第一篇：良种补贴政策中政策期望与农户受益情况的对比分析文献综述
良种补贴政策中政策期望与农户受益情况的对比分析
摘要：良种补贴政策是指国家对农民选用优质农作物品种而给予的补贴。自2002年实施以来，良种补贴政策不断完善，补贴范围不断扩大，补贴品种不断增多，良种补贴政策已经成为政府维护国家粮食安全的重要举措。然而，良种补贴政策在实施环节并未像预期般达到效果。因此，对农民和政府双方来讲，更好的改进良种补贴政策使其更好地为农户服务成为各方努力的重点。
关键词：良种补贴 政策期望 农户受益情况
Seed subsidy policies to benefit farmers in policy expectations and comparative analysis of the situation Abstract：State seed subsidy policy is made of high quality crop varieties for farmers subsidies granted.Since inception in 2002, seed subsidies continue to improve, expanding the scope of subsidies, subsidies for growing varieties, seed subsidy policy has become the Government the importance of safeguarding national food security initiatives.However, the seed subsidy policy in the implementation of the link does not achieve the desired effect, as expected.Therefore, both farmers and the government in terms of better policies to improve seed subsidy to farmers to better service to become the focus of efforts of all parties
Key words: Seed subsidy policy, Policy expectations, Farmers benefit from the situation 引言
良种补贴是指政府对使用优良品种的农户按其种植良种面积或数量给予一定标准的资金补助，其目的在于以资金补贴为手段，促进农业生产稳定发展, 确保国家粮食生产安全。作为财政支农的一个重要手段, 有着广泛而深远的意义。然而，由于补贴程序复杂、补贴标准偏低等原因，良种补贴仍存在补贴对象欠公平、补贴品种单一等问题。本课题以安徽广德县为例，通过对比政策制定者和政策受用者对政策效果的预期，找到补贴环节存在的问题。在此基础上，提出良种补贴政策的改进意见，以期优化良种补贴政策的实施流程，发挥此政策更大的效用。
（一）良种补贴政策实施背景
良种补贴又称良种推广补贴,是中央财政为扶持农民生产选用优良品种及配套栽培技术降低农民用种成本增加收人而提供的资金补贴(王辉,2008)。具体做法是国家粮食风险基金出资,由各地具体情况而定,选择适当的补贴计算方法,并按确定的补贴依据和标准逐级直接落实到种粮农户（郭军、冷博峰，2011）.向农业提供补贴的基本原因是农业比较优势的下降及由此产生的农业劳动者收入下降,农产品供大于求。同时农业产生了无法由市场来衡量的社会利益，另一方面随着收入的增加,恩格尔系数不断下降,食品价格的增加对消费者实际收入的影响作用减弱。因此来自于非农利益者对提高农产品价格等农业保护的反对减少,从而减少了政府实施农业保护（姜少敏，2007）。
良种补贴的原因是多方面的，除了以上原因外，还有其他一些原因：
姜少敏（2007）认为有五点特殊原因：第一,农业在中国的基础地位不可动摇，中国实施农业补贴的必要性。第二,从粮食安全的角度看我国农业保护的重要性。第三,中国农业支持政策转变的现实可行性经济发展阶段的转变。第四,从中国农业对于工业化的贡献的角度看农业补贴的必然性。第五,从社会公正的角度看中国实施农业补贴的紧迫性。
毛智勇（2004）认为我国基本现实国情是实施良种补贴重要原因。我国人口众多，粮食需求量大，人均耕地面积少，农民种粮积极性降低，国际粮食市场对我国粮食供求的冲击加大等变化，必然会给我国的经济发展和社会稳定带来制约和冲击。
黄炅（2010）认为加入WTO后，玉米、小麦、棉花等大宗农产品已受到巨大影响。大批国外农产品的进入，使中国的种植业将受到极大的冲击，并引发农村剩余劳动力的增加。大豆危机更是冲击了整个中国的粮食安全。
由上可见，各方观点总体认为良种补贴政策势在必行，是缓解我国现阶段粮食问题的重要举措。
（二）良种补贴政策实施现状
从2002至今，中央财政对良种补贴的投入已达400亿元。由于近年来各级政府对“三农”问题的愈加关注，以及2008年初爆发的全球性粮食危机和近两年的外资企业大肆抢占我国种子市场的现状，决定了良种补贴政策必将继续作为一项重要的措施实施下去（冷博峰、郭军、王雅鹏，2011）。
张学彪、聂凤英（2007）认为我国良种补贴主要呈现以下特点：
一、技术推广的直接性 良种补贴政策直接补贴农户采用良种和配套技术的做法是该政策最大的特点,它有效克服了信息短缺的问题,有利于相关技术信息的直接传播,具有更大的正外部性。
二、政策范畴的多重性 在《WTO农业协议》规定中,种子补贴属于农业投入品补贴的一种,属于“黄箱”政策的范畴,处在削减之列。而良种补贴政策实施过程中还伴有良法的配套推广,如水稻、小麦和玉米相关栽培技术推广及对农民的培训。对于一个农业落后的发展中大国来说,良种补贴政策到底属于“黄箱”政策还是“绿箱”政策,将有待进一步考证。
三、实施过程的复杂性 随着良种补贴政策实施范围的逐渐扩大,各项目区实施情况的复杂性日益显现:一是补贴品种的多样性。二是补贴环节的复杂性。
冷博峰、郭军、王雅鹏（2011）认为良种补贴政策主要呈现以下几点特征：一是补贴品种增加。二是补贴资金逐年增加。2002 年一共补贴了 1 亿元，2003 年为 3 亿元，到 １ 了2008 年就已达到了 121.86 亿元，2009 年达到了154.72 亿元。三是补贴面积扩大。2002 年为1 000万亩，2004 年增加到2.47 亿亩，2005 年则为 3.67 亿亩，2007 年达到4.51 亿亩，2009 年为5.23 亿亩，占我国粮食播种面积的28%，且我国财政对经济作物的补贴力度更大。四是补贴地域范围扩大。原先小麦和玉米补贴只包含黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古四省区，现已扩大到13 个小麦和玉米主产区，而水稻和油菜则实现了全国范围内的良种补贴。五是补贴标准进一步提高。2008 年开始，晚稻补贴标准由过去每亩 7 元提高到 15 元，直接减少农民的良种支出成本。
农作物良种补贴政策取得的效果方面郭军、冷博峰（2011）认为应从两方面考虑：从微观角度来看,良种补贴政策提高了农民的生产积极性并促进了新技术的运用第一,良种补贴政策有效地调动了农民的种植积极性；第二,促进新技术的推广和运用,提高了农业生产率。从宏观角度来看,良种补贴政策促进了农业综合生产能力的提高以及农产品市场竞争力的增强第一,农业综合生产能力显著提高；第二,农产品市场竞争力明显增强。
良种补贴政策实施几年来取得了很多重要成果，为提高农民土地单产，维护我国粮食安全起到重要作用，但因为各种原因，良种补贴政策近年来暴露出越来越多的问题。
（三）良种补贴政策实施问题
良种补贴政策自20()2年在我国实施以来,其在农民增收良种推广农业产业结构调整增强农产品市场竞争力等方面均取得了显著成效,但是政策实施过程中也凸显了许多问题,主要体现在以下几个方面：
第一,补贴标准偏低我国目前农作物良种补贴的标准还是比较低的,自从2020年制定该政策以来,除了20 80年将晚稻的补贴标准提高了21 0元每公顷以外,绝大部分农作物的补贴标准没有进行调整,粮食作物维持105元的标准,经济作物维持252元的标准,远低于作物的生产成本,这就直接导致了补贴效果不明显,政策效应没有得到充分地显现（郭军冷、博峰，2011）。
第二，粮食主产区与主销区的利益关系不协调。生产粮食，从而减少了主产区粮食的需求，损害了粮食主产区农民的利益，这也增加了国家的粮食安全成本（杨文兵、王盛琳，2010）。
第三，种粮补贴资金规模比较小,难以真正实现对农民利益的保障作用。现有全部补贴远不足以弥补农民因农资价格上涨而增加的支出。良种补贴、农机具购置补贴政策虽然效果明显,但除了水稻良种补贴外,小麦、玉米和大豆良种补贴规模都相对较小,实施范围都局限于部分项目区难以在全国范围产生整体效应,实现生产条件的根本改善。
第四，对科技进步可能产生一定的阻力。为稳妥起见，许多地方在补贴品种的选用上，宁愿选用推广种植时间较长、风险小的品种，也不愿意选用新品种，同时老品种往往还具有价格上的比较优势，这样项目实施的结果，在一定程度上保护了落后，妨碍了新品种的推广（王辉，2008）。
基于对良种补贴各种不同原因的认识理解，研究者们提出了各种不同解决方案。
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（四）良种补贴政策实施方案探讨
目前我国实施的良种补贴主要有直补与良补两种形式。直补是将补贴资金与种植面积挂钩，将补贴资金通过“一卡通”直接发放给农民。而良补是将补贴资金与购买指定的主导品种挂钩，或通过给与供种单位补贴，使其以体现补贴后的优惠价格将良种直销给农户，也可直补到购买指定的主导品种的农户。
但因为两种良种补贴方式都存在诸多问题，针对不足之处，学者们提出各种修改及创新方式以完善相关政策。
张学彪、聂凤英（2007）提出三点建议
(一)完善良种补贴机制,减少补贴行政成本 良种补贴政策的实施涉及到项目区选择、招投标以确定供种企业、配套技术培训、规范供种及项目资金管理等众多环节,为保证政策落实的有效性、合理降低政府进行良种推广的成本,有必要建立良种补贴的长效工作机制。该机制应主要从规范相关财政、农业部门行为入手,使良种补贴各环节有序分工、职责
(二)规范良种市场,确保农户得到实际利益 政府借补贴直接干预了良种市场。从操作中来看,良种政策导致了寻租行为,不利于良种市场的发展,甚至可能损害农户的利益。这就需要规范良种市场,明确良种推广补贴所用种子定价机制,并加强种子质量、种子价格的监管和调控,防止假冒伪劣种子坑农害农以及借良种补贴哄抬种子价格等,从而保证农民切实从补贴中受益。
(三)加强配套推广,充分发挥良种效能 在良种补贴实施过程中,各项目省份应该因地制宜地积极推广相关技术,通过组织农民进行技术培训和专家田间作业指导来加强农户对良种与新技术的认识,从根本上促进农民对新技术的需求。同时,要通过完善项目区农田基础设施来改善农田作业条件,有效灌溉和搞自然灾害能力是良种效能发挥的关键。
另外，蔡派（2007）还提出从三方面改进良种补贴政策：
一、良种补贴是市场机制和政府导向的有机结合 《种子法》规范了种子生产、经营、使用的市场行为,而良种补贴政策克服了市场行为所不能实现的加快优质良种推广和良法配套,提高粮食生产能力和综合竞争力的缺陷,强调与优势区域、主导品种、主推技术、主体培训、产业化订单“五挂钩”,是具有引导意义的扶持行为。良种补贴示范区强调必须尊重市场规律,尊重农民意愿,不得采取强制手段,与《种子法》并不矛盾,而是相互补充,有机统一。
二、良种补贴是扶持发展粮食生产的技术项目与财政政策的有机结合 良种补贴是近年来为不断提高粮食综合生产能力、确保国家粮食安全、调动农民种粮积极性、增加种粮农民收人出台的一项重要举措,是符合确1 2规则、确保粮食稳定发展的一项重大支农惠农政策,是政策与项目的有效结合。良种补贴政策实行项目化管理,通过项目申报,改“领任务”为“请任务”,实施方案更加可行和务实,同时增强了项目县和基层干群实施良种补贴的主动性,实施主体明确,责任明确,组织管理高效、协调、有序,能同时发挥科技与政策 ３ 的双重效应。
三、良种补贴是良种推广与良法配套的有机结合 良种补贴更加注重“良种推广”,不是停留在“补贴”上。单纯的种子补贴,与种子价格直接挂钩,应属于“黄箱”政策，而良种补贴,不仅是通过良种推广的环节将资金补贴给农民，更重要的是以此为手段,将良种和配套技术进行推广普及,并延伸至优质粮食产业的各个环节,强调提高粮食生产过程的科技含量、改善粮食品质和提高市场竞争力。结论
通过对既有文献资料的分析，本小组得出现有研究主要是对良种补贴政策的政策制定方或是政策受用方进行研究，很少有基于两者的对比分析研究。所以本课题在前人研究的基础上，通过对安徽广德县各类良种补贴参与者进行实地调查，针对政策的落实情况，分别对政策制定者（政府）、中间执行者（种子公司等中间机构）以及政策受用者（农户）等一系列流程参与者进行分析，通过对比政策制定者的政策期望和政策受用者农户的受益情况，找到补贴环节存在的绩效差异，并分析差异性产生原因，以期提出可操作性政策建议。
参考文献
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５
第二篇：为全面落实国家农作物良种补贴政策
为全面落实国家农作物良种补贴政策，切实做好良种补贴工作，进一步促进粮食、特色农作物快速发展，抓好支农惠农政策落实，促进民生改善。截至目前，良种补贴资金全部发放完毕。2011年，我县获得中央、自治区农作物良种补贴资金255.25万元。其中小麦110万元，玉米101万元，棉花14.25万元，工业番茄8万元，加工辣椒12万元。
一是加强领导，层层抓落实。成立了以分管县领导为组长的良种补贴领导小组，全面指导良种补贴工作。层层落实责任制，一级抓一级，一级对一级负责，保证良种补贴的工作顺利开展。同时，及时召开全县良种推广补贴工作会议，对补贴工作做了全面安排和部署，明确了责任，落实了任务。
二是严格落实种植面积，实行责任追究。按照整体覆盖、逐级推进的原则，采取户申报、村核实、乡汇总、县审核的方法，确保良种补贴面积真实、准确、有效。对虚报面积和套取国家补贴资金的单位或个人，除取消当年补贴外，还要严肃追究有关责任人的责任。
三是建立健全良种补贴档案，确保资金发放到户。按照“县有区域图，乡镇有分解表，村有到户清册”的总体要求，建立健全良种补贴明细档案。良种补贴资金由县财政局根据农作物种植面积落实表及到户清册，通过粮食直补“一卡通”或“一折通”直接发放到享受补贴的农户手里。
四是广辟渠道，加大良种补贴政策宣传力度。通过宣传单、电视台等方式向广大农民群众、基层干部宣传良种补贴政策，提高农民群众对农作物良种的认知，使基层干部和广大群众了解和掌握2011年良种补贴政策、办法及责任，为良种补贴工作顺利开展营造浓厚氛围。
五是强化项目公示，加强监督检查。对农户良种补贴面积、补贴标准、补贴资金等实行不少于7天的村级公示，并公布县级财政、农业部门良种补贴监督电话，接受群众监督。监察、财政、农业部门对项目实施情况进行不定期抽查，及时纠正项目实施过程中出现的各种问题，确保良种补贴政策不走样，农民实惠不减少。
四、建议
1、实施良种补贴是国家加大良种推广和提高高产栽培技术覆盖面、巩固粮食生产基础的重要举措，但良种补贴资金按面积分配到农户手中就仅有几十元，最多一百元，成不了什么气候，要让农户在这点资金上得到更多实惠是不现实的，也激发不了农民的生产积极性。如能在用途不变、渠道不乱情况下，通过广泛调研并征求基层意见，适度扩大良种补贴范围，将专项补贴资金用于设施农业建设、农民专业合作组织发展，提高农作物质量产量、资金的使用效益，可能会收到事半功倍的效果。
第三篇：中国农业补贴政策现状分析
中国农业补贴现状
我国将良种补贴、粮食直补、农机具购置补贴和农资综合补贴统称为农业补贴政策当中的“四补贴”。在2002年时，国家为了提高粮食质量，保证粮食数量，对农民推荐使用优质的种子而给予的良种补贴。2012年中央财政共安排良种补贴224亿元。粮食直补是在2004年时，国家为了增加从事粮食生产农民的收入将原来的粮食风险基金直接发到农民手中。2012年中央财政共安排粮食直补151亿元。在2004年时，国家为了提高农业生产效率和农业机械化水平，对农民进行农机具的购置而安排的农机具购置补贴。2012年中央财政共安排农机具购置补贴215亿元。在2006年时，根据农业生产资料（化肥、柴油）价格变化情况，国家对我国农民购买农业生产资料时给予农资综合补贴。2012年中央财政共安排农资综合补贴1078亿元。同时，当前的农业补贴还包括畜牧良种补贴、农业保险保费补贴、退耕还林补贴和退牧还草补贴等。中国农业补贴存在的问题
2.1补贴目标不明确
农业补贴政策在中央一号文件当中多次出现，其农业补贴政策的制定和实施是为了鼓励农民多产粮、多调粮和产好粮的重要举措，有关农业的政策是否有效实施直接关系到种粮农民的切身利益。并且强农惠民政策的重要内容，就是加快推进农业机械化和提高农业综合生产能力，建立现代农业框架，促进农业增产增效。从这些政策当中可以看出农业补贴政策的根本目标是增产增收，但短期目标或者更为详细的目标内容则没有政策的规定。由此，可以看出现阶段的农业补贴政策目标不明确，不够细致。
2.2补贴结构不合理
流通环节补贴较多，生产环节补贴较少。由于我国的农业补贴对象大多为国有粮食企业，而对国有粮食企业的农业补贴属于流通环节，缺少对位于生产环节农民的农业补贴。有限的资金流向于流通环节的各个部分当中，尚可保证流动环节基本保持平衡。但与此同时，没有足够丰富的资金支持农业科研方面的发展，其推广方面的补贴资金较少，导致生产环节补贴较少。
2.3补贴法律制度不完善
农业补贴是对农业的有效支持和保障，是一项需要长期进行的政策。为了使农业补贴系统更加完善和有效，需要相应的法律制度加以规范。然而，我国的农业补贴一般是根据相关政策所衍生出的附加政策，每年情况均有变动。农业补贴对象缺乏明确规定，没有完整的体系加以整理和归纳。补贴数额更是随意设置，没有充分考虑到各省之间的经济差异和自然差异。农业补贴政策虽出自于中央一号文件，但没有正规的法律条文进行规范。可见，财政部门对农业补贴缺乏规划性和长远性。
完善中国农业补贴政策的对策
3.1明确农业补贴政策目标
首先，明确农业补贴政策的根本目标，就是增加产量增加农民收入。通过中央文件对总体政策目标进行规范和明确，保证农业补贴目标的清晰性。其次，中央在制定农业补贴政策根本目标的基础上，进一步将目标细致化，而不是笼统地给出政策框架指出农业补贴的相关内容。
3.2优化农业补贴结构
随经济发展水平提高，应适度提高农业补贴水平。我国农业需补贴的领域较多，一是优化“绿箱”结构，加大一般服务支持力度，向农业基础设施建设倾斜，增加农业科技及教育投入，注重农产品检验检疫和生态环境保护等，助推农业转型及可持续发展。二是充分利用“黄箱”空间。健全灵敏高效的价格支持体系，除最低收购价格政策外，对粮棉油等主要农产品，需尽快建立目标或参考价格制度，指导农业生产。
3.3加强农业补贴资金监管
农业补贴的巨额资金，其核算发放，涉及财政、农业、外贸、民政和银行等多个部门机构。须依据法律形式，界定职责分工，协调配合。改革条块分割的资金管理模式，考虑适当简化程序，降低运行成本。
3.4加强与农业补贴有关的法律制度建设
要进一步加快农业补贴法律制度的建设。政府及相关部门应加快贫困救援及农业保护等方面的法律建设。与此同时，应借鉴发达农业国家的先进农业政策，站在长远角度对农业补贴的额度及范围进行综合考察，具有发展眼光地去看待农业补贴问题，而不是局限于短期农业政策。
第四篇：失业再就业补贴与相关政策
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失业再就业补贴与相关政策
政府一向重视失业人员的再就业问题。近年来，国家出台了多项政策举措，促进劳动者失业后再就业。如用人单位招用困难人员在一定期限内给予社保补贴；困难人员从事个体经营，或者符合企业吸纳失业半年以上人员等条件，在3年内限额或定额扣减税收；对困难人员通过市场渠道确实难以就业的，可通过公益性岗位予以托底安置，并给予社保补贴及适当岗位补贴。
失业再就业补贴
政府一向重视失业人员的再就业问题。近年来，国家出台了多项政策举措，促进劳动者失业后再就业。根据现行政策，在法定劳动年龄内，有劳动能力且符合要求，处于无业状态的城镇常住人员，可在常住地的公共就业服务机构进行失业登记。主要相关就业扶持政策和服务包括：可免费享受政策咨询、职业指导、职业介绍等公共就业服务；参加职业培训和技能鉴定的，可享受职业培训补贴、职业技能鉴定补贴；另外，失业人员还可以免费享受政府指定机构的创业培训和创业指导、专家服务等。
对因大龄、身有残疾、享受最低生活保障、长期失业等原因难以实现就业的困难人员，政府给予更优惠的政策扶持。如用人单位招用困难人员在一定期限内给予社保补贴；困难人员从事个体经营，或者符合企业吸纳失业半年以上人员等条件，在3年内限额或定额扣减税收；对困难人员通过市场渠道确实难以就业的，可通过公益性岗位予以托底安置，并给予社保补贴及适当岗位补贴。同时，满足条件的失业人员可领取失业保险金，标准不低于所在城镇的城镇居民最低生活保障标准。失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满一年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月;累计缴费满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月;累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新
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就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过24个月。
失业再就业相关规定
1、税收减免政策。下岗职工从事社区居民服务业，符合规定免税项目范围的（各地可根据实际情况增列项目），在规定期限内给予免征营业税、个人所得税、城市维护建设税和教育费附加等项税收优惠政策。
2、工商登记优惠政策。下岗职工申请从事个体经营或开办私营企业的，在开业一年内，减免工商管理行政性收费；下岗职工从事社区居民服务业的，三年内可免收工商管理行政性收费等。
3、行政性收费优惠政策。下岗职工从事社区居民服务业的，3年内可免收行政性收费。下岗职工申请从事个体工商经营、家庭手工业或开办私营企业的，工商、城建等部门要及时办理有关手续，开业一年内减免工商管理等行政性收费等。
4、信贷优惠政策。对积极吸纳国有企业下岗职工的中小企业、劳动就业服务企业等就业实体的，以及下岗职工从事个体经济或组织起来兴办服务型企业的，只要符合国家产业政策、产品适销对路、符合贷款条件，有关商业银行和信用社要积极给予贷款支持，城市商业银行和城市信用社要优先安排此类贷款。
第五篇：中欧水资源管理政策对比分析
中欧水资源管理政策对比分析 前言
水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。水资源在作为基础性自然资源和战略性经济资源的同时，也是生态延续与环境维持的控制性要素。新中国成立以来特别是改革开放以来，国家在水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理方面取得了显著的成绩。但随着全球气候变化和大规模经济开发使得我国北少南多的水资源分布格局进一步加剧，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题逐步加重，这一系列的水问题已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。一方面，水资源总量严重不足；另一方面，我国用水方式粗放，用水效率较低，从而极大地阻碍了经济发展方式的转变。此外，污染严重也成为了另一制约我国发展的重要因素。总的来说，在诸多因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化，这些问题已成为制约我国经济社会可持续发展的重大障碍。
欧洲有着多条跨国界河流，这些河流不但跨越多个国家，而且在这些国家的社会经济发展中起着重要的作用。以莱茵河为例，莱茵河全流域覆盖9个国家，干流经过瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰，是国际上重要的航运河道，是世界上内河航运最发达的河流之一，德国杜伊斯堡和荷兰鹿特丹分别是世界上最大的河港与海港。同时，莱茵河作为欧洲经济地位上最重要的河流，沿河分布有不同国家的5个大的重要工业区，是欧洲经济发展[1]的中心地带。但是，莱茵河却被认为是世界上管理得最好的一条河，是世界上人与河流的关系处理得最成功的一条河。欧盟作为重要的国际组织，在这些跨国界河流水资源管理的政策实施上起着重要的作用。
本文就水资源管理政策方面对比中国与欧盟之间存在的差异，从而取长补短，不断完善我国的水资源管理政策。欧盟水资源管理政策
2.1 欧盟水资源管理政策的演进欧盟水资源管理政策经历了一定时期的发展并最终完善，主要经历了一下三个发展阶段：
水质标准阶段：欧洲水立法的第一波浪潮是于 1975 年对作为饮用水水源的河流和湖泊中的水中提取物质建立标准和1980 年制定的饮用水水质标准，以及对用来养鱼和贝类、游泳的水和地下水的水质标准。这些标准主要是规定水质标准以控制水中危险物质指令的形式发布的。
排污限制阶段：1988 年在法兰克福召开的部长级水研究会审查了当时的立法情况和确定了若干可以改进和填补空白的项目。这导致了第二轮立法浪潮，如《城市废水处理指令》、《杀虫剂指令》、以及《硝酸盐指令》，这些水立法已经突破了传统的水立法模式，而意图将水政策与其他领域的政策相结合。《城市废水处理指令》为城市废水处理厂规定了基本的排污限制标准，提出城市污水要进行二级（生物）处理。各成员国可通过实现更有效的降解养分来确定其“敏感区域”，他们可以自行决定如何定义“敏感区域”，这些的废水处理设备必须包括能降低营养物质含量（磷和氮）的特殊处理方法。在欧盟的一些国家（如德国），该指令导致了消费者用的额外增加，在其他的国家（葡萄牙），重要的调查研究费用由欧盟建设基金支付。《硝酸盐指令》的目的是解决欧洲水域富营养化，高浓度的养份导致了水域的营养化，而这些养份主要源于农业上过多使用的化肥。《硝酸盐指令》就是要对付这些农业中分散的硝酸盐源，该指令意图低化肥的使用。为实现这一任务，各成员国必须规定包括使用化肥在内的“良好农业行为”。
综合管理阶段：1995 年中期，要求重新思考欧共体的水政策的压力使欧盟委员会接受欧洲议会环境委员会和环境部长理事会的请求，考虑用全球化的眼光来审视水政策。欧盟提出的《饮用水指令》和《城市污水指令》可以看作欧洲水政策重视提高公民和其他用水各方对水的认识的一个里程碑。同时，欧盟开始日益注重综合性手段，强调水政策和水[2]
管理必须以一致的方式来处理各种问题。如新的欧洲水政策要向所有有关的各用水方公开咨询。1997 年《阿姆斯特丹条约》（the Amsterdam Treaty）进一步确认了“可持续发展”作为欧盟环境政策目标的核心地位，“可持续发展”重新进入官方议程。同时，为刺激有效利用资源，如何运用以市场为基础的经济刺激手段也被广泛讨论。然而同时，也有来自成员国对生态现代化的强硬抵制。就水保护的立法实践而言，1996 年通过的《综合污染防止控制指令》，期望减少大工业设备的各种排放物，而不仅限于一种环境媒介（空气、水、土壤）的保护，因此，我们将之纳入我们分析的视野。《综合污染防止控制指令》就是主张由欧盟对排污限制标准予以协调者和主张由各成员国制定的环境质量目标者之间相互妥协的结果，《综合污染防止控制指令》包含有由欧盟协调排污限制标准成分，但更多是程序性规定，将更多的自由处置权留给了各国许可机构[3]。
从其发展来看，欧洲水资源管理政策日益注重综合性手段，从20 世纪70 年代规定水质到80 年代规定排污限制，再到90 年代综合运用环境标准手段、经济刺激手段，并将水领域政策同其他领域政策相结合，走向可持续发展的水保护道路。
2.2 欧盟水框架指令
欧盟水资源管理政策日益注重程序性规定，大量的环境保护行动在各国政府层面上展开，将实体上的自由处置权移交给了各国政府，由其建立复杂的行政监督体系。
欧盟议会和理事会在 2000 年9 月通过了《水框架指令》（Water Framework Directive，WFD），并于2000年12月22日生效。它合理更新了现存的水法，为流域提供了水管理的方法，是欧盟在水政策和立法上实质性的进展，是欧盟在水政策方面建立起的一个新指令。《水框架指令》的总体目标是在流域内为所有的水体建立综合的监测和管理系统，发展动态管理措施程序，制定一个不断更新的流域管理计划，它的中心是要求所有成员国在项目执行过程中鼓励所有感兴趣的团体参与到各类活动中。
《水框架指令》为欧盟建立了一个综合水资源管理的框架，它提供了一个基本的方法、目标、原则和措施。它涉及地表水、地下水、海岸水和河口水。它的基本目标是维持水体的较好状态，防止水体的恶化，到2015 年至少达到“良好水状态”。各成员国必须互相配合实施完成指令的目标。它的目标是：保护和增强水生生态环境系统（陆地和湿地的生态环境系统依靠水生生态环境系统）；在有效水资源的长期保护的基础上，推进可持续的水资源的利用；为可持续、平衡的并平等的水利用的需要，提供充足的有质量保证的地表水和地下水；为保护和改善水生生态环境，减少和避免向水域排放污物或其它物质；减少旱涝灾害；保护陆地和海域水体；建立保护区域，例如：为保护物种和生态栖息地的建设。
《水框架指令》的核心是流域综合管理计划，它要求在2002 年12 月22 日之前，成员国必须识别他们的流域（包括地下水、河口和一海里之内的海岸水），而且将其分派到“流域（管理）区”里，对于所有国家流域（管理）区而言，必须每六年制订一次流域管理规划与行动计划。为了确保国家内部及国际合作，成员国必须做出适当的行政安排，其中包括确定权威管理机构。对于国际流域，流域内相关国家需要共同确定流域边界并分配管理任务。它们必须为国际流域管理规划共同努力。如果共同管理难以实现，各国可以分别采取措施，但彼此之间的规划与实施必须相互协调而不能冲突。
关于污染控制，成员国均应采用统一的排放标准，并采用最新的环保技术（针对点源污染），或最好的环保实践（针对非点源污染）。如果需要让受污染的水体达到水质标准，应当采取更为严格的污染控制措施。另外，欧盟还将采取进一步措施减少有害物质的排放，尤其要避免剧毒物质的排放。
《水框架指令》还包含一些经济措施。到2010年，家庭、农业和工业都要承担水资源管理的成本，而且还将采用水价政策鼓励高效用水。
《水框架指令》密切关注水质和生态，但水量问题也未被忽视。首先，减轻洪水与干旱的威胁是《水框架指令》的目的之一。其次，水量既对地下水又对地表水状况产生影响。很明显，“良好水状态”已经包括了“良好水量状况”。第三，航行、蓄水、调蓄、防洪与排水都是确定“被强烈改变的水体”的理由。最后，《水框架指令》的经济手段也与水量问题密切相关。因此，《水框架指令》的有效实施需要对水质与水量进行综合分析。中国水资源管理政策
3.1 中国水资源管理政策法规存在的主要问题
中国的陆地水资源总量丰富，但人均量少，且在时空分布上极不均匀，是水资源相对短缺和水、旱灾害频仍的国家。加强对水资源的管理，保护和合理开发利用水资源，防治水害，是国家可持续发展的基本要求之一，关系到中华民族的未来。为了合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济的发展和人民生活的需要，全国人大常委会于1988 年制定公布了《水法》。根据《水法》，国务院先后制定了《河道管理条例》(1988年)、《防汛条例》(1991年)、《取水许可制度实施办法》(1993年)等行政法规。
我国相关法律规定，国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。具体内容包括：国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作；国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作；县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。然而，水资源管理的实践中却长期割裂水环境的整体性和水资源的自然联系，形成了国家与地方条块分割，以流域各行政区域管理为主，各有关管理部门各自为政，“多龙管水、多龙治水”的分割管理状态。流域水资源统一管理机构如长江水利委员会、黄河水利委员会等并不享有很大的统一管理权限。
在流域水资源保护方面，1983年5月，城乡建设环境保护部、水利电力部作出了“关于对流域水资源保护机构实行双重领导的决定”；1987 年10 月水利电力部、国家环保局作出了“关于进一步贯彻水电部、建设部对流域水资源保护机构实行双重领导的决定的通知”，对各流域水资源保护局机构设置、编制、任务、经费来源、人员调动及任免都作出了明确规定。“双重领导” 体制已运作15 a [4]，曾经起到统一指导、协调、监督、团结治水的职能。但事实上水利部门与环保部门在水质监测、评价标准方面存在很多重复且不一致的地方；规划方面也存在类似的问题。现在，要对这一体制进行改革，关键的问题是如何在运行机制上协调好，不必重复结构设置。借鉴日本的经验，要明确水利部门和环保部门以及其他部门的职责及工作分工。水利部门应该对水资源的质和量进行统一管理，环保部门依据多部门提出的排污口处的限制排污总量意见，对陆上区域范围类的污染源进行管理，即“水利部门不上岸，环保部门不下水”。但部门之间都应遵守法律、法规的同时加强协作，部门规划应符合国家的总体规划的要求以及多部门联合作出的规划要求。
3.2 中国最严格水资源管理制度
面对我国日趋严重的水资源情况，对水资源的重视也逐步提升。水利部水资源司郭孟卓司长在中国科协2001年学术年会上的报告中指出，党中央、国务院已经将粮食、石油和水确定为三大战略资源。水利部副部长索丽生在此会上作报告时所言：“如果不采取有力措施，中国有可能在未来出现严重的水危机[5]。水资源问题已成为中国实现可持续发展战略过程中必须认真解决的重大问题。
结合我国最严格的土地管理制度，2012年1月12日，国务院以国发〔2012〕3号印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。《意见》分总体要求；加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制；加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设；加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量；保障措施5部分[6]。
最严格的水资源管理制度是一种行政管理制度，它是指根据区域水资源潜力，按照水资源利用的底限，制订水资源开发、利用、排放标准，并用最严格的行政行为进行管理的制度。最严格水资源管理制度的核心是由开发、利用、保护、监管四项制度来构成，再往下面则贯穿了整个水资源工作领域的评价、论证、取水工程管理、计划用水、保护治理、规划配置、监测、绩效考核等若干小制度。[7]
最严格水资源管理制度是以水循环规律为基础的科学管理制度，是在遵守水循环规律的基础上面向水循环全过程、全要素的管理制度； 最严格水资源管理制度是对水资源的依法管理、可持续管理，其最终目标是实现有限水资源的可持续利用； 最严格水资源管理制度旨在提高水资源配置效率的管理，水功能区达标率的提高是水资源优化配置的必要条件，而用水效率的提高是水资源配置效率提高的外在体现。[8]
最严格水资源管理制度的核心之一是建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总
量控制，这意味着最严格水资源管理要从取水源头出发，从取水总量上进行第一步的/ 最严格控制。而我国国情和水情[9]共同决定了水资源的时空分布不均，严重影响了水资源的开发利用以及居民的生产生活，这也是出现地下水超采以及局部水资源供应紧缺的根本原因。水资源调度作为改变水资源天然时空分布不均的有效途径，能够起到实现流域水资源合理配置的作用，是落实用水总量控制方案的重要抓手，也是实行最严格水资源管理制度的基础性工作。因此提升水资源调度能力是实施最严格水资源管理制度的必然要求，是最严格水资源管理制度快速和有效实施的重要支撑。
最严格水资源管理制度提出用水总量控制和定额管理相结合的制度[10]，但是总量控制与定额管理的研究还未形成体系，不同层次总量控制与定额管理在具体指标的编制、实施、核算、优化、调控等过程缺乏科学依据，所以难以保证制度实施的科学性和合理性。目前水资源用水总量控制指标的确定方法存在大量主观因素的干扰，缺乏系统性、科学性。不过实践证明，基于自然--社会二元水循环理论的用水总量模型能很好地协调各方面限制因素，达到科学控制用水问题的目的。它在科学评价流域(区域)水资源量、水资源可利用量的基础上，综合考虑经济、社会、生态、环境的用水需求以及公平、高效与可持续原则，通过多目标决策分析将水资源合理分配到经济社会的各个部门，确定流域(区域)各发展阶段的用水总量控制指标，从而为取用水总量控制和定额管理、为最严格水资源管理的高效实施提供了强有力的支持和促进。
最严格水资源管理制度三条红线：分别控制的是取水、用水和排水环节。用水环节作为中间过程，用水效率控制目标的实现直接关系到用水总量控制目标的实现，并且与废污水排放量、水功能区水质达标情况有很大的相关性。用水效率控制是与具体用水行为关系最紧密、效果最直接的管理手段，因此，严格控制用水效率是实施最严格水资源管理制度的关键环节。基于分级控制的用水效率控制能够更精细化地管理水资源，在用水效率控制红线的基础上，进一步细化为：红、黄、蓝、三条线，加强对用水效率的控制力度。对用水效率进行红、黄、蓝、三条线的分级控制，可以将原有的单一控制指标进一步细化，一方面为用水效率的监控提供明确的划分标准； 另一方面也增加了用水单位提高用水效率的积极性，还能促进最严格水资源管理制度的有效实施。
水功能区限制纳污红线是以水体功能相适应的保护目标为依据，根据水功能区水环境容量，严格控制水功能区受纳污染物总量，并以此作为水资源管理及水污染防治管理不可逾越的限制。红线要求按照水功能区划对水质的要求和水体的自净能力，核定水域纳污能力，提出限制排污总量。合理的水功能区限制纳污总量体系建立所要求的关键部分就是水功能区纳污能力与限制排污总量的准确核算以及水功能区限制排污总量时空分配的确定。合理的水功能区限制纳污指标体系能为水功能区限制纳污红线的落实提供前期的基础，也
[11]为最严格水资源管理制度的有效实施提供必要的科技支持。
最严格水资源管理制度作为新时期水利发展改革的重要内容和加快转变经济发展方式的战略举措, 表明国家重视水资源的态度和破除水资源瓶颈制约的决心, 体现了社会各界对解决突出水问题的热切期盼, 彰显了水利部门解放思想、转变理念, 以水资源的可持续利用支撑和保障经济社会可持续发展的坚强决心和坚定信念。其在限制水资源过度开发、提高水资源利用率、降低水功能区纳污量等方面具有显著作用, 认真的落实和实践最严格水资源管理制度, 必将能够实现水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。中欧水资源管理政策对比
由于欧盟国家众多，许多大型河流往往横跨许多个国家，所以水资源管理由欧盟统一管制；而我国国土面积广袤，涉及境外的河流较少，然而横跨多个省市的河流众多，我国水资源管理由国家统一管制，并由地方实施执行。通过对中欧水资源现状及管理情况进行分析，不难发现其水资源管理有着很多相似之处，也有一些差异值得进一步思考，其水资源管理情况对比如下。
（1）管理体制。我国主要由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，从而实现了对水资源的全面管理和统一调配，并逐步建立“四级水务”管理体制；欧洲各国管理方式是在流域的基础上，由欧盟统一管理，欧盟管理层面有5个部门负责水资源管理。
（2）法律法规。我国在水资源与水环境、节水节能、农田水利与水土保持、再生水利用等方面出台了多项法规和条例；欧盟在治水对策、节水宣传、水资源开发利用和水价政策等方面也都有成熟的运作，在政策执行方面有具体的操作规则且贯彻力度较大。
（3）供水。双方多以多水源供水。相比而言，我国在供水能力、管网漏失率和供水水质等方面还需要进一步完善。
（4）排水管理。我国与欧盟相比，在污水处理能力、管网覆盖率与完好程度等方面存在较大差距。
（5）地下水管理。我国多地出现地下水多年处于超采状态，已经出现大面积的水位降落漏斗；欧盟对地下水的综合管理尤为重视。结论
对比中欧水资源管理政策，分析各自的特点及其异同性，取长补短，未来我们仍需要努力的方面主要是综合环境影响及污染防治，统筹水量水质总和管理，协调好各省市区县间的管理，做到水资源管理的化整为零、化零为整，局部优且总体优，并提倡公众参与[12]，加强水道的保护、地下水的保护、水域的保护、水工程的保护，加强用水管理的措施：实行水长期供求计划和水量分配，实行取水许可制度，实行用水收费和依法解决水事纠纷，逐步完善我国水资源管理。
参考文献：
[1] European Commission.http://www.xiexiebang.com.
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