约束，甚至公开叫嚣：“钱我是有的，可我不愿意交社会抚养费，稍微表示一点你们就结案，我倒是可以考虑，如果你们不同意，我这点都不交了。”迫使计生执法人员只好先收了再说，过后又往往不再积极催缴，造成历年沉欠。在调查中发现，虽然我市征收到位率在全国也算是高的，但全额征收普遍极为困难。

2、“一事不二罚”规定和流动人口的社会抚养费征收难之间的矛盾。随着经济发展、改革深化，经济结构、经济成分、组织形式、就业方式也日趋多样化，人们的商品意识和谋求发展的意识不断增强，流动人口随之逐年增多，成为社会发展的必然趋势。由于流动人口构成复杂、分布广、居住分散，其择业、生活、迁移和居住乃至生育行为都呈现社会化、自主化、动态化、个性化，流动性频繁，使流动人口的婚孕育、节育信息难以及时而准确地捕捉，部分流动人口游离于计划生育日常管理体制之外。流动人口违法生育案件普遍调查困难，一查就跑，让执法人员“疲于奔命”，很难掌握违法生育对象的有效证据，无法及时有效地履行征收社会抚养费法律程序，使“流动”成为“漏洞”。而沿海发达地区的某些城市几乎100%的违法生育者在违法生育前后都曾跨县市的流动过，他们往往钻户籍改革和市场经济中人口流动大的空子，违法生育前后“变”的居无定所、也无固定职业，哪里风声紧就离开哪里，哪里有空子就往哪里钻，使人口计生部门难以管理、难以跟踪、难以处理。而另一方面《办法》第5条规定“当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费”，但对违法生育者到落后地区主动要求征收社会抚养费的恶意规避的行为又没有相应的约束规定，致使违法生育者在违法生育前后千方百计到落后地区主动要求处理，而落后地区往往不予认真核实简单征收低额社会抚养费后了事，而后当事人又再堂而皇之回到原籍地，从而逃避原籍地高额的社会抚养费征收。因此，真正受到处理的流动人口违法生育案例很少，即使处理了也已经对周围的群众产生了很大的负面影响，严重扰乱了户籍地和现居住地的计划生育秩序；有的甚至两地隐瞒，以逃避社会抚养费征收。

3、社会抚养费征收制度与婚姻管理、收养政策、引产制度、生育分娩制度、人口普查、户籍管理等其他社会政策存在严重的冲突。人口计生法律法规规定，没有婚姻关系而生育子女的行为是违法生育的一种。因此，在社会抚养费征收取证中，往往必须先要核实当事人的婚姻情况。而《婚姻法》并未从法律监管的角度，对因“包二奶”、非婚同居、重婚等现象而可能产生的一些违背社会公序良俗甚至一些可能产生的违法行为如非婚生育等现象设置监管和处理机制，直接导致了婚姻登记部门对“包二奶”生育、非婚同居生育、重婚生育等本应由《婚姻法》管辖的应有之内容而“不闻不问”，而对此问题的解决则落在人口计生部门“身上”。婚姻登记部门甚至事后发现当事人隐瞒真实婚姻状况也不作出任何处罚措施。而人口计生部门为预防非婚生育的出现、提高计划生育率，却在极力宣传教育、督促甚至“哀求”非婚同居者在生育子女前“一定要”登记结婚，以避免违法生育行为的发生而增加人口计生部门不必要的工作量，真是有一种“皇帝不急急死太监”的尴尬。在收养政策上，一方面要求收养者不得违反计划生育政策，而另一方面在办理收养手续上则简单凭公安部门出具的报案证明来核实是否属收养，而没有真正去审核当事人是否属于真实收养还是违法生育，甚至还在事实收养、公证抚养等问题上抛开计划生育基本国策，只作简单登记式的审核就给予办理收养（抚养）手续。现有的政策设计很容易让一些违法生育者利用政策“空子”把违法生育行为通过收养途径来转化为合法的“收养行为”，从而逃避社会抚养费征收。事实上，按照现有的科技手段，只须强制当事人提供亲子鉴定报告即可弄清收养行为的真实性。还有医疗卫生机构的引产制度、生育分娩制度也与计划生育政策矛盾重重：人口计生部门要求计划外怀孕者应终止妊娠，而卫生部门要求大月份怀孕不得终止妊娠，即使当事人同意也不行，结果好多不符合生育条件的怀孕妇女在人口计生部门苦口婆心的宣传教育、动员下（甚至可能“威胁”、“恐吓”下）终于同意去终止妊娠，但因为卫生部门的这一规定，而只能任由其违法生育行为发生，而到社会抚养费征收时当事人往往以不是自己的错为由拒绝缴纳；另外，人口计生部门要求生育分娩提供合法证件，卫生部门则从以人为本出发，能登记当事人情况的则作简单登记，凭目前的科技手段，笔者认为只须强制增加分娩者DNA和指纹采样备案这一环节，就基本上可以弄清楚分娩者的身份、是否违法生育等情况（当然这需要政府前期巨额投入，包括建立全国性的DNA和指纹采样数据库）。还有在在人口普查政策上，如果违法生育者刻意隐瞒，则主管人口普查的部门基本上也核实不清楚子女和父母的真实关系，违法生育的子女在普查落户时甚至也不通报人口计生部门，使得大量违法生育者逃避征收社会抚养费（人口普查主管部门也可能考虑如果报告人口计生部门、或者在普查时设置计划生育把关内容，则有可能造成很多人隐瞒不报而影响普查工作）。在户籍管理上，仅凭公民的户口本或者公安部门的信息系统也很难清楚当事人的子女状况，因为我国的户口本是这样的：一是未明确子女的生育性质，只简单注明子女父母关系，一旦分户则很难一下子了解一户家庭的真实人口情况，这也是导致人户分离始终难以核实清楚的重要原因之一；二是户口纸张上一人一页且是活页，抽掉其中一张，就很难一目了然了解当事人真实的家庭成员情况；另外子女和父母一旦分户，即使调阅原始数据库，也很难分清子女生育属性或者当事人到底有几个子女。

4、部分特殊的违法生育案件社会抚养费征收启动难。一是“赤贫超生”现象。有一部分违法生育的当事人家庭经济条件相当困难，违法生育后工作人员找他们调查取证，大部分人也很配合，也承认违法生育事实，但就是拿不出钱来交社会抚养费，属于吃在嘴里、穿在身上的困难户。对这种对象征收社会抚养费的难度特别大，但也很容易让群众认为“我只要装穷不交钱，我违法生育，你们也拿我没办法”。二是“非意愿超生”现象。这部分超生者本身并不想违法生育，只是不得已而违法生育，如：意外怀孕并不知情，结果大月份时才发现，但医院又不肯做终止妊娠手术；曾多次流产，去医院终止妊娠，但医生告知其如果这次引产，以后可能无法再怀孕或可能对身体有害；有的自己想去引产，但因计生干部疏忽或者工作不到位，导致遗误引产时机，这时当事人往往在违法生育后心有怨言而不肯缴纳社会抚养费等。

5、被征收人依法缴纳社会抚养费的意识淡薄，自觉交纳社会抚养费的氛围没有形成。违法生育者总认为自己仅仅是多生一个孩子，又没有犯罪，对依法须要缴纳社会抚养费的义务，往往采取拖欠、讲价钱、打折扣或托人情疏通关系的方法，想方设法逃避社会抚养费的交纳。有钱的想少交，无钱的想不交、逃交，强横的想抗交，有的干脆来个“三不理”赖交，这种现象有的地方相当普遍。如果有一例此类案件未经充分理由而降低其征收额度的，则往往会在周边环境产生极为不利的负面影响。

6、名人富人违法生育现象抬头且处理难度大，负面影响大。调查发现，往往因为违法生育的名人富人社会交往能力强，上层关系多，处理起来更加困难。基层的同志反映，真正因为家庭条件困难而交不起社会抚养费的违法生育者占比不到20%，这部分弱势群体违法生育的负面影响远没有少数名人富人超生的影响大。名人富人违法生育而受不到处理则影响恶劣，显失社会公平；事实上，富人名人违法生育即使足额缴纳了社会抚养费，也很难在短期内消除其负面影响。法律面前理应人人平等，如果富人有钱就可以超生，用脚指头想都知道这不符合社会公平。可是任凭你如何气愤，你也拿这些名人富人没办法，因为有法为证：《人口与计划生育法》规定“不符合有关规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”也就是说，如果能依法足额缴纳社会抚养费，那么执法部门就没有理由阻挠富人超生。既然他们“有法可依”，面对富人拿钱超生，政府只有加大处罚力度。所以，广东省在全国率先推行了对高收入阶层超生加重处罚的措施。可是这一招行吗？无论从理论上还是实际操作上讲，都不可行。理论上讲，加重处罚无非是提高社会抚养费的金额标准，可是显然，法律要求交10万，还有百万富翁，要求交100万，还有亿万富翁，加重处罚只能缩小用钱买“超生通行证”的富人的范围却无法杜绝这种现象；实际操作上讲，对富人加重处罚首先就面临如何认定高收入阶层的问题，如果不能有效的对高收入阶层进行认定，又何谈加重处罚呢？问题的症结在于，富人名人用钱购买的其实并不是所谓的“超生通行证”，而是“超生通行证”背后的法律特权。富人缴纳社会抚养费，对他们来说已经不是一种惩罚，而成为他们用钱换取超生特权的有效方式。从这个层面上讲，法律要求缴纳社会抚养费以惩罚超生行为的办法，对富人来说本质上其实是允许“以钱换权”，无论你将社会抚养费的缴纳标准提高到何种程度，这种本质都无法改变。而只要法律特权可以用钱购买，富人和平民在法律适用上的不公平就不可能消除。所以说，要想真正在计划生育这一问题上达到社会公平，堵住富人享受特权的空间，除了缴纳社会抚养费这一惩罚办法外，更为重要是寻求社会抚养费以外的处罚手段和措施，以遏止、剥夺富人特权的发挥空间，回归生育公平的底线。

7、征收社会抚养费的执法环境差。一是个别地区存在社会抚养费征收的历史遗留问题较多，导致生育秩序混乱，计划生育工作有积重难返之态。二是基层计生干部和计生执法人员人身安全受到威胁。目前基层从事社会抚养费征收的计生工作人员已成为又一高危行业，在执法时经常遭各种形式的恐吓，每年各地都要发生计生人员在工作中遭受人身伤害的事件，暴力抗法事件呈上升趋势。三是来自方方面面说情者的干扰严重。往往征收社会抚养费的法律文书刚送达，方方面面的说情风就刮来了，对名人富人处罚的说情风往往来自上层；各级领导往往只重视经济工作，如果计划生育工作与经济工作相冲突，首先牺牲的就是计划生育工作，如在一票否决上表现尤为明显，部分一票否决事项由于部门不支持、领导不同意等原因不了了之。乡镇、村在征收社会抚养费的工作中，说情风最厉害的往往来自村里的支书和主任，来自与基层计生干部经常打交道、碰面的人，正所谓“抬头不见低头见”，基层计生干部往往碍于情面甚至帮当事人说话。四是群众基础弱化。有部分违法生育当事人不理睬计划生育的执法工作，找他们调查情况不配合、不说话、不签字。找附近的群众调查，也经常是事不关己，高高挂起，自我保护色彩较浓，甚至村级管理者只当旁观者，特别是村委会实行村民选举前后，村里几大头的角色，也在向村民转移，对服务性工作做的积极，对违法生育户的社会抚养费征收工作则做的不积极，怕得罪人，影响个人的选票，导致执法人员很难全面掌握第一手材料。五是个别地方对非婚生育放任不管不报，有自我违法之嫌。六是个别地方存在选择性执法，“见善而征，见不善而避之”现象时有发生。

8、行政执法不够规范，专职执法人员普遍缺失。在推进计划生育的进程中，我们走过了一段相当漫长的“人治”阶段，一线计生执法人员刚刚从“抬柜子”等简单粗暴的工作方式中走出来，还不习惯“办案子”的法治形式，执法水平跟不上形势。基层在调查取证时，擅长用行政管理手段搞征收，以动嘴皮子为主，不注意收集、固定证据；缺乏调查技巧，调查笔录过于直白、简单，相当多的基层干部还不太会做法律文书，往往案件材料要重新返工、重新调查，一些执法人员连基本的询问和笔录都不会做，甚至连送达的方式也不懂，更有甚者还不了解计划生育政策的基本内容，更谈不上运用征收程序和法律依据搞征收；调查取证浮于表面，不注意在关键问题上深入；由于没有系统地学习相关法律专业知识，在强调依法行政的今天，就突显出素质不高、能力不强，凭经验执法的现象比较普遍。面对自我保护意识强的当事人时，基层能独当一面的执法人员很少。执法人员素质不高还表现在接受他人说情、自我降低征收标准、减轻当事人法律责任等，同时这也容易滋生腐败。执法人员素质不高直接导致执法不到位现象较为严重，执法队伍素质较低在一定程度上阻碍了社会抚养费征收工作地推进。另外，一些地方又不善于运用申请依法强制执行、申请财产保全等手段或者没有能够与人民法院协调好，因此对于当事人拒绝缴纳社会抚养费问题，人口计生部门感觉“很无奈”。

三、对策和建议

1、夯实工作基础，处理违法生育案件要从源头、从预防抓起。

各地必须建立经常性的随访服务，针对辖区内所有育龄妇女进行经常性的免费经孕环情的普查，加强对生育过程的控制，努力减少和避免非意愿妊娠；完善基层网络，建立健全村（社区）、单位的计生联系人半月或月例会制度，在例会制度上交接辖区内所有育龄妇女婚育、节育原始信息，对一些重点对象要重点交流；将计划生育尤其是违法生育工作列入计划生育村（居）民自治、各级计生协会工作中去；加强对基层计生干部尤其是执法人员的责任考核；县级人口计生部门各条线均要切实沉入基层，完善孕期管理，技术服务人员应加大孕期随访；县镇两级人口计生执法人员要经常性到各村、社区去摸情况，加强执法，对计划外怀孕者要做到上门沟通，每次沟通均要制作笔录，要不厌其烦的去做工作；对流出人员实行合同管理，设置计划生育违约金制度；在法律法规上要明确实行持有效计生证明实名制生育，提高依法生育率。

提高依法生育的宣传力度。一是部分群众的生育观念仍比较落后，“男孩好当家”、“男孩传宗接代”、“重男轻女”、“多子多福”的传统思想仍在一定程度上存在于部分群众尤其是富人和流动人口的思想中，因此有针对性的对他们进行宣传教育，促使其生育观念转变仍显得非常重要。二是要加强对青少年，特别是流动人口的中年、青年群体和年轻育龄妇女的计生法律法规和知识的宣传，深入学校尤其是初中、高中、大学开展计生知识讲座，深入到各类市场、出租屋、娱乐服务场所、物业小区、建筑工地、中小旅社（宾馆、酒店）等流动人口聚集区进行宣传，积极向群众宣传避孕节育的有关知识。三是提高守法意识，让群众认识到不符合法定条件生育子女是一种严重违法行为，违法生育后缴纳社会抚养费是应尽的义务，消除“只要缴纳社会抚养费就可以合法超生”的误解。四是各级政府、部门的领导干部要进行自我宣传。必须意识到征收社会抚养费不是计划生育的最终目的，而是落实计划生育国策采取的一种手段，人口计生部门的目的是建立依法生育的公共秩序，维护生育公平，控制人口数量、提高人口素质，稳定低生育水平，保证人口与资源、经济、社会的可持续发展。

要将落实可靠的社会保障、养老保障机制作为解决违法生育的一项重要措施。受传统观念的影响，目前我国尤其广大农村主要以子女养老为主，为此，群众想通过多生育、生男孩来解除养老的后顾之忧的想法在某些地方仍普遍存在。对于这一问题的解决，我们可以趁着当前城镇化的热潮，坚持自我保障与国家、社会扶持相结合的原则，坚持循序渐进，深化发展的原则，逐步在农村建立起与城镇相适应的社会保障机制。而且要使流动人口享有同等的受教育权利、同等的就医权利、同等的就业权利、同等的失业保障、同等的最低生活保障等，只要流动人口到流入地登记且依法生育，就能享受到与本地居民相同的公共福利待遇，通过这样的制度安排，来促使流动人口主动登记申报，积极参与人口计生管理。人口计生部门应大力落实、兑现计划生育独生子女父母奖励金、农村计划生育家庭奖励扶助金、计划生育公益金、计划生育家庭子女伤残、死亡补助金、计划生育特困家庭补助金、持独生子女证件职工退休一次性奖励金、加发计划生育家庭低保金等各种涉及计划生育家庭的奖励、补助、扶助、帮扶政策，在财政允许的情况下，逐步提高奖励、补助、扶助、帮扶的标准，帮助计划生育家庭解决生产、生活困难，切实扭转群众的生育观念。

2、堵塞“以钱换超生”的法律漏洞，完善社会抚养费征收办法和征收程序。

首先，必须从法制根源上堵塞计划外怀孕和违法生育处理的漏洞，特别要阻断阻富人名人利用手中的特权进行超生之路。经济手段从来就不是惩戒违法生育的有效手段，因此，建议采用以下手段堵塞名人富人使用特权的空间：（1）建立刑事法律制度。其一，是对强制执行中不履行社会抚养费缴纳的，由法院实施司法拘留；仍不履行的，转送公安机关进行刑事拘留。其二，设立罪名，对以上措施后仍不履行社会抚养费缴纳，情节恶劣的转送检察机关予以逮捕，罪名定为拒不缴纳社会抚养费罪，纳入刑法中妨害社会管理秩序罪中，本罪列为自诉刑事案件，《人口与计划生育法》作相应修改。由于违法生育的社会危害性不是很严重，但破坏了社会公平性和正常的公共管理秩序，以判处三年以下有期徒刑或拘役为宜，可采取简易程序审理。（2）引入劳役制度。对违法生育在一定期限内不愿意缴纳社会抚养费的，实行社会抚养费折抵社区劳役工作日，强制其为社区环卫服务一定期限。（3）对拒不缴纳社会抚养费的，规定限制其进行高消费（在法院“执行难”中已使用）。

其次，建议立法部门或规章制定部门修订《办法》和地方法规（规章），使相关法律法规更具可操作性：（1）明确征收标准，对“实际收入”的含义、取证渠道等进行明确规定。一来可以避免无法操作的尴尬，二来以缩小或剥夺人口计生部门执法人员在“实际收入”认定上的巨大权力空间。建议按照《中华人民共和国个人所得税法》规定的收入项目确定比较合理。关于相关取证，应立法规定相关部门（单位）应必须提供出证义务，否则人口计生部门可予以罚款。为遏止富人超生，同时建议对调查实际收入低于当事人实际财产1/5以上的，应将其一定比例的财产一同纳入社会抚养费的征收基数，因为富人能力大，那违法应付出的责任就应该大，对国家和社会的“贡献”就应该大。在考量征收幅度时，应明确每一幅度的违法生育情节。要明确规定，在申请法院执行前不得减免、分期（缓期、延期缴纳）；关于减免应予明确规定。（2）规范征收程序。应规定严格按照立案、调查取证、乡镇调查报告和征收处理意见、书面告知、下达征收决定书、执行征收、行政复议、法院强制执行、统一票据、收缴分离等法定程序规范操作，做到一案一档，规范建档；每次执法均应制作笔录；应对违法怀孕8个月以上的实行预征，以尽早消除社会消极影响；通过职务纪律要求，杜绝选择性执法和隐瞒不报情况的发生。（3）以立法形式解决社会抚养费的恶意规避、省际政策冲突、部门政策冲突问题。对某些人跑至欠发达地区主动缴纳社会抚养费问题，建议规定“就高原则”和“补差原则”相结合；对在大陆不符合生育法定条件而赴港澳台生育的，由中国大陆与港澳台协商制定相关规定；对在大陆不符合生育法定条件而至境外生育的，应明确，该次生育的子女在出生一年内已取得他国国籍的不予征收社会抚养费，否则按中国内地法律、法规规定征收社会抚养费；关于防止假收养现象，应在《收养法》中强制规定当事人提供亲子鉴定报告；对于利用卫生部门关于大月份怀孕不能引产规定导致违法生育行为发生的，应规定，人口计生部门已在怀孕5个月前书面告知的而执意违法生育的，应按规定的最高征收幅度征收社会抚养费。

再者，充分利用强制执行、财产保全等法律手段。社会抚养费强制执行虽然占整个征收工作的比例并不很大，但其作用以及对社会造成的影响是积极而明显的，人口计生部门应充分利用强制执行中各种法律手段：一是利用强制执行加大人口计生执法宣传。通过法院的介入和审查，不仅确保人口计生行政行为的合法性，提高人口计生行政执法水平，避免了行政机关与群众的直接矛盾和冲突，同时强制执行过程也是一次人口计生法律法规的宣传过程，能促使广大群众自觉遵守计划生育法律法规。关键是要选好典型案例，重点突出，达到执行一例、带动一片的效果。二是主动加强与法院的沟通协调，做好申请执行案件的有关准备工作。（1）将当事人的固定资产先予登记，并报法院备案；（2）采取执行前财产保全。三是及时向法院申请强制执行，防止社会抚养费执行不能。对故意躲避、拒不缴纳的，不得减免其社会抚养费，并申请法院采取司法拘留等强制措施。

第四，建立健全违法怀孕（生育）有奖举报制度。在社会主义市场经济条件下，通过举报奖励制度鼓励市民参与社会事务管理是一条便捷、有效的途径。但由于经济奖励具有一定的“刚性”，当运作一定程度时，必须同时运用其他的管理措施才能确保有效。因此，各级政府应安排专项基金，作为违法怀孕（生育）有奖举报奖励基金；各级人口计生部门应明确举报渠道、专人接报、专人处理、奖励条件、奖励额度、奖励方式、领奖方法以及保护举报人的有关规定和纪律要求等。同时要对辖区所有人口落实长效措施奖励制度，做到违法生育要处理、举报违法生育和自觉实行计划生育有奖的良性循环。

3、从人口适度调控角度加大对违法生育者的限制。

对于公安部门来说，不希望有人因为害怕违法生育行为暴露而不愿意上户口，使得户口登记不全面；对人口计生部门而言，希望所有违法生育者得到应有的处理，以维护法律法规的公正。笔者认为，一个城市的人口规模不可能无节制、无目的的扩容，两个部门应加强协调沟通，从适度调控人口总量目标和维护家庭和谐的角度出发，规定“对一方户籍在本地的，允许在违法生育处理后另一方及其子女可以入户，其他违法生育者不予落户”，以此不牺牲城市的开放心态和流动人口，达到一个管理好人口的最终目的。

4、人口计生部门执法人员应提高自身思想认识，提高执法水平和能力。

首先，树立依法行政、依法征收的理念。人口计生执法人员必须严格按照法律法规要求，结合实际，确立“执法、规范、到位、维权、稳定”的社会抚养费征收指导思想，做到执法主体合法、征收对象正确、违法事实清楚、调查证据充分、依据法律准确、适用程序无误，坚决杜绝办“人情案”和随意减少社会抚养费征收数额的违法行为。

其次，完善行政执法责任制和过错责任追究制度。纪检、监察、检查等部门要严肃查处在社会抚养费征收中的乱表态、降低征收标准以及贪污、挪用、截留、私分社会抚养费、暗箱操作等违纪违法行为，直至追究刑事责任，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予相应的行政处分；财政、物价、审计等部门要严格执行“收支两条线”规定，加强社会抚养费征收管理的审计监督工作，对擅自提高社会抚养费征收标准、乱收费、乱罚款、乱支乱用、挥霍社会抚养费的要坚决查处，绝不姑息迁就；人口计生部门应对自身错误行政、违法行为应自查自纠，并对相关责任人进行处理。

5、建立健全人口计生执法机构，配备专职且专业的执法人员。

县（市、区）在人口计生领导小组下成立社会抚养费征收管理领导小组，主要在社会抚养费征收时协调涉及公安、卫生、税务、工商、审计、法院、统计、劳动社保、建设、民政、教育、人事、财政、文广、工青妇等部门（单位）事宜，办公室设在人口计生部门。县级应成立人口计生执法大队（或监察大队），加强人口和计划生育执法队伍职业化建设。建立县级外来流动人口服务管理专门机构，配置专门人员，专门负责包括外来人口在内的相关政策制定、服务内容、管理措施、考核评估和权益维护、社会抚养费征收等方面进行统一规划和协调，使各项服务管理工作真正落到实处。

6、建立以基层社区为主体的人口社区化服务管理模式，统一的人口登记制度。

目前我国的人口管理体制比较混乱，管理结点多，条块分割严重（公安、计生、卫生、城管、教育、民政等部门都有相应的人口登记管理职能，却互不沟通、共享），分工不明确，信息采集渠道和更新周期不统一，导致现有人口管理服务体制难以发挥良好的效能。对人口服务管理的最大难点在其流动性大，外来人口往往没有稳定的组织依托，造成各项信息失真，导致违法怀孕（生育）行为无迹可查和社会抚养费征收“无路可走”。作为城市的基本单元，社区（包括农村社区和城镇社区）是各种信息的源头，是人口的必然接触者，相比其他组织机构更加利于承担服务管理的职责和职能，而且服务管理更直接、相对更有效。只有真正把人口纳入社区化服务管理体系，才能真正使违法怀孕（生育）行为无处遁形，社会抚养费征收才能真正顺藤摸瓜，才能提高人口计生工作效率，才能真正提高人口的服务管理水平，也有利于其他社会事业的协同共同发展。因此，人口服务管理的重心也应放在基层社区，充分利用社区的有效资源，把外来人口和当地人口一同纳入社区服务管理的的正常轨道，进行同等的服务和管理，对有条件的社区辅之以集中居住的服务管理方式，努力实现社区内所有人口“困有所助、难有所帮、需有所应”。核心是以基层社区工作站为主体，以人口基础信息库建设和现代化的社区工作站信息服务平台为关键，以完善的制度建设为保障，以县级统一的人口服务管理协调机构为支撑，实行服务、管理、教育、维权“四位一体”的全程服务、综合治理模式。

第五篇：社会抚养费征收管理条例

《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》

起草说明

《社会抚养费征收管理办法》（以下简称《办法》）于2002年8月2日发布，并于同年9月1日起施行。《办法》的实施对规范社会抚养费征收管理，落实计划生育基本国策，稳定低生育水平，维护群众合法权益发挥了重要作用。近年来，随着计划生育工作的不断发展，社会抚养费征收管理中面临不少困难和问题，迫切需要对《办法》加以修改和完善。2010年以来，根据国务院立法工作计划，启动了《办法》修订工作，经反复修改完善，形成了《社会抚养费征收管理办法》的修订意见。因本次修订内容较多，建议废止《办法》，制定《社会抚养费征收管理条例》（以下简称《条例》）。现将主要内容说明如下：

一、关于立法的必要性

《办法》出台后，全国30个省（区、市）先后对本省社会抚养费征收管理规定进行了修改完善，明确社会抚养费具体征收对象、征收标准、征缴方式等内容。实践证明，《办法》设立的主要制度及规定的主要原则，总体上是科学、可行的，但《办法》在执行中仍存在以下困难和问题：

一是由于当时的历史条件，《办法》将具体征收标准等授权各省制定，实践中存在全国征收标准不统一、征收情形不一致等问题；二是《办法》没有明确的征收程序规定，可操作性不强，各地在执行中缺乏统一的程序规范；三是由于缺乏有效的执法措施以及一些地方征收标准较高等原因，社会抚养费实际征收到位率较低；四是基层在调查取证、征收决定的执行以及流动人口社会抚养费征收工作中存在困难和问题；五是一些地方社会抚养费管理不规范，未严格执行收支两条线规定。修订《办法》，总结实践经验，改革完善社会抚养费征收管理制度，规范征收行为势在必行。

二、关于立法的基本原则

《条例》制定主要把握以下原则：一是坚持以人为本，维护群众合法权益，回应社会关切。二是坚持法制统一，减少各地差异，规范自由裁量权。三是坚持实事求是，考虑基层实际，增强可操作性。四是坚持统筹兼顾，注意政策衔接，保持相对稳定。

三、关于《条例》的主要内容

（一）明确界定征收对象，缩小征收范围。明确规定征收对象为不符合法律法规规定多生育的公民；对符合政策规定，但不符合程序规定生育的，不予征收社会抚养费（第三条）。

（二）统一征收标准，限制自由裁量权。明确了计征基本标准，并规定已生育一个子女，不符合政策规定再生育一个子女的，对双方当事人分别征收计征标准3倍以下的社会抚养费。对不符合法律法规规定生育多胎的加重征收，具体征收标准授权各省（区、市）制定（第五、六条）。对违反条例规定，擅自改变征收范围、调整征收标准的，规定了相应的法律责任（第二十八条）。

对不符合规定生育第二个子女的征收标准确定为分别征收3倍以下的主要理由：一是缩小全国征收倍数自由裁量空间，避免因自由裁量权过大产生问题；二是与目前全国绝大多数省份的实际征收标准基本一致；三是充分考虑多数群众的可承受能力；四是考虑各地经济社会发展水平差异，设臵了一定幅度。

（三）规范征收主体，限制委托征收权限。将征收机关可以委托乡镇（街道）作出征收决定修改为委托乡镇（街道）开展社会抚养费征收的调查取证工作，征收决定一律由县级计生部门作出。主要考虑征收社会抚养费对当事人财产权利影响较大，应该由县级计生部门统一负责。鉴于县级执法力量有限，可以将调查取证工作授权乡镇（街道）（第八条）。

（四）增加征收程序，规范征收行为。对征收程序做出了明确规定，从立案、调查、履行告知义务、作出和送达征收决定，以及分期付款和减免的执行等都提出了具体要求，保证程序正当合法（第十条至十七条）。同时，第三条明确规定，没有法定依据或者不遵守《条例》规定程序的，社会抚养费征收行为无效。

（五）落实收支两条线，确保全额上缴国库。为落实原《办法》关于“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理”的规定，进一步明确规定，社会抚养费上缴国库后，“作为地方预算收入，统筹安排使用，不得返还或者变相返还征收机关”。同时强调计划生育工作经费，由各级人民政府财政予以保障，“不得与社会抚养费征收

数额挂钩”（第二十四条），对违反上述规定的，设定了相应的法律责任（第二十八、二十九条）。

（六）增加征收管理透明度，主动接受社会监督。强调社会抚养费征收有关规定必须向社会公布，未经公布的，不得作为社会抚养费征收的依据（第四条）。同时规定，县级计生部门应当依法主动公开社会抚养费征收依据和征收标准，县级财政部门应当依法主动公开社会抚养费征收总额（第二十五条）。送审稿重申，县级以上计划生育、财政、审计、监察等部门应当加强对社会抚养费征收管理工作的监督、检查。

此外，《条例》还对流动人口社会抚养费征收主体作出调整，确定由户籍地予以征收，现居住地做好相关配合工作（第九条）；新增当事人及有关人员在社会抚养费征收工作中协助调查的义务，明确相关部门在职责范围内配合做好社会抚养费征收有关工作的责任等。