《公共政策与政策分析》

第一篇：《公共政策与政策分析》

东北财经大学网络教育 课程考试论文（案例）考核

公共政策与政策分析

作

者 王昕炜

考试批次 东财2012年三月课程考试 学籍批次 1103

学习中心 安徽省直奥鹏学习中心 层

次 专升本 专

业 行政管理 完成时间 2012年2月12 日

题目2：如何理解“上有政策、下有对策”这一现象？

“上有政策、下有对策”是存在于当今社会特别是各级政府工作中一种非常普遍的现象。他们口头上喊的是政策执行的原则性与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是政策被“变通” 的表面一致，但却阳奉阴违执行。或者象征性、“走过场”式的执行。出现党和国家的方针政策在贯彻执行中的“折扣”现象，上面“风声大”，下面“雨点小”。一些政策被歪曲和修改，结果与决策者的初衷南辕北辙。“上有政策，下有对策”的本位思想和执行力，不仅使上级政策遭受“棚架”，也严重损害了基层群众的根本利益。这实质是蔑视上级政策的严肃性和权威性，导致政策无法得到真正地贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。所以要坚决加以制止。揭开浮华面纱，探究背后原因，笔者认为，主要是三方面所致：

一是政策缺陷滋生成长土壤。我国目前处于特殊的历史发展阶段，一切都处在探索尝试阶段，这就难免造成一些政策的制订，缺乏科学性、完整性和连续性，出现“头痛医头，脚痛医脚”的现象，既给政策的执行带来一定的困难，也使一些执行者有机可乘，钻政策空子，玩“擦边球”。

二是理念缺失成为罪魁祸首。一些政策执行者“官本位”思想严重，或“地方主义大于天”，或经不起发展中的各种诱惑，世界观、人生观发生变形，个人“私欲”膨胀，这种“为民”理念的缺失，必然会导致人情、金钱大于政策，个人关系高于组织原则等不正常现象，使一些“为民”、“惠民”政策遭受歪曲和滥用。

三是监督缺位造就执行暗箱。权力的正确运用离不开有效的监督体系。我国的监督体系还很不完善、不健全，监督形式单一，部分监督机制形同虚设，一些刚性监督手段“被搁置”，难以形成对政策执行者的有效约束。久而久之权力不断膨胀，监督逐渐弱化，最终权力如“脱缰之马”，难以控制。

要解决这个问题：

首先，我们各级领导干部就必须树立实事求是和求真务实的工作作风，深入基层、深入一线、坚持调查研究、坚持实事求是，使自己制订的政策符合客观实际。

其次，思想认识到位、积极付诸行动，领导以身作则是政府执行力的内在要求。提高政府执行力关键在领导，各级政府领导如果能以身示范，率先多做少说，对各项工作真抓实干，政府执行力的提高就不是一件难事。

第三、建立公开透明、富有实效的监督监管新机制，让政策的执行在阳光下进行，实现上下一体、团结一心的政策执行体系，真正让政策惠及基层广大民众。

第四、创造良好的法制环境，提高执行效益。立法健全，执法严格，法律面前人人平等，才是良好的法制社会环境。良好的法制环境可以制止政策执行中的滋生的腐败等一些犯罪的发生，还可以影响社会成员对政府的理解和配合，进而影响政府本身的执行力。

总之，政府执行力涉及方方面面，是一个复杂的系统，需要集合各方面的力量，要采取切实可行的措施，真正做到：令行禁止，政令畅通。

题目3：请结合实例说明公共政策执行的经济手段

什么是公共政策执行的经济手段

㈠公共政策执行手段分类

公共政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。执行手段主要分为以下四类：法律手段、行政手段、思想诱导手段和经济手段。

㈠什么是经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用价格、工资、利润、利息、税收等各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。各种经济手段的功能不同，需根据不同情况采用不同的经济手段。

经济手段是采用价格反映全部成本的原理，从影响成本和效益入手,引导经济当事人进行行为选择,以便实现公共政策的目标。当某些情况下不适用市场机制时，就要求有政府干预，结合政府法规共同实现目标。经济手段一般的形式有：收费、补贴、押金—退款制度、市场创建及执行鼓励金等类型。经济手段在治理环境污染中的应用

㈠应用经济手段治理环境污染的特点

环境污染在经济学中被称为外部负效应，即某一产品的社会成本大于生产者私人成本的现象。采用经济手段治理环境污染，事实上是将环境污染这种外部负效应予以成本化。允许污染者自行决定采用何种方式达到环境保护规定的标准，从而节约社会成本。同时也刺激排污企业进行工艺创新与技术开发，降低污染排放。在治理环境污染中采用经济手段，比法律手段、行政手段更加灵活，也更易实施。

㈡国外相关实例

欧盟国家在处理油漆桶、硫酸瓶、电池等有毒垃圾时，往往采用押金-退款制。即生产商先向管理机构付部分押金；生产商将油漆出售给销售商时，要收取部分押金；等销售商将用过的油漆桶送到回收站时，可以将押金取回；回收站再到管理机构处将押金取回。这一方法可以回收有毒垃圾，减少土地污染。

㈡国内相关实例

排污收费和排污权交易是目前国内外采用的最具有代表性的经济手段。为追求自身利润的最大,企业将趋于过少的污染控制。而排污收费和排污许可又要求企业把污染排放控制到规定以内,使企业可以在交排污费和控制污染之间自由选择。

在制定排污收费政策方面，我国先后于1982年、1988年公布实施了《征收排污费暂行办法》和《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，并于2003年7月1日开始实施《排污费征收使用管理条例》。

在制定污染物排放许可证政策方面，我国在1988年6月，确定在上海、北京、天津、沈阳等18个城市进行水污染物排放许可证的试点工作；到1996年，全国地级以上城市普遍实行了排放水污染物许可证制度。在满足大气环境质量的前提下，通过排污许可证的买卖，运用经济手段，控制企业排污。题目4：请你分析中国公共政策执行的主要问题和原因。

我国公共政策执行的主要问题是：

1、政策敷衍

指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章,将政策束之高阁, 阳奉阴违, 敷衍塞责, 从而使政策变成了一纸空文, 根本谈不上解决具体问题,实现具体目标。

2、政策选择执行

一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”, 只执行符合自己利益的部分, 不符合自己利益的部分就不执行,这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全, 政策的整体功能难以发挥, 政策目标的实现也必然大打折扣。

3、政策附加

政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”, 打着结合地方实际的旗号另搞一套, 自行其是, 谋取私利, 从而导致政策执行变形。

4、政策歪曲

公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解, 从而导致政策失真, 甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

5、政策抵制

公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位, 达不到预期的效果。

6、野蛮执行公共政策 我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制, 使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形, 演变成野蛮执行, 导致干群关系紧张, 极大地影响了执行效果。

出现上述问题的主要原因

1、政策本身的原因

政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行偏误产生的一个前提条件, 就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞可钻。政策是否存在缺陷主要从以下几方面来考虑: 一是策是否合理；二是政策本身是否明晰；三是政策是否“前后左右”协调一致；四是政策是否多变。

2、政策执行主体的原因

任何一项政策最终要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的, 这表现在：

1）政策执行主体的素质不高

由于历史种种原因, 一些政策执行者文化水平低导致行政决策水平低；职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练, 很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。

2)执行主体法制观念淡薄 从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高, 变化的随意性很大, 人治色彩浓厚。政策执行中随处可见官僚的“任性专断”, 不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

3、政策沟通和宣传的渠道不畅通

我们很多政策原本是惠民政策，是为大多数人的利益制定的政策，但是由于宣传和沟通的不到位，一些人不了解政策而产生抵触政策倾向。特别是，有些政策触及少数人的利益，这部分人蛊惑那些不知实情的人抵触政策的实施，使政策在执行过程中困难重重，进而导致政策的实施效果大打折扣。

总之，和谐社会需要我们的政府增加公共政策的透明度、提高政策的执行力，真正做到以人为本，全心全意的为人民服务。

第二篇：公共政策分析

公共政策分析

第一章

导论：公共政策分析的基本理论与框架

第一节

公共政策的本质

一、公共政策的概念

从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政府。从一般意义上讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。

1.社会公共事务的管理不仅仅是对社会性公共事务的管理，还包括政治性公共事务和经济性公共事务的管理。

2.社会公共事务所指的“社会”是相对的，比如全球、全国、地区、社区。

3.社会公共事务所指的“公共事务”不仅包括人们公认的、涉及到所有或绝大多数人的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部分人，甚至个别相关的事务。

国内学者陈振明认为：“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方针、条例等的总称。”

美国学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。

二、公共政策的本质

1.“利益”是公共政策的核心要素

2.对社会利益的权威性分配

政策的形成过程，实际上就是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

3.利益分配的基础及其动态性

(1)

利益分配的基础是社会利益的增进；

(2)

分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的利益基础是选择利益和整合利益，分配的关键是利益落实。

Ø

利益选择：政府把利益分给谁，首先来自政治统治的目的。政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。其次作为社会公共权力代表的各级政府，也是社会多元利益主体之一，除了全社会的利益之外，也要寻求自身的最大利益。

Ø

利益整合：政府必须综合地平衡各种利益关系，利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性和灵活性的结合上。

Ø

利益分配：对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。利益分配的结果既能使部门人获得利益，也可以使部分人失去利益。

Ø

利益落实：政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯穿到实践中去，产生应有政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。

Ø

增进社会利益

若暂不研究其他政策主体，仅考虑政府管理行为，并结合利益分析的视角，对公共政策的定义如下：公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配利益的过程中所制定的行为准则。

第二节

公共政策的基本特征与主要功能

一、公共政策的基本特征

1.阶级性

公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。

2.整体性

政策要配套，是指众多数量、类型不一的政策组成政策体系，强化政策的整体功能。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。一个理想的政策过程，基本包括了政策的制定、执行、评价和调整等多个环节，不同环节相互联系，共同对政策的质量发生作用。环境的变化必然会引起政策过程诸环节的变化，同时也将导致政策及政策体系的变化。

3.超前性

尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。政策的超前性，不是脱离实际地空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。

4.层次性

按照权力主体来划分，政策包括中央政策和地方政策；从内容上看，政策可分为总政策、基本政策。具体政策等等。

5.多样性

随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的来说政府职能的发展趋势日益丰富，由此而引发的政策问题，自然变得多样和复杂。

6.合法性

对于一个逐步走向法制化的国家来说，政策的合法性是极其重要的政治要求。它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触；其次还表现在程序上要严格守法。

二、公共政策的主要功能

1.导向功能

(1)

政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。

(2)

政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。

(3)

公共政策的导向功能，一种是直接引导，一种是间接引导。

(4)

从作用结果上看，包括正向引导功能和负向引导功能：正导向是政策对事务发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识；负导向是指不正确的政策，违背大多数人利益的政策，也包括那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。

2.调控功能

(1)

公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。

(2)

公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护统治阶级的利益与需要方面，起到巨大的政治作用。这是政府发挥调控作用的出发点。

(3)

调控功能也有直接的和间接的两种形式。

(4)

调控功能还常常表现出特有的倾斜性，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域以及相应的某一利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展。

3.分配功能

公共政策应具有利益的分配功能，首先将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？

Ø

与政府主观偏好一致或基本一致者

Ø

最能代表社会生产力发展方向者

Ø

普遍获益的社会多数或绝大多数者

第三节

公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1.公共政策分析的内涵

公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。

2.公共政策分析的三种模式

（1）

麦考尔——韦伯分析模式

美国学者麦考尔与韦伯认为，政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。

政策内容包括政策将要影响的特定目标或目标集合，期望的特定事件过程，选择的特定行为路线，提出的说明意图的特定陈述，以及采取的特定行动；政策过程包括一些行动和相互影响，这些行动和相互影响导致了对一个最好的特定政策内容作出权威性的最终选择，以及还包括政策的实施细效果及对政策的评价。

政策分析常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规范性原则以及提供政策性建议；后者则在价值自由下给出描述性的或解释性的叙述。

（2）

沃尔夫的分析模式

他从政策过程的角度，认为政策分析通常有如下程序：

Ø

认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据。

Ø

运用数据分析结果与政府机构所提供的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。

Ø

建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系。

Ø

提出多种可供选择的项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策。

Ø

通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政策。

Ø

对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章”。

（3）

邓恩的分析模式

美国学者邓恩侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的基本框架。他认为，政策分析基本上要解决三类问题：事实、价值和规范。由此产生了与之相关的三种方法中的一种或多种分析，这三种方法是经验方法、评价方法和规范方法。

Ø

经验方法主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因为提供的信息是描述性的。

Ø

评价方法主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性的。

Ø

规范方法是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么。

因不同的政策信息元与政策分析方法之间的关系是多重的，从而导致了政策分析的主要形式至少有三种：预测分析、回溯分析和综合集成分析。

Ø

预测分析涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转换过程。

Ø

回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。

Ø

综合集成分析是一种全方位的分析形式，它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化信息。

3.综合分析框架

(1)

公共政策问题的构建

(2)

公共政策方案的制定与通过

(3)

公共政策内容的实施

(4)

公共政策效果的评价

二、公共政策分析要素

1.政策问题

某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量的社会问题中筛选出来的，人们对社会问题所作出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。

2.政策目标

政策分析的中心任务是要确定解决问题的目标，确定目标是分析的前提。所谓政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。界定了政策问题，并不等于确定了目标，因为问题中确认的东西还太抽象，往往抓不住要害。所以必须目标明确，具体落实。

3.政策方案

为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。决策理论中的“霍布森选择”，即形式上有多种方案的选择，而实质上只有一种方案的选择，在公共政策分析中应该严禁出现。

4.政策模型

按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。模型是由变量与关系组成的，变量反映随时间或其他条件的数值改变程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。

5.政策资源

政府的作为以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。所消耗的资源、一般可以用货币表示其费用。但在政策分析中，大量的是非货币支出的费用，如生态影响因素、环境污染因素等。

6.政策评价标准

政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。

7.政策效果

效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。

8.政策环境

制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素，其中包括经济环境、政治环境和国际环境。

9.政策信息

公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中包括政策实施情况的反馈信息。

三、公共政策分析原则

1.系统原则

某项政策不仅本身可看出一个系统，而且它也不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。坚持正确处理全局与局部关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。

2.预测原则

制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。

3.协调原则

公共政策协调的最基本特征是利益的协调。协调的目的是为保持某种平衡，平衡前的失调反映着事物间的失衡、无序、不稳定。从利益分析看，失调说明了利益分配失衡，利益关系不稳定。

4.分解综合原则

这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化，对政策系统来说，就是要归纳出相对独立、层次不同的子系统；综合则是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化的子系统，设计它们之间的关系。

5.民主原则

公共政策过程是与民主分不开的，民主的内涵与实质是人民的权力问题。公共政策中体现民主原则，首先要回答的是那些被选举出来的少数人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，体现广大人民的意志。

第二章

政府、市场与公共政策的关系分析

第一节

社会问题及其解决途径

一、社会问题的定义

一般来说，问题的出现意味着需要与现实之间产生了距离或者差别，从而出现了一种令人不满的状态。社会问题是在一个社会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。至于这些个体数量究竟是在社会中占多大的比例，则是一个实践过程中的问题，不能从理论上简单的确定。

二、社会问题的认定与价值标准

1.社会问题的认定

社会问题的认定主要包括两个方面的内容：一是使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相关的人群、人们对其不满的程度、造成该社会问题的原因等诸多方面；二是使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。

2.社会问题认定过程中的价值标准

为了认定一定的状态是一种社会问题，我们首先必须确定用于评价的价值标准，然后使用这些价值标准来判断眼前的状态与价值标准之间的距离或差距，并最终根据对这些距离或差距的判断来确定社会问题的存在。我们通常不能离开所研究的社会来抽象地讨论价值标准问题。

（1）

社会福利

福利是一个主观的概念，从个体来看，福利就是个体从消费各种私人的或公共物品（或服务）中所获得的幸福感。以个体福利为基础，社会福利则是社会群体中所有个体的个人福利的加总。如果变动目前的状态能够使社会福利得到提高，那么这样的变动就是一种满意的变动。

要想确定一个社会福利标准，“加总”的过程使得社会福利成为一个复杂的。缺乏可操作性的概念。一种方法是将社会福利定义为所有个体福利的简单加总，即采用简单的加法的方式来对所有社会成员的福利逐个相加从而得到社会总福利；另一个方式是为了更公平起见，社会总福利的加总方式中应当为弱势群体设定更大的权数，同时给社会中相对强势的成员设定相对较小的权数。

（2）

效率

首先是日常生活中的效率概念，就是产出与投入之间的一种比例关系。

其次是经济学的效率概念，按照该效率概念，如果我们还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的，相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了，则我们已经达到一种最优的状态。经济学中将这种最优状态称为帕累托最优状态。

除了投入产出效率外，经济效率还包括更高层次的效率概念，即资源配置效率。按照经济学理论，所谓资源配置问题就是如何使用社会中的有限资源（包括资本、劳动和自然资源）来生产物品和服务并使用这些物品和服务来满足社会成员的需要的问题。广义的讲，资源配置过程既包含了生产的过程，也包含了资源在各种物品和服务之间的选择和生产的最终结果在社会成员之间的分配。

（3）

公平

将有关公平的讨论转变为不平等的讨论，将不平等划分为三个层次，即一般意义上的不平等、经济上的不平等和收入（或财富）的不平等。

Ø

一般意义上的不平等是一个非常抽象、内涵十分丰富的概念，不平等是社会群体中的个体在相同的条件下得到了不同的待遇。

Ø

当待遇上的差别发生在经济领域时，就称其为经济不平等。

Ø

上面两个概念由于难以把握，收入（或财富）不平等就成为最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人们在一定时期内所获得的收入的差距，而财富不平等则衡量人们在拥有财富方面所存在的差距。

三、社会问题的解决途径

1.作为非正式部门的社区

社区是我们解决问题的基本途径，社区是个体之间通过各种途径形式形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。

2.三个正式部门

（1）

政府

一般地，我们将政府称作为第一部门。政府的主要特点：

Ø

它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者

Ø

它由各种正式的公共机构（或组织）组成Ø

它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目的Ø

它通过合法地行使强制力来达到自己的目标

（2）

市场

Ø

一般地，我们将市场称作为第二部门。市场的主要特点：

Ø

它是现代社会中私人物品（和服务）的主要提供者

Ø

它由各种正式的私人组织（企业）组成Ø

市场中的私人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润

Ø

分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式

（3）

第三部门

除了作为非正式部门的社区和作为正式部门的政府和时长外，第三部门的范畴包括了余下的各种机构或组织，对于这些组织，包括非政府组织（NGO）、非盈利组织（NPO）、志愿组织等。这些组织的特点：

Ø

它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）

Ø

它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织

Ø

它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目标

Ø

它的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿地合作来解决问题。

第二节

市场失灵、政府失灵和志愿失灵

一、社区途径的优势和缺陷

1.社区的优势

(1)

信息优势：社区范围相对较小，社区中的人群能够在频繁交往中形成相对紧密的关系，这就使得相关个体的信息能够充分地在社区范围内传播。

(2)

激励充分：处于社区内部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情，个体解决社会问题有更大的积极性。

(3)

有利于社会资本的积累：当问题通过社区途径获得解决时，通过个体的参与，各种有利的社会价值得以形成和提高。

(4)

具有较好的回应性

(5)

对财政资金的依赖程度较小

2.社区的缺陷

(1)

社区的范围一般不会太大，所容纳的人口也相对较小。

(2)

社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。

二、第三部门途径的优势和缺陷

1.第三部门的优势

(1)

与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力

(2)

与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性

(3)

与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性

2.第三部门的缺陷：志愿失灵理论

(1)

与政府途径相比，单纯依靠第三部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务）

(2)

与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性

(3)

第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中。

(4)

第三部门可能由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。

三、市场途径的优势和缺陷

1.市场的优势

(1)

通过分工和专业化生产促进投入产出效率

(2)

通过为个体提供充分的激励来提高投入产出效率

(3)

市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现

2.市场的缺陷：市场失灵理论

（1）

垄断与效率损失

垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量，这又主要是指市场参与者具有了影响市场价格的力量。一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。另一方面，资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋取最大福利的行为紧密地联系在一起的。

（2）

公共物品与效率损失

公共物品的非竞争性与非排他性的特征意味着，个体很难想向那些消费这些物品的其他个体收取由提供这些物品而应当获得的合理补偿，其结果必然是降低了个体在提供这些公共物品方面的激励。与承担成本并获得利益相比，不承担成本并同样能够获得利益往往更具有吸引力。但如果大家都选择后者，即等待别人来提供公共物品并获得无成本消费的机会，公共物品也就不能被生产出来了，这种现象被称为“搭便车”。

（3）

外部效益与效率损失

“外部”是指市场的外部，即不存在市场的地方。因此，外部效应也就是指存在于市场之外因此不受市场机制调节的活动或影响。外部效益的经典例子就是环境污染。实际上，环境污染本身并不是人类活动本初的目的，它的出现多半是由于某种市场活动造成了不受市场调节的附带性影响。

（4）

信息不对称与效率损失

信息不对称是指市场参与各方在掌握对市场具有重要性的信息的量上和质上出现了差异。以信息不对称为基础，掌握信息比较充分的一方必然要试图利用其信息优势为自己谋取利益，而这种谋取利益活动又往往会降低处于信息劣势一方的利益。

四、市场途径的优势和缺陷

1.政府的优势

Ø

一是权威的广泛性，除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围的所有地域和人群；

Ø

二是政府是唯一能够合法地使用强制力的组织。

2.政府的劣势：政府失灵理论

（1）

作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的如何通过加总所有个体的意见来得到集体行动的目标或方案，加总个体意见的方式并非只有多数票原则一种，这样就需要在各种方式之间进行选择，而选择又必然涉及到标准问题。美国经济学家肯尼斯·阿罗提出了一套基本上能够被普遍接受的标准，然后证明了同时满足这些标准的加总方式是不存在的。阿罗这一结论通常被称为阿罗不可能定理，它告诉我们无论采取何种加总个体意见的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票过程都潜在地具有被操纵的可能性。尽管集体行动的结果可能不会是非常理想的，但它总能在一定程度上解决社会问题。

（2）

政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益

（3）

行政机构的低效率问题

第一，与企业相比，评估行政机构的绩效往往非常困难，其结果是我们往往缺乏监督和激励行政机构并促使其改进效率的手段

第二，与企业相比，行政机构缺乏竞争也是其效率低下的一个重要的原因

第三，与企业的人力资源系统相比，行政机构的公务员体制往往比价僵化，从而制约了行政机构的活力

第三节

政府角色与公共政策

一、关于政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论

1.两个基本问题

（1）

有关政府角色定位问题的讨论属于规范理论的范畴

所谓政府角色定位问题就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。

（2）

政府角色定位与公共政策作用范围之间的关系

制定和执行公共政策是政府发挥作用的基本方式。因此一个关于政府角色定位的理论基本上也就是在回答公共政策应当在哪些地方发挥作用或者不应当在哪些地方发挥作用。

2.讨论政府角色定位问题的基本逻辑

首先，作为该逻辑的起点，我们建立起一个价值标准的体系。所谓价值标准的体系通常包括不同的价值标准以及关于这些价值标准在该体系中的重要性的判断。

其次，当价值标准确定之后，我们就可以依据这些价值标准来对解决社会问题的各种方案进行综合地评价。

最后，我们按照上述评判的结果来选择对于解决特定社会问题最满意的路径或方案。

3.关于政府角色定位与公共政策的理想作用范围的争论

第一，争论的发生可能是由于我们对各种问题解决途径的认识有待深入，此时争论发生在事实层面。

第二，争论的发生可能是由于争论各方在选择价值标准方面出现了差异，此时争论发生在价值层面。

4.关于政府与其他部门关系的类型划分

（1）

替代型

鉴于不同的问题解决途径各有自己的优势和缺陷，政府能够做好的地方，其他部门未必能够做好，而其他部门能够做好的地方，政府未必能够做好，因此各个部门需要有一定的分工，从而在解决社会问题上各自发挥自己的作用。

（2）

补充型

在补充关系中，政府与其他部门之间所形成的是一种合作关系。按照这种关系，政府应当在适当的地方选择与其他部门进行合作地政策，共同解决社会问题。

二、关于政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实

1.市场化趋势

市场化趋势是指政府通过全面的改革来建立或深化市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。

2.第三部门发挥着越来越重要的作用

这一趋势既表现在第三部门中的组织独立地承担着越来越多的社会职能，也表现在政府在解决社会问题过程中越来越强调与第三部门的合作伙伴关系。

3.社区角色的变迁

一方面，对于发展中国家来说，经济发展的过程同时也就是非正式部门的角色不断地被政府、市场（企业组织）和第三部门（非政府组织）侵蚀的过程，或者说，是一个正式部门不断地取代非正式部门的过程。另一方面，在全球范围内，政府在公共政策实践中也越来越强调社区的重要性，包括依靠社区解决社会问题和通过政府与社区的合作来解决社会问题。

第三章

公共政策系统分析

第一节

公共政策主体

主体，按照哲学观点而言，是指进行着认识和实践活动的有意识的人。一般来说，公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。

一、官方决策者

一般而言，官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。在我国，官方决策者还包括执政党。

1.立法机关

立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一，其主要职能是立法，即履行制定法律和政策。

2.行政机关

行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它掌握着国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确定的国家意志的执行者。

3.司法机关

在美国，法院可以运用司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大的影响。法院还可以通过判例对经济政策和社会政策产生影响。法院不仅参与政策制定，而且还在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应当采取何种行为。

在我国目前的实际情况来看，司法机关的作用更多的表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。

4.中国共产党

我国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，中国共产党作为执政党，在我国公共政策过程中发挥着主导性作用，体现在党的政治领导、组织领导和思想领导上。

二、非官方参与者

1.利益集团

利益集团具有两个特征：第一有共同的利益和主张

第二影响公共政策的制定

以美国为例，利益集团影响公共政策制定的方式和途径主要有直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等。

2.政党

政党在现代社会中发挥着组织选举、参与立法、组建政府、利益聚合等功能。

3.大众传媒

大众传播媒介主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、过激互联网等传播工具。有两个主要作用：第一是传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通；第二是引导社会舆论，影响公共政策议程设置。

4.思想库

思想库是现代政策研究组织的别称，由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对于改善政策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极的影响。一般来说，思想库分为几种类型：

（1）

官方思想库：这类思想库隶属于政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，直接反映了政府的态度、立场和感兴趣的问题。

（2）

半官方思想库：这类思想库处于民间，但与政府有着非常密切的关系。政府可以通过投资或资助重点研究领域和方向，使其为政府服务，或者与思想库签订合同，建立相互依存的关系。

（3）

民进思想库：它是由民间发起并得到基金会和企业的资助的社会性政策研究机构。

（4）

国际思想库：它是由不同国家的各学科专家者组成的、以研究人类全球问题为主的政策研究机构，研究范围包括环境保护、战争与和平等。

5.公民个人

公民个人通过各种政治参与途径，影响或制约公共政策的制定与执行。在西方国家，公民参与政策过程的方式主要包括投票选举、全民公决、听证会、示威游行、罢工等。

第二节

公共政策客体

公共政策客体是公共政策所发生的作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两个方面。公共政策主体和公共政策客体的划分只是相对意义上的，对于许多处于中间层次的人、团体和组织而言，它们往往充当了政策主体和政策客体的双重角色。

一、公共政策的直接客体：社会问题

所谓问题通常泛指实际状态与期望之间的差距，由此出发，社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。

社会问题、公共问题和公共政策问题这三个概念的含义较为接近，容易造成混淆。其中，社会问题是外延最广的概念，是与私人问题相对应的。一般来说，仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距问题无疑是私人问题，当许多人的期望与实际状态出现差距，问题就超出了私人的界限，从而演变为社会问题。当问题超出了当事人范围，影响波及到非直接相关的群体，受到社会公众普遍关注时，问题就转换成为公共问题。在现代社会，政府所面临的公共问题非常多，并不是所有的公共问题都能够进入政府的议事日程，只有那些被政府摆上议事日程并加以处理的问题才是公共政策问题。

公共政策的制定即是沿着问题——社会问题——公共问题——公共政策问题这条路线发展演化的。制定公共政策是为了解决社会问题，但在政府决策者看来，并非所有的社会问题都是需要政府解决的。

二、公共政策的间接客体：目标群体

所谓目标群体就是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。

作为公共政策的客体的目标群体与公共政策主体之间是相互作用、在一定条件下会相互转化的。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。比如，国家公职人员在制定和执行某项具体政策时，是作为公共政策主体而存在的，而当他们在日常私人生活中受到该政策的调控和制约时，他们是作为公共政策客体而存在的。

公共政策所要调整和规范的对象就是具有不同性质的利益诉求的社会成员之间的关系。

在公共政策的制定与执行中，目标群体的态度对于公共政策能否达到其预期目标有着重要的影响。目标群体的态度分为接受和不接受。有学者把目标群体顺服的原因归纳为政治社会化、政策合法化、成本利益衡量、顾全大局观念、基于私利、避免惩罚、情势变迁等，认为目标群体不接受政策的原因有价值观念冲突、同辈团体的社会化、传媒影响、追求目前利益、选择性认知不同、政策本身不妥等。

第三节

公共政策环境

一、公共政策环境的内涵

公共政策环境是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素都可归为公共政策环境。

把公共政策环境划分为一般环境和工作环境两类。一般环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国家环境；真正与具体的公共政策过程发生作用的是一般环境中较为具体的成分，它们构成了公共政策过程的工作环境。

二、公共政策环境的构成1.经济环境

经济环境是对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。无论何种性质的公共政策主体，其决策体制、决策目标、决策行为、决策原则、决策方法等都要受到经济环境的制约，这种制约表现在：

(1)

经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点

(2)

经济环境提供了公共政策系统运行所必需的资源

(3)

经济环境影响公共政策系统的经济目标取向

2.政治环境

政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等，政治环境对公共政策系统的影响表现在：

(1)

政治环境决定着公共政策系统的性质

(2)

政治环境决定着公共政策系统的民主化程度

(3)

政治环境决定着公共政策的合法化程度

3.社会文化环境

社会文化环境是对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度等，影响有：

(1)

社会文化环境影响公共政策系统运行所需的智力条件

(2)

社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理条件

4.国际环境

(1)

国际环境影响公共政策系统的价值选择

(2)

国际环境影响公共政策系统的参照系选择

(3)

国际环境影响公共政策系统的性质

第四节

公共政策工具

一、公共政策工具概述

1.政策工具的含义

政策工具是实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。它是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。

2.关于政策工具分类的讨论

关于政策工具分类的讨论并没有形成统一的观点。

二、公共政策工具的分类

加拿大学者霍利特和拉梅什根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高低，将政策工具分为三类：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。

（一）自愿性工具

它的核心特征是它很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基础上完成预定任务。

1.家庭与社区

2.志愿者组织

3.市场

（二）强制性工具

也叫指导性工具，它借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导。

1.管制

是指政府通过一系列行政管理过程对个人和机构的行为作出要求和规定的活动。对于这些规定，目标群体必须遵守好服从，反之将受到惩罚。

2.公共企业（也称国有企业）

3.直接提供

由公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供物品和服务，例如国防、外交关系、消防等。

（三）混合性工具

它结合了自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人作出决策。

1.信息与规劝

信息传播是一种消极工具，政府向个人和公司提供信息并期待他们的行为发生预期的变化，但信息传播并不具有强制性，公众并没有义务作出特定的回应。

规劝是政府试图说服人们去做或不做某事，力图改变人们的偏好和行动，但是规劝并不运用奖励和惩罚手段。

2.补贴

补贴是指政府（或者通过其代理）给个人、公司和组织的各种形式的财政转移，目的在于通过影响和改变受资助者对不同备选方案成本与收益的判断，促使其采取政府期望的行为。形式包括拨款、税收减免、凭单、低息贷款。

3.产权拍卖

这种工具假定市场是最有效率的资源配置工具，政府通过产权拍卖，在不存在市场的公共物品和服务领域建立市场。政府对特定的资源确立一定数量的可交易的产权，创造出认为的稀缺，并让价格机制起作用。

许多国家都采用这种工具来控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先确定可以进入市场进行交易的污染物排放总量，然后通过定期拍卖来分配污染物的排放指标。

4.税收与使用者付费

三、公共政策工具的选择

1.经济学模型

经济学家大多把政策工具的选择等同于特定工具与需要完成的任务之间的技术性配对演练。

2.政治学模型

政治学家认为在技术层面上各种政策工具之间具有或多或少的可替换性，因此应该把研究焦点放在各种政治力量上，是它们决定了政策工具的选择。

3.综合模型

政策子系统的复杂程度

高

低

国家能力

强

市场工具

管制、公共企业、直接提供等工具

弱

家庭与社区、志愿者组织

混合工具

第四章

公共政策问题的构建分析

构建政策问题是进行政策分析的第一步，它直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。要制定公共政策，首先必须是挖掘和确认政策问题，了解问题产生的原因和背景，寻找社会问题进入政策议程的途径，把握政策问题分析的基本方法。

第一节

公共政策问题概述

一、公共政策问题的定义

问题通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。

公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。

1.社会客观现象或问题情境

2.对上述问题的察觉与认同

3.价值、利益与规范的冲突

4.团体的活动与力量

5.政府的必要行动

二、公共政策问题的特征

1.政策问题的关联性

2.政策问题的主观性：政策问题是思想作用于环境的产物，政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。

3.政策问题的人为性：只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时，才可能产生政策问题。

4.政策问题的动态性

三、公共政策问题的类型

1.米特罗夫与基尔曼对政策问题的分析

他们提出政策问题构建的主要内容是政策问题的概念化。所谓问题概念化是指政策分析者使用通用的语言，将政策问题情境界定为一个实质行动的政策问题。

（1）

自然观

认为社会问题的产生是历史发展的自然产物

（2）

道德观

认为社会问题产生是由于政策相关者的道德沦丧

（3）

环境观

认为社会问题的产生是因问题受害者本身的行动不当或决策不当导致的。

2.洛维对政策问题的分类

洛维根据受到问题影响的人数及其相互间的关系，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。

（1）

分配型问题

分配型问题是把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。从博弈论的角度出发，此类问题基本上是一种“非零和博弈”的问题，因为处理这类问题并不构成一方之所得建立在另一方之所失的基础上，不具备利益和义务的排他性。

（2）

管制型问题

管制型问题是政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。此类问题属于“零和博弈”的问题，因为这类问题的处理常常使一方获得利益，而另一方失去利益。

（3）

再分配型问题

再分配型问题是政策将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的的团体享受或承担所引发的问题。这类问题的处理容易引起利益上的排他性，是一种“零和博弈”的问题。

3.威廉·N.邓恩对政策问题的分类

他从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。每一类问题的结构取决于它们的相对复杂程度。

要素

问题的结构

结构优良

结构适度

结构不良

决策者

一人或数人

一人或数人

许多

备选方案

有限

有限

无限

效用（价值）

一致

一致

冲突

结果

确定性或风险

不确定

未知

概率

可计算

不可计算

不可计算

第二节

公共政策问题构建的程序

一、政策问题构建的程序

在公共政策过程中，政策问题构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个相互依存的过程组成；政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题。

第一阶段：以问题感知体悟问题情境

第二阶段：以问题搜索认定元问题

第三阶段：以问题界定发现实质问题

第四阶段：以问题陈述建立正式问题

二、政策问题的论证

在构建政策问题的过程中，经常会遇到对问题的争论，这种争论不仅包括对即将采取的实际的或可能的行动有不同的意见，也反映了对政策问题本身性质的认识还存在分歧，为此就需要进行政策问题论证。

威廉·N.邓恩认为公共政策问题论证的复杂性可以通过论证所在的组织层次具体表现出来。根据类别等级，政策问题的论证可分为一级论证、二级论证、功能论证和小论证。

1.小论证

它是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证，往往是由政策分析人员划分为专门小组来进行的。

2.功能论证

通常是由政策制定的具体组织来进行的，其任务是将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型。

3.二级论证

是由政府的决策机构作出的论证，主要是集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等问题。

4.一级论证

实际上是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。

三、政策问题诊断的误差

1.组织结构：层级节制体系；专业化；集权化

2.意识形态

3.无知

4.信息超载

5.噪音干扰

6.时间落差

7.逃避问题

8.隐蔽问题

9.虚假问题

第三节

公共政策议程的建立

一、政策议程的含义与类型

社会公众要求政府采取行动解决各种各样社会问题，但只有一小部分被公共政策者所关注，那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。

1.系统议程

又称为公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样的一种政策议程。

2.正式议程

又称为政府议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。政策议程包括以下四个阶段：

（1）

界定议程：通过讨论，积极而慎重的研究被认定的政策问题

（2）

规划议程：从总体上讨论需要优先解决的政策项目

（3）

议价议程：根据每一规范方案的利害得失，政策相关人就价值标准与利益分配进行讨价还价的争论。

（4）

循环议程：正式进入政府议程的政策方案，都要不断接受评估与检验，并加以科学修正。

3.两种议程的区别

公众议程一般由一些较抽象的项目组成，其概念和范围都比较模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决方法，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。

政府议程则比公众议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行认定或陈述的最后阶段，问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，公众议程就转入政府议程。

二、社会问题进入政策议程的途径

1.社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入

不少团体会从各自的利益出发，力图谋求在社会中所期望获得的平衡位置。如果这些团体的利益受到了威胁，产生了被剥夺感，他们就会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。

对于社会团体或个人认为很重要的社会问题，政府为什么会有限介入呢？四个原因：

(1)

政府基本上不知道这些问题的存在。

(2)

政府知道问题的存在，但没有权力去处理。

(3)

政府知道问题的存在，也有权力处理，但无能力办理。

(4)

政府知道问题的存在，也有权力与能力处理，但不能马上列入政府的议事日程。

2.政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入

(1)

例如保护环境这一类带有全局性的问题，政府会从更高的层次关心并加以解决。

(2)

社会上的一部门团体或个人由于缺乏资源，他们无力向政府请求帮助，而实际上他们又特别需要政府的主动关注。

(3)

在社会各种利益的冲突中，有些团体或个人会凭借控制大量资源的优势，始终处于冲突的主导地位，为了维护社会的公正，政府需要主动干预，保护冲突中的受害者。

(4)

政府会从自身利益的需求出发，主动地发现问题。

3.政府及社会团体与个人都主动

(1)

政府希望解决的问题与公众妖气解决的问题完全一致或基本一致。

(2)

政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反。

(3)

政府希望解决的问题与公众要求解决的问题，在多数情况下既有共同的一面，又有差异的一面。

4.政府与个人、团体都不主动介入

理论上存在，实践中不常见

三、影响社会问题进入政策议程的因素

1.公民个人的作用

2.利益团体的作用

3.政治领袖的作用

4.政府体制的作用

5.大众传媒的作用

6.专家学者的作用

7.问题自身的作用

四、社会问题进入政策议程的触发机制

推动社会问题加速进入政策议程的四种触发机制：

1.政治领导

3.危机事件

2.抗议活动

4.传媒曝光

五、社会问题进入政策议程的障碍

“无决策制定”是主张改变社会现行利益和特权分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在这种需求尚未达到政策制定领域以前，就加以阻止的一种方法。

1.政治原则的偏离

4.表达方式的失当

2.价值体系的排斥

5.承受能力的不足

3.政府体系的封闭

六、公共政策议程建立的模型

1.科布的政策议程建立模型

（1）

外在创始型

政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传统给相关群体），首先进入公众议程，然后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。

（2）

政治动员型

具有权威作用的政治领导人主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。

（3）

内在创始型

政府系统内部的人员或部门为解决纯粹的内部事务而提出政策问题，且问题扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人。

2.约翰·W.金的多源流分析模型

他的模型建立在问题流、政策流、政治流三种信息流的基础上。

Ø

问题流主要关注问题的界定，它包括问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。

Ø

政策流与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关。，其重要方面在于针对政策问题而提出的各种建议。

Ø

政治流涉及政治对于问题解决方案的影响。他包括三个因素：公众情绪、压力集团间的竞争、行政机构或立法机构的换届。

另外，外溢现象也影响到政策议程的建立。外溢指的是这样一个过程：某一领域的问题（被称为先例）在政府议程上的出现同时也就确定了另一领域的类似问题后来在政策议程上的重要地位。

第三篇：公共政策分析第六章 《政策执行》之案例

第六章 政策执行

［案例1］

“定心丸”何以变成“闹心丸”

第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。

据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40％，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。强征承包地引发纠纷：

1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访，问题始终得不到解决。村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理?”

去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。

不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。

河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议，管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。

中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户承包与土地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理者报酬；科技人员以技术入股么技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“两田制”损害农民利益。

在第二轮土地承包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块，口粮田分给群众，而经济田则高价发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地延包中明确规定不能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。

1999年10月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡一千二百多亩地却一直荒着。原因是乡党委、政府下通知：“废止和收回1998年8月所有与农户签订的土地延包合同，全面调整土地。”不少村民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断，村民多次上访告状。

在付屯村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书，满腹委屈地说：“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞，我们坚决不同意。”对此付屯村支书解释说：“1998年上面要求必须在麦播前把土地延包工作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合同当真了。乡里已专门下通知，要求废止已签的合同，重新制定承包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。

山东省临朐县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法发包出去，建起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地承包30年政策出台后，这个村仍私自发包耕地180亩，致使村民人均只有0.33亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部包了，大伙儿就是觉得不公。”去年1月以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除“两田制”，按中央政策均分土地。

人口变化引发人地矛盾：

1998年底，第二轮土地承包进入尾声，河南省商丘市不少群众来到省城上访，反映在延包中没有分到土地。原因是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来，直至1998年，没有根据人口增减变化调整过土地。

据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和此后才出生的孩子都没有分到土地。在有的乡村，此类人口占人口总数近30％，导致“一个人种多人地、多个人种一人地”的情况十分普遍，在第二轮土地承包中，这批人十分迫切地希望能分到地。但是由于当地政府片面理解“土地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加之没有地的村民又不足三分之二，不符合“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以在第二轮土地承包中，这批人仍没有分到地，结果引发了大量矛盾。

在第二轮土地承包工作走在前列的河南省濮阳市，解决今后的人地矛盾主要是用以下四种方法：一是使第二轮承

包的起点尽量公平，不让以前出现的问题延续下去；二是利用好5％的机动地，解决人口较多、生计较少的农户对土地的需求；三是实行土地流转，如农户间依法进行转包、转让互换；四是实现劳动力向非农业转移，鼓励人地矛盾突出的农户，向外转移劳动力。

思考：

1．第二轮土地承包政策是要给广大农民吃上一颗“定心丸”，但是在一些地方“定心丸”却变成“闹心九”。其原因是什么?请从案例中找出某些地方干部在政策执行中，违反政策或政策走样的表现。

2．应如何理解行政执行的原则性与强制性特点?某些地方干部在土地承包问题上搞“强征承包”、“强迫命令”，是否由行政执行的原则性与强制性特点所决定，为什么? 3．要有效地执行政策，要求政策执行者必须具有哪些素质和能力?试结合这案例事实，分析“较高的思想政治觉悟和强烈的政策法律意识”，对保证政策有效执行的必要性。

4.分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的问题。

［案例2］

“面子工程”为何栽了面子

巨大的广场、宽阔的街道、林立的门市以及漂亮的别墅，如果不是亲眼所见，很难让人相信这就是苏皖一些传统农区的小城镇。而不少农民对此却颇有微词，他们抱怨说，加快小城镇建设本来是件好事，但现在却成了某些干部捞取政绩的“面子工程”。

领导脸上要贴金，牛不喝水强按头

一踏进号称“中华果都”的江苏丰县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人羡慕的莫过于丰黄公路旁那红瓦盖顶的别墅了。然而，当你走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面，大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装。屋里院外杂草丛生，粪便满地，臭气熏天。一位住在附近的群众告诉我们，由于没有人住，这里成了过往行人的“公厕”。

别墅变“公厕”，这是哪位款爷钱多得可以随便乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”？出乎意料的是，这些房产的主人衣衫破旧，面容愁苦。他们根本不是什么富商巨贾，相反倒是一群负债累累甚至倾家荡产的国有果园职工，而陷他们于绝境的竟是镇政府的一个“城市梦”。

像该镇一样，苏皖农村的大多数县还是“吃饭财政”、“赤字财政”，政府拿不出多少钱来用于小城镇建设，于是不少地方把眼光不由自主地投向民间，提出要“借用民力”、“以地生财”。但是，在农村经济并不发达的地区，小城镇对农业人口的吸引力十分有限，农民不愿意远离自己的耕地到集镇建房落户。即使少数脱离了土地的农民，也宁愿到县级以上中心城市居住，因为那里有更多的谋生之路。

农民积极性不高，房子盖不起来，一些地方就采取行政命令逼着老百姓“挖掘潜力”。“中华果都”的领导们使用的手段颇为强硬，“不盖新房，就扒你老屋”，万般无奈之下，许多职工不得不拆掉自己本来不错的住房，举债盖楼。果园一分场职工年介田家里本来就穷，为了盖楼借高利贷2.5万元，共投资3.7万元才完成了土木工程，最后因还不起借款，刚盖好的新房又被抵押了出去。

在安徽省砀山县周寨镇，类似的情景也在上演。1996年初，镇领导率队到苏北参观学习后，为了加快小城镇建设，采取“非常措施”，拆房扩路，大干快上。有户姓葛的大家庭，共被扒掉28间瓦房，未获分文补偿，仅被批准花9000元购买了相当于原来5间房面积的地皮使用权，而且必须建成二层以上统一规格的楼房，留走廊，贴瓷砖，一切费用自付。全家因此损失4万多元，至今仍背着近3万元的债务，为此，葛家老人已经不知道哭过多少回了。

一位农民诗人目睹此情此景，忍不住写下了《山坡羊》的诗句：“为筑洋房，抠破钱囊，忍看农民拉饥荒。层楼起，债台长，束紧裤带奔小康。旧郭新城凭臆构，朝建煌煌，暮拆光光。”

急功近利建新城 短期行为搞规划

作为启动农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方确实起了牵一发而动全身的作用。不少沉寂多年、发展滞后的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜。红红火火的表象背后，也有少数象“中华果都”一样的乡镇脱离实际、盲目跟风，致使群众怨声载道。一些县把小城镇新增多少建筑面积当作一项重要指标来考核，层层下指标，级级压任务，要求乡乡动工、镇镇建设。有的甚至还定出了时间表，提出5年再造一个新城。小城镇建设基本处于无序的、粗放的、盲目赶速度、上规模、扩总量的状态中。

安徽省阜阳市的一个县为了促进小城镇的繁荣，不仅强迫农民进城盖房，而且还把吸引农民进城的指标分解到机

关干部的头上，要求每个干部帮助1—5户农民进小城镇盖房，并且一律要盖楼房，迫于无奈，县直机关只好四处筹资建房，有的机关干部甚至自己掏出上万元来完成任务。

这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划，即使一些有规划的，也多停留在纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。在建筑风格上，许多地方更是千篇一律的二层小楼，没有任何特点。“一条街，两张皮，鸭舌帽子一样齐”的临街建筑，以及“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城镇建设的共同写照。这些一哄而上的低品位建筑，一时看起来还说得过去，可以写进某些领导的“政绩薄”，但几年或十几年一过，又要落后，随之而来的就可能是下一轮的大拆大建，这种社会资源的极大浪费，对农村经济发展有百害而无一利。

农民唱起“空城计” “面子工程”栽面子

兴业才能强镇。在小城镇建设中，一些地方只重视小城镇的基础设施硬件建设，却忽视了相关产业的发展。小城镇建设的过于超前和经济发展水平的相对滞后，使巨额投入并没有带来相应的回报，有的地方甚至唱起了“空城计”。苏北有一个乡曾经作过一次调查，全乡不算在建和准备建的房屋，光现有的房屋就有80%以上闲置。由于把有限的资金都投入到了基础设施建设上，许多拿不出钱来发展生产，不少人因为背负沉重债务，刚盖上新房有沦为新的贫困户。

强扭的瓜儿不甜。近几年来，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实际的小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”。投资数十万元安装的路灯因为没钱买电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见。投资上百万元的大观园，更是门可罗雀。更为严重的是，由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老金、教师及干部工资不能正常发放，人们上访不断，弄得领导彻底没了面子。

在小城镇建设中，为什么“领导热、群众冷”？“领导要政绩，群众要小康”是一个重要原因。诚然，地方上要人们进小城镇盖房也是出于好意，可以有效地节约耕地，方便人们购物、就医、上学。当时当“好意”一旦被某些人当作捞取政绩的筹码时，就会变成百姓的灾难。有识之士呼吁，小城镇建设要真正做到量力而行、实事求是，领导干部必须树立正确的政绩观，多做前人栽树、后人乘凉的实事，少做表面好看、热闹一时的文章。

［案例3］

“川气东送”之时回顾当年“川气出川”的教训

中石化“一号工程”的“川气东送”项目原定2009年10月气就可抵达上海，但因管道需要升压和做各种调试，现在，具体的供气时间还没定。但阻碍“川气东送”的，并不仅仅是技术因素。

这条总投资600多亿元，始于四川达州普光气田，由西向东途经四川、重庆、湖北、安徽、江苏、浙江、上海五省二市，全长2203公里的天然气大动脉，规划输气量120亿立方米/年，供应量与中国陆上第一条天然气长输管道——西气东输一线，大致相当。

反面案例：“川气出川”工程不了了之

20世纪70年代中期，我国曾实施了一项引起全国震动的“川气出川工程”。即经过5年努力，实现四川省年产天然气300亿立方米的计划。然后铺设长达2940公里的管道，使年产一半的天然气沿长江而下，穿巴蜀，过鄂中，经江苏，直抵上海。到时，中国的能源结构将发生巨大变化，并将带动中国经济的发展。然而到了1980年，这项引人注目的“川气出川”工程便偃旗息鼓。已铺设的管道全部作废，大口径专用钢管厂只好停产，从国外定购来的天然气脱硫装置，其中13套锁在了仓库里，向国内100多个单位定购的专用设备也都压在库里，到1980年底统计，有4亿多元的物资压在四川石油管理局仓库。计委估算为“川气出川”工程修公路铺管道等共耗资3．7亿元。由于改变经济格局而造成的损失则更大。那么，这项错误的决策是怎样出台的呢？

1973年燃化部主要领导人提出，国家要改变能源构成，四川应找天然气，搞到年产300～500亿立方米。四川石油管理局按照燃化部领导人的指示，组织30多名技术人员到北京汇报四川天然气资源初步勘测的情况。汇报会上，燃化部有关领导听了四川的汇报之后，批评四川局的技术人员“思想不解放，右倾”，于是汇报会改为务虚会。大谈全国大好形势，不务出年产500亿立方米天然气的储量依据就不能过关。在这种情景下，四川石油管理局的技术人员就违心地算出1万亿、10万亿两个神仙数字。他们还在汇报书上把这些数字分成了三级，就是可采储量、尚待验证储量、没经钻探储量；但这不符合燃化部领导人的胃口，结果开始升级——把三级改为二级，把二级提为一级。1975年1月国家计委、建委根据燃化部的汇报，向国务院作报告。就这样，把专家技术人员们用压降法计算出来的一级可采储量1千亿立方米扩大为1万亿立方米。后来四川石油管理局地质处在每年呈报天然气储量的报告中，如实汇报，并分别呈

报燃化部和计委。燃化部一副部长见后严厉批评四川局搞翻案，说这是“政治事故”，四川局只好将报告重新修改上报。这样一个务虚出来的数字使“川气出川”工程的决策出台了。

为实施这一“宏伟”工程，国家确定预算40多亿元。决定从国外引进一批天然气化工厂的设备并决定铺设川气出川的管道长2940公里。为此将耗钢材150万吨、水泥12万吨及数千个大型机电设备。1975年工程全面展开，从重庆到上海专用公路破土了，附属设施的建设动工了，几百个研究课题飞向四机部、邮电部、一机部等等。为了专用公路的修建，动用全国150多个单位，900多个工厂，在沙市和资阳工地投资1．2亿元建设专门生产大口径的钢管厂。给国家造成极坏的政治影响和重大经济损失。

案例评析：

“川气出川”工程决策尽管是特殊年代的产物，已经成为历史。但是其决策过程中所反映出来的一些问题却是很典型的，对今天的领导者仍有警示作用。

1．决策者掌握的信息不真实、不准确。信息是决策的物质基础和重要资源，是决策者认识决策对象的中介和桥梁，是控制决策实施的依据，也是检验决策是否科学合理的尺度。信息的生命力在于它的真实性和准确性，只有真实、准确的信息，才能作为领导决策的依据。而川气工程的决策层恰恰在这个最基础的问题上出现错误。四川省地质结构复杂，对天然气的勘探比较困难。据四川石油管理局的技术人员所掌握的材料来看，四川天然气可采储量并不多。而川气能否出川，决定因素是准确掌握可采储量。恰恰在这个可采储量上，国家有关部门掌握的四川1万亿立方米及远景为10万亿立方米的天然气的数字是在“务虚会”上务出来的，是没有客观根据的。事实证明，在通常的情况下，决策的科学性、准确性，与决策所需要的信息的质量成正比。信息越真实、越准确、越及时，决策的基础就越坚实，决策过程中思维的广度和深度就越大，决策科学化程度就越高；如果信息失真，就会对决策者产生错误的导向，导致决策者判断错误，造成决策失误，酿成严重后果。“川气出川”决策的依据恰恰是失真的信息资料。

2．有关部门领导的主观主义，严重脱离实际。决策的对象是客观的，是不依人们的意志为转移的。天然气实际储量到底多少要靠事实说话，它不会因人们的主观臆断或增多或减少。作为上级主管部门的燃化部领导者，在向专业技术人员了解情况过程中，不是以实事求是的态度对待客观实际，做到主观与客观实际相符合，而是企图使客观实际服从主观意愿，随心所欲、主观臆造，按照个人意愿划定框框和范围要求专业技术人员的进行有倾向性的论证，甚至不惜采用高压手段迫使其就范——这是导致虚拟数字出台的主要原因。这也是造成“川气出川”工程决策失误的关键所在。实际上，影响决策质量的因素是多方面的，但带有根本性的问题是世界观的问题，从实际出发，实事求是是领导决策总的指导思想，以现实情况作为分析问题、制定决策的基础，有的放矢，排除违反客观规律的主观主义和唯心主义，是科学决策的根本要求。任何决策如果脱离实际，违反客观规律，就是主观主义的蛮干、瞎干，必然会使决策发生重大失误。“川气工程”决策就是很好的实证。

3．从根本上违背了决策民主化科学化的原则。决策者进行决策所需要的信息，除了通过深入实际、调查研究直接获取外，还要靠畅通的民主渠道，使基层的意见、群众的呼声及时畅通的反馈给决策机关和决策者。因此，必须造成一种宽松和谐的民主氛围，形成“上不塞耳，下不箍口”的言论环境。而燃化部的某些领导却独断专行，压制不同声音。确切地说，“川气工程”实际上就是某些领导者“拍脑袋”的产物，根本谈不上科学的程序、科学的方法和科学的论证，其失误也就在所难免。

［案例4］

“集体抵制”医药政策引人深思

自今年4月份以来，医药行业便迎来了一个密集的“政策期”，与往常不同的是，几乎每一项政策的出台都在行业内引发了强烈的争议，“集体抵制”现象高涨，并导致这些政策不得不推缓执行。

这种“自下而上”的抵制不能不引起人们的思考。至少，在一定程度上说明了这个产业内部存在一些矛盾。

4月底，国家发改委关于22种抗生素的降价消息一传出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国21家医药行业协会联名上书要求降低降价幅度，原定6月1日执行的降价规定不得不暂缓；6月中旬，国家食品药品监督管理局(SFDA)出台的《医疗器械翻新规定》也遭到了行业协会的抵制，中国医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召开研讨会，并上书商务部要求废除或更改规定，原定7月1日执行的规定也暂缓；7月初，国家发改委关于的OTC定价下放的规定也遭到以中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，SFDA关于“丁基胶塞全面替代天然胶塞”的规定也从原先1月1日执行被推迟到7月1日，目前仍未完全得以实施。

由此引发的另一个独特现象则是医药行业的“囤货、断货现象”。

来自生产企业的消息是，由于抗生素降价令迟迟未下，商业企业已开始减少一些传闻中降价幅度较大的抗生素品种进货量和库存量。而过去一年对医院购入药品金额的绝对值统计表明，对那些降价品种，医院极可能选择了价格更高的替代品。没有了医院的“宠幸”，一些降价品种在医院消失了。

由于生产企业、商业公司以及医院大量囤积使用天然胶塞的输液产品，山东地区的基础输液生产企业已经出现产品断货现象。这对于长年处于供大于求的大输液行业来说非常少见。据业内人士介绍，由于7月1日更换丁基胶塞已成事实，因此，医院和商业企业都在大量地囤积采用天然胶塞的基础类输液产品，企业意图提高大输液玻璃瓶的价格。

2004年制药行业的平均毛利率为34%，为近年来的最低水平。能源和原材料涨价、出口退税、GMP改造成本、连年的药品降价，是造成利润下滑的主要原因。

根据相关的统计，近年经过13次的政策降价，降价金额已接近200亿元。在这中间，医药不分家现状下药品价格形成的畸形和有关部门对价格成本审核的信息不对称已经给行业造成了损伤。

难怪在医药行业，“政策的不确定性因素”都被列为医药企业和研究专家对行业分析的重要因素，每一次政策的出台都使医药工业进入了一个绵长的消化期，而企业似乎已习惯了“上有政策，下有对策”的操作方式。

另一方面，“抵制政策现象”也暴露了这个产业的硬伤：小、散、乱。虽然经过了一轮GMP的淘汰，全国仍有5000多家生产企业，10000多家商业企业和高达90%以上化学仿制药。

原料药产业的产能盲目扩张，导致成本高企、下游抗生素产品的恶性竞争；国产医疗器械企业的弱小导致国内低端市场一放开即面临“生死存亡的危机”；大输液行业的产能过剩，无序竞争，使得“一瓶输液比不上一瓶矿泉水”。

医药行业频频出现的“政策抵制现象”告诉我们，医药产业升级还有很长的一段路要走。（第一财经日报 邢少文）思考：

1.请评价抵制政策执行行为，并分析原因。2.试分析医药行业管理政策执行的影响因素。

3.假如你接受了一项政策执行任务，你将如何保证政策的正常执行？

第四篇：公共政策分析与管理协会

公共政策分析与管理协会

跨市移民和犯罪之间的关系实证分析

作者: Kristin F.Butcher and Anne Morrison Piehl

来源：中国政策分析和管理。17日，3号（1998年夏季），第457-

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发布者：约翰·威利父子代表协会公共政策分析与管理

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摘要：关于移民和犯罪的成本是很高的公众关注，有时交叉本文探讨移民迁移到一个大都市区，该地区的犯罪率之间的关系在20世纪80年代。

第五篇：东财2013秋《公共政策与政策分析》论文题目

东财2013秋《公共政策与政策分析》论文题目

《公共政策分析》论文题目

答案欢迎联系本人索取

（共五个题目，任选三个题目回答问题，三个题目须作答在同一个word文档中，正文题目可略，写作模版见附件中的“课程论文写作模板（多题式）”，每题800~1000字）

1．结合具体实例，论述我国改革开放决策模式的优越性所在。

2．目前我国政策监控机制存在的问题有哪些？如何完善我国的政策监控机制？

3．如何理解“上有政策、下有对策”这一现象？

4．请针对我国政策评估工作的缺陷，论述如何才能推进我国的政策评估事业。

5．什么是方案规划？政策方案的规划都应当遵循哪些原则？