第一篇：规范行政处罚自由裁量权
规范行政处罚自由裁量权、建立行政处罚自由裁量基准制度，是贯彻党的十七大关于规范行政执法要求的具体体现，是推行行政执法责任制，进一步依法界定行政执法职责，落实行政执法责任的必要环节，是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政工作的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容，是深入学习实践科学发展观，优化经济发展环境的重要措施。
各地、各部门要自觉按照贯彻落实科学发展观、加快建设法治政府的要求，把规范行政处罚自由裁量权、建立行政处罚自由裁量基准制度贯穿于行政执法的全过程，做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。进一步提高行政执法人员综合素质，增强政府公信力，为我省经济社会又好又快发展营造良好的法治环境。
规范行政处罚自由裁量权工作由省人民政府法制办公室牵头组织，省政府各部门可以根据《陕西省规范行政处罚自由裁量权规定》制定本系统的行政处罚裁量权适用规则和裁量基准。
二○一○年十一月二十九日
陕西省规范行政处罚自由裁量权规定
第一条为了规范行政处罚自由裁量行为，保障和监督行政机关准确行使行政处罚自由裁量权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规、规章，结合本省实际，制定本规定。
第二条本规定所称行政处罚自由裁量权，是指行政机关（含法律、法规授权组织）依法行使行政处罚权时，在法律、法规、规章规定的范围和幅度内享有的自主决定权和处置权。
第三条本省行政机关行使行政处罚自由裁量权应当遵守本规定。
第四条县级以上人民政府应当加强对本行政区域内规范行政处罚自由裁量权工作的组织领导。
县级以上人民政府法制工作机构具体负责组织、指导、协调、监督本行政区域内行政处罚自由裁量权的规范工作。各级行政监察机关依法对行政处罚自由裁量权的行使实施行政监察。
县级以上人民政府所属工作部门应当加强对下级人民政府相应工作部门规范行政处罚自由裁量权工作的指导。省以下实行垂直管理的行政机关，应当加强对下级行政机关规范行政处罚自由裁量权工作的领导。
第五条行使行政处罚自由裁量权应当遵守下列规则：
（一）行使行政处罚自由裁量权应当具有法定依据，符合法定程序，在法定权限、种类和幅度范围内行使；
（二）行使行政处罚自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素；
（三）行使行政处罚自由裁量权应当以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；
（四）平等对待行政相对人，违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同或者相似的，给予基本相当的行政处罚；
（五）行使行政处罚自由裁量权采取的措施和手段应适当必要，可以采取不同方式实现行政管理目的的，应当采用对行政相对人没有损害或者损害较小的方式。
第六条规范行政处罚自由裁量权实行行政处罚自由裁量基准制度。
本规定所称行政处罚自由裁量基准，是指行政机关将法律、法规、规章规定的可裁量的处罚种类和幅度，依照过罚相当原则，细化为若干裁量阶次，每个阶次规定一定的量罚标准，以确保处罚与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当的制度。
行政处罚自由裁量基准制定程序和备案程序参照规范性文件监督管理规定执行。
第七条享有行政处罚自由裁量权的行政机关应当根据本规定建立行政处罚自由裁量基准制度，并对本机关执行的法律、法规、规章中，可以细化和量化的行政处罚自由裁量内容逐个制定基准。
第八条制定行政处罚自由裁量基准应当遵守下列规定：
（一）制定裁量基准应当合理划分裁量阶次，综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素，将裁量因素与阶次划分有效结合；
（二）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，应当明确适用不同种类行政处罚的具体条件；
（三）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，应当根据涉案标的、主观故意、违法手段、社会危害程度、行为人具备的客观条件等情节划分明确、具体的不同等级；
（四）制定行政处罚自由裁量基准，不得违反法律、法规、规章的规定。
第九条裁量阶次一般划分为从重处罚、一般处罚、从轻或减轻处罚、不予处罚5个阶次。
（一）从重处罚，是指行政机关根据违法行为的具体情节，对该违法行为在依法可能受到的几种处罚种类中选择较重的处罚种类，或在一种行政处罚种类允许的幅度内选择较高限度予以处罚；
（二）一般处罚，是指行政机关根据法律、法规和规章的规定，在不具备减轻、从轻、从重处罚情节，且应给予当事人行政处罚的，按照规定的处罚幅度中限予以处罚；
（三）从轻处罚，是指行政机关根据违法行为的具体情节，对该违法行为在依法可能受到的几种处罚种类中选择较轻的处罚种类，或在一种行政处罚种类允许的幅度内选择较低限度予以处罚；
（四）减轻处罚，是指行政机关根据违法行为的具体情节，对该违法行为在依法可能受到的一种或几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类或在一种行政处罚种类允许的幅度最低限以下予以处罚；
（五）不予处罚，是指在某些法定的特殊情况下，行政机关依法对当事人的违法行为不给予行政处罚。
第十条有下列情形之一的，应当予以从重处罚：
（一）隐匿、销毁违法证据的；
（二）妨碍执法人员查处违法行为、暴力抗法等尚未构成犯罪的；
（三）不听劝阻，继续实施违法行为的；
（四）违法行为涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的；
（五）违法情节恶劣，造成严重危害后果的；
（六）胁迫、诱骗他人或者教唆未成年人实施违法行为的；
（七）共同实施违法行为中起主要作用的；
（八）多次实施违法行为，屡教不改的；
（九）在发生突发公共事件时实施违法行为的；
（十）对举报人、证人打击报复的；
（十一）其他依法应当从重处罚的。
第十一条有下列情形之一的，应当予以从轻或者减轻处罚：
（一）违法行为人已满14周岁不满18周岁的；
（二）受他人胁迫、诱骗、教唆实施违法行为的；
（三）涉案财物或者违法所得较少的；
（四）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（五）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（六）其他依法应当从轻或者减轻处罚的。
第十二条有下列情形之一的，依法不予行政处罚：
（一）违法行为人年龄不满14周岁的；
（二）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
（三）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
（四）违法行为超过法定追究时效的；
（五）其他依法应当不予行政处罚的。
第十三条上级行政机关制定了裁量基准的，下级行政机关可以直接适用，如地区差异较大，下级行政机关可根据区域实际，制定本级适用的裁量基准，并报上一级人民政府相应工作部门备案。
第十四条制定、变更或者废止行政处罚自由裁量基准，应当由行政机关负责人集体讨论决定后向社会公布。
第十五条行政机关对于社会影响面大、公众关注度高的行政处罚案件，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当按照规定采取公开处理等方式，接受社会监督。
第十六条依照本规定第十条从重行政处罚案件或者适用听证程序的行政处罚案件，应当由行政机关负责人集体讨论决定，并自作出决定之日起30日内将行政处罚决定书和必要的材料按照下列规定备案：
（一）由人民政府作出决定的，报上一级人民政府法制工作机构备案；
（二）由人民政府所属工作部门做出决定的，报本级人民政府法制工作机构和上一级人民政府相应工作部门备案。
政府法制工作机构和省以下实行垂直管理的行政机关应当就备案的案件进行审查，发现案件违法的，应当予以纠错或者撤销。政府法制工作机构撤销案件的，应当经本级人民政府同意。
未在规定期限内备案的，由政府法制工作机构或者政府工作部门责令备案，拒不备案的，由行政监察机关依法查处。
第十七条县级以上人民政府法制工作机构应当建立健全规范行政处罚自由裁量权监督制度，通过行政执法投诉处理、行政执法监督检查、行政复议、行政处罚案卷评查等形式对规范行政处罚自由裁量权工作进行监督。
第十八条规范行政处罚自由裁量权工作，作为依法行政内容，纳入各级人民政府目标责任考核。
第十九条行政机关及其工作人员不执行本规定，或者滥用行政处罚自由裁量权致使行政处罚显失公正的，依照《陕西省行政执法责任制办法》相关规定追究责任。
第二十条本规定自2011年1月1日起施行。
第二篇：规范行政处罚自由裁量权
规范行政处罚自由裁量权、建立行政处罚自由裁量基准制度，是贯彻党的十七大关于规范行政
执法要求的具体体现，是推行行政执法责任制，进一步依法界定行政执法职责，落实行政执法责任的必要环节，是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行
政工作的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于
预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容，是深入学习实践科学发展观，优化经济发展环境的重要措施。
各地、各部门要自觉按照贯彻落实科学发展观、加快建设法治政府的要求，把规范行政处罚自
由裁量权、建立行政处罚自由裁量基准制度贯穿于行政执法的全过程，做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。进一步提高行政执法人员综合素质，增强政府公信力，为我省经济社会又好
又快发展营造良好的法治环境。
规范行政处罚自由裁量权工作由省人民政府法制办公室牵头组织，省政府各部门可以根据《陕
西省规范行政处罚自由裁量权规定》制定本系统的行政处罚裁量权适用规则和裁量基准。二○一○年十一月二十九日
陕西省规范行政处罚自由裁量权规定
第一条为了规范行政处罚自由裁量行为，保障和监督行政机关准确行使行政处罚自由裁量权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规、规章，结合本省实际，制定本规定。
第二条本规定所称行政处罚自由裁量权，是指行政机关（含法律、法规授权组织）依法行使行
政处罚权时，在法律、法规、规章规定的范围和幅度内享有的自主决定权和处置权。
第三条本省行政机关行使行政处罚自由裁量权应当遵守本规定。
第四条县级以上人民政府应当加强对本行政区域内规范行政处罚自由裁量权工作的组织领导。
县级以上人民政府法制工作机构具体负责组织、指导、协调、监督本行政区域内行政处罚自由
裁量权的规范工作。各级行政监察机关依法对行政处罚自由裁量权的行使实施行政监察。
县级以上人民政府所属工作部门应当加强对下级人民政府相应工作部门规范行政处罚自由裁量
权工作的指导。省以下实行垂直管理的行政机关，应当加强对下级行政机关规范行政处罚自由裁量
权工作的领导。
第五条行使行政处罚自由裁量权应当遵守下列规则：
（一）行使行政处罚自由裁量权应当具有法定依据，符合法定程序，在法定权限、种类和幅度
范围内行使；
（二）行使行政处罚自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素；
（三）行使行政处罚自由裁量权应当以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会
危害程度相当；
（四）平等对待行政相对人，违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同或者相似的，给予基本相当的行政处罚；
（五）行使行政处罚自由裁量权采取的措施和手段应适当必要，可以采取不同方式实现行政管理目的的，应当采用对行政相对人没有损害或者损害较小的方式。
第六条规范行政处罚自由裁量权实行行政处罚自由裁量基准制度。
本规定所称行政处罚自由裁量基准，是指行政机关将法律、法规、规章规定的可裁量的处罚种类和幅度，依照过罚相当原则，细化为若干裁量阶次，每个阶次规定一定的量罚标准，以确保处罚与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当的制度。
行政处罚自由裁量基准制定程序和备案程序参照规范性文件监督管理规定执行。
第七条享有行政处罚自由裁量权的行政机关应当根据本规定建立行政处罚自由裁量基准制度，并对本机关执行的法律、法规、规章中，可以细化和量化的行政处罚自由裁量内容逐个制定基准。
第八条制定行政处罚自由裁量基准应当遵守下列规定：
（一）制定裁量基准应当合理划分裁量阶次，综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素，将裁量因素与阶次划分有效结合；
（二）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，应当明确适用不同种类行政处罚的具体条件；
（三）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，应当根据涉案标的、主观故意、违法手段、社会危害程度、行为人具备的客观条件等情节划分明确、具体的不同等级；
（四）制定行政处罚自由裁量基准，不得违反法律、法规、规章的规定。
第九条裁量阶次一般划分为从重处罚、一般处罚、从轻或减轻处罚、不予处罚5个阶次。
（一）从重处罚，是指行政机关根据违法行为的具体情节，对该违法行为在依法可能受到的几种处罚种类中选择较重的处罚种类，或在一种行政处罚种类允许的幅度内选择较高限度予以处罚；
（二）一般处罚，是指行政机关根据法律、法规和规章的规定，在不具备减轻、从轻、从重处罚情节，且应给予当事人行政处罚的，按照规定的处罚幅度中限予以处罚；
（三）从轻处罚，是指行政机关根据违法行为的具体情节，对该违法行为在依法可能受到的几种处罚种类中选择较轻的处罚种类，或在一种行政处罚种类允许的幅度内选择较低限度予以处罚；
（四）减轻处罚，是指行政机关根据违法行为的具体情节，对该违法行为在依法可能受到的一种或几种处罚种类之外选择更轻的处罚种类或在一种行政处罚种类允许的幅度最低限以下予以处罚；
（五）不予处罚，是指在某些法定的特殊情况下，行政机关依法对当事人的违法行为不给予行政处罚。
第十条有下列情形之一的，应当予以从重处罚：
（一）隐匿、销毁违法证据的；
（二）妨碍执法人员查处违法行为、暴力抗法等尚未构成犯罪的；
（三）不听劝阻，继续实施违法行为的；
（四）违法行为涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的；
（五）违法情节恶劣，造成严重危害后果的；
（六）胁迫、诱骗他人或者教唆未成年人实施违法行为的；
（七）共同实施违法行为中起主要作用的；
（八）多次实施违法行为，屡教不改的；
（九）在发生突发公共事件时实施违法行为的；
（十）对举报人、证人打击报复的；
（十一）其他依法应当从重处罚的。
第十一条有下列情形之一的，应当予以从轻或者减轻处罚：
（一）违法行为人已满14周岁不满18周岁的；
（二）受他人胁迫、诱骗、教唆实施违法行为的；
（三）涉案财物或者违法所得较少的；
（四）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（五）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（六）其他依法应当从轻或者减轻处罚的。
第十二条有下列情形之一的，依法不予行政处罚：
（一）违法行为人年龄不满14周岁的；
（二）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
（三）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
（四）违法行为超过法定追究时效的；
（五）其他依法应当不予行政处罚的。
第十三条上级行政机关制定了裁量基准的，下级行政机关可以直接适用，如地区差异较大，下级行政机关可根据区域实际，制定本级适用的裁量基准，并报上一级人民政府相应工作部门备案。
第十四条制定、变更或者废止行政处罚自由裁量基准，应当由行政机关负责人集体讨论决定后向社会公布。
第十五条行政机关对于社会影响面大、公众关注度高的行政处罚案件，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当按照规定采取公开处理等方式，接受社会监督。
第十六条依照本规定第十条从重行政处罚案件或者适用听证程序的行政处罚案件，应当由行政机关负责人集体讨论决定，并自作出决定之日起30日内将行政处罚决定书和必要的材料按照下列规定备案：
（一）由人民政府作出决定的，报上一级人民政府法制工作机构备案；
（二）由人民政府所属工作部门做出决定的，报本级人民政府法制工作机构和上一级人民政府相应工作部门备案。
政府法制工作机构和省以下实行垂直管理的行政机关应当就备案的案件进行审查，发现案件违法的，应当予以纠错或者撤销。政府法制工作机构撤销案件的，应当经本级人民政府同意。
未在规定期限内备案的，由政府法制工作机构或者政府工作部门责令备案，拒不备案的，由行政监察机关依法查处。
第十七条县级以上人民政府法制工作机构应当建立健全规范行政处罚自由裁量权监督制度，通过行政执法投诉处理、行政执法监督检查、行政复议、行政处罚案卷评查等形式对规范行政处罚自由裁量权工作进行监督。
第十八条规范行政处罚自由裁量权工作，作为依法行政内容，纳入各级人民政府目标责任考核。
第十九条行政机关及其工作人员不执行本规定，或者滥用行政处罚自由裁量权致使行政处罚显失公正的，依照《陕西省行政执法责任制办法》相关规定追究责任。
第二十条本规定自2011年1月1日起施行。
第三篇：多管齐下,规范行政处罚自由裁量权
**县局多管齐下，规范行政处罚自由裁量权
**县局根据法制部门的要求，多管齐下，细化量化行政处罚裁量权、建立健全相关配套制度、加强执法人员学习培训、以促进执法人员规范执法，从源头上防止滥用行政处罚裁量权，提高行政执法水平取得实效。
一、领导重视，责任明确。规范行政处罚裁量权是推进依法行政的一项基础性工作，局领导亲自部署，将这项工作纳入重要议事日程，召开规范行政自由裁量权工作专门会议，统一思想，明确工作任务，制定具体的实施工作方案。分管领导具体抓落实，将规范行政执法行为的具体工作落实到责任科（药械稽查科），使每位行政执法人员进一步明确规范行政处罚自由裁量权工作的重要意义，进一步规范行政执法行为。
二、重点突出，目标明确。规范行政处罚自由裁量权的目标就是通过规范行政处罚自由裁量权，从源头上防止滥用行政处罚，促进行政执法机关严格、公正、文明执法，我们主要做了以下四个方面的工作：
（一）梳理行政处罚自由裁量项目。对法律、法规、规章涉及的行政处罚自由裁量项目进行了全面梳理，按照行政处罚的违法行为、种类、幅度等内容进行逐项登记，摸清需要细化、量化裁量权的行政处罚项目。
（二）细化、量化行政处罚自由裁量标准。在梳理行政处罚自由裁量项目的基础上，我局严格按照《浙江省食品药品监督管理系统行政处罚自由裁量指导意见（试行）》的有关行政处罚的种类、幅度和要求，具体实施行政处罚。今年我局还借鉴了浙江省食品药品监督管理局的《药品管理法自由裁量权适用标准》、《医疗器械监督管理条例自由裁量权适用标准》的细化标准，并结合我县执法实际，使自由裁量标准更加细化、准确、适用。
（三）完善行政处罚自由裁量相关制度。我局除一直严格按照《药品监督行政处罚程序规定》的要求，正确行使行政处罚职权外，还制定了《行政执法人员行为规范》等内部管理制度，规范行政执法行为。这次，又按照县法制办的要求建立健全了行政处罚说明裁量理由制度、行政处罚案卷评查制度、行政处罚自由裁量合法性审核制度、行政处罚裁量案例指导制度、行政处罚自由裁量权的责任追究制度，使行政执法人员有制可依，违制必究，严格、公正、文明执法。
（四）加强行政执法人员学习培训。要使行政执法自由裁量权的行使做到合法、合理，必须具备的前提是执法人员要正确理解掌握药械相关法律、法规。因此，我局严格要求执法人员必须具有较高的法律专业知识和执法水平，全局建立有定期学习制度，稽查科建立有案件讨论制度，执法人员积极参加各种培训，努力打造成一支业务精而效率高的行政执法队伍。
三、狠抓落实，成效明显。我局严格按照《浙江省食品药品监督管理系统行政处罚自由裁量指导意见（试行）》的要求，到目前为止，所有行政处罚均完全履行，未发生1起因裁量不适当或明显有失公正的行政复议和行政诉讼；行政执法人员作风清正廉洁、执法程序规范，未发生1起徇私舞弊事件，树立了良好的药品监督行政机关执法形象。
第四篇：规范行政处罚自由裁量权工作实施方案
武安市水利局
规范行政处罚自由裁量权工作
实 施 方 案
为进一步规范水利行政机关行政处罚行为，加强水利行政机关行政执法监督工作力度，建立健全公开、公平、公正的行政处罚运行机制，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进依法行政工作法制化、科学化、规范化建设，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省、市人民政府关于建立行政处罚裁量权基准制度的相关工作意见，结合本局工作实际，制定本方案。
一、指导思想：
以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，建立键全工作制度，落实行政执法责任制，规范行使行政自由裁量权，树立公开、公正、公平、廉洁执法的良好形象，着力从源头防治腐败，进一步推进我市水利行政系统依法行政，为法治政府建设作出应有贡献。
二、工作目标：
通过规范行政处罚自由裁量权工作，使我市的水利行政系统执法活动更加公开、公正、透明，方便社会各界监督，使行政处罚自由裁量权行为更加符合法律规范。通过规范行政处罚自由裁量权，进一步推进行政执法责任制，排除不相关因素对行政处罚自由裁量权的干扰，杜绝违法裁量、随意裁量、滥用自由裁量权现象。全面规范行政执法行为，规范行政权力运行机制，保障法律、法规、规章的正确实施。进一步提高我市水利行政系统行政执法人员依法行政的能力。
具体要求是：
（一）梳理具有裁量幅度的法律条款，并予以细化、量化，形成统一的行政自由裁量权裁量标准。
（二）建立健全行政自由裁量权行使规则，以及相关监督制约制度。
（三）行政处罚工作的合法性、合理性和规范性进一步得到具体体现。
三、工作任务
水利局在依法行政、依法治水、依法管水、依法征费等工作中产生的行政处罚案件，由具有行政处罚职能的站队所按照本方案的要求开展规范行政处罚自由裁量权工作。局负责组织对行政 2 处罚自由裁量权进行细化，建立健全规范行使行政处罚自由裁量权的各项制度。
（一）建立自由裁量权基准制度
局机关在梳理行政执法依据、执法职责的基础上，将各类违法行为，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素划分为若干阶次，并将法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度细化为若干裁量阶次，将违法行为阶次与裁量阶次对应，形成行政处罚自由裁量权标准，作为行政处罚自由裁量权的基准。
（二）建立自由裁量权公开制度
局机关将实施的法律、法规和规章目录以及执法范围、执法程序、执法权限、处罚种类、幅度和行政处罚范围自由裁量权实施标准、实施情况、通过适当方式向社会公布。裁量结果除涉及国家机密或个人隐私外，应当允许社会公众查阅。
（三）实行行政处罚说明和告知制度
局出具的行政处罚决定就违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错或客观因素及最终选择的处罚种类、幅度和从轻、从重、减免处罚等情况作出详细说明，并告知依法享有陈述权、申辩权、要求听证的权利以及不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。适用简易程序 3 作出行政处罚决定的，应当向当事人当面作出口头说明，并据实记录在案，由当事人签名或盖章；适用一般程序作出的处罚决定的，应当向当事人出具规范的执法文书并加以说明，收入行政处罚案卷。
（四）完善行政处罚程序
完善实施行政处罚的调查、检查、听证、审核、批准等行政执法程序规定，确保行政执法活动依法进行。
（五）完善听证制度
公民、法人或者其他组织根据法律、法规和规章的规定，要求水利行政机关依法组织听证的，局机关应依法组织听证；没有依法组织听证的或者依法应当告知当事人听证权利而未告知的，行政处罚无效。
（六）完善执法监督检查制度
各执法站队所要将行政处罚工作与行政执法“一案一考评”工作有机结合起来，搞好各自在执法工作中的自查自纠，围绕每个执法工作重点，有针对性地开展执法自查活动。局水政科要建立社会监督机制，聘请执法监督员，对全局执法人员的执法情况进行监督。
（七）建立健全过错责任追究制度。执法人员因故意或者过失，在执法过程中违反行政处罚自由裁量权规定的，由局监察室 4 进行调查，视情节轻重，依法进行行政过错责任追究，处理结果向社会公示，并记录单位和个人执法档案，确保行政处罚自由裁量权的合法行使。
四、工作步骤
（一）动员部署，统一认识
召开局规范行政处罚自由裁量权工作会，学习规范行政处罚自由裁量权的有关文件规定，统一思想认识，明确工作任务，落实工作责任，部署全局规范行政处罚自由裁量权工作。
（二）明确事项，制定标准
一是制定方案，梳理事项。认真梳理确定本单位行政处罚自由裁量权事项，制定规范行政处罚自由裁量权工作实施办法和各类行政处罚事项的裁量标准。
二是坚持原则，把握尺度。准确运用行政处罚自由裁量权，使每一种违法行为都有相对应的处罚标准，达到制止和惩处违法行为，防止执法人员在办案过程中随意行使行政处罚自由裁量权。
1、对同种违法行为，法律、法规、规章在同一罚则中规定了可供选择的多种处罚种类的，应当遵循上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法的原则。
2、符合法定从轻、减轻处罚或者不予处罚情形的，应严格程序、依照处罚权限研究决定，不得增设或创设标准进行处罚。
3、对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素基本相同的同类违法当事人实施行政处罚，应遵循量罚基本一致的原则。
三是广开言路，主动纳谏。采取召开座谈会、网上公示等方式，广泛征求社会各界特别是行政管理相对人对行政处罚自由裁量标准的意见。
四是审核确认，公布实施。水政科制定的行政处罚自由裁量权执行标准于2011年8月底前交局务会审核，提请局长审议批准，并报送市政府法制办公室审查，经审查同意后的标准，以局规范性文件颁布实施，并向社会公开。
五、工作要求
(一)严密组织，加强领导。局成立规范行政处罚自由裁量权工作领导小组,局长李景宪任组长,副局长侯砚冰为副组长,成员由各执法科室和站队所部门的主要负责人组成，领导小组下设办公室，办公室主任由水政科科长兼任,具体负责组织规范行政处罚自由裁量权工作，对全市水利行政系统行政执法部门开展规范行政处罚自由裁量权工作进行监督、检查、协调和指导。
(二)明确责任，严肃纪律。行政处罚自由裁量权工作领导小组要通过行政执法投诉、行政执法检查、行政执法案卷评查等形 6 式对行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权情况进行监督检查，对落实本《方案》不力的科室，将及时予以通报。
(三)统筹安排，整体推进。要把规范行政处罚自由裁量权工作放在深化行政管理体制改革和推进依法行政、建设法治政府的进程中认识和把握，与推进政府职能转变和管理创新，提高依法行政水平相结合，与加强行政效能监察、政务公开、法规规章清理等工作统筹安排，互相促进，以增强工作的整体效果。
第五篇：规范人民银行行政处罚自由裁量权的探讨（范文）
规范人民银行行政处罚自由裁量权的探讨
杨发根 余影
2012-9-9 14:07:38 来源：《金融与经济》2012年第4期
摘要：人民银行行政处罚自由裁量权，由于其自身的广泛性、灵活性，以及人民银行与行政相对人的信息不对称，使权力存在被滥用的风险。滥用人民银行行政处罚自由裁量权，主要表现在裁量目的不适当、裁量过程违反相关性原则、裁量结果显失公正等方面。本文试从建立指导性案例制度、完善行政解释制度、完善执法公开制度、完善内部责任追究制度，以及提高执法人员的法律意识等方面，对规范人民银行行政处罚自由裁量权进行探讨。
关键词：人民银行，行政处罚，自由裁量权
人民银行依法实施行政处罚，在决定是否处罚以及处罚的种类、幅度、程序等方面具有一定的自由裁量权。它的客观存在，不仅是弥补成文法局限性的必然需要，更是实现个案公正的重要保障。然而，权力亦是一把双刃剑。人民银行行政处罚自由裁量权也存在被滥用的风险，需要加以权力行使的引导和控制。
一、人民银行行政处罚自由裁量权被滥用的可能性
一是人民银行行政处罚自由裁量权的广泛性，使其易于被滥用。人民银行的职权范围广泛，包括执行货币政策、维护金融稳定、实施汇率政策和外汇管理、监督管理金融市场、实施金融统计、发行人民币和管理人民币流通、维护支付清算系统运行、经理国库、监督管理反洗钱、管理征信业等。而金融法律、行政法规无法对人民银行履职的具体事项作出详细规定，给人民银行留有较大的自由裁量空间。而且，在人民银行系统内，实施行政处罚的主体，上自总行下至全国各级分支机构，范围广、差异大，对法规的理解和执行尺度不统一，也容易造成自由裁量权的不当行使。
二是人民银行行政处罚自由裁量权的灵活性，使其滥用具有伪装性。我国采用成文法，而成文法的抽象性和概括性，使人民银行行使行政处罚自由裁量权具有相当的灵活性，最典型的表现就是金融法律、行政法规对人民银行实施行政处罚的幅度留有较大的裁量空间。这使人民银行在法定幅度和范围内进行的行政处罚裁量，即使违反了妥当性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原则，但由于仍在“法定幅度和范围”内，很容易造成不当裁量行为表面“合法”的假象，行政相对人和相关监督部门都不易发现滥用权力的事实。
三是人民银行与行政相对人信息不对称性，使权力滥用具有隐蔽性。我国金融法律、行政法规往往是对金融管理作出原则性和概括性规定，其具体实施则多由人民银行制定具体规定，并以规章和规范性文件的形式出现。而人民银行规章和规范性文件不仅具有很强的专业性，而且数量庞大，文件的关联性复杂，往往为人民银行内部执法人员所熟知，而行政相对人则较难全面准确掌握。此外，行政相对人也无从得知和比较人民银行对其他类似行政处罚案件的处理情况，因而难以判断人民银行在行政处罚中的裁量行为是否合理。
二、滥用人民银行行政处罚自由裁量权的主要表现
滥用人民银行行政处罚自由裁量权，主要表现在裁量目的不适当、裁量过程不考虑相关因素或考虑不相关因素、裁量结果显失公平、裁量程序违法等方面。滥用裁量权作出的行政处罚决定，虽然形式上没有超出法律规定的范围，但实质上违背了法律目的和精神，违反了妥当性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原则。
一是目的不适当。即裁量所追求的目的不是法律授权的目的。一是出于非法目的进行裁量。如个别执法人员为了谋取私利而减轻对金融违法行为的处罚。二是根据不相关的合法目的作出裁量。如人民银行对行政相对人的某一项金融违法行为，因取证困难而难以实施处罚，为了达到惩罚该项违法行为的目的，而加重对其另一项违法行为的处罚。
二是不考虑相关因素或考虑不相关因素。相关因素，是与自由裁量的各环节或要素之间有着某种合理关联性的因素。不考虑相关因素，如人民银行作出行政处罚决定时没有考虑行政相对人的主观恶意程度，仅依据违法金额决定处罚数额。考虑不相关因素，如人民银行在行政处罚过程中，受地方政府影响，对企业的金融违法行为减轻处罚。
三是显失公平。即裁量结果畸轻或畸重，作出的行政处罚决定明显违背了《行政处罚法》规定的“过罚相当原则”。如对金融违法行为的处罚幅度，就其情节、性质、后果、手段以及社会危害程度来看，明显超出了合理比例；或“同案不同罚”，对于情节、性质、危害程度等相当的同类金融违法行为，处罚幅度出现较大差距。
四是程序违法。就行政自由裁量权的运作而言，正当行政程序发挥着遏制行政恣意、保证理性选择、保证行政相对人合理预期从而接受行政决定的作用，并且对结果公正产生实质性影响。人民银行实施行政处罚的过程违反法定程序，如未告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，或未告知当事人依法享有要求举行听证、陈述或申辩等权利；或执法人员应当回避而未进行回避等。
三、规范人民银行行政处罚自由裁量权的建议
目前，人民银行已制定了《中国人民银行行政处罚程序规定》、《中国人民银行行政处罚委员会工作制度》、《中国人民银行行政复议办法》和《中国人民银行行政复议委员会工作制度》等程序性规定，实行了《中国人民银行分支机构工作人员取得行政执法资格法律培训及考核办法》，不断规范行政处罚自由裁量权的行使。然而，人民银行分支机构在实施行政处罚过程中，仍存在自由裁量缺乏指导和示范、裁量结果缺乏透明度、内部责任追究力度不够、执法人员法律意识有待进一步提高等问题。因此，以下试从建立指导性案例制度、完善行政解释制度和行政公开制度，完善内部责任追究制度和进一步提高执法人员法律意识等方面提出规范人民银行行政处罚自由裁量权的建议。
(一)建立人民银行指导性案例制度。长期以来，我国司法机关运用典型案例指导判案，发挥了指导司法裁量的重要作用，人民银行亦可借鉴建立指导性案例制度。需要说明的是，人民银行指导性“案例”制度，并非英美法系的“判例”制度。它不同于上级法院对下级法院的判决先例，不是一种“造法”活动，也不具有法律上的约束力，而是人民银行在行政处罚过程中总结的，对行使自由裁量权具有指导意义的典型案件示范制度。
建立人民银行指导性案例制度，具有指导和约束行政处罚自由裁量权的双重作用。一个成功的、典型的指导性案例，蕴含了人民银行执法人员对法律精神、执法规律的总结探索，对其他执法人员正确理解法律和运用执法技能具有不可替代的示范作用。运用指导性案例制度，可以避免类似案件在不同层级、不同地区甚至同一个执法机关受到不同处理的现象，也是对人民银行行使行政处罚自由裁量权的直观监督。指导性案例能够为类似案件的处理提供直接的参照，还能够提供处理新型案件和疑难案件的思路和方法，减少请示上级处理的工作量，缩短案件处理时间，提高人民银行履职效率。人民银行指导性案例的选择原则，应当突出重点，并根据一个时期人民银行实施行政处罚的实际情况加以调整。指导性案例应当遵循以下选择标准：一是案件所涉及的法律适用问题属于现行金融法律、行政法规规定不够明确具体，或涉及的法律适用问题具有典型性和代表性，或是可能多发的新型案件、疑难案件等。二是案件处理过程有对法律的解释，并且合乎立法目的和精神，具有指导实践的价值。三是案件处理结果恰当，且最终处理决定已经发生法律效力。
(二)完善人民银行行政解释制度。“法律的实施以解释过程为前提。”人民银行行政解释，是人民银行为了指导行政执法实践，根据金融立法的目的和精神，对金融法律、行政法规的含义、内容以及适用条件等所做的说明解释。人民银行虽然不具有从立法层面解释法律、行政法规的权力，但其作为金融执法部门，具有解释金融立法的专业优势，这种行政解释虽然不具有法律上的约束力，但仍具有行政上的约束力和指导作用。
完善人民银行行政解释制度，将有利于引导和约束人民银行行政处罚自由裁量权。人民银行行政解释可以将金融立法中抽象的和不确定的概念明确化和标准化，是执法人员行使自由裁量权的重要指导和依据。人民银行行政解释公开地以规范性文件的形式出现，行政相对人可以知晓，避免了行政相对人由于信息不对称而无从衡量人民银行裁量结果公正性的问题。此外，人民银行行政解释比金融立法更明确和具有可操作性，有利于提高人民银行履职效率。
人民银行行政解释的原则，一是解释应当符合立法目的和法律精神。符合立法本意和法律的公正精神是解释立法的根本准则，关系到行政解释的合理性与正当性。二是解释应当明确且具有可操作性。
解释立法是为法律适用服务的，因此，文字表述应具有确定性，操作模式应当具体可行。三是解释应当具有可接受性。在现代法治环境下，行政权力的行使最终取决于行政相对人的同意，因此，人民银行行政解释还应当以行政相对人能够理解和接受的方式作出。
(三)完善人民银行行政处罚公开制度。“公开是对抗专断地运用裁量的重要武器之一。”行政公开原则，是指行政机关的一切行政活动，除涉及国家安全或国家秘密，或涉及商业秘密、个人隐私，以及法律规定不得公开的以外，一律公开。人民银行行政处罚公开制度，应包括处罚的依据、过程和结果公开。处罚依据公开主要指人民银行作出行政处罚的法律依据和违法事实公开，处罚过程公开主要指实施行政处罚的程序公开，处罚结果公开主要指所作出的行政处罚决定公开。
完善人民银行行政处罚公开制度，既是依法行政的基本要求，也是约束自由裁量权的有效手段。通过对行政处罚依据、过程和结果的公开，相对人和社会公众就有条件判断人民银行行使行政处罚自由裁量权的公正性、平等性，如是否存在“同案不同罚”的现象。滥用行政处罚自由裁量权的行为易于被暴露，能够约束人民银行在裁量过程中不任意作出决定，而必须慎重考虑裁量结果的合法性与合理性。
完善人民银行行政处罚公开制度的原则，一是要扩大行政处罚公开的范围。目前人民银行行政处罚公开主要是处罚依据和程序的公开，但处罚结果只对行政相对人公开。而处罚结果公开对于约束自由裁量权具有至关重要的作用，因此下一步应积极推动处罚结果向社会公开。二是不仅要做到形式上的公开，更要注重实质内容的公开。说明理由是行政公开的基本形式之一，人民银行在作出行政处罚过程中，除说明处罚决定的法律依据、违法事实外，还应充分说明有关政策考量、逻辑推理思路及其他相关信息。三是要建立和完善行政处罚公开的救济制度。对于人民银行应当公开而未予公开的行政处罚事项，赋予相对人或相关人获得救济的权利和途径。
(四)完善人民银行内部责任追究制度。人民银行执法人员的责任，既可能是由外部规则被动强加的，也可能是依内部规则主动创设的。内部责任规则既是对相应的外部责任规则的转化，也是内部实体性规则和程序性规则得以落实的最有效保障。因此，完善人民银行内部责任追究制度，对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。
完善人民银行行政处罚内部责任追究制度，具有预防自由裁量权滥用的作用。一方面是消极地预防，通过对滥用行政处罚自由裁量权的否定后果的宣告，使执法人员在行使权力过程中主动地选择不会遭致否定性评价的行为模式。另一方面是积极地预防，内部责任追究制度作为人民银行自我设定的规范，必然强化执法人员的规范意识，从而有助于预防和减少滥用自由裁量权的效果。
完善人民银行行政处罚内部责任追究制度，应当重点关注责任追究的强度，如果惩戒措施的强度与违规的程度或后果的严重程度相比，严重畸轻或畸重，都将成为象征性的摆设。因此，一是应当充分考虑金融法律、行政法规或其他上位法的相关规定设定纠错的强度。二是应当结合人民银行行政处罚自由裁量权行使的特点设定纠错强度。三是应当完善责任追究的权限和程序，注意保障惩戒对象的合法权益。
(五)进一步培养人民银行执法人员的法律意识。法律意识是人们对法所持的基本态度和信念，包括对法的本质、作用的看法，对现行法律的要求和态度，对法律的评价和解释以及对自己权利义务的认识。培养行政执法人员的法律意识的核心，在于使执法人员从内心对法律产生信任和尊重，增强依法行政的自觉性和主动性。
培养执法人员的法律意识对约束人民银行自由裁量权具有至关重要的作用。人民银行自由裁量权必须由执法人员行使。不论立法控制、司法控制还是行政机关内部控制，都是带有强制性的、外在的控制措施，而自由裁量权行使的效果很大程度上还是取决于执法人员内在的主动性、创造性和自我约束。而只有人民银行执法人员具备良好的法律意识，才能使金融立法的外在要求转化为执法人员对金融立法价值的内在认同，从而公正履行法定职责，合理行使自由裁量权。
进一步培养执法人员的法律意识，一是要加强法律知识的培训，使执法人员较好地掌握法律基础知识、行政法律知识、金融法律知识。二是要加强法律信仰的培养，使执法人员对法律产生发自内心的认同，在行动中自觉体现对法律的严格遵循和对法律尊严的维护。三是要提高运用法律的实践能力，使执法人员不断提高运用法律分析、解决具体问题的能力。
[参考文献]
[1](美)肯尼斯·卡尔普·戴维斯.裁量正义[M].毕洪敏译.商务印书馆，2009.[2]余凌云.行政自由裁量论[M].中国人民公安大学出版社，2009.[3]崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制[J].中国法学，2009，(4).[4]孙谦.建立刑事司法案例指导制度的探讨[J].中国法学，2010，(5).（作者单位：
中国人民银行抚州市中心支行）
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