义务教育均衡发展下的教育财政问题与改进

第一篇：义务教育均衡发展下的教育财政问题与改进

义务教育均衡发展下的教育财政问题与改进

胡伶

摘要：长期以来，我国实行义务教育低重心投入的体制，义务教育经费主要由县及以下政府负担，促进了义务教育发展不均衡的现状。尽管，随着近年来教育管理体制改革的不断深化，义务教育“以县为主、省级统筹”的管理格局初步形成，中央对地方的转移支付力度不断加大，但是由于受传统计划经济下教育财政管理体制带来的弊病的影响，当前我国地方教育财政管理依然存在着地方政府财权和事权不够匹配、地方财政负担较重、转移支付尚需完善、财政管理层级过多、教育支出效用有待提高等问题。在此基础上，建议提高地方政府教育财权和事权的匹配度，做到权责统一；科学衡量地方教育财政需求与供给能力，提高转移支付的效用；继续进行“省直管县”的实践探索，完善各级政府间的财政关系；加强对教育支出效果的评价，提高支出的效率和效果。

关键词：省域内；基础教育均衡发展；财政问题；改进

一、研究背景

我国是一个幅员辽阔、地域宽广的国家，各地不同的自然环境、人口分布、经济与文化发展等方面的差异，共同影响着教育的发展水平。然而，在诸多的影响因素中，教育财政投入体制是影响教育均衡发展的一个主要原因。就我国而言，相当长时间内实行的是义务教育低重心投入体制，即义务教育经费主要由县及以下政府负担，这意味着义务教育经费的充裕程度与所在地区的财政能力紧密相关，东中西部义务教育在经费投入、办学条件和师资水平等方面存在较大差距。

值得注意的是，义务教育的区域差异不仅体现为东中西部地区之间的差异，还体现为省域内的教育差距。这里仅以浙江省和贵州省为例。浙江省属于东部地区，人均GDP、人均财政收入、教育发展程度等都处于全国领先水平，但是省内各市的教育发展水平同样存在一定的差距。来自中国西部研究院的相关调查显示，2009年，在教育投入上，小学生均预算内教育经费最高的舟山市达到7841.39元，最低的温州市是4528.68元，最高是最低的1.73倍。初中生均预算内教育经费最高的舟山市达到10568.30元，最低的湖州是5812.68元，最高是最低的1.81倍。小学生均预算内公用经费最高的杭州市为1537.16元，最低的是绍兴市为545.04元，最高是最低的2.82倍。初中生均预算内公用经费最高的舟山市为2353.53元，最低的是绍兴市624.18元，最高是最低的3.77倍。在师资水平上，小学专任教师专科及以上学历最高的是杭州市为90.36%，最低的台州市仅为79.56%，相差超过10个百分点。初中专任教师本科及以上学历最高的是杭州市为87.93%，最低的是金华市为73.45%，相差超过14个百分点；贵州省属于西部地区，人均GDP、人均财政收入、教育发展程度等都处于全国落后地区，省内各市的教育发展水平也现实存在差距。2009年，在教育投入上，小学生均预算内教育经费最高的贵阳市3565.65元，最低的是毕节地区为1800.63元，最高是最低的1.98倍，初中生均预算内教育经费最高的是贵阳市3960.09元，最低的是毕节地区2130.64元，最高是最低的1.86倍。小学生均预算内公用经费最高的是贵阳市551.03元，最低的是毕节地区357.61元，最高是最低的1.54倍，初中生均预算内公用经费最高的贵阳市678.18元，最低的安顺市514.31，最高是最低的1.31倍。在师资水平上，小学专业教师专科及以上学历最高的是贵阳市为79.13%，最低的毕节地区60.95%，相差达18个百分点。初中专任教师本科及以上学历最高的是贵阳市为61.97%，最低的是六盘山市35.59%，相差超过26个百分点。

按照穆斯格雷夫对财政职能的分析，政府财政具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。中央政府和地方政府在上述职能的实现过程中具有不同的作用。大卫•金认为“财政联邦制的核心基于这一命题，即资源配置方面的政策应该容许不同州之间的有所不同，这取决于各州居民的偏好。然而分配和稳定目标的实现，要求主要的责任在中央政府。”因此，东中西部地区教育差距缩小主要靠中央，但是省域内教育不均衡问题的主要责任在于地方政府，尤其是省一级。而找出义务教育不均衡发展背后的教育财政问题及其原因，才能为各级政府履行教育职责、缩小义务教育发展差距，寻找根本的出路。

二、制约义务教育均衡发展的教育财政问题

中国发展过程中的不均衡有两种，一是政府责任型失衡，二是发展阶段型失衡。从教育发展不均衡来看，其原因归结于政府责任型失衡。而通常影响政府义务教育责任型失衡的原因除了国家的经济发展水平以外，更多地归因于政府对于义务教育支出的提供实力、管理能力和相对偏好等。

（一）义务教育“各级政府分担，经费省级统筹，管理以县为主”的格局已经明确，但相应的财权和事权之间的不匹配导致地方财政压力过大

财政分权理论的相关文献表明，通过依据特定的需求偏好因地制宜地安排商品和服务的产出，分权可以增加经济福利。我国财政管理体制经历了若干阶段，建国初期为“统分统支”，改革开放前实行“统一领导、分级管理”，20世纪80年代至90年代中期“分级包干”，1994年以后采取“分税制”。经过“分税制”改革，我国初步建立了中央和地方以分税为基础的财政管理体制，明确了中央和地方的支出责任。随着财税改革的不断推进，我国教育管理体制改革也不断深入。在实行“分灶吃饭”的财政管理时代，基础教育财政开始实行“分级办学、分级管理”的体制。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了“基础教育地方负责、分级管理的原则。”1986年《义务教育法》颁布之后，地方政府成为筹措义务教育经费的主要责任者，县、乡、村三级办学、县乡两级管理的农村义务教育管理格局基本形成，财政性教育经费主要由县、乡财政承担。这样造成了“分税制”后财权层层上移、地方政府财政支出责任却在不断增大的不协调局面。比如中央的财政收入比重从1993年的22.0%上升到1994年的55.7%，但是地方的财政支出比重则在财政包干和分税制改革期间一直处于稳步上升的状态（从1981年的45%上升到2005年的74.1%），一些欠发达省份的财政能力难以支撑教育发展的责任。1999年农村税费改革更是加大了农村义务教育资金缺口。为了解决义务教育经费保障问题，国家先后出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年）、《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（2001年）、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年）等，确定了“由地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制。该体制在一定程度上缓解了乡镇一级政府的办学压力，然而，一个很普遍的问题是，多级政府都同时对教育负有责任，但是却没有明确的指导方针对教育的供给责任进行划分。由于没有明确规定支出职责，这就为上级政府往往在不提供足够资金支持的情况下向下委派支出任务提供了空间。无资金保障的行政任务和问责性的缺失反过来又诱使地方政府乱收费和政策“正义性”的缺失。基于这种情况，2006年我国按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平”的原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。在资金的总体安排上，体现了“中央拿大头”的原则。2006-2010年，全国财政已累计安排农村义务教育经费保障机制改革资金4588亿元，其中：中央财政2510亿元，地方财政2078亿元。[1]

但是，即使在中央不断加大教育转移支付的情况下，县一级财政压力并没有得到有效的缓解，导致在许多贫困地区，一些原本有助于推进基本公共教育均衡发展的政策无法贯彻，例如“校安工程”、危房改造和校舍扩建常常由于资金匮乏而搁置。中国西部研究院的调查显示，以推进义务教育学校标准化建设为例，贵州省实现全部义务教育学校标准化建设，尚缺资金约580亿，相当于2009年贵州省财政总收入779.58亿元的 74.4%，短期内解决所有义务教育学校标准化建设面临巨大财政压力。即便在经济发达的广东省，部分欠发达县市也面临类似的情况，截止2009年底，经济较好的珠三角地区83%以上的义务教育学校已达到标准化学校，然而一些欠发达县市因资金缺口标准化学校推进缓慢，个别县市标准化学校覆盖率还不到10%。

（二）日渐增加的教育转移支付对于促进义务教育均衡发展起到了积极作用，但是转移支付的效用还需进一步提高

中央政府向省级政府的转移支付制度包括三大项转移支付类型：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。其中，一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府（主要是中西部地区），按照规范的办法给予的补助。包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等，地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用，不需要地方财政配套。专项转移支付指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务，给予的具有指定用途的奖励或补助。主要用于教育、社会保障、农业等方面。地方财政必须按照规定用途使用资金。近年来，专项转移支付大力投向教育等民生领域，比如2009年对1.3亿农村中小学生免除学杂费并免费发放教科书，中西部地区1228万家庭经济困难寄宿生得到生活费补助。免除城市义务教育阶段学生学杂费，2900多万学生受益。2009年，中央对地方的一般性转移支付中直接用于教育转移支付的决算数为893.56亿元，为上年决算数的213.1%。直接用于教育的专项转移支付的决算数为520.21亿元，为上年决算数的75.1%。[2]

然而，我国转移支付的效用还需着力提高。首先，目前，我国转移支付上存在着“二多”、“二少”现象，即转移支付缺乏主渠道，补助种类过多，资金总额却不多；转移支付资金结构不合理：一般补助过少，专项补助过多。比如，中央对地方的一般性转移支付包括16个类别，其中的均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付等都与教育有着不可脱离的关系。其次，目前还存在一种倾向，各级政府热衷于使用专项转移支付，据说，它可起到“四两拨千斤”的效果，获得更多业绩。但是，因而看似中央没有少花钱，但是地方来看维持基本职能的资金却严重不足。过度使用专项转移支付可能会使地方用于经常性支出的预算减少，要求地方政府用自有配套资金补充中央拨款，使得许多缺少资金的地方政府无法获得专项拨款，或者迫使地方政府从重点支出领域抽调资金来重新安排，有的地方还玩弄起了“数字游戏”，即他们会将上级拨入的B资金来“配套”A资金。而当检查B资金时，又将A资金去“配套”。此外，在财政转移支付过程中存在的“粘蝇纸效应”（Flypaper Effect）也必须值得关注，即接受补助会带来更大规模的地方公共支出，政府补助会粘在它所到的部门。

（三）地方财政管理次级较多，导致省以下财政管理难度增大，教育支出缺乏有效的保障机制

我国现有的财政体制架构沿袭了传统做法，包括四个地方政府层级：省（自治区、直辖市）、地（地级市）、县（县级市）以及乡镇。传统的“市管县”体制带来三个漏斗，即财政漏斗、权力漏斗和效率漏斗，已经被越来越多的政府人士和研究者所提及。正如研究所表明的那样，“在省内，税收收入和转移支付的分配成为一种‘向下滴漏’过程，即上级政府根据不规范、各地差别很大的标准决定分配多少给下级政府。这个过程对县、乡镇和村等基层政府机构弥补其支出职责与收入来源缺口是雪上加霜。”[3]

过多的财政管理次级一方面造成教育支出的“漏斗”现象，来自中央和上级的转移支付，在层层转拨过程中，易发生挤占、挪用、缺乏监督等问题。另一方面也加大了地方财政管理的难度。比如，虽然近年来不断强调“省级统筹”，如《规划纲要》第46条，提出“加强省级政府教育统筹”，要求“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。”但是，从我国实际来看，各省“教育统筹”的能力差别甚大。因为尽管1994年的《预算法》对中央与省级政府间的分税制安排规定得比较详细，2002年国务院《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》（国发[2002]26号）文件明确指出“必须满足乡镇和县级政府基本的财政支出需要，其财政收支缺口应由省级和地（市）级一般性转移支付弥补。”然而文件并没有提供关于省以下政府税收共享的具体指导意见，因此，各省对于是否或怎样共享税收由相当大的自主权。这里仅就各省增值税在不同地方政府层级的分配情况来看。一些省份如新疆、云南、安徽、江苏、广西、河南、广东、福建和浙江分配给省级财政的增值税不到10%，而处在另一个极端的上海、海南、青海、黑龙江和北京，增值税高度集中。一些增值税分配高度分权的省份采取了属地原则（即增值税属于征税的那一级财政），而其他一些省份把增值税按照一定比例分配给各级政府。西部省份如西藏、陕西、宁夏和青海的增值税分权度高，显然将其转移支付的大部分留在省级政府。青海的情形较为特殊，它将增值税的60%以上和中央向省级转移支付的70%留在了省一级。安徽、湖北和河南将增值税大的大部分分配给地（市）级，而留在地（市）级的转移支付比重较小。[4]这种地方政府逐层制定对下级政府的税收共享和转移支付，也是如此。但是在分税的过程中，根据什么分、如何分等问题并没有得到很好的解决。正是因为这种分配的模糊性，导致省际之间教育统筹能力差别甚大。因此，一些统筹能力较弱的地方难以履行统筹职责，省域内部分贫困县市教育经费筹措难以保障，这必将制约省域内教育均衡发展的步伐。

（四）教育支出总量明显提高，但是支出的针对性和有效性尚需提高

尽管近年来，随着国家对民生工程的关注。教育支出无论在总量上还是在占GDP的比例上都有了明显提高。2009年，国家财政收入已达到61330.35亿元，是2000年13395.23亿元的4.5倍，公共财政保障能力不断提高[5]。同时，财政性教育经费占财政支出和GDP的比例不断提高，2010年颁布的《国家中长期教育发展与规划纲要（2010-2020）》已经强调：至2012年，财政性教育经费占国内生产总值比例将提高到4%。目前，财政部正在积极行动，保障资金的足额按时到位。

但是，在提高教育支出的同时，另一个值得关注的问题是如何提高教育支出的针对性和有效性。我国多年来实行计划经济体制，政府缺乏按照市场规律提供公共服务的政策建言和政策意识，这在较大程度上约束了政府效率的提升，成为政府在一定时期内所要面对的一项难题。就教育财政而言，教育需求与教育供给之间往往缺乏内在的关联机制。一方面由于没有有效的教育提供保障机制，政府的教育投入缺乏约束和监督，造成教育供给的主观性。另一方面政府缺乏一套切实可行的教育投入机制，造成政府的教育财政决策和执行的随意性强、成本高。具体体现有：一是在教育支出的标准上，很少有政府是在基于对教育需求进行客观、科学衡量的基础上确定支出份额，在教育支出上的决策往往过于随意和主观。比如在教师培训上，到底该培训多少教师、如何培训、培训成本如何计量，寄宿制学校到底该修建多少、规模多大才算适合等具体问题往往得不到充分的论证和科学的测算，导致不少政策更多如同口号和政治性象征。二是在教育支出的评估方面，传统上对教育支出的评估主要关注教育支出是否遵循法律与法规条文，而不是事后评价教育支出是不是达到了目标或者是否有效实施，且对教育支出失职现象也往往缺乏相应的问责。比如各级政府在工作总结中，更多提及的是花了多少经费、培训了多少教师、建立了多少所寄宿制学校、买了多少仪器设备等，却较少评估教师通过培训获得了什么提升、教育在多大程度上实现了进步，成本-效益分析后教育支出的效率和效果如何等。

三、促进义务教育均衡发展的教育财政体制改进方向

（一）提高地方政府教育财权和事权的匹配度，做到“权责统一”

政府间的事权是各级政府间在教育服务的供给中应承担的职责和任务，它规定了政府承担教育事务的性质和范围。政府从事教育事务需要相应的财政支出作为保障。教育财权是指一级政府获得教育经费、确定教育支出的权力。各级政府间的财权关系是中央政府与地方政府关系中最重要而又最敏感的中枢神经。学术届普遍认为，事权决定财权，事权的划分是财权配置的基础。政府财政支出的数量与结构，基本能够较好地反映出政府事权的配置状况。[6]在我国当前教育财权和事权不相匹配的情况下，各级政府应根据各自的教育服务职能，合理协商并确定中央和地方、地方各级政府的教育财权和教育事权，并在此基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。在实现“权责统一”的过程中，需要坚持以下四条原则：一是公平原则，即对同一级政府的事权财权分配应遵循公平原则，政府间事权财权配置应保证同一政府辖区内的居民享受到相对公平的受教育条件，缩小地区间的教育差距；二是效率原则，各级政府在行使教育财权的过程中，必须讲求教育经费的投入效率，减少教育浪费。三是监督原则，为了保障教育财权使用得当和教育责任的切实履行，各级政府要加大对教育管理的监督力度。在教育财权的使用上要严格遵循国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，如“实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”在教育责任履行过程中，需要通过政策过程听证等行政环节，加强对教育服务过程的监督，确保教育目标的达成和公民受教育的平等权力。四是立法原则，我国政府间教育事权、财权划分较笼统，中央与地方关系的变动往往依据中央的决议或文件，可操作性不强。现行分税制财政体制是在中央与地方政府的博弈过程形成的，中央政府往往会凭借其权力层级优势，对政府间财权事权进行非制度化和不确定性地修改，导致地方政府对中央政府的信任感削弱。[7]因此，我国需要通过立法的形式，将各级政府间的教育财权和教育责任进行明确规定，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，同时也可以保障教育经费的拨付不因人为因素出现过多的“非常规”现象。

（二）科学衡量地方财政能力和财政需要，提高转移支付的效用

通常认为，教育均等化转移支付额分配思路主要有三种：一是仅仅注重均等化各地区财政能力，并不考虑各地区具体的教育需要与供给规模；二是衡量各地区的财政需要，根据拟算的教育需要分配转移支付额；三是衡量各地区财政能力与财政需要，综合确定均等化转移支付额。思路三较为全面，且具有激励相容性。越来越受到肯定与推崇。[8]在确定教育均等化财政转移支付份额中，如何科学衡量各级各地政府财政能力与财政需要是关键。比如在影响生均支出成本的这些因素中，哪些是主要因素，哪些是次要因素，不能根据管理者和研究者的主观判断来确定，而是要根据科学计量模型来确定。在衡量地方教育投入的财政能力时，除了要考虑财政性教育经费占GDP的比重、财政性教育经费占教育总经费的比重以及预算内财政性教育经费占财政支出的比重等关键指标外，还应该考量不同地区产业结构及其经济效益的差异，以及各地由于地理因素、人口因素等造成的生均教育支出成本的差异等。另外，在提高教育转移支付效用的过程中，要采取有力措施，切实提高转移支付资金的使用效用。具体做法至少包括三个方面，即一要加大一般性教育转移支付的投入力度和整合力度，使之形成规范、稳定的制度体系，这样可以从资源配置的整体性上扶持落后地区教育事业的发展；二要加大激励性转移支付的力度，这样可以引导地方政府加大对教育投入的努力程度，只有两者并举，综合应用，才能有效地促进地区间教育均等化的目标；三要建立健全透明的财政转移支付制度，实行教育经费分配与使用的听证制度，保证转移支付资金的合理分配和有效使用；四是要进一步加快建立和完善县级基本财力保障机制，逐步提高保障水平，加强县级政府提供基本公共服务财力保障能力。

（三）完善教育财政框架下的教育财政收支体系，继续进行“省直管县”的实践探索 就我国而言，在教育财政框架下的财政收支体系的完善方面，当务之急是要进一步建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制，努力提升政府行动效率，探索提高财政资金的预算和管理效率的模式和路径，在降低行政费用的基础上，加强教育财政资金的绩效管理，实现政府机构的合理、高效运作。其次，在减少管理层级方面，继续探索“省直管县”体制改革。目前，我国已有几个省份（如浙江和海南）已经直接将县纳入省一级管理（省管县），2009年财政部出台了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号），改革的总体目标是：2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，即在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政直接与县级财政联系，开展相关业务工作。但是，在探索过程中，需要注意“省直管县”必须具备的前提条件，比如各级政府之间是否达成改革共识、管理幅度是否适当、经济基础是否允许、技术保障是否具备、试点试验是否充分等。其中，仅就管理幅度而言，我国省际之间差异较大。全国平均每个省大约有12.3个地（市），但海南只有2个，四川和广东却高达21个；平均每个地（市）有8.3个县，但河北、山西、西藏、陕西超过10个，广东、宁夏和青海却少于6个。从组织效率的角度来看，在财政管理体制中越过地（市）一级在人口密度大同时每个地（市）管辖的县的数量又较少的省份较为合适，如安徽、山东、河南、江苏、广东。在人烟稀少的内陆省份，县距离省会城市较远，地（市）可以作为省级政府与县一级联系的纽带。总之，在探索“省直管县”的过程中，条件成熟的省市可以率先突破，条件欠成熟的省市需要努力创造条件，条件不具备的省市需要耐心等待时机，切忌盲目冒进。

（四）加强对教育支出的过程检测与效果评价，提高资源配置效率和效果

教育支出是一项事关广大民生的福利事业，在评估教育支出过程中，需要回答公众是否满意和是否促进教育发展、接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇、需要照顾的弱势群体是否得到更多的服务等问题。新福利经济学派领袖、意大利经济学家和社会学家帕累托（Vifredo Pareto）提出了有名的资源配置最优的“帕累托效应”，即如果不存在其他生产上可行的配置，使得该经济中的所有个人至少和他们在初始时的情况一样好，而且至少有一个人的情况比初始的时候更好，那么这样的资源配置就是最优的。[9]也就是说，资源配置最优指的是任何政策的改变都不可能在不使任何人在境况变坏的情况下使某个人的境况变好。帕累托效率常常被作为评价资源配置合意性的标准。为了保证教育支出的效率、效果和效益，各级政府要在熟悉市场经济规律的基础上，提升自身分析和设计教育财政政策的能力，充分利用已有的资源为实现教育公平、提高教育质量服务，加强政府的统筹和执行力度，运用科学、客观的方法对政策的效果进行评估。同时，各级政府需要建立更加明晰的绩效考核标准来增强政府的问责性。问责的范围既要包括教育经费投入的数量，也要涉及教育经费投入的效率和效果，比如上级政府对下级政府官员的评价标准中加入反映教育发展进步的指标，要不断由关注投入转向重视产出（例如从关注对教育的财政投入转向重视在给定的公共支出下培养学生人数），力图更加关注更广义的成果（如提供的教育质量）。

参考文献

[1][2][5] 数据来源：中华人民共和国财政部..http://yss.mof.gov.cn [3] [4] OECD.中国公共支出面临的挑战——通往更有效和公平之路[M].北京：清华大学出版社，2006年第16、70页.[6] 刘厚金.公共服务财权配置的问题分析与改革策略［J］.行政论坛，2009（5）.[7] 周波.我国政府间事权财权划分——历史考察、路径依赖和法制化体系建设[J].经济问题探索2008（12）.[8] 王蓉,杨建芳.中国地方政府教育财政支出行为实证研究[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2008（7）.[9] 新帕尔格雷.经济学大辞典（第3卷）[M].北京:经济科学出版社1996年版，第868页。(文见《教育发展研究》2011年第5期，正式发表时略有调整和改动。)

第二篇：义务教育均衡发展问题研究

义务教育均衡发展问题研究

A study about the compulsory education’ balancing development

杜东东

Du-dongdong

（华东政法大学上海201620）

[摘要] 本文首先对导致义务教育不均衡发展的原因进行了探讨，之后，文章站在社会福利最大化的角度，对国内多数论者所认同的义务教育均衡发展内涵进行了解读，认为，我们应该对教育资源进行合理地拿取—给予，即对教育资源进行科学的“公平”处理（而不是绝对公平的处理）。只要拿取—给予量对于强势群体的负向激励小于给予对于弱势群体的正向激励，这种拿取—给予就应该持续进行，直到税收中同等资源量对于强势群体的负向激励与对于弱势群体的正向激励相同为止，否则整体社会的福利水平将不会达到最优。最后，作者对义务教育均衡发展之途径进行了一定的思考。

Abstract: Firstly, this article discusses the reasons which caused the Compulsory Education’ imbalanced development.Then, the article stands in the social welfare maximization angle, debate upon the Compulsory Education theory which is identified with many scholars, believes that we should carry on the taking-giving process in the education resources reasonably.This is a scientific way of distributing the education resources fairly(not absolutely fair processing).So long as the superiority groups' negative drive which depends on the taking-giving quantity in revenue is smaller than the vulnerable groups’ positive drive which also depends on the taking-giving quantity in revenue, this kind of taking-giving process should continue to be carried on until the negative drive equals the positive drive, otherwise the overall society's welfare level will not be able to achieve superiorly.Finally, the author has carried on the certain ponder to the way of the Compulsory Education balanced development.[关键词] 义务教育均衡发展社会福利最大化

Keywords: Compulsory Educationbalancing developmentsocial welfare maximization

我们知道，义务教育不仅是单个家庭的事，它还关系着国民素质的提高，是国家发展的基础性工程，也是全面建设和谐社会的题中应有之意。然而，由于我国当前正处于经济社会发展的转型期，各地经济社会发展不平衡、城乡二元结构矛盾突出等原因，我国义务教育发展的非均衡问题日益凸显。这严重伤害着人们的教育公平理念，侵蚀着人民的福祉与国家的发展。与此同时，很多论者也围绕义务教育均衡发展问题进行了卓有成效的讨论。本文站在教育经济学的角度，对义务教育发展的非均衡与均衡问题进行了独特的探究，以期能为义务教育均衡发展的理论及实践提供一些新的思考角度。

一、义务教育均衡发展问题缘何产生：义务教育非均衡发展问题的凸现

（一）义务教育发展的区域不均衡

义务教育区域发展的不均衡主要是指，从宏观层面来看，我国东、中、西部义务教育发展之整体状况的差异。东部地区经济普遍较发达，基本实现了“普九”，有不少中小学，校园建筑豪华，办学条件优越，各种先进设备与设施甚至连大学都望尘莫及。与此同时，中、西部落后及边远、贫困地区，经济发展缓慢，政府财政困难，投入义务教育的财、人、物等比较匮乏，不少学校办学经费紧缺，教育条件缺乏保障，一些学生时时面临失学的困扰。

（二）义务教育发展的城乡不均衡

这一部分主要是对城市和农村义务教育发展整体水平的差异而言的。我国城乡义务教育发展的不均衡主要体现在以下三个方面：其一，城乡教育经费投入差距较大；2001年，我国城镇小学的生均教育经费是农村小学的1.86倍，生均预算内教育经费是农村小学的1.71倍，生均预算内公用经费是农村小学作者简介：杜东东（1981.12），男，上海人，教育学硕士，华东政法大学教务处。的3.89倍。2001年我国国城镇初中的生均教育经费是农村初中的1.93倍，生均预算内教育经费是农村初中的1.68倍，生均预算内公用经费是农村初中的3.24倍。其二，城乡中小学基本办学条件差距较大。据调查，中西部农村有38％的小学、46％的初中课桌椅残缺不全。有许多学校的实验课没有条件开设，也缺少基本的图书资料，更不要提电脑、多媒体等一些现代化的教学设备。其三，城乡受教育机会存在严重的差距。我国大中城市与城镇已于1995普及了九年制义务教育，但农村中至少有１/４的小学毕业生未进入初中学习。

（三）义务教育发展的校际不均衡

义务教育发展的校际不均衡主要体现在同一区域、同一城市中，学校之间的发展差异上。虽同属一个区域、一个城市，学校与学校之间有着很大的差距。那些实力雄厚的重点校得到政府的重点支持，享有较高的声望，具有较高的教育质量。而那些非重点学校无论是在教育质量、办学声誉上，还是在办学设施和经费数额方面，均无法与重点学校相比。它们之间的差异主要表现在一系列教育资源配置的政策倾斜上。例如，在教育经费方面，重点学校的经费由省（市、自治区）直接拨款，并且按照较高的标准改善办学条件，充实教学设备；在师资方面，选择优秀的师范院校毕业生到重点学校任教，增加高级教师和骨干；在招生方面，允许重点学校择优录取新生；在课程设置方面，城市重点小学在３年级起开设外语课等。与重点学校相对照，大部分城市还有20％～30％的薄弱学校。

对于义务教育发展的非均衡而言，无论是哪一种非均衡，区域的、城乡的抑或校际的，它最终都将不同程度地威胁着“教育机会均等理念”。这也正是义务教育均衡发展理念产生的逻辑基础。所谓教育机会均等一般指，学习者在以下三个方面的机会均等：第一，起点均等；即人人都有受教育的权利，都可以进学校。第二，过程均等；即学校提供的条件、设备、教师等方面水平差不多。第三，结果均等；即保证每个学生都有取得成功的机会。结果均等不是说人人都得到同一类最高学历，而是能够考虑到学生的差别，要给学生最好的出路，这个学生适合于上大学他就上大学，那个学生适合于搞手艺就给他一技之长和相应的职业。

二、义务教育发展非均衡的原因探析：一个独特的视角

（一）对一些论者观点的呈现

1.农民收入增长缓慢且基尼系数拉大

2.区域间教育投入的差异

地方政府是教育投资的主体，地区间财力差异直接造成了教育资源优劣差异。东、中、西部教育投资呈递减的梯级分布，2001年东、中、西部教育经费支出额之比为1：0.41：0.26，东部地区教育支出是西部的5.4倍。

3.二元分割的教育制度

我国农村教育和城市教育整体上是分割的，教育经费向城市倾斜，农村教育投入不足。

4.有效供给不足，支出结构失衡

有效供给不足是指，尽管近几年我国加大了对教育经费投入的力度，教育经费总规模呈现了较大幅度的增长，但从相对数和平均数来看，我国教育投入却呈现逐年下降的趋势。

支出结构失衡是指，世界多数国家教育经费支出一般呈宝塔型结构，即在分配教育经费时，优先满足初、中等教育发展的资金需求，在此基础上增加对高等教育的投入。但我国目前在初、中等教育尚未普及的情况下，将本来有限的教育经费大量投放在高等教育领域，这些年来，“在与国际接轨，办世界一流大学”的思想支配下，中央和省把本来就不多的教育经费投向高等教育，特别是给少数几所高校大量输血，使得我国高教投资比重偏高，不仅高于发展中国家，而且高于发达国家，造成教育投资结构错位。

5.义务教育财政投入体制不完善

2003年我国大部分地区已基本形成了“以县为主”的农村义务教育财政投入格局，然而，农村义务教育财政体制中政府分担主体的重心仍然偏低，中央和省级政府在农村义务教育供给中承担的财政责任明显不够，农村义务教育财政体制未能对各级政府提供各项资金的基本责任作科学合理的划分。

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（二）从高等教育需求的角度对义务教育需求状况的考察

1.高等教育需求第一阶段博弈：一般高等教育需求纳什均衡的形成长期以来，我国的高等教育模式是精英式的，高等教育的收益较为可观，很多家庭对高等教育的收益可谓垂涎欲滴久已。这种社会心理一经形成便具有一定的惯性。当前，我国的高等教育已经进入了大众化阶段，然而，高校毛入学率还不高（2005年达到了21%），升入大学并不是件轻而易举的事。在传统社会心理的影响下，一般家庭可能会认为，接受高等教育仍旧是令人向往的，接受哪怕是一般的高等教育总比不接受要好。每个家庭都这样想，结果形成了高等教育需求第一阶段的纳什均衡，如表1-1：

表1-1 二人一般高等教育需求博弈

2.高等教育需求第二阶段博弈：优质高等教育需求纳什均衡的形成需要注意的是，我国的高等教育大众化还不完善。不同类型、不同层次高等教育的收益有着较大的差异。站在家庭的角度考虑，为了追求优质高等教育的经济或非经济收益，其很容易形成一种预期，即接受优质高等教育而不是一般高等教育成了占优策略，每个家庭都这样选择，结果形成了优质高等教育需求纳什均衡局面，如表1-2：

表

1-2二人优质高等教育需求博弈

3.据上可知，甲与乙对高等教育资源的追求最终形成了一种对优质高等教育资源需求的纳什均衡（需求价格弹性为零）局面，而且，这种均衡将层层向下传递，最终形成了人们对优质基础教育资源追求的纳什均衡，其中包括义务教育资源。因为能否追求到优质高等教育资源，需要对其前几乎任何教育阶段优质教育资源的追求。人们对优质基础教育资源追求的纳什均衡说明了优质基础教育资源的需求价格弹性趋于无穷小，即无论优质基础教育资源的价格怎样变化，其需求量都不会发生很大的变化。正是优质基础教育资源巨大的市场需求这一隐蔽力量加剧着义务教育的不均衡发展。

三、正确认识义务教育发展的非均衡与均衡问题

（一）立场不同观点不同：我的社会福利最大化立场

不同主体由于立场不同，会对义务教育发展的非均衡状况作出不同的判断。例如，弱势群体可能会认为，义务教育发展的非均衡是对自己的伤害；是对教育公平理念的亵渎；是对自己教育权利的剥夺。强势群体可能会认为，义务教育发展的非均衡状况是“及时雨”，满足了特定群体的需要。政府可能会认为，义务教育的非均衡发展如果过渡，将可能影响社会的稳定，影响整个社会的发展„„„„。

如何认识义务教育发展的非均衡问题呢？我们应该站在什么样的立场呢？这是科学认识义务教育均衡发展内涵的一个基础。

我认为，我们应该站在社会福利最大化的立场。我们不应该把义务教育的非均衡发展一棍子打死。从社会福利最大化的角度考虑，强势群体和弱势群体都需要激励，只有这两个群体的积极性都得到调动，或者对一者的负向激励小于对另一者的正向激励时，社会福利才会不断趋向最大化。公平向来是一个相对的概念，教育公平也不例外。强势群体、弱势群体都是纳税人，对一个人的给予事实上是对另一个人的拿取，会消弱被拿取者的积极性，从而给社会福利带来损失。只有当对一个人的拿取的负向激励小于对另一个人的给予的正向激励时，我们才应该生产相应的制度安排以实现这种双向激励，从而获得它们正负抵消后的剩余，从而增进社会总福利。（对一个人的给予事实上是对另一个人的拿取，这里的拿取

量等于给予量。尽管是同一个量，但其对于不同的群体却有着不同的效用，有着不同的激励。这也正是为什么科学的公平制度安排会产生效率的原因。例如，同是一块钱，它对于富人而言，负向激励很小，但它对于一个穷人而言，却有着很大的正向激励作用，这种正向激励与负向激励相抵之后的剩余就是一种公平制度安排的产出。）

（二）义务教育发展非均衡的危害：降低了社会整体的福利水平

当前人们对优质义务教育资源的追求较缺乏弹性，即无论强势群体还是弱势群体，都极度渴望追求到优质义务教育资源。然而，由于强势群体与弱势群体在经济等各方面的基础不同，他们追求优质义务教育资源的能力便不同。自然状态下，强势群体将被很强地正向激励着，而弱势群体则被负向激励着。例如有的弱势家庭由于争取不到优质义务教育资源，会想，反正上不了重点高中了，那就别上了，因为上了非重点高中很难获得优质高等教育资源甚至一般高等教育资源，投资收益偏小。结果是，孩子的命运过早地（学前教育阶段）被能力之外的因素决定着。这对于整体社会福利是一种损失。

（三）我对义务教育均衡发展内涵的解读：合理地拿取—给予将增进社会的整体福利

通过查阅文献，我发现，大多数学者所说的义务教育均衡发展是指，义务教育阶段的各级各类学校在教育资源配置、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态。我不完全赞同这种观点。当然，我不是不赞同义务教育均衡发展，只是不赞同其对义务教育均衡发展内涵的理解。在我看来，这是绝对平均主义在教育中的抬头，是不现实的。就算政府愿意并且有能力把义务教育阶段的各级各类学校办的均衡划一，但只要没有达到均衡划一的优质，义务教育的非均衡发展还是会在私人市场中形成。因为正如我们上边分析的，人们对优质义务教育资源有着极其缺乏弹性的需求。

因此，我们应该站在社会福利最大化的角度考虑这一问题。我们应该对教育资源进行合理地拿取—给予，即对教育资源进行科学的“公平”处理，因为它会产生效率，从而增进社会福利。只要拿取对于强势群体的负向激励小于给予对于弱势群体的正向激励，这种掠夺—给予就应该持续进行，直到税收中同等资源量对于强势群体的负向激励与对于弱势群体的正向激励相同为止，否则整体社会的福利水平将不会达到最优，这也是我对义务教育均衡发展内涵的理解。我们也可以用图形揭示。

四、对义务教育均衡发展之途径的几点思考

（一）义务教育均衡发展远非资源量的简单投入，它更是一种制度变迁

义务教育均衡发展不是单靠大量投入可以实现的，因为在当前人们对优质义务教育资源需求极度缺乏弹性的情况下，就算政府把全国的义务教育办到整齐划一的水平，只要这种水平不是整齐划一的优质，相对强势的群体就总会想尽办法追求优质义务教育资源。私人市场将难免出现。

正如我们上边所说，义务教育发展的非均衡，是因为人们对优质义务教育资源的需求形成了一种纳什均衡局面，而人们对优质义务教育资源需求的纳什均衡局面又是由于人们对优质高等教育需求的纳什均衡所导致的。因此，我们更应该关注高等教育问题。认真分析导致优质高等教育资源需求纳什均衡出现的原因。力争通过一种制度变迁的方式，化解这种恶性竞争。我们更应该关注马丁·特罗高等教育大众理论中的“质”，争取使高等教育在“质”与“量”两个方面协调发展。

（二）上移政府主体在义务教育经费投入机制中的重心，加大财政转移支付力度。

2003年，我国大部分地区已经基本上实现了“以县为主”的义务教育经费投入机制。然而，不同县、不同地区之间的投入差距过大。一些贫困县农村义务教育投入严重不足。义务教育经费投入机制中政府主体的重心偏低，这越来越成为制约义务教育均衡发展的瓶颈。2006年６月29日修订通过的新《义务教育法》打破了我国自2001年实施的“以县为主”的义务教育经费投入机制，建立了国务院、省（自治区、直辖制）、县三级政府分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制。我是比较赞同这种观点的。

（三）义务教育资源的使用效率更需关注

根据国际经验，我国在基础教育领域中的投入还有待于加强。然而，就算国家在基础教育领域中的投入与国际水平持平，这种投入就一定能够促进义务教育的均衡发展吗？我想资源的使用效率是一个不可忽视的问题。我们不仅需要重视“硬件”建设，更需要“软件”更新，更何况我国是穷国办大教育，因此，我们就应该比其他国家更重视教育资源的使用效率问题。

参考文献：

[1] 范艳玲.城乡教育均衡发展探析[J].继续教育研究.2006年第5期

[2] 边德明等.我国义务教育阶段—教育发展区域不均衡问题研究[J].教学与管理.2006年11月20日

[3] 聂劲松等.义务教育发展不均衡的原因与对策[J].文史博览.2006.5[4] 朱世云等.义务教育均衡发展不是“削高就低”[J].湖北教育.2006.10

[5] 曾满超等.中国义务教育资源利用及配置不均衡研究[J].教育与经济.2005年第2期

[6] 翟 博.教育均衡发展:理论、指标及测算方法[J].教育研究.2006年第3期

[7] 曼昆（美）著；梁小民译.经济学原理[M].北京：机械工业出版社.2003.8

[8] 袁庆明.新制度经济学[M].北京：中国发展出版社.2005.2

[9] 杨龙.政府经济学[M].天津：天津大学出版社.2004.1

作者介绍：

姓名：杜东东 教育学硕士

地址：华东政法大学教务处

邮编：201620

联系电话：wxpddd333@163.com.021-67790382***

第三篇：义务教育均衡发展下的“择校”问题

当代教育热点问题透视

——义务教育均衡发展下的“择校”问题

义务教育

根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。

实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制度。义务教育又称强迫教育和免费义务教育。义务教育具有强制性、免费性、普及性的特点。

一、什么是择校？

（一）择校的定义

家长为了让子女能够接受高质量的教育服务，主动放弃学区划分的学校而去选择他们认为适合于自己孩子的学校就读。是受教育者选择教育场所的一种行为。

（二）择校的种类：

1、体制内：公办学校系统内部

体制外：公办学校与私立、民办学校之间

2、区域内：本县市区范围内

跨区域：不同地区之间

3、常规学校

非常规教育机构：课外辅导班、家教

目前择校主要是在大中城市的公办学校之间进行，由广大家长自发兴起，调动各种社会资源和手段以竞争优质教育资源。

二、择校的形成与发展？

（一）两项政策：

1、免试、各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。（1986《义务教育法》）要逐步实行初中不进行招生考试，只进行小学毕业考试。（1983《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》）

2、就近入学

1993年取消小学升初中的考试。

实施义务教育不收学费、杂费；适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。（2006年《义务教育法》）

重点学校政策 新中国成立初期

着重办好城市小学、工矿区小学、乡村完全小学和中心小学。确定全国194所重点中学。（1953年）

《关于有重点地办好一些中学和师范的意见》确定全国194所重点中学。（1953年）改革开放：

《关于办好一批重点中小学试行方案》全国重点中小学形成“小金字塔”结构，并在经费投入、办学条件、师资队伍、学生来源等方面向重点学校优先倾斜。（1978年）

（二）择校的发展过程

1、中小学实行统一招生考试，学生凭考试成绩进入重点学校，学校择优录取。产生了最早的“条子生”。2、80年代末，一部分先富起来的人为孩子谋求择校，1987年在北京市五中接收了第一个“票子生”。3、90年代末“择校风”掀起。1993年取消小升初考试后，在校际差距巨大的情况下，家长对就近入学不买账。学校以“捐资助学费”“赞助费”等名义收择校费，招收“择校生”。

“电脑派位”

1991年，为解决学生入学公平录取的问题，广州借鉴香港小学生的升学办法，首创了法。将一个区域里的初中招生名额平均分配，小学生升入哪所中学是随机派往的。

（优质中学基本不参加派位。）

电脑派位没起到应有作用，小升初择校愈演愈烈。

各级政府和教育行政部门连续下达“禁择令”，规范治理择校高收费、乱收费问题。

三、如何认识择校现象？

（一）择校问题的现状：

1、继续普遍化、规模化、公开化

家长为子女选择理想学校的意向非常坚决，择校费成为家庭教育消费的一项主要内容，且数字不断攀升。

同时，重点学校明确表态向全市招生择优录取，拒绝电脑派位，公开举办入学考试。本部与分校之间；本部与分校内部的择校费都有明显差别。

2、择校费等级差距递增且数额一路攀升

学校划分两条分数线：一条是公费线，不收择校费；一条是自费线，分数低于公费线5-20分不等，缴纳择校费。

学校重量级别：市重点、区重点、其他示范校、普通学校。

择校费酌情收取：根据学生本人入学考试成绩、排名；根据学生家长的社会资源。

3、各学校入学门槛形态多样

采用量表进行认知测验、社会适应能力测验、心理测验、智力测验。

考家长：了解家庭经济情况、家长教育观，以此判断家庭能否顺利缴纳孩子上学期间的各种费用、家长对学校的管理能否接受服从，避免今后出现纠纷。

入学考试多笔试和面试相结合，考数学、英语，部分学校加试语文，考试难度大。

家长心理：

1、孩子置身于优质学校方可成才，方可升入重点高中、重点大学。

2、优质学校有优越的学习条件、名师指点、“比学赶帮”的良好校风校貌。

3、优质学校良好的生源结构，近朱者赤近墨者黑。

（二）优质学校衡量标准

优良的硬件条件：教学设备、学校环境、校园设施；高水平的师资队伍；优良的校园文化； 升学率、中考成绩、竞赛成绩。

（三）择校途径

以分择校、以各种竞赛成绩、特长等级证书、课外辅导班成绩择校。

以权择校、领导干部利用权力向学校施压，从而为子女或其他关系人择校。以钱择校

用金钱财力开路，通过缴纳择校费、购买学区房、找关系落户。

（四）择校产生的原因

1、优质和特色教育供给的有限

穷国办大教育，教育资源特别是优质特色教育资源供不应求。基础教育长期投入不足。城乡二元经济结构下，农村教育的发展相对落后。

2、校际差距是择校最直接的原因

（1）重点学校制度客观上拉大了校际差距。重点学校制度在特殊时期起到了相应了积极作用，同时也导致学校之间资源配置的不均衡。政府近年加大对薄弱学校的投入，但是重点学校长期积累的名牌效应依然存在，依旧能够吸引大量的社会资源和优秀学生。（3）学校间努力程度不同、努力成效不同，在主观上加大了校际差距。

即便配有相同的图书馆、教室和场地，也不等于学校的教育质量就会相同。重点学校和薄弱学校在管理水平、师资、生源、教师待遇、社会影响上不在同一起跑线上，进一步拉大了学校之间的差异。

3、升学竞争和就业压力致使被动择校

当前社会用人制度和就业体制还存在片面强调高学历的现象，加之传统的考试至上，分数至上的观念影响，为赢得未来激烈的社会竞争和减轻沉重的就业压力，人们不得不从择校坐起，以便让孩子不输在起跑线上。

4、盲从心理和攀比心态刺激主动择校

家庭具备了一定教育消费能力，多是独生子女，家长都希望自己的孩子能够上好学，进了较好的学校还想上更好的学校。此外，由于学校办学仍旧处于相对封闭的体系中，没有向社会，家长提供开放的全面的信息，不利于家长的理性选择，使相当一部分家长的择校为表现出较大盲目性，择校之风越刮越烈。

小结：

择校是必然出现的社会现象。

择校本身没有违背教育公平。但是择校收费这种手段需要再斟酌。择校是市场经济下家长追求高质量教育的结果。择校是学校优质教育不均衡的产物。治理择校不应以消除择校为目标

四、如何破解择校难题？

建议与对策——以均衡化解择校

1、加大对基础教育资源的投入，扩大优质教育资源。

2、加强薄弱学校建设，缩小校际差距。以扶持、联合、兼并等多种形式加快薄弱学校改造，建立校长、教师定期流动机制。

3、发展特色教育，促进公办、民办教育共同发展。公办不择校，择校找民校。

4、积极探索教育券制度。

5、建立金钱和分数两种手段规范运作的择校机制。

破解择校难题的成功案例 杭州—名校集团化的探索

（一）名校集团化发展过程：

1999年，杭州求是小学为了满足周边地区老百姓接收优质教育的需求，试行“连锁办学”，开启全国最早的义务教育公办名校集团化办学的探索。

2002年，成立求是教育集团——浙江省首个公办基础教育集团。2003年，义务教育阶段有4个教育集团，15所中小实行连锁办学。

2004年，市委市政府确立实施名校集团化战略，后又以“城乡学校互助共同体”的形式向农村推进。

（二）名校集团化战略：

以名校为龙头，以实现教育资源优化配置为目标，以名校输出品牌、师资、办学理念、管理方式等为手段，带动新校、弱校、民校、农校共同发展，迅速提高整体办学水平和教育质量，满足人民平等地享受优质教育需求的战略举措。

（三）名校集团化的几种办学模式：

1、名校+新校

由政府投资的新建学校，原则上只建新学校，不取新校名，不挂新校牌，由名校来管理，实现政府教育投入的社会效益和经济效益最大化、最优化。

2、名校+民校：

名校、民校联手，集聚民间资本，促进办学体制改革。

3、名校+名企：

通过品牌、管理、资金、专业技术人员、实习培训资源、行业发展信息等方面的优势互补，实现名校与名企共赢。

4、名校+农校

通过进一步扩大和深化城乡中小学结对互助活动，促进农村教育均衡优质发展，实现城乡教育一体化。

5、名校+弱校

通过名校对弱校的重组或引领，提升弱校的办学质量。

6、中外办学模式：

吸取国外先进的教育管理和教学理念、教学方式和方法，提升办学水平和教育质量。名校集团化办学使得区域内优质教育资源得到快速扩张，缓解了社会优质教育资源的供求矛盾，使更多人能够就近接受更好的教育，推动了区域内基础教育的公平化。

名校集团化办学，发挥了名校的辐射与孵化作用。加快了优质教育资源增殖的速度，加快了教师专业成长速度，缩短了学校上等级的周期，缩短了教师专业发展的周期。

第四篇：义务教育均衡发展

浅议义务教育均衡发展

教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。为了巩固提高我国的义务教育水平，我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中提出了推进义务教育均衡发展的相关内容。该纲要认为均衡发展是义务教育的战略性任务，要深入推进义务教育均衡发展，着力提升农村学校和薄弱学校办学水平，全面提高义务教育质量，努力实现所有适龄儿童少年“上好学”，对于坚持以人为本、促进人的全面发展，解决义务教育深层次矛盾、推动教育事业科学发展，促进教育公平、构建社会主义和谐社会，进一步提升国民素质、建设人力资源强国，这对我国的教育发展有着重要的影响，有着重大的现实意义和深远的历史意义。但是想要推进义务教育均衡发展，首先我们要了解义务教育均衡发展的内涵、义务教育发展不平衡的主要表现及原因，然后制定相应对策，加以实施监督，最终促进稳定均衡发展。

一、义务教育均衡发展的内涵

基础教育的均衡发展主要是义务教育的均衡发展。我们提出的义务教育均衡发展就是使义务教育阶段的各级各类学校在教育资源配置、办学条件和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态,能够更好地体现出义务教育的公平性、普及性和基础性。义务教育的均衡发展不等于平均发展,不是教育上的平均主义,而是要根据经济、社会和教育的发展实际,分阶段、分步骤尽可能缩小区域之间、学校之间的发展差距,让所有受教育者在义务教育阶段都能接受本应享受到的社会给予的公平教育。就其实质而言,教育的均衡发展主要为三个层面:在物质层面上追求优质教育资源的相对均衡配置,从而为受教育者提供相对平等的教育机会与条件,在就学过程中得到同等的对待和支持;在制度层面上保障受教育权利平等的实现,获得平等的入学机会和就学机会;在意识层面上关注每个儿童潜能的最大程度的发展,并为之提供最适宜的发展环境和条件。

我国基础教育特别是义务教育均衡发展问题的提出有其深刻的背景。我国的基础教育经过几十年的发展,取得了巨大的发展和成就,但同时也面临着不均衡发展的问题。首先是地区之间由于自然、经济、历史、文化等背景的差异,东部和西部、中部,城市和农村教育发展存在巨大的差异,这是提出义务教育均衡发展问题的现实背景;第二,我国的教育制度和基础教育改革要求确保受教育权利和机会的平等,使每个儿童都能真正得到尽可能的发展,从而提高全民族的整体素质,这是义务教育均衡发展问题提出的制度背景;最后,“三个代表”重要思想要求教育政策和教育制度真正代表最广大人民群众的根本利益,教育均衡发展就其实质而言,它要使尽可能多的孩子得到尽可能大的发展,要求教育公正地兼顾最大多数人的利益,实际上它是“三个代表”重要思想在教育上的深刻体现,同时也是人本主义的体现，也是教育均衡发展的政治背景。

二、我国义务教育发展不均衡的主要表现及原因分析

改革开放以来,尤其是进入本世纪以后,我国义务教育发展进程明显加快。无论是东部、中部,还是西部地区,义务教育发展都比改革开放前有了长足的进步。但是义务教育要推行均衡化发展战略,就不能忽视我国不同区域经济社会及教育发展不平衡这一现实。

我国义务教育发展的不均衡状况,主要表现为：

(一)区域不均衡。我国东部沿海地区与西部地区以及中部地区由于经济实力的差距,造成教育资源差距十分明显,且最发达地区和最贫困地区的差距在继续扩大，其中各区域间的教育经费差距最大。无论是硬件还是软件,西部地区都落后于东部地区。区域发展极不平衡使得农村儿童受教育机会和受教育水平都低于城市地区,经济欠发达地区公民受教育机会和受教育水平也低于经济发达地区,不同民族地区受教育程度也有差异,女童失学率高于男童。

(二)城乡不均衡。由于历史的原因我国长期以来形成的城市中心倾向使得我国广大的地区显现出严重的城乡二元结构背景,这使得我国教育发展呈现出城乡教育严重失衡状态,并且这种情况愈演愈烈。在城乡之间,教育资源配备的差距越来越大,教师资源的分布极不均衡。因此,在农村地区学生的辍学率远远高于城市。城乡之间的教育水平也逐渐拉大。东西部地区差异和城乡二元结构相互交织在一起,使我国义务教育发展失衡表现出异常的复杂性。

(三)校际不均衡。城市中心倾向和精英主义教育思想,使大多数地方政府执行的是重点与倾斜的教育政策,直接表现为在教育财政和教师人事制度向所谓重点学校倾斜,从而导致了教育资源配置中的马太效应:重点学校、窗口学校、示范学校数量虽少,但是占有的财政资源、教师资源越来越多,而大部分的薄弱学校占有的教育资源却越来越少。由此也导致了择校风热愈演愈热,为了能让孩子上一所“好学校”,现代版“孟母三迁”的故事时常上演，同时随着流动人口不断增加,各大中城市中心城区中小学还出现大班额问题。而普通学校却越办越弱，师资流失，生源减少。从而也就在一定程度上导致了两类学校在生源、办学规模、教学设施、师资力量、教育质量等方面的差距。

造成我国义务教育发展不均衡的原因是多种多样的,但主要源于以下几方面因素:

（一）生产力发展不平衡，经济因素是义务教育发展不均衡的根源。根据马克思主义理论，经济基础决定上层建筑。生产力是经济基础中的重要元素，而教育属于上层建筑，是由经济基础所决定的。我国是一个幅员辽阔的国家，区域间生产力发展极不平衡。生产力发展不平衡导致区域间、城乡间经济与社会发展不平衡，这已成为中国国情的一个极其重要的特征。东部地区生产力较发达，因而经济、社会发展快，产业梯度也较高；而西部地区生产力则相对落后，经济、社会发展速度也相对滞后，产业梯度也较低；城乡之间的经济水平差距也大。从而直接影响各地区社会成员的实际家庭收入，进而影响社会成员对于教育支出的能力，其直接导致了教育发展的不平衡。

（二）制度性不平等，政治因素是现实原因之一。制度性不平等主要表现为教育资源配置不平等、教育政策和规则不平等。在我国社会主义初级阶段，教育需求不断增长，教育资源相对短缺。有限的教育资源与庞大的受教育人口之间的矛盾，教育的公平性原则与教育资源的不平衡分布之间的矛盾，在一定程度上阻碍了我国教育快速发展的步伐。然而针对有限的教育资源，当前的配置并未体现出“注意规则的公平，以不再继续扩大差距；在可能的情况下向落后地区倾斜，以主动缩小地区间的差距”的发展要求，而相反的是教育资源明显向发达地区、城镇地区倾斜，从而愈发拉大了地区之间、城乡之间的差距。我国长期以来形成的忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向作为一种思维定势，依然潜存于社会决策，包括教育政策之中，并致使国家的公共政策往往优先满足甚至只体现城市人的利益。其中政府的作用也不可小视，我国义务教育投资和管理的主体是政府，政府对重点学校的帮扶，普通学校不加重视投入不够，就会直接导致

校际差距。最后导致的结果是使各个学校之间、城市和农村儿童之间、发达地区和贫困地区的儿童之间在教育环境、教育资源上的巨大差别被明显忽略，从而影响了教育的均衡发展。

（三）区域间、城乡间的文化差异也是导致教育发展不均衡的原因之一。各区域之间、民族之间、城乡之间的思想观念、教育价值观念、办学条件以及人口发展状况等方面的差异，造成了教育发展速度上的不平衡。在一些偏远贫因地区，计划生育不但得不到落实，人口增长速度过快，而且优生优育也难以保证。大量早婚、近亲结婚的现象的存在，极大地影响了人口生育的质量，致使低能或身心发育不全儿童大量产生，也对我国普及特殊儿童的义务教育增加了负担。民族之间文化差异，导致教学要求、水平也不同，导致教育发展速度不平衡。还有些贫困地区经济发展对教育的需求程度很低，父母文化水平低，对于孩子的文化要求也不高，导致有些学生辍学或没有入学，而且贫困地区交通也不便，信息闭塞，居住分散，不仅增加了办学布局和学生就学的难度，而且也造成了贫困地区教育的封闭性，由此来看，今后若干年贫困地区必将是我国普及九年制义务教育的最困难的一个环节。

三、促进义务教育均衡发展的对策

义务教育惠及全民,其均衡发展对促进社会公平、构建社会主义和谐社会、落实科学发展观具有重大作用。“十五”期间,国家高度重视义务教育,出台了许多政策措施,明确提出各级政府要增加对义务教育的投入,及时作出西部“两基”攻坚的战略部署和新增教育经费主要用于农村的重大决策。这些举措有力地促进了义务教育地区间、城乡间的均衡发展。但要消除地区差距,实现义务教育相对均衡发展不是一朝一夕的事,必将是一个长期的任务,因此提出了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》为推进义务教育均衡发展拟定相关改进措施。

（一）要建立健全的义务教育均衡发展保障机制，为推进义务教育均衡发展提供制度保障，为推进义务教育均衡发展提供指导思想：全面贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，遵循教育规律和人才成长规律，积极推进义务教育学校标准化建设，均衡合理配置教师、设备、图书、校舍等资源，努力提高办学水平和教育质量。加强省级政府统筹，强化以县为主管理，建立健全义务教育均衡发展责任制。总体规划，统筹城乡，因地制宜，分类指导，分步实施，切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距，办好每一所学校，促进每一个学生健康成长。

（二）切实缩小校际差距，着力解决择校问题。加快薄弱学校改造，着力提高师资水平。实行县（区）域内教师、校长交流制度。发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学，提倡对口帮扶，实施学区化管理，整体提升学校办学水平。推动办学水平较高学校和优秀教师通过共同研讨备课、研修培训、学术交流、开设公共课等方式，共同实现教师专业发展和教学质量提升。实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法，保障教育公平。义务教育阶段不得设置重点学校和重点班，改变教育观念，减少歧视与区别对待，保证一定的公平性,同时也一定程度上解决择校热问题。在保障适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下，发展民办教育，提供选择机会。

（三）加快缩小城乡差距和区域差距。建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度，鼓励发达地区支援欠发达地区。统筹考虑城乡经济社会发展状况和人民群众的教育需求，以促进公平和提高质量

为导向，加大投入力度，完善保障内容，提高保障水平。中央财政加大对中西部地区的义务教育投入。省级政府要加强统筹，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度。继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划和中西部农村初中校舍改造工程，积极推进节约型校园建设。要采取学校扩建改造和学生合理分流等措施，解决县镇“大校额”、“大班额”问题。改善教师资源的初次配置，采取各种有效措施，吸引优秀高校毕业生和志愿者到农村学校或薄弱学校任教。对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职称等方面实行倾斜政策，在核准岗位结构比例时高级教师岗位向农村学校和薄弱学校倾斜。完善医疗、养老等社会保障制度建设，切实维护农村教师社会保障权益。各地逐步实行城乡统一的中小学编制标准，并对村小学和教学点予以倾斜。重点为民族地区、边疆地区、贫困地区和革命老区培养和补充紧缺教师。实行教师资格证有效期制度，加强教师培训，提高培训效果，提升教师师德修养和业务能力。建立和完善鼓励城镇学校校长、教师到农村学校或城市薄弱学校任职任教机制，完善促进县域内校长、教师交流的政策措施，建设农村艰苦边远地区教师周转宿舍，城镇学校教师评聘高级职称原则上要有一年以上在农村学校任教经历。

当然推进义务教育均衡发展是一个长期过程,也是一项复杂的社会系统工程,仅仅在教育领域内进行调整是不够的,还有赖于其他社会制度的完善和健全。需要通过各方面的共同努力,去解决制约义务教育均衡发展的观念、体制、政策等方面的问题,营造一个有利于义务教育均衡发展的环境。

目前，国家、政府、教育工作者以及全社会的人民都在为推进教育均衡发展而努力着，纲要中的措施也正在逐步实施中，相信在这十年里，只要上下一心加强管理，义务教育均衡发展问题一定得以改善，逐步形成稳定发展的态势。身为小学教育专业的大学生，我们也要积极响应国家的号召，为我国的教育事业做贡献，努力学好专业知识，积极投身到需要我们的地方去，为义务教育的均衡发展出一份力！

第五篇：义务教育均衡发展

义务教育均衡发展

一、含义：在义务教育阶段，合理配置教育资源，全面提升教师整体素质，缩小学校、城乡、区域间教育发展水平的差距，办好每一所学校，教好每一个学生。

二、义务教育均衡发展做法与经验

通过督导评估，督促地方政府不断强化责任意识，落实国家战略部署，认真履行职责，进一步加大义务教育均衡发展工作推进力度，完善制度和机制，改革创新义务教育资源供给结构，努力扩大优质资源覆盖面，努力实现办好每一所学校、教好每一个孩子的普惠政策和目标。

（一）深化综合改革，提升治理水平

各级政府持续强化义务教育均衡发展的责任认识，进一步深化综合改革，在制度、机制、措施上不断创新，全面提高义务教育治理水平。

一是实施办学体制创新，扩大优质资源覆盖面。各地不断探索，深化大学区制、委托管理、联盟办学、集团化办学、一校多址、城乡互助共同体等多种办学体制，盘活存量，以强带弱，资源共享，实现优质教育资源广泛覆盖。北京市推行名校办分校、城乡一体化、“一校多址”、九年一贯对口直升、优质学校捆绑普通学校等多种方式，整合区域教育资源。吉林省制定实施了《关于在城市推行义务教育大学区管理的指导意见》，多形式、多类型的“大学区”管理方式在全省全面推行。黑龙江省哈尔滨市南岗区组建了15个教育集团，各学校在管理文化、资源调配、教研培训、教育教学改革等方面展开了全方位、多层次的合作、共享与交流。河北省石家庄市长安区创建了“政府+企业+名校”的办学模式，利用京津冀优质教育资源协同发展和环渤海教育联盟平台，引入多方优质资源，丰富优质教育资源供给结构。

二是推进招生制度改革,巩固就近入学制度。各地落实国家有关政策，积极推进义务教育划片招生、就近入学，将优质高中招生名额分配到区域内初中。江苏省、四川省高中名额分配比例达到70%、50%。北京市取消“共建”入学方式，进一步规范特长生入学工作；启用全市统一的小学和初中入学服务系统，加强学籍管理，严格控制跨学区片流动和二次流动。2014年，小学、初中就近入学比例提升明显。浙江省90个县（市、区）中已有88个对社会公开宣布全面实现了“零择校”。

三是落实教育规划，提高学校布局科学性。海南省实施教育扶贫移民工程，在县城附近建设标准化学校，接收核心生态保护区、边远贫困地区中小学生入学，使其享受优质教育资源，实现布局调整、教育扶贫、生态保护三重目标。甘肃省100人以下学校有8000所，但仍结合实际，坚持按需布点、低段分散、高段集中的原则，办好需保留的小规模学校和教学点，并提出对无人学校校址保留三年的要求。天津市和平区克服城市核心区发展空间有限的困难，近三年投入16.88亿元，专门用于学校土地置换、学校扩容、改造提升。西藏自治区洛隆县克服山高谷深、土地紧缺的困难，近三年来新增学校用地353亩，为学校布局打基础。

四是完善考核监督制度，为均衡发展保驾护航。多数省份出台或者修订了教育督导条例和办法，成立政府教育督导委员会，加强督导对促进均衡发展的作用，层层建立健全目标考核机制，把县域义务教育均衡发展作为考核地方各级政府、表彰奖励、责任追究的重要内容。天津市制订了实施两个“100条”，全面推进义务教育学校标准化建设；并完善了首席督学、督学职级、资格认定等相关制度，强化机构队伍建设。山东省研发均衡督导信息化平台和全省义务教育数据库，督导人员人手一机，实现后台数据与现场情况的直接比对，提高了评估信息量和信效度。辽宁省大石桥市创新督导评估考核与责任追究机制，初步构建了“教育行政、教育督导、监测评价、教育教研、信息中心”五位一体的教育监测工作格局。广西壮族自治区对通过“区检”“国检”的县给予2000－5000万元奖励；贵州省对达标县给予1000万元奖励。

（二）经费投入先行，倾斜保障公平

各级政府进一步完善义务教育经费保障体制，统筹城乡加大投入力度，调整支出结构，坚持“雪中送炭”，将更多资金向农村学校和薄弱学校倾斜。

一是完善义务教育经费保障体制。2014年，全国义务教育总投入达到1.42万亿元，其中国家财政性教育经费达到1.36万亿元，均比上年增长大约1000亿元，为全国义务教育发展提供了有力保证。