基层政权建设 村民自治的优缺点

第一篇：基层政权建设 村民自治的优缺点

我国村民自治存在的问题与对策探讨

我国村民自治存在的问题与对策探讨

【内容提要】村民自治的健康发展，亟待解决以下六个问题：大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题；理顺乡村关系，解决“过度自治化”和“附属行政化”问题；理顺村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题；深入开展村民自治示范活动，解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题；大力发展农村文化教育，解决农民文化水平低、民主素养差问题；加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。

【关 键 词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策

江泽民同志1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。

一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力

中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行

现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。

第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。

政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

当前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点：(1)指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，要真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。(2)指导村委会独立负责地开展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。(3)乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。(4)乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难，等等。

第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。

由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。

要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1](P96)党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。

要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。

修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定，乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接。所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限，是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中，制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则，取得了很好的效果。

三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道

村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中，村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看，二者关系方面存在的问题是：(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举；在村委会工作中干预太多，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。

四、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进

因为各种复杂因素的影响，特别是考虑到循序渐进的发展方针，村民自治实施10年来一直平稳推进，但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度，各方面都存在着差距，很不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句话，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委会民主选举制度。扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制定或修订符合《村组法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村组法》的学习、宣传，尤其要搞好选举动员，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据新的《村组法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神，村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和政治热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民议事制度。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。各地在这方面已经创造出许多新鲜经验，包括村民代表议事会制度、“民主日”制度和村民例会制度等。如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事会制度[2]，山东省莱西市[3]、辽宁省沈阳市东陵区[4]实行了“民主日”制度，都产生了良好的效果，值得各地学习、借鉴。

再次，要完善村民民主监督制度，尤其是村务公开制度。实行民主监督制度，推行财务公开，“这是村民当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。修订后的《村组法》规定实行村务公开制度，尤其强调了财务公开的内容及公开的时间，但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准[6]，按照这个标准，群众对付委会的施政不再是“雾里看花”，真正做到了“让群众明白，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。

五、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体

村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”[7](P59)在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。

现阶段关于村民自治的看法，有两种不同的意见：一是认为中国农村落后，不适宜搞村民自治；二是认为村民自治发展太慢，应加速推进。这两种看法均与对村民自治的制约因素和变量关系缺乏深入认识和分析相关。前者强调中国农村落后的一面，而没有看到农村的变化，这一变化要求和推动着村民自治的规范化运作。后者孤立地看待村民自治，没有看到村民自治受多种因素的制约和影响，不可能一蹴而就。所以，大力发展农村社会生产力，壮大集体经济，发展农村文化事业，提高农民文化思想水平和民主素养，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

六、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配。村民自治是9亿农民行使民主权利的广泛实践，作为国家法律制度的安排，在缺乏法制传统的农村社区推行，更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。此外，下面两项工作必不可少：一要加强农村法制建设的规划和指导。在推进省、市、具有步骤实现依法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目标，制定明确的规划和年度计划，并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的检查督促。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括吃“皇粮”或受聘的乡镇干部、企业老板等负有管理职能的人来说，由于手上已经有了一定权力，主要还是要树立依法办事、恪守职责，接受监督的观念。要突出“义务本位，责任至上”，使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是有限的，必须依法行使，并要接受人民监督。而对广大农民群众来说，也包括农村的中小企业，固然要了解若干基本法律知识作为生活准则，但最根本的是要树立权利本位观念，充分了解做为公民享有的法定的权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利，既要克服由于不知法而不会依法保护自己权利，又要防止一旦走投无路，就气急败坏地使用违法手段抗争而陷入违法。

【参考文献】

[1] 江泽民．高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[A]．讲学习讲政治讲正气教育读本[C]．北京：党建读物出版社，1998．

[2] 延寿推进村级民主管理[N]．人民日报，1998-05-25(3)．

[3] 宋学春．让村民当家作主[N]．人民日报，1998-09-08(9)．

[4] 冯奎．“民主日”的威力[N]．人民日报，1998-08-18(9)．

[5] 曹志．加强农村基层民主法制建设[N]．人民日报，1998-12-10(3)．

[6] 王金良，严明．富民基业[N]．人民日报，1997-12-24(3)．

第二篇：基层村民自治材料

关于***创建全国人口和计划生育基层群众自治

示范村的推荐材料

******四川与陕西宁强交界处。全村幅员面积11.2平方公里。总人口1101人，其中育龄妇女303人，已婚育龄妇女227人、放环189人、男女结扎25人。

一、领导高度重视，群众自治工作开展措施得力

一是成立人口和计划生育基层群众自治工作领导小组。二是调整充实村计生协会班子。三是健全了村计生协会的组织网络，该村现有会员小组6个，会员92人，会员中心户15户。

二、以人口文化建设为抓手，促进群众生育观念转变

一是加强人口文化工程建设，打造“入川生育文化第一村”。二是宣传多样化。在“5.29协会活动日、7.11世界人口日”等重大节庆日开展计生知识竞赛、讲座等富有特色的活动。三是充分利用电视、广播、网络等手段，实现了全村覆盖。群众计划生育知识知晓率达90%以上。

三、经费有保障，自治有基础，创建任务得以顺利完成一是三年来无一例因执法不当引起的恶性事件发生，无一件人口计生信访；全村基层群众自治覆盖率达到100%；连续三年符合政策生育率达到了93%以上,人流比控制在1：0.25以内, 群众对计生技术服务的满意率达到了98%以上。二是计生基层群众自治工作经费有保障。今年落实计划生育村民自治经费5505元，确保群众自治工作得以顺利进行。

三是全面抓好利益导向，转变群众生育观念。落实农村计划生育家庭奖励扶助对象6人，兑现奖励扶助金4320元；建立帮扶基地1个。四是全面开展阳光计生、诚信计生，有力配合群众自治工作开展。阳光计生知晓率达100%。对每半年计生工作经费的收支及一孩生育对象等群众关心的重大事项如实在村务公开栏张榜公示；每半年开展一次村民评议计生工作会议。五是村支两委和村协会采用“主动服务”加“优质服务”的方法，促进了流动人口管理上台阶。

通过近三年来的创建工作，该村建立健全了人口和计生基层群众自治工作长效机制,提高人口和计生基层群众自治水平，为稳定我乡低生育水平和统筹解决人口问题作出积极贡献。

二0一一九月八日

第三篇：创新城市自治组织,完善基层政权建设

创新城市自治组织，完善社区基层建设

以前城市社区基本是以单位宿舍区为基础，由若干个聚居片区，约700户家庭组成一个城市社区，政府相应设立一个社区居民委员会，开展自治管理。随着我国社会经济的发展，城市社区的许多片区已扩充成若干个以居民自有或租赁物业为主的楼宇小区，入住超千户的小区比比皆是，而且大部分还是封闭式管理，社区基层构成悄然出现新变化，这给原来的社区居委会管理模式带来了一系列问题，社区管理体系日益显现结构性的问题，这可能成为当前及今后较长时期社区建设和发展的主要矛盾，将影响到基层政权建设的可持续性，成为制约基层社会和谐的关键因素，进一步完善社区基层建设很有必要。

一、社区基层建设存在的一些问题

（一）落实《城市居民委员会组织法》失位

1、居委委员代表性不强。法理上，居委会的委员首先应为居民，政府只负责补贴费用，可现实中随着居委成员补贴费接近城市平均工资，原来年纪大的逐步退休，居委委员出现了“三多一小”现象，年经的多、没社区经历的多，不会讲当地方言的多，真正是社区居民的少，一些住在社区里的人大政协代表，想依法参选为居委会成员，多为居 住区居民服务，都无法被选上。可以想象这些走读，只能用普通话沟通的成员中，是难以成为居民真正的代表，自然居民对代表所应具有的知情权、发言权、选择权就成了空中楼阁。

2、居民自治工作难以展开。社区居民特别住小区的均来自各地，存在一定的自我保护和排斥“外部人”心理，许多群众工作由于居委会成员自身原因，很难达成“内部人”基础，群众工作自然难以展开，久而久之居委工作就主要放在办理公共事务和公益事业上，居委会除开展治安、卫生、计生、民政、就业等传统项目外，还接收了党务、团务、工会、妇联、社保、环保、安全、消防、外来人管理、禁毒、城管、房屋出租管理、综治维稳等业务，上级部门也乐观其成，很多原由党政部门承担的事务性工作，现在已基本下放到社区，不少居委会甚至还有协税护税、经济指标统计等协管业务。

3、居委工作开展本末倒置。虽然法规已明确了居委会职责，约定了政府指导职能，但是许多时候由于存在经费、待遇拨付等原因，指导往往变成领导，使居委会彻底成了政府部门的共同下属，舍本逐末，“末”忙于应付政府部门下的任务、压的担子，其中单整理台账，迎接检查考核占去了居委会绝大部分时间，但法律赋予的“本”：社区自治 服务，给居民排忧解难，组织居民参与管理社区事务的时间就屈指可数，最多也是处于参与者角色，组织自治根本无从谈起，用法律固定下来的居委会职责和任务成了摆设，政群分开，回归本质成了空想，法律威严荡然无存。

（二）社区管治错位

1、工作减负积重不返。政府经常喊出给基层减负的口号，但职能部门特别是掌有一票否决或负责民生社会事务的部门都认为份内工作最重要，服务延伸到居委会才算真落实，谁也不舍得去减少布置居委会工作，有的还竞相通过街道办事处向居委会施压和诱迫，将本应自行承担的职能甩给社区，并要求居委会自行做到“三化”（专业化、制度化、社会化），实现“六到位”（机构、人员、经费、场所、制度、工作），开始时还美其名为试点，相应给点经费，但在全面铺开时，却统一以政府名义，不给予相应责权、经费等配套，让基层单位自行解决，造成了社区居委牌子多，工作穷于应付，效果大打折扣。

2、工作落实不接“地气”。政府一些惠民政策出台和实施，本来应该由职能部门组织完成，部门也有必要与群众多沟通，切实倾听基层意见和建议，而是想当然认为是为居民着想，居民会踊跃自动参与，基层会自行解决配套，因此就用考核名义给基层随便下个任务，要求基层按期完成指标，让基层人员成为部门的“传声筒”和“操作员”，可惜许多群众心中有杆秤，参与并不积极，任务成了无米之炊，最后只能草草收场，或者不断加大优惠，修补政策缺陷，使居委成了居民对政策后遗症不满发泄的对象，失信于民。本来落实新工作应该以不增加居委负担，不影响居民服务正常开展为前提，更何况很多工作，由于权责配套不到位，居委是无法正常完成，最后只能流于形式，因此就出现了一个滑稽现实，一项民生工程，省考市、市考区、区考街道、街道考居委会、居委会考楼长，最终不了了之。

3、工作考核不切实际。过多过滥对民生和社会没实在和长远意义的检查评比，实际上许多只是部门自我表现和理想化而已，居委会工作做得好不好，光看人为设计新净台帐，听堆砌出来靓丽汇报是不够的，如果简单的由上级部门走马观花说了算，没有社区居民诚恳的意见和认同的基础，过后还是回到原点，徒增谈资和笑料而已。而把创建某某社区、完成某某考核作为居委人员薪酬奖赏或劳动合同续签指标要素，无形逼迫居委形成你追我赶、花尽心机凑足应付各项指标的光鲜文字相片资料，更将社区减负和自治搞成一句空话。单就业考核，到了街道这一层，基本算归零，在计划经济年代，这项考核还是应该的，因为当时街道有安置就业的职能，但随着市场经济和服务型政府的推进，现在财政全额拨款的街道只剩下单一的窗口服务（办理失业证）职能，既没了举办经济实体安置就业的功能，又没了资源去开拓新岗位和开展技能培训促就业，要完成考核，只得将任务分解到居委会。而且该考核是以社区登记失业人员为基础，但许多居民登记失业，由于私企就业已基本无需失业证，更多的只是为了证明自己失业身份，方便自己申领婚姻生育、住房公积金、出国、失业救济、低保和低收入、经济适用房、房屋补贴、福利申请，计生奖励，退伍退役军人补贴，免费参加技能培训等等，办完以上手续后，该证就置之不用，以这样登记为考核基础，失真是肯定的；另外现在户籍空挂较多，人的隐私和权利意识增强，一些就业摸查等管理下到居委会后，居委不可能了解每个居民情况，往往只有通过楼长等，加上自身观察及相关证件、资料印证失业登记人员就业与否，这样判断就业的方式存在相当随意性；还有就业培训指标，失业人员普遍对政府提供的免费短期培训兴趣不大，毕竟许多是学不致用或用不上的，而大部分为通过考试而来的任务式培训更令人反感，基层的组织和动 员吃力不讨好，据此来考核基层的失业、就业、培训等目标，有多大实际意义一目了然，但上级却乐此不彼，年年加码，照考不误，基层除了穷于应付外，就剩下无奈了。

（三）居委内部管理缺位

1、居委人员青黄不接。“黄”的是原居委会留下的，年龄普遍偏大，随着待遇提升，存在了一定固步自封、安于现状的惯性思维, 创新和与时俱进能力亟待加强，较难接受和解构新生事物，工作中常出现“老办法不灵，新办法不懂”的状况；“青”的是在社会上招聘的新人，基本为有学历没社区经历人员，许多还不属社区居民，有些还语言不通，走读镀金时有出现，对基层不熟悉不热心，没有太多的社区归属感和认同感，不善或不屑于穿街走巷与居民沟通，遇到困难，存在“怕”的思想，不愿碰，不敢试，工作缺乏主动性、创造性、灵活性，难以融入居民生活，做居民真正代表，引导居民自治，许多更适合于坐办公室。这与居委应当承担的管理、服务、反馈、政府与居民沟通桥梁等功能不相适应。

2、工作积极性不高。随着政府工作下沉的增多，居委将工作转到政务后，俨然成了名副其实的小政府，社区现成的监督和管理机制弊 端因此产生，对应的约束机制在执行过程中，缺乏了相关的约束作用，毕竟监管者许多工作离开了社区居委会只能是巧妇难为；另外真正以社区居民满意度为标准的社区工作评估监督机制，至今还只是停留在文件中，缺乏与考核评议相配套的奖惩机制，结果只是干与不干一个样，干好干坏一个样，难以充分调动居委人员积极性。

3、工作创新流于形式。当前随着社会管理创新机制的推进，社区出现了许多政府倡导的诸如居民议事会、家庭服务中心、社区饭堂、日托中心、外来工及其子女服务中心、星光老人之家、小区网格化管理、政务就在门口等，这些拿来尝试未尝不可，但拿来推广就可能水土不服，难以取信于民。居民议事会因会而设，群众代表基础不扎实，所议的东西许多议而无法决，会议最终沦为形式摆设；家庭服务中心号称年花几百万为社区的居民服务，可惜真正有需要的群众得益并不多，中心的社工理论上是有一套，但真正能使服务对象，成功实现助人自助的个案屈指可数，最终社工工作只是流于小组和社区工作，中心成了附近小孩、老人的游乐和看护中心，夺了社区内家教中心的许多生意；社区饭堂为合条件的老人提供饭餐服务，这种提前进入共产主义的方式，不但抢了社区小餐馆的生意，而且给基层政府带来沉重 的负担，引来新的不公；日托中心为家庭的弱能人员提供日间看护，实质上并没有将居民家庭的包袱接过来，而且圈定的服务对象毕竟是成年人，并不愿意整天呆在一个像幼儿园小班房一样小的地方，结果反成了运作人员的托养中心；星光老人之家沦为社区麻将室已是不争现实；小区网格化管理、政务就在家门口多少有点理想化，这是以浪费行政资源和加重财政负担为前提的，不打破各自为政、增配人员和设施，最后肯定流于形式，让工作已捉襟见肘的居委人员再接着单打独斗，实际上这项工作社区的楼长、楼宇领袖、义工完全可以胜任，而且让行动自如的居民直接到部门办事，多少让他们直接感受到纳税人待遇，应该还是当今绝大部分人的首选。

（四）社区内部纷争到位

1、利益纷争介入无方。随着社会发展，城市社区里自然出现了众多以楼盘或维护治安为基础的自我封闭小区，小区内住户均超百户，而且许多还有物业公司在管理，由于利益纷争，住户、业主、物管、政府之间常出现不和谐一面，有时还难以调和，有业委会的还可利用居间身份协商缓和双方关系；没业委会或业委会工作不到位的小区，往往出现不和谐的一面，业主和住户维权、物管霸道和乱收费、治安 和卫生不好、业委会不作为和乱作为、住户间矛盾、本地与外地管理有别、新旧物业企业共存，维修维护缴费纠纷等等常见诸于报端，小小纷争往往点燃小区内部矛盾导火索，法律意义上民选的社区居委会理应到位工作，但由于小区和自身的性质，根本无法或无力介入，而且就算介入后，由于双方缺乏认知，工作起来也是举步维艰，协调无力，约束无策，失去了依法发挥应有的自治作用和调停功能，而小区管理上的纷争，至今仍缺乏现成的强制手段和即时规范，要通过司法渠道解决，从法院受理到强制执行过程漫长，影响了整个社区的和谐稳定和居民正常的生活。

2、利益制衡缺陷明显。当前自上至下的物业管理条例，责任与义务还算明确，代表业主的业委会与物管公司双方的关系为雇佣，双方必须按合同开展工作，相互配合督促，不能见钱眼开、不择手段，损害业主权益。但实际上，由于主体地位没确定，物管自然形成的强势，又没相应制衡，而且许多小区还没有业委会，就算有了业委会既没有专用经费，又没有明确的法律地位，连基本生存都成了问题，要代表业主依法维权，自然成了摆设。当前物业管理条例中规定，业主大会作出选聘和解聘物管决定的，必须经2/3以上业主投票通过，单凭业 委会几名兼职人员，是很难拿到这个表决权，而强势的物管完全可根据现有资源，结合部分业主息事宁人，维权意识严不强的现实，如果手段不是太过分，通过承诺误导，不难鼓捣出2/3业主的续聘权，自然物管就有恃无恐当家作主了，养虎为患乱象就这样产生，但最终小区管理无序的责任和陷阱，自然还是要政府来兜底处置。

二、完善社区基层建设的主要障碍

当前社区发展已进入了全新阶段，能否实事求是全面审视和评估基层社区存在的问题，客观分析社区新情况、新趋势、新矛盾，以前瞻视野和全局高度，未雨绸缪对社区基层建设做出战略性调整，与时俱进完善基层建设，进一步统筹解决基层自治问题，是实现社区自治发展，维护地区和谐稳定，促成小政府大社会的关键。

（一）认识问题

几十年形成的基层管理模式之所以出现不适，除了惯性思维外，最大的一个原因就是忽略了居民日益增长的民主诉求和维权意识，使基层建设陷入了越想多管，越管不好的循环和陷阱，随着城市化进程的推进，社区小区化趋势已无法逆转，而原有的居委会在多年的演变中，主导居民自治的概念被慢慢淡忘，而当前出现的小区业委会，却 可从中看出基层自发的自治端倪。毕竟这个组织与常住居民或业主有着切身利益，介入参与了自己小区的管理事务，随着居民公民意识的提升，要求社区自治就会越来越强烈，争取居民权益等问题就会在今后一段时期里自然显现。

小区自治事关基层民主和社会的和谐发展，是影响社会稳定的因素之一，要让居民主动参与并管理好自己的事，实现小区居民自治，可从两个方面着手，一是维护居民合法权益，二是促动居民履行责任，两者相辅想成，两者失衡失控，就会出现纷争，单纯通过社会管理创新，简单地替代居民履行责任，不保障和尊重居民权益是不能有效解决社区现有的问题，虽然政府财政供给和服务投入每年都在增加，但管理绩效依然差强人意，居民始终感受到更多的只是施舍和恩赐。社区自治内在结构的失衡，导致了社区纷争不断，影响了基层和谐稳定，削弱了政府基层治理能力，要切实转变社区建设路子，关键在于转变观念，实事求是，走城市新型社区治理的可持续发展道路。

（二）方法问题

当前政府推出倡导社会管理创新的许多模式，很多要靠大量财政、人员投入来保障，不然就会后继乏力，因为这些基本是社区问题表面 化后，头痛医头，脚痛医脚，投其所好，长官意识的结果，根本不是从法律、国情、社区、居民的实际出发，注定了它无法长期维持，最终在新的领导到任时，不了了之，实际上根据当前国家法律规定，结合居民的居住状况和便于居民自治的原则，如果能未雨绸缪地将业委会和居委会合二为一，政务惠民归政府，事务自治归居民，上面存在的乱象将可能因此迎刃而解，还可以实现多年无法实现给基层社区减负的口号，实现社区资源的有效配置和权责对等，进一步倒逼职能部门自行承担起相关职能，杜绝出现“甩手掌柜”或“文件批转二传手”，凭空考核基层的乱象。一边可结合实际将物业管理条例与居民组织法直接嫁接整合，属于信手拈来，但却无动于衷，置之不理；一边却束手无策，只是要求制度创新，容忍社区两套班子的存在，让基层不自觉掉入无序管理或管理不力的陷阱和循环，的确让人纠结。

管理创新不是简单的尝试，而是要变更支配人们行为和关系的规则及其外部环境，并能推而广之，与当前社会相适应，从而激发小区居民自治的创造性和积极性，最终推动社会进步。创新地将业委会和居委会合二为一，将可引发居民自治、自强自尊、团结和谐的社区建设热情，进一步推动社区的和谐发展，增强社区的归属和认同感，实 现基层的长治久安和资源有效配置，奠定小政府大社会的基础。

（三）决心问题

我国正处于社会转型期，社区基层建设调整是项公共政策，牵涉千家万户，是一项事关全局的改革，当然会对地方的管治和稳定带来一定的影响，存在和面临着体制、机制、政策、法规等诸多问题，但随着国家推进工业、城镇化后，人们的生活环境、方式及观念均发生了重大变化，物质、精神、权益、责任等要求有了极大提升，人们追求幸福和安居乐业意愿也相应提高，而且我国综合国力已大大增强，资源承载和影响承受能力都得到了有效加强。

后年是居委换届年，当前推出受益面将是最广，改革成本较低，并且将有助于推动其他的改革。只要能以改革决心，通过创设新的、更能有效激励人们行为的社区基层建设体制，使政府从社会经济活动主角，转为公共服务提供和设计者，努力营造出优质、高效、廉洁的管治环境，充分发挥居民自治的能动性和创建幸福家园的智慧，实事求是地对现行社区基层建设政策进行调整，创设基层治理新模式，必将有利于社区的和谐稳定，推动社会经济的可持续发展。

三、社区基层建设改革的几点建议 随着社会发展，城市社区结构性矛盾日益凸显，居住逐步小区化的居民对所在社区自治及其自然形成的归属感，有了更高要求和期待，而社区居委自身建设以及顶层设计缺陷是无法适应这一新形势，随着原有基层建设政策实施周期拉长，相关积极效应正在逐步递减，影响了社区建设效果和政府管治能力，因此产生的副作用却在逐步增强，进一步理顺政策法规，使之与社区基层建设相适应就显得十分紧迫。

（一）构建社区基层建设新体系

现行大而全的社区基层建设理念，导致常住和暂住、户籍与非户籍、阶层之间、地区之间的权益不平等，给社会和谐稳定带来隐患，因此有待进一步调整，小区自治带来的分类治理，是改善和优化社区管理结构，实现社区可持续发展，维护小区现住居民权益，确保基层治理结构规模与社会经济发展水平相适应的关键。

1、促进小区业委会居委化，严格按《居民组织法》规定100至700户甚至更多的标准，因地制宜地将原来的小区业委会改组或归并还原为居委会，赋予小区全体现住家庭代表不分城乡、不分地域、不分民族，通过居民大会享有居民组织法的权利和义务，制定自治章程 14 或者居民公约，议定居委会工作的计划、实施、绩效评估、财务收支、资产管理等，实现居民的民主自治。

2、加大政策扶持和投入，使新生的居委会实现工作六到位，履行业委会职责，两个牌子一套人马，有权代表社区居民依法指导监督物管、维护小区居民权益，组织居民自治等工作，有权按比例从物业管理费和政府津贴中取得办公运作经费，自收自支，实现社区管治结合，相互制衡，权责对等，确保社区自治的良性发展和运作有序。

3、按照“管理监督权上移，决策自治权下放”原则，将原来多个社区居委会集合归编成社区服务中心，通过授权、委派、收权等方式，整合和赋予管理权限，组成基层政权，履行指导和督促各居委会开展工作，彻底解决社区长期存在“体大衣小、责重权轻、上面千根线，下面一支针”问题，确保政务和居民服务的正常落实、更替、反馈。

4、通过社区服务中心，培育和推举小区热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的居民代表成楼宇领袖和居民代表，树立其威信，尊重其抉择，让其成为楼宇居民实现与政府正常沟通的桥梁，回归居民自治，实现社区基层建设的可持续发展。

5、社区服务中心遵循权益公平、机会公平、规则公平原则，在充分咨询和尊重居民基础上，结合小区实际提交和监督落实，经居民大会审批的居委会有关建设、运营、人员、待遇、监管、撤并等方案和制度，组织社工处置或协助楼宇领袖、居委会介入处理居民各项事务和矛盾，妥善调处居民、居委、物管间的纷争。

6、社区服务中心需要小区居委会承办上级下派的工作任务等事宜时，应当提供必要的经费和条件，不得干预属于社区居民自治范围内的事项，重大工作任务组织居委会拟定落实方案，报居民代表大会批准，一般事务报居委委员审议后具体实施。

（二）理顺街道办事处与基层的关系

社区居委会是法律确定的群众性自治组织，是独立于行政管理体制之外的治理体系，其管理模式应具有居民自治群众组织特点，进一步理顺街道办事处与居委会关系是实现基层自治组织有序运作的关键，现行的居民组织法、物业管理条例等都明确规定了居民大会、业主大会、居委会、业委会应当依法履行自治管理，支持和配合政府部门，相互协作共同做好社区工作，并接受政府指导和监督的义务。

1、归并居委会，设立社区服务中心。结合目前社区居委会普遍存在行政化和行政资源浪费的事实，街道办事处可结合辖区实际，将原来几个小区归并成一个大社区，通过设立的社区服务中心，对小区居委会工作给予业务指导和监督；同时将原居委人员有效整合到中心，分别承担社区行政事务、居民事务和组织社区自助、互助服务职能，归属财政拨款，余下人员整合到新成立的小区居委会，合同到期后予以依法解除劳动关系，以减少行政资源浪费，减轻政府财政负担。

2、转换角色，履行职责。街道办事处甄清职能，进一步理顺社区服务中心和居委会的关系和工作上的互补，实现“费随事转”，减少基层的无所适从，将以前审核、认定、撤销居委会，指定、委派，限制居委人员的责任交还居民大会，专责小区居民委员会成立后的备案和监管职责，赋予社区服务中心作为各居民委员会首次成立召集和日后运作监管人，协助居委会到民政部门完成独立法人社团登记等职能。

3、整合嫁接现行物业管理条例与居民组织法，将居委会、业委会职责功能合二为一，统一以居委会社团法人名义对外开展工作；并提供相关办公津贴、工作用房等配套，进一步明晰居委会的法律地位和职能，健全居委换届选举办法和工作规程、居务公开制度、民主自治 管理规范、居委成员薪酬补贴和社区人员管理办法、制度等，严肃只有社区常住人员才能入选居委会成员规定，盘活和统筹小区资源，使居委工作有法可依、有章可循，让居民从中受惠，充分感受到平等、尊重、有序的自治环境；同时加强对小区居委会工作的监督，设定相关考核和滥用怠用权力行为处罚等办法，确保居委会运作有序。

（三）树立基层治理新理念

我国社会已进入新的发展阶段，基层治理理念转型升级十分必要，一要破除越管越全、越多越好的人治思维，积极营造大社会小政府的法治概念；二要树立自治惠民优先、兼顾政府事务的新型城市社区建设理念；三要推进居民自治全面发展，强化社区资源有效配置和费随事转理念，树立居委人员乐为、能为、敢为、善为的居民代表形象，引导居委会自觉履行起居民代表职责及相关的物业监管权，督促和强制小区物业管理企业履行相关责任、标准、进退机制和规范，自动监管专项维修资金，依法选聘、监管、解聘物管企业：四要促使居委会自觉主动整合社区资源，彻底跳出“等、靠、要”等工作被动局面，在街道办事处及相关政府职能部门的协助和指导下，积极自动投 18 身于社区自治和居民服务工作，依法依章解决和处置公共纠纷，配合入驻社工处理与居民相关的纷争，确保小区和谐稳定，长治久安。

基础不牢地动山摇，固本强基工作运行多年，但基层组织在社会建设中发挥不了应有作用，投入产出不成正比，不能不说是种遗憾，实际上将业委会和居委会建设合二为一楔入社会制度创新设计中，就是一项社会管理创新，国家幸福工程建设的基础在于基层，推进基层建设的成败和时效，是民生福利水平改善的一个重要节点，也是提升政府公共服务水准，提高社会管理、社区服务水平和品位的关键。通过制度创新，用破釜沉舟和壮士断臂气概，为几十年形成的基层体制进行一次彻底的革命，相信只要上下众志成城，自我革命，配套权责、做好督促跟进，引导各级组织统一到政府行动中来，让居民有所适从，相信提升社区幸福感和凝聚力，政通人和，也就指日可待了。

黄文锦（***）

二〇一四年九月二十三日

第四篇：村民自治推荐材料

龙角镇村民自治推荐材料

“为群众提供最优质的服务，让群众满意，才是我们工作的宗旨和根本。”龙角镇龙堰村计划生育协会会长蒲东培这样说。

2011年龙角镇龙堰村成为重庆市首批“计划生育村民自治示范村”之一，代表着该村计划生育村民自治工作得到上级计生部门的肯定。计划生育村民自治一直是稳定农村低生育水平、统筹解决人口问题的一项重要的基础性工作。龙堰村计生协会成立以来，坚持以“为群众服务”为宗旨，做到了事事为群众着想。

“多亏了我们村里的计生协会，我今年才可以纳入农村计划生育家庭部分奖励扶助对象呀”，龙堰村5组的村民谢长中这样说到。原来谢长中在2010年按照龙角镇移民政策后靠移民，户口由原来的农业户口转成了非农业户口，但是一直却没有办理城镇居民养老保险，按照最新的重庆市农村计划生育家庭部分奖励扶助政策，由于政策原因户口转非，并一直没有享受城镇居民社保的独生子女户或双女户家庭，可以界定为农业户口，继续享受农村计划生育奖励扶助政策。龙堰村计生协会了解到这件事情后，及时向镇计生办说明此事，并提交了申请，跑前跑后为谢长中完善了申报材料，并在截止日期之前通过了审批，成为2012年龙角镇农村计划生育家庭部分奖励扶助对象之一。

为群众服务的同时也严格按照制度办事。根据龙堰村村民自治规范，凡村内涉及违法生育的家庭一律必须先到相关部门接受处理，主动缴纳违法生育社会抚养费。龙堰村自成立计生协会以来一直坚持

宣传国家计划生育政策，并对出现的违法生育现象严格如实上报。龙堰村1组村民余洋，2006高中毕业以后就随家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的时候，已经生育小孩，但二人还没有达到结婚年龄，属于非婚生育，按照相关规定应该缴纳一定的社会抚养费。余洋却以不打算给小孩上户口为由一直不到镇计生办接受处理。村计生协会知道这件事情以后，派出协会会员对他们进行了半个月的宣传教育，终于说服这家人办理了相关手续。龙堰村一直都是龙角镇违法生育案例较少的村居，村民主动缴纳违法生育社会抚养费的比例也居全镇之首。

龙角镇龙堰村人口与计划生育工作一直以关注民生、维护民利，让群众满意为宗旨，以共享阳光、共建和谐为主题，经过镇、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“阳光计生”管理服务新机制，使广大群众充分享有知情权，参与权和监督权，大大提高了群众对人口计划生育工作的满意程度。2012年龙堰村计划生育村民自治目标任务就是，组织和带领村民制定并落实本村的人口与计划生育发展规划、工作计划，完成镇下达的人口与计划生育责任目标。不断地促进村民婚育观念的转变，教育推动群众自觉履行计划生育的义务。

第五篇：基层村民自治制度文献综述

基层村民自治制度文献综述

1.国内的文献回顾

近现代以来，中国基层民主自治经历了曲折的发展过程，也出现了几次重大转型，其中改革开放以来的村居民自治最有代表性。村民委员会制度，村民委员会，为中国大陆地区乡（镇）所辖的行政村的村民选举产生的群众性自治组织，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成。领导班子产生依赖民主选举，每三年选举一次，没有终身制，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。我国村民委员会制度发展经历了几个阶段，分别是确定阶段、发展阶段和成熟阶段我国村民自治的发展阶段。在我国村民自治制度的确立阶段，即十一届三中全会以后，农村土地制度发生重大转变，以家庭联产承包为内容的土地经营模式开始在农村进行推广，农村原有的经济体制发生变化，同时因不适应农村社会结构变化的人民公社体制也随之瓦解。一些基层组织体系处于瘫痪状态，农村社会处于一种权力真空的状态，面对这种状况，农民自发组织的基层自治组织――村民委员会应运而生。我国历史上第一个村委会是广西宜山县果作村等6个生产队以无记名投票方式选举产生的村委会。村委会产生后，逐渐扩大社会职能，成为农民对基层政治经济文化等诸方面进行自我管理的自治性组织。随后，全国不少地区都产生了许多类似村民委员会的组织。这种由农村自发出现的村民自治的组织形式很快得到党和国家的关注，并且很快确立了村民委员会作为基层自治组织的法律地位。自此村民自治开始步入法制化、规范化的发展轨迹。直至1987年，我国第一部全面规定村委会组织运行的法律通过多年的酝酿终于制定并颁布了――《村民委员会组织（试行）》，它的通过试行是我国村民自治活动驶入法制化运作这一历史阶段的重要标志。自此，村民自治示范活动开始在全国较大范围地区予以展开，国家开始将注意力转向乡以下的村级组织，由此村民自治开始加速发展。我国村民自治制度的实践阶段，随着全国各地丰富多彩的村民自治示范活动的开展，1988年6月，《村民委员会组织法（试行）》正式进入试行阶段。这部法律对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式等都做出了全面的规定，对村民自治的相关法律进行了相当的细化和具化，使村民自治从此走上了规范化的道路。随后的1990年到1997期间，全国开始广泛开展村民自治示范活动并普及村委会选举。村民委员会试行办法经过十年的推行，积累和创造了许多宝贵的经验，这在很大程度上推动了我国村民自治实践的法制化和制度化进程，并为今后这部法律的修订和完善提供了有利的事实依据。在村民自治制度的成熟阶段，即1998年，是中国村民自治开始走向成熟化的一年。已经试行了10年的“试行法”宣布废止，经第九届全国人大常委会第五次会议通过的新的《中华人民共和国村民委员会组织法》于同年11月4日正式颁布实施，新法的颁布施行意味着我国的村民自治正逐步走向以法制化、制度化、规范化和程序化为特征的成熟化发展阶段。在选举的制度方面，新法与之前相比有了突破性的进展，并规定了我国村民自治实施的基本原则以及落实的具体措施，工作重心也由建章立制过度到为广大群众提供权利和保障上来。同年又进一步规定了村民自治实施的具体内容。自此，我国村民自治制度开创了农村基层民主建设的先河，从村民委员会的出现到村民自治制度的逐步确立和发展，中国社会民主政治的发展产生了迈出了极大的一步。国外的文献回顾

以美国为例，美国乡镇是基层的行政组织，该组织是高度自治的，这种自治的体制来源于早期居民约定俗成的传统，也是以后美国民主政体的源头和基础。美国乡镇设有自己的

行政机构，行政工作由几位行政委员主持，一般小镇三人，大镇九人。乡镇的行政委员每年由该镇居民选举产生，虽说行政委员处理公务都是自行负责，但必须按该乡镇居民早先通过 的原则办事，不然将会受到质疑，甚至罢免。行政委员的行为主要对该镇居民负责；乡镇会议实行的言论自由原则目的有二：一是鼓励公众积极参与并认真思考有关事宜。二是尽量避免公众决策的片面性。实行直接民主制并不是仅仅投票那么简单的事，因为直接民主的原则是多数人决策的原则，而多数人的决策并不总是正确的、合理的。事实上，多数人决策常常充满了许多不确定因素，有时甚至是偏激的、盲从的和受情绪主导的，古希腊“民主的暴政”一直受到后世政治学家的诟病，就说明多数人的决策并不具有当然的合法性。但是，相对于 君主制、贵族制等少数人专制的政体而言，直接民主制又的确最能代表广大公众的利益，能真正实现民众“不是被别人而是被自己统治”(美国政问题的关键在于如何使多数人的决定 最大限度地趋向理性和公正)。美国乡镇会议推行的就是言论自由原则。从某种意义上说，美国联邦宪法第一条修正案“政府不可制定任何„„剥夺言论自由或新闻自由的法律”的主政治原则正是来源于美国乡镇直接民主的实践：全体居民聚集在一起商量讨论有关事宜，最终通过全体公民投票表决形成公共政策。为了使乡镇会议有序、有效，大家事先必须商定好一些规则，这些规则是大家务必遵守的，违者将会受到处罚。1．有序性。每次乡镇会议前都会推举一位主持或主席来维持会议秩序，没有得到主席许可，人们是不能发言的。一旦某人获得发言权，除非违反规则，没有人可以随意打断他的话，不管他的发言是对或错、是偏激或全面、是积极或消极，都必须允许他说完。

2．相关性。民主政治是费时的，要让人们在有限的时间里充分了解相关信息和观点，并最终解决实际问题，便要阻止没有节制的废话和空话。在乡镇会议上，如果发言者滥用权利跑了题、或者以其他方式其“违规”，中止他当前的发言，提醒他回到主题上来。如果该发言者屡次违规，就会被剥夺发言权，甚至被逐出会场。乡镇会议是一群自由和平等的人为了共同事业所进行的负责和有序的议事活动，因此，话题必须被限制在适宜的问题上。

3．异议性和补充性。一个自治的社会必须讲究效率，不然将会使讨论无休无止而影响决策的做出。所以，乡镇会议规定：发言的内容必须是相异的或补充性的，持相同观点和意见的人可选派一位代表代其发言，同样的内容不能反复地陈述。言论自由并不是让每个人都说话，而是让每件值得说的事有机会说出来，浪费公众的时间同样是自治社会不能允许。

理论基础：哈贝马斯民主理论

哈贝马斯通过交往行动的理论,将洛克式的自由主义民主理论与卢梭式的共和主义民主理论结合起来,力图克服自由与民主的冲突。在他看来,体现民主本义的人民主权,就存在于交往活动中,是人们在符合交往理性的、自由平等的对话、讨论中,达到话语共识而形成的。这种 存在于自由地批判性讨论的公共领域的话语民主,为制度化的代议制民主提供动力和合法性基础。哈贝马斯的民主理论为消除资本主义民主的危机提供了理想的方案,但理想与现实之间存在着难以跨越的鸿沟。哈贝马斯认为,通过交往活动,从广泛参与的对话、讨论中取得对某个问题的理解,达到话语共识,这是政治决定的合法性基础,民主的合法性基础。哈贝马斯的交往行动的理论,实际上就是通过话语伦理学来建立一种话语民主的理论,为民主制奠定合法性的基础。在交往行动的平等自由的对话、商谈、论辨中,形成共识,这就是从个人的“小我”上升为普遍的“大我”的过程,即由个人的意见通过沟通转变为整体的共识,将自由主义所强调的个人权利通过交往行动转变为共和主义的人民主权。