从三起环境关联诉讼案例看环境公益诉讼之开端

第一篇：从三起环境关联诉讼案例看环境公益诉讼之开端

从三起环境关联诉讼案例看环境公益诉讼之开端——在私益与公益诉讼之间徘徊的环境权益保护司法救济模式之选择

【出处】《法律适用》2010年第2、3期总第287、288期

【关键词】环境公益诉讼

【写作年份】2010年

【正文】

湖北省武汉市中级人民法院及其下属汉阳区人民法院近期以行政协调和解和民事诉讼调解的方式一并圆满审结了三起相互关联的环境权益保护行政争议和民事赔偿案件，取得了较好的法律效果和社会效果。虽然这三起环保关联诉讼案例有着较多的特殊性，但撤开其他的特点与特色，案例最有法学研究和法理思考价值意义的是案件的最终处理结果无意中预言了环境公益诉讼的开端。三起行政与民事关联诉讼案件的起因均是环境污染，案件的起点均是私益目的，而案件的最终处理结果却在无意中同时实现了公益目的。本案“种豆得瓜”的处理结果引发我们对环境公益诉讼若干问题的法理思考：在各类民事、行政和刑事案件的审理过程中如何准确识别和认定案件所涉及的环境公益诉讼性质？如何在公益与私益之间寻找环境利益保护和社会公平正义的平衡点？在环境私益诉讼中如何正确选择和适用法律来兼顾环境保护公共利益的司法保护？如何正确地选择在私益诉讼与公益诉讼之间徘徊的环境权益保护的司法救济模式？

一、案情审理回放—私益诉讼起点与公益诉讼终点之巧合

龙阳湖是武汉市人民政府特许国营汉阳渔场从事养殖业的水体湖泊，自2003年以来，该渔场职工马长松与渔场签订了承包合同承包龙阳湖进行渔业养殖。近几年来，由于周边几十家工厂企业大肆排放污水，加上周边地区大量的居民生活污水和雨天地面径流污水均未经污水处理直接排人湖内，导致龙阳湖水体水质日益恶化，自承包以来每年都会发生多起大面积死鱼事件，湖水水质遭到十分严重的污染损害，最终导致龙阳湖完全不能养鱼。马长松因为环境污染造成的养殖业经济损失经过相关部门评估高达239万元。为此，马长松选择了龙阳湖周边几家大型排污企业为被告向汉阳区法院提出民事诉讼，要求排污企业共同承担因环境污染造成其经济损失239万元的民事赔偿责任。由于造成龙阳湖环境污染的原因既有工业污染也有生活污染，马长松又在民事诉讼中追加了负有生活污水处理职责的武汉市水务集团公司、城建开发公司和生活污水处理厂等国有企业作为民事诉讼的共同被告。在民事诉讼中，虽然环境污染侵权赔偿诉讼实行举证责任倒置，但本案的环境污染是“多因一果”，排污污染、生活污染和地面径流污染并存，原告不可能将湖边所有的企业和居民都作为被告，且被诉的企业被告均辩称持有合法的排污证，龙阳湖的环境污染与其无关，因此，法院难以就环境污染的事实和赔偿责任作出准确的认定。马长松及其代理律师为了实现其民事诉讼私益目的想到了一个“怪招”，即通过行政诉讼来收集民事赔偿的相关证据，因为行政诉讼的证据规则一般是被告承担举证责任，而且行政诉讼的“门槛”和成本都很低，提起行政诉讼或许能收集到一些有用的民事诉讼证据，于是，马长松又在代理律师的指导下提起了两起行政诉讼。其一开始提起行政诉讼的目的就是为其民事诉讼收集证据，也还是出于私益的目的。

为了确保实现私益目的，在提起行政诉讼之前，马长松与其代理律师做了精心的设计和准备。马长松的代理律师在起诉前分别向武汉市市长和武汉市环保局、武汉市水务局同时邮寄送达了《关于请求依法履行法定职责保护龙阳湖养殖水体不受污染的函》，要求武汉市市长和市环保局、市水务局采取有效措施阻止未经处理以及虽然处理但未达标的工业废水、生活污水、地面径流污水排向龙阳湖。市环保局、市水务局均根据自己的管理权限给予了相应的答复，但由于武汉市经济条件限制和行政管理程序的规制而均未能及时行使法定职责采取有效治污措施保护当事人的环境权益。马长松根据我国环境法律法规以及武汉市地方规章对行政机关的职责要求，认为武汉市环保局、武汉市水务局有责任采取有效措施，制止对龙阳湖的继续污染行为，维护其环境权益。其不作为不仅使得龙阳湖的污染继续恶化，也给马长松的养殖业造成了经济损失。马长松分别以市环保局和市水务局为被告，同时提起两起行政诉讼，请求法院依法判令两被告履行法定职责，立即采取有效措施，制止对龙阳湖的继续污染行为，并赔偿因其不作为导致湖泊继续污染所造成的经济损失2元。

对于市环保局的行政诉讼案件，一审法院经审理后认为，我国环境保护实行地域管辖，法律法规及地方法规明确赋予地方各级人民政府及各级人民政府的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施‘统一监督管理。龙阳湖地处汉阳区，其管理职权理应由汉阳区人民政府及汉阳区环保局对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理，市环保局是不适格被告，因此，裁定驳回了马长松的起诉。

对于市水务局的行政诉讼案件，一审法院经审理后认为，法律和地方性法规并没有赋予水行政主管部门水污染防治的法定管理职能。原告马长松以某市水务局为被告提起行政诉讼，属于被诉行政主体错误，也裁定驳回了原告马长松的起诉。

提起两起行政诉讼不仅没有收集到民事诉讼需要的有价值的诉讼证据，反而均被裁定驳回起诉，马长松不服提起上诉。在行政案件上诉审的审理过程中，马长松通过其代理律师邀请了国内专门从事环境公益诉讼事务代理的某民间环保组织与律师共同代理其二审行政诉讼。上诉人马长松还通过其上级主管部门向二审法院反映其虽然是以个人名义提起的民事和行政诉讼，但实际上其私益目的中也包含了一部分公益。因为，马长松的承包合同虽然是以个人名义签订的，但养殖承包合同的附属条件是必须保证安排40余名该渔场职工在养殖场工作，所以，案件的处理还涉及到40余名某渔场职工的生活安置问题，本案表象上是私益诉讼，实质上属于群体性的利益纠纷，且存在较大的社会不稳定和不安定因素，也同时具有公益诉讼的性质和特点，实际上两起行政诉讼已经明显属于公益诉讼的性质。

二审法院在审理这两起涉及环境公益的特殊行政上诉案件过程中，非常审慎地考虑环境私益与公益交织的特殊性，在充分审理查明案情的前提下反复分析论证环境行政诉讼案件的公益性质识别和法律适用问题，尝试将上诉人在汉阳区法院起诉的环境民事赔偿私益诉讼与环境行政公益诉讼相结合一并统筹解决，力争做到环境私益诉讼和环境公益诉讼都能“案结事了”，妥善解决环境行政与民事纠纷和民生问题，维护社会稳定与和谐。在这三起特殊环境民事与行政关联诉讼案件的审理、协调和解、调解的过程中，严格遵守民事诉讼法和行政诉讼法的程序性规定，认真贯彻执行最高法院关于规范撤诉的司法解释的相关规定，在司法审判实践中积极探索运用和创新行政协调和解方式方法，市区两级法院联动协作，突破审级与审判区划的界限，通过协调增加共识，求同存异；抓住主要矛盾和矛盾的主要方面；寻找当事人双方利益的平衡点；利用现行体制提供的各种资源，特别是争取政府行政机关的支持配合，兼顾国家、集体和个人之间的利益，积极寻找解决公权力纠纷的替代性方案，将行政协调和解与民事赔偿调解相结合，将行政审判与民事审判相结合，将中级法院的二审与基层法院的一审相结合，将解决民生问题与解决环境问题相结合，将应对群体性环保利益纠纷与解决社会稳定问题相结合，将行政审判司法审查职能与行政协调和解的监督促进职能相结合，在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，经合议庭法官多次主持做行政协调和解和民事调解工作，并建议行政机关积极履行法定职责，促进人民群众与政府行政机关的相互理解和信任，被上诉人武汉市环保局和武汉市水务局在二审诉讼期间积极履行对龙阳湖水污染治理的职责，上诉人马长松认为其提起行政诉讼的目的得以实现，加之渔业养殖经济损失和如余名渔业职工生存问题也得到妥善解决，因此自愿提出撤回行政上诉和民事一审起诉的申请，三起案件均以撤诉方式圆满审理结案。案件最终处理结果是环境私益诉讼的起点与环境公益诉讼的终点的“巧合”，这一“巧合”达到了“一举三得”的共赢的良好效果。

二、案件性质识别—环境私益诉讼与环境公益诉讼的交织

马长松个人提起的这三起环境民事与行政关联诉讼案例私益起点与公益终点的“巧合”，给我们提出一个值得思考的首要问题是：在各类民事、行政、刑事案件的审理过程中，如何识别和认定案件所涉及到的环境公益诉讼的性质？因为，环境保护权益不仅仅属于私人利益，也属于社会公益。所以，环境诉讼实际上存在一个私益与公益交叉、交织的性质识别与判断的现实法律问题。

我国现行诉讼法律制度中并没有设立民事或行政的环保公益诉讼程序制度，虽然我国已经有法院设立探索性质的环保法庭，但目前立法空白导致环境公益诉讼制度缺失，加上目前较为严格的立案审查制度，使得无论是公民个人、律师、学者、学术科研单位、检察机关、行政机关、企业事业单位、村民自治组织、居委会、学校，还是民间环保组织和环保社团都难以以自己的名义代表社会公共利益去起诉环境污染的制造者。对于环境污染所造成的经济损失目前主要还只能通过私益诉讼的司法救济途径得以解决。

环境公益诉讼制度的缺失，暴露出这样一个问题—对于违法排污企业已经造成周边环境的污染和生态破坏，只有直接受害人才有原告资格提起环境诉讼，但对于环境污染难以取证的和污染造成的隐性损害暂时还没有暴露出来的情况则无法通过司法途径得以救济。本案中原告马长松及其40名渔场的职工因环境污染受到损失的私益得到了法律和司法的保护，然而，龙阳湖周边广大居民受到的隐形环境污染的经济损失却没有也无法得到法律和司法的保护，也没有任何一个公民、机关团体或者民间环保组织能够在现有的司法诉讼制度中依法代表龙阳湖周边社区广大居民提起环境公益诉讼。对于环境公益诉讼而言，究竟哪些主体能够享有环境权的公共利益代表资格，是困扰法律界的一个问题。有权提起公益诉讼的主体，需要满足何种条件，法官对环境权的私益诉讼和公益诉讼的主体资格如何审查，环境公益诉讼主体在诉讼过程中提出终止诉讼或者变更公共利益代表人应当如何处理等等问题目前还没有明确的解决方案。公益诉讼只能隐含在私益诉讼之中去部分或全部实现，当前这种环境私益诉讼与环境公益诉讼交织的现状需要法官在审理此类案件中准确识别环境私益诉讼与环境公益诉讼的性质。

马长松因为民事诉讼而求助于行政诉讼收集民事证据的无奈之举，表明环境私益诉讼目前面临诉讼证据取证困难和专业技术鉴定困难这两个“诉讼瓶颈”。环境污染和损害往往需要专业技术和装备才能进行检测、鉴定和举证，普通公民很少具备这样的举证和鉴定的诉讼能力，一般的当事人都难以承受高额的取证费用；而且我国大部分的环境专业鉴定和检测机构均隶属于环境行政部门之中，在环境私益诉讼和公益诉讼中，它们本身有可能就是当事人，对于它们做出的环境检测和环保鉴定结论，法院应当如何正确审查和认定也是建构环境公益诉讼制度需要解决的现实问题。由于“举证难”和“鉴定难”使得环境私益诉讼普遍存在着原告败诉率较高的诉讼风险，由谁来负担环境私益和公益诉讼的较高的诉讼成本也是个很现实的社会问题。[1]马长松起诉两行政机关不作为的行政诉讼案例，还揭示了一个困扰着环境行政执法与司法保护的现实难题，目前我国环境违法现象相当普遍，但行政管理执法机关的法定授权和行政执法职能有限，很多环境污染企业都是地方政府引资的企业，是地方财政的支撑，靠行政执法取缔环境污染企业较为困难，而且行政执法措施特别是强制性执法手段也严重不足，对于某些侵害不特定多数人、较大区域的环境民事侵权纠纷，心有余而力不足；对于行政不作为的行政诉讼案件也显得力不从心和无可奈何。对于环境诉讼的司法救济问题，目前缺乏环境诉讼保全、环境诉讼证据保全和停止侵害等环境诉讼救济强制措施制度设置及实践经验，比如目前还没有法院发布环境污染禁止令，以司法手段停止正在进行的环境污染行为或裁定污染企业主管机关采取责令停产、停业具体行政强制措施以保护环境遭到继续污染等。如果我们建构环境公益诉讼制度，就可以通过司法救济途径，由公众向国家司法机关提起环境公益诉讼，请求人民法院行使裁判权，并辅之以司法强制执行手段，责令侵害人停止环境侵害行为，赔偿环境损失，直至恢复原状，可以大大弥补环境行政部门执法手段之不足，从而也有利于强化环境法治。在环境公益诉讼制度建构之前，司法审判中还是主要依靠法官对环保私益与公益诉讼性质的识别。环境权益不仅仅属于个人，而是社会公益。环境污染具有影响范围大、持续时间长、侵害人数多等特点，单个的环境污染受害者，往往受经济条件、技术和信息不对称等影响，而导致举证困难以及诉讼成本高等困难。若法官在审理环境私益诉讼的过程中能够正确识别和判断其中环境公益的性质，则可在现行司法制度体系内最大限度地保护这些弱势群体乃至整个社会的公共环境权益。

法官对于环境诉讼案件中私益与公益的准确识别，首先是基于对社会公共性权利司法保护的需要。社会公共性权利是公民级别权利的延伸。公民基本权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一个国家法治状况和人权发展水平的反映。司法救济是保护公民基本权利和维护社会公正的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是法官需要在司法审判中正确识别环保公益诉讼的法理基础。其次是私人力量对行政权的制约的需要。面对行政公权力的无限扩张趋势，必须借助和运用公权以外的力量—私人力量来进行制衡，通过司法审查的手段行政权力进行制约。再次是诉的利益观之更新与公益救济的需要。诉的利益是法院进行裁判的前提，在大量的公害性环境公益诉讼案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统的法律权利观，是否具有诉的利益是容易识别的。而随着环境公益诉讼利益在环境私益诉讼的出现，法官往往没有将环境公益诉讼纠纷的利益纳人现行法律所承认的权利体制或框架之中，然而，事实上又必须对这些公共环境利益纠纷予以解决。按照传统的诉的利益的观念和标准进行审查，法官可能难以识别环境私益诉讼中包含的公益诉讼的诉的利益。法官对于包含在环境私益诉讼之中的环境公益之诉的利益的识别和衡量，应当从其积极功能的角度来进行识别和判断。鉴于环境公益诉讼在我国目前还只停留在探索实践阶段，对社会公众来说还是一种陌生的诉讼形式，这就更加需要法官在审理环境私益诉讼的过程中准确识别环境公益的性质并予以法律秩序上的司法引导。

三、案例审判启示—环境私益诉讼中私益与公益的平衡

马长松提起的民事环境私益诉讼得到圆满的解决，其私人的经济利益（包括40余名渔场职工的经济利益）也得到了较为满意的经济补偿，在私益得到司法救济的同时，为收集民事诉讼证据而提起的行政诉讼实际上也起到了行政环境公益诉讼的效果，行政机关在诉讼期间已经开始积极履行治理和处罚环境污染的法定职责，环境保护的公共利益也在一定范围内得到实现，周边地区的居民也都成为了行政环境公益诉讼的受益者，在无意中得到了司法的救济，享受了法律的公正和司法的利益。本案例带给我们对环境公益诉讼制度建构问题思考的最大的启示是：如何在公益与私益之间寻找环境利益保护和社会公平正义的平衡点？在环境私益诉讼中如何正确选择和适用法律来兼顾环境保护公共利益的司法保护？如何正确地选择在私益诉讼与公益诉讼之间徘徊的环境权益保护司法救济的模式？我们认为，环境公益诉讼制度首先还是应当属于行政诉讼的范畴。我们现行的社会治理制度建构还是以行政权力为主的体制，政府欢行政机关的重视配合支持是本案例中环境公益得以协调解决的前提和基础。随着时代的变迁和社会的发展，行政审判的目的已经不仅仅局限于对具体行政行为的合法性进行司法审查，促进依法行政；而是在于通过行政协调和解等多种方式妥善化解行政争议，切实解决行政纠纷和矛盾，化解官民矛盾。

在公益与私益之间寻找环境利益保护和社会公平正义的平衡点，需要在司法与行政之间寻找环坑诉讼案件最终处理的利益平衡点。因为，任何行政案件的协调和解和妥善处理，实际上都离不开对政府和行政机关行政权力资源的合理调配运用。取得政府和行政机关的高度重视、积极配合和鼎立支持是本案例中的环境公益诉讼案件和环境公共利益得以协调和解的必要前提和基础。在本关联案例中的两起特殊行政案件二审审理行政协调和解的过程中，合议庭法官注重对行政权力资源的协调与调配，在案件开庭：审理之后，就及时根据审理查明的相关案件事实能否协调和解进行合议，并及时向市政府提出司法建议函，建议市政府针对案件的特殊性采取相应的应对措施进行协调和解处理。法院的司法建议得到了市政府高度重视，武汉市政府责成法制办和市环境局、水务局、财政局、园林局、农业局、渔政处等多家相关行政机关配合法院协调处理好环境私益诉讼和其中隐含的环境公益诉讼。由于法院得到市政府办公厅、法制办和相关行政机关的重视、配合和支持，还有市环境局和水务局行政首长积极出庭应诉，都为本案的妥善协调和解解决奠定了良好的基础。

在公益与私益之间寻找环境利益保护和社会公平正义的平衡.点，需要法官在政治智慧和司法智慧之间寻找环境诉讼案件处理的利益平衡点。没有那个国家的司法可以脱离政治而独立存在，也没有那个时代的法官可以抛开政治来纯粹司法.司法实际上就是穿法袍的政治，司法是政治社会普遍的政治现象，是政治社会普遍存在的政治体系中的一个结构。法官从来不是在政治真空下裁判，无论多么独立的司法都会带上或多或少的政治色彩，受到主流政治意识的影响，即使在法治发达的国家，大法官的政治偏见也时常在裁判里若隐若现。由于环境意识形态领域的差异，环境私益诉讼及环境公益诉讼案件一般都带有一定的政治色彩，如何有效地避免政治因素对法院司法审判活动的干预和影响，确保公正司法，就需要法官在政治智慧与司法智慧之间寻找平衡点。本案例在整个环境诉讼案件的司法审判和行政协调和解的过程中，法官将政治智慧与司法智慧巧妙相结合来妥善解决矛盾纠纷，环境诉讼案件最后处理结果体现了政治效果、法律效果和社会效果高度统一的价值取向。本案例中两起行政诉讼案件成功协调处理和一起民事案件成功调解的审判经验的启示就在于行政审判法官政治智慧与司法智慧在审判实践中的完美结合。

在公益与私益之间寻找环境利益保护和社会公平正义的平衡点，还需要法官在民事诉讼和行政诉讼之间寻找环境诉讼案件的利益平衡点。我国现行法律中的民法通则、民事诉讼法均有涉及百姓环境权益保障的内容，但由于这些法律规定过于条文化、可操作性差，对环境诉讼私益与公益交织类的案件，依据什么标准办案、无过错责任到底如何确定，法官在法律适用上十分为难。由于现行的行政诉讼和民事诉讼分别适用不同的诉讼程序法，二者“在立法宗旨、诉讼当事人、举证责任和审判方式等方面均有很大差别”[2]导致两种诉讼程序之间缺乏衔接机制。同一法院或不同法院适用统一的法律，却可以依法对同一个纠纷作出两个相互矛盾的民事判决和行政判决，环境行政诉讼与环境民事诉讼之间的交叉形成的两难困境促使我们不得不认真思考司法裁判的既判力和两种程序的平衡问题。实际上现行行政诉讼法脱胎于民事诉讼法，两种诉讼程序有一定的渊源，并非水火不容。法律的合力也来源于司法程序的合力，虽然在诉讼程序的诸多方面有所不同，但两种审判的主体都是人民法院，最终的目的也都是定纷止争，因此，两种程序完全可以根据司法统一原则结合起来并行协调解决环境纠纷。司法制度的设计总是与设计该制度的司法理念密切相关的，而这一司法理念就是诉讼法哲学的体现。所谓诉讼法哲学，是指对程序正义、程序目的、程序价值、程序异化等一系列诉讼法基础理论性间题进行研究的总和。[3]民事、行政两种程序之间如何协调衔接来共同解决环境纠纷需要诉讼法哲学的指导。从司法解决纠纷机制的整体建构来看，现行法律虽然没有明确具体规定两种诉讼程序的衔接及并行审理.但也没有禁止性规定.这就为两种程序的融合提供了发展空间。法官注重将环境诉讼纠纷行政与民事关联案件的利益进行平衡的协调审理程序模式既符合广大人民群众利益的需要，也符合人民法院追求的司法公正高效权威有机统一的价值取向。注重民事、行政程序的协调与平衡审理模式有利于法院和法官同时运用两种程序和审查标准来更好地处理环境行政与民事关联诉讼纠纷，有利于法官充分考虑到民事或行政裁判结果对于环境行政民事交叉关联案件的影响而一并作出更为协调一致的裁判，“防止对同一事实或者法律问题作出不同裁判，11（4）从而最大限度地维护司法尺度的统一和稳定。虽然现行法律和司法解释并没有对环境纠纷行政与民事交叉案件的审理程序、审理模式和法律适用作出明确具体的规定，但不表明法律没有原则性规定。其实，法律的精神和司法统一原则、合法性原则、正当程序原则、权责一致原则、司法权优先原则等司法审判的基本原则都为法官审判指明了方向。司法实践的困境实际上对现代法官发现法律和解释法律的职业技能提出了更新更高的要求。古希腊哲学家苏格拉底提出“认识你自己”的哲学命题应当成为法官思考自己角色的启示。[5]现实的困境有立法漏洞的原因，同样也有法官职业技能缺失的原因。法官在审判中究竟扮演什么样的角色？是做机械适用法律的“法匠”，还是创造性地适用法律来审理好环境私益与公益诉讼案件值得我们思考。法律总是滞后于社会现实的变化发展的，法律的局限性、语言的局限性和社会现实对审判的需要，要求法官必须具备发现法律、解释法律的职业技能。“审判是一种法官创造性地适用法律的活动。[6]“面对存在漏洞的法律条文和存在歧义的语言，法官需要发挥其主观能动性，凭着自己的法律素养来解决实践中纷繁复杂的纠纷。在法律适用中，法官通过权衡和解释相关法律，发掘法律的原则和精神，进而弥补法律的缺陷。此时的法律就是法官理解的法律，其精确意义是法官解释的意思。”[7]法官不仅应当成为法律的执行者，而且应当成为法律的发现者、解释者和创造者。“在我们这个时代，在对司法过程的认识中，法律创造说必须被人为是一种最普遍的共识，”[8]创造性解释法律更多的是需要学会目的解释方法。“目的是内在的生活和被掩盖的灵魂，但它却是一切权利的源泉”。[9]解决环境私益民事诉讼与环境公益行政诉讼关联案件的法律适用难题需要法官运用目的解释方法来发现和解释法律，法官只有充分运用自由裁量权，按照立法的精神和原则来解释法律，衡平环境利益的正义与法律的部分冲突，才能最终彻底解决环境私益与公益纠纷，真正实现实质性的司法正义。随着我国市场经济的逐步建立和快速发展，各种环境诉讼也日益呈现出纷繁复杂的私益与公益交织的状况，这也是近几年来司法实践中环境行政诉讼与环境民事诉讼案件相互交织和重叠现象日益突出的根源。因此，只有在已有的环境私益诉讼机制的基础上同时建立环境公益诉讼制度，才能实现司法解决纠纷机制最终解决环境纠纷的价值和功能。然而，在环境公益诉讼制度尚未建构之前，还需要法官善于在民事与行政诉讼中寻找环境利益的平衡点。“法是有、存在、现象、同构的有序规则，世界依法而存在。法思想当是人类之于存在的规则和秩序的觉悟呈显。法哲学是人类关于有序现象的观念化体悟、理解、解释的最深层集结，它包括法的终极原创、起源和终极价值。”[10]当前民事环境诉讼案件和行政环境诉讼案件审判的法律适用方法均缺乏法哲学的引领和指导，法律应当是一个完整的统一体，民事法律与行政法律均是法律精神的同构，二者的功能之间具有相互矫正性，调整对象也具有交叉性。法官在适用法律的时候应当考虑法律的同构性，应当有一种法律的整合和互动的理念，在审理环境诉讼案件适用民法时应当适当考虑行政法和环境公益，适用行政法时也应当适当考虑民法和环境私益。虽然行政法是关于国家与国家权力的法律，而民法是关于市场和人的法律，但私法与公法二者之间交叉领域产生的环境私益与环境公益纠纷只有将两种法律进行整合互动才能妥善地在现实司法体制下解决好环境利益纠纷。马长松提起的三起环境诉讼案例最终处理出现了“种豆得瓜”的戏剧性结果，在追求环境私益的同时实现了部分环境公益，实际上就是对我国环境公益诉讼制度建构开端的最好启示。

【作者简介】

杨凯，单位为湖北省武汉市中级人民法院。

【注释】

[1]由中国法律援助基金会组织发起的“2008法律援助绿色行动”启动后建立了“生态环境保护法律援助专项基金”，能否考虑将此基金作为今后启动环保会益诉讼的专用基金值得我们在建构环保公益诉讼制度时去认真思考。

[2]方世荣《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第539页。

[3]金友成：《民事诉讼制度改革研究》，中国法制出版社2001年版，第1-7页。

[4]参见“最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见”第20条，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2007年第6期。

[5]杜实林：（法律的人文主义解释》，人民法院出版社2005年版，第16页。

[6]陈金钊：《法律解释的哲理》，山东人民出版社1999年版，第230页。

[7]王新艳：“法官的角色”，载王贵松：《行政与民事交织的难题—焦作房产纠纷案的反思与展开》，法律出版社2005年版，第193页。

[8] [美]博登海致：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第581页。

[9][美]卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1998年版，第63页。

[10]江山：《人际同构的法哲学》，中国政法大学出版社2002年版，第120页。

第二篇：环境公益诉讼案例

环境公益诉讼案例

判决书：

中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染

公益诉讼案

（最高人民法院审判委员会讨论通过2016年12月28日发布）

关键词民事/环境污染公益诉讼/专门从事环境保护公益活动的社会组织

裁判要点

1.社会组织的章程虽未载明维护环境公共利益，但工作内容属于保护环境要素及生态系统的，应认定符合《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四条关于“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益”的规定。

2.《解释》第四条规定的“环境保护公益活动”，既包括直接改善生态环境的行为，也包括与环境保护相关的有利于完善环境治理体系、提高环境治理能力、促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。

3.社会组织起诉的事项与其宗旨和业务范围具有对应关系，或者与其所保护的环境要素及生态系统具有一定联系的，应认定符合《解释》第四条关于“与其宗旨和业务范围具有关联性”的规定。

第三篇：论环境公益诉讼

论环境公益诉讼

07级法硕张洁学号 107262007649

摘要：环境公益诉讼是公益诉讼中的一种，是发生在环境资源领域，以环境保护法、大气污染防治法等相关法为依据的一种公益诉讼。在我国,环境污染与生态破坏非常严重，设置环境公益诉讼已经非常迫切。本文试从环境公益诉讼的特点，我国公益诉讼的现状来分析建立环境公益诉讼制度的必要性。并就环境公益诉讼的内容提出本人自己的看法。

关键词：公益诉讼环境

公益诉讼是与传统的维护私人利益的私益诉讼相对的一种诉讼模式，指公民个人或社会团体对于社会公共利益遭受损害或可能遭受损害而提起的诉讼，公益诉讼突破了传统诉讼法体系仅仅立足于维护个人私益,即仅就私益纠纷,公民可以通过法院以司法力量维护自身合法权益的限制。公益诉讼起源于古罗马，被赋予现代意义并引起广泛关注,始于20世纪，科技进步和生产规模的扩大,导致社会利益关系发生变化,一些传统的民事行为不再单纯影响当事人自己,而且影响社会公共利益,这类纠纷具有传统诉讼方式难以容纳的新要素。

一、环境公益诉讼的内涵及特点

环境公益诉讼是公益诉讼中的一种，是发生在环境资源领域，以环境保护法、大气污染防治法等相关法为依据的一种公益诉讼。具体是指公民、社会团体和其它组织针对行政机关、企事业单位或其它组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情势下,为维护环境公共利益不受损害而依法向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼与传统私诉讼私益诉讼相比具有以下特点首先,环境公益诉讼的诉讼条件不同于私益诉讼，环境公益诉讼被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益,一般并不直接损害原告私人的利益。因此对原告的起诉资格不再是人身权和财产权受到非法侵害的人,环境的侵害成为具有原告资格的充分理由，申请人如能表明一些实质性的不负责任或滥用职权即为适格,而不在于是否涉及他的个人权利或利益。原告起诉资格的限制不断放宽,从而使越来越多的公民个人或其他组织(私人力量)通过司法力量维护(环境)社会

公共权益的渠道愈加畅通。

其次,环境公益诉讼具有公益性和显著的预防性。公益诉讼的目的是为了维护和保全环境公共利益，与私益诉讼相比,公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能,亦可提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害,把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中,这种预防功能尤为明显且显得更为重要,因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状,所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除,从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。

再次,环境公益诉讼不能简单的归为一种独立的诉讼类型,这种诉讼形式根据被诉对象的不同分别适用于行政诉讼或民事诉讼程序。如果被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其他公共权力机构,即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼;如被诉对象是公司、企业、其他组织或个人,即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。

二、在我国构建环境公益诉讼的必要性

首先，在我国,环境污染与生态破坏非常严重，深刻的环境危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受严重侵害,而且已成为制约中国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。环境问题是全球性的,不断恶化的环境形势,在拥有十几亿人口的中国显得尤为严峻和突出。长期以来，对于环境的保护主要是通过各级政府的环境保护机关全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能,并对全社会环境保护进行预测和决策,以实现对各类社会危害行为的监控,。然而,随着社会的不断进步及经济的迅速发展，对环境的破坏形式和破坏程度较以前都有所扩展，仅以行政管理的力量已经不能全面的保护环境，行政监督的缺位与低效,及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些因素,致使日益扩张的行政权力不仅未能有效地承担起维护环境公益的重任,甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。我国是个人口大国，公民，社会团体等社会力量的监督能起到迅速制止各种环境侵害行为,及时地保护社会公共利益的作用。所以突破传统诉讼法理论，畅通公民提起公益诉讼的渠道,建立公众参与环境管理运作的环境公益诉讼机制已成为现实的迫切需要。

其次，当今中国的法律体系组含着环境公益诉讼制度的萌芽，在立法方面，出现大量含有环境公益诉讼内容或色彩的法律条款.如《中华人民共和国宪法》。

第2条规定:一切权力属于人民:第26条规定:国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害.既然人民是一切公权力或国家权力的所有者，在国家公共利益受到侵害的时候，普通人民当然有权提出救济，法律等其他规范性文件，诸如《行政诉讼法》第2条，《环境保护法》，《大气污染防治法》，《水污染防治法》等都隐含了关于环境问题受到侵害时公众、社会群体是有权提出救济的；在司法实践方面，已经有环境公益诉讼的成功案例。例如山东省德州市金鑫化工厂的污染事件，理论界学者认为这是环境公益诉讼制度中国化的典型案例。二十余年来,我国环境法学界(近年来甚至包括部分宪法学者)对环境权理论进行了大量的研究工作,从最初的介绍西方理论到结合我国国情进行深入研究,我国环境法学者在环境权理论研究方面取得了很大的进展。

最后，社会公众维权意识和环保意识的提高为公益诉讼奠定了良好的群众基础。环境意识是人们对环境和环境保护的认识水平和认识程度,又是人们为保护环境而不断的调整自身经济活动和社会行为,协调人与环境,人与自然相互关系的实践活动的自觉性。公民的环境意识是人类环保事业的基础和先决条件。任何国家的环保事业如果没有公众的参与和支持是不可能成功的。随着物质财富的丰富，公民对生活环境也提出了更高的要求，自觉参与到环境保护中,公众参与环境保护的热情空前高涨。另外,中国在改革开放进程中，利益群体极其多样化,代表他们利益的社会团体,遍布社会的各种民间组织与非政府组织,其拥有的大小不等的社会权力的影响与支配力也无处不在。允许这些团体根据法律提起维护公益的诉讼,与当代权利多元化和社会化趋势正相契合。随着公众环境意识的提高,出现了一些以维护环境公益为宗旨的环境团体组织,通过这些团体,公众可以更全面、更有效地参与管理环境事务。这些团体将一定范围内个人的力量聚合起来,并与公民个体一起奠定了环境公益诉讼的群众基础。

三、在我国建立环境公益诉讼的内容

环境公益诉讼制度是与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度,其在我国的确立不仅需要实践上的要求和经验探索，也需要深细致的理论准备。笔者在此提出几点建议:

首先，从环境公益诉讼的客体上讲，要从立法上确立环境公益诉讼客体，即环境权。无论传统诉讼还是公益诉讼，其目的都是保护相应合法利益，如果没有利益可保护，也就没有诉讼的必要，而我国现存的相关法律对环境权没有确切的规定，导致人民法院对此类案件审判盲区的形成,法院对侵犯环境公益的行为束手无策,使环境违法行为得不到有效的控制。所以在宪法和环境保护法中明文确立环境权,以使环境公益诉讼具有可操作性，使公民的环境权落到实处。关于环境权的内涵可参考1972年《人类环境宣言》中的定义:人类有权在一种尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。

其次，从环境公益诉讼的主体上讲，应赋予一切自然人和单位以诉权。环境的好坏事关每个人的生活质量和生存发展，既然是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的程序制度,就应当体现其社会性、公共性，任何人认为环境被损害，对自己的生活或社会公共利益造成影响都可以以环境权受到侵害为由提起公益诉讼。只有允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼, 便于形成强大的诉讼合力,充分保障违反公益的行为受到法律追究，才能弥补国家行政机关在保护和监督环境方面的不足

第三，在举证责任方面，本人认为应实行举证责任倒置。举证责任事关诉讼的成功与失败，如果在环境公益诉讼中适用我国民事诉中“谁主张，谁举证”的一般原则，则无疑给原告设置了诉讼障碍，影响公众提起公益诉讼的积极性，因为,在环境公益诉讼案件中,作为原告,特别是公民个人作为原告,在许多情况下不可能就某些事实进行举证。一是由于受害人缺乏收集证据的技术手段;二是由于发生危害的复杂性和说明危害发生机制的困难性,使受害人无法举证;三是由于科技,文化水平的限制,一般人难以知道某种污染可能造成的危害。因此,为了实现原、被告双方力量均衡,许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则,规定主要证据由被告提供。比如美国《密歇根州环境保护法》第3条规定:原告只需提供表面证据,证明污染者已经或很有可能有污染行为,即完成了举证责任，若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成那样的损害结果,则必须提供反证。实行举证责任倒置,使公众的举证责任得到减轻,有利于公众为了维护公共环境利益向法院提起公益诉讼。

最后，环境公益诉讼中其他相关制度的设置，关于诉讼费，由于环境的治理和恢复往往需要耗费巨大的资金，如果根据标的计算将是一笔高昂的费用，再加上《人民法院诉讼收费办法》的规定，该笔费用应该由原告预交，将不利于鼓励公众积极诉讼，所以对诉讼费用的承担上的适当改进，民众提起环境公益诉讼是为了维护环境公益,受益人也不限于本人,往往是不特定的多数人或整个社会。如由原告独自承担诉讼费用就不公平,因此我认为应把民众的环境公益诉讼列入不预交案件受理费的范围。从而保证民众不致因负担诉讼费用显有困难而放弃对环境公益的保护。另外,对于需要做的鉴定及律师费用可根据公平原则由被告分担合理费用。

综上，由于我国环境破坏在程度和范围上都极为严重，影响了我国国民生活质量，制约着我国经济的发展，而以前仅靠政府力量单一，依靠公众力量保护环境已非常必要，建立环境公益诉讼制度是公众维护环境，制止环境破坏的最有利的武器，加上我国公众环保意识的加强及理论和实践上努力，为建立环境公益诉讼制度打下了良好的基础，建立环境公益诉讼制度符合我国可持续发展战略的要求。

第四篇：环境公益诉讼制度

环境公益诉讼制度

【摘要】随着社会和经济的日益发展，出现了越来越多的新型侵权诉讼，它侵犯的不仅仅是个人的切身利益，更重要的是侵犯了社会的公众利益，而目前相关的法律法规又不能对这些侵犯社会公众利益的侵权行为给予相应的制裁，这就使得公共利益不能得到有效保护。本文从环境公益诉讼的理论制度研究入手，分别对目前我国的环境公益诉讼程序、赔偿方式等加以分析，旨在完善我国的环境公益诉讼制度。【关键词】公益诉讼；环境责任保险

【正文】

长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，对于环境污染和破坏生态资源的行为基本上是采取行政手段予以制裁。而传统的行政制裁又由于其本身的局限性和处罚的软弱性，而使得其惩罚效果不尽人意。因此,突破传统的诉讼法体制，加强环境公益诉讼的研究，建立一套行之有效的、完善的环境公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序保障。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是以诉讼标的为基准命名的一种诉讼形式。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼所包含的众多方面诉讼中的一种，它是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度，它是公众环境权益受到侵害是的法律救济途径之一。从国内外的实践看,建立环境公益诉讼制度,可以更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

二、环境公益诉讼的种类

在现实生活中,对于环境公益的侵害不是仅限于某一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生，根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式

（一）环境公益诉

环境公益诉讼即公民或者法人，出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出私人为公益的显著特点环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：

1．环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼在具有相应制度设计与制度实践的国家具有不同的称谓,但本质上均属于环境公益诉讼之范畴。环境民事公益诉讼制度是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。

2．环境行政公益诉讼。行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指没有直接利益关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。

（二）环境公诉

环境公诉，指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出公权为公益的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形 1．环境刑事公诉。即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉

2．环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态．因而侵害公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。

3．环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关的具体行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。

三、我国环境公益诉讼制度的基础

（一）法律基础

我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。

（二）法理基础

环境公益诉讼产生的法理依据为公民的环境权。公民的环境权是公民的一项基本人权，是人们利益和需要的自发反映，它作为基本人权已为《人权宣言》所确立，作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。而要实现这可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应，使得公民的环境权能通过诉讼的方式，更好的请求审判权的支持而实现。从而达到“主持社会正义与公平，保护国家和社会公共利益”这一最终目的。

（三）实践基础

随着社会和经济的不断发展，出现了很多新型的需要保护的权利，而相关的法律法规对此并没有做出相应的规定，这就需要在实践中积累经验来应对此类问题。因此，在一定程度上实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。例如，2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。

四、我国环境公益诉讼制度之不足

（一）缺乏法律支

我国尚没有专门的公民环境诉讼制度,只在《环境保护法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有原则性的规定。严格地说,这些规定虽然有肯定公民诉讼的意思,但属于原则性规定,过于笼统对诸如诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定,因而缺乏可操作性,在实践中也不可能根据这一条规定提起公民诉讼。相比之下，美国《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等联邦环境法律关于公民起诉权和司法审查的规定加上《联邦行政程序法》的有关规定为公民或公民团体的环境诉讼予以前所未有的法律保障。此外，密执安等州以专门的“环境权法”赋予公民保护公共环境权益的诉讼权。所有这些判例法和成文法构成了美国关于公民环境诉讼的法律依据,使之成为一项独特、完备而又严密的法律制度 [1]。

二）原告资格受限

依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。

（三）诉讼范围狭窄

在一般的侵权诉讼中，受到违法行为侵害的往往是特定人的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害已既成事实，而在环境公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损害。而根据我国法律的规定，提起诉讼的原告必须与案件有直接的厉害关系，这就大大限制了环境公益诉讼的主体资格，不利于公众积极的参与到环境保护的队伍中来。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益诉讼的法律法规的缺失，导致在现实中法官遇到这类案件必须有很强的专业能力才能使案件的处理更接近公正。当法官在每个具体的公益诉讼案件中都致力于最大限度的维护公益时,即会导致司法更少保守性、更多创新性。而公益诉讼本身存在的创造性司法,与司法自身的保守性之间存在相当程度的矛盾和冲突，这对于公益诉讼的胜诉来说无疑是雪上加霜。

五、建构环境公益诉讼制度的设想

环境公益诉讼是一类与传统诉讼具有本质差别的新型诉讼制度，对于它的建构，我们应当放弃以往思考模式，全面客观地看待环境的生态价值，以实现公平、正义的法律价值为理念，借鉴国外环境公益诉讼制度的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对环境公益诉讼制度加以明确规定。

（一）建立环境公益诉讼程序

目前我国的环境公益诉讼制度还很不健全，尤其是程序的缺失很难保证公共利益得到法律的保护，因此完善环境公益诉讼的程序迫在眉睫。一方面，应当修改我国环境保护法明，通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的程序，切实做到有法可依。

（二）拓宽原告资格

法律应该规定任何公民、法人或者社会组织等，在违法行为人行使违法行为时，自己的直接利益虽没有遭受损失，但在国家利益，社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人必须于本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人，并享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。换言之，只要发生了公共利益受到损害的事实或存在公共利益受到行政行为侵害的可能性，作为社会公共利益的共同主体的一份子，任何个人、社会组织及特定国家机关都有权提起诉讼。这样通过对原告起诉资格的放宽，扩大了公益诉讼的诉讼主体，从而提高公民环境诉讼的活跃程度。

（三）扩大公益诉讼的范围

对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的

（四）建立专门的环境审判庭

环境案件是我国在工业化过程中出现的一种新类型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，应当将环境案件从其他的案件中区分出来，成立环境案件审判庭，同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院应当选拔一支专业水平和整体素质较高的办案人员，开展环保专业知识培训，保证环保案件处理的正确性和合理性。如目前贵阳市、昆明市中级人民法院都设有专门的环境审判庭来确保环境诉讼案件的公正解决。

（五）改革诉讼费用的收取制度，建立原告胜诉奖励机制

目前我国实行诉讼费用由原告预付，判决生效后，由败诉方承担的制度，在普通诉讼中，当事人认为保护私利，交纳诉讼费用是理所当然的，而提起环境公益诉讼的主体是为了维护社会公共利益，胜诉后的受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然违背公平的原则，因此应该分担诉讼费用的承担，减轻原告的经济负担，提高其对公益诉讼的认识。另外，如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，可以在原告胜诉后，给予适当的奖励。因为原告的目的并非为了私人利益，而是为了国家利益社会公共利益，在诉讼过程中，原告还要承担一定的举证责任、诉讼费用，以及大量的人力、财力、物力的消耗，对于原告的这种行为，国家有必要在其胜诉后给予适当的奖励。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，是对原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民积极参加到环境公益诉讼中来，推动环境公益诉讼的发展。

（六）建立环境污染强制责任保险制度

环境责任保险最早出现于1960年代，它随着环境污染事故的大量出现和公众环境意识的提高应运而生。环境责任险强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐。众所周知，环境污

[2]。染发生后，企业面临的往往是巨额的经济赔偿，而鲜有企业能真正的有这种支付巨额赔偿的能力，因此就需要一种替代性的赔偿机制，对社会来承担一种公共利益的赔偿责任和对受害人承担的私益赔偿责任，环境侵权责任保险应运而生。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。

六、结语

在环境纠纷越来越多的今天，建立环境公益诉讼制度具重要现实意义。一方面它能解决行政权利保护环境公益的不足，缓解环境问题，使得公民能通过诉讼的途径来保护环境，维护公民的环境权；另一方面，它能使我们对于环境的保护做到有法可依、执法必严、违法必究，达到预防犯罪、处罚犯罪的目的；第三，通过环境公益诉讼，能提高公众参与环境保护的积极性与切实可行性，从而切实保护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。因此，我国环境公益诉讼制度的构建势在必行。

【作者简介】

王宁，女，昆明理工大学主要环境与资源保护法学硕士研究生。

【注释】

【参考文献】

[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002年第6期.[2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社.2000.196;204-210.[3]张旭东.环境民事公益诉讼法律制度研究[J].北京邮电大学学报，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益诉讼原告资格之构建[J].株洲工学院学报，2005（5）.

第五篇：环境公益诉讼原告资格初探[定稿]

环境公益诉讼原告资格初探

[摘要]：2012年《民事诉讼法》修改，增加公益诉讼制度成为一大亮点，但环境公益诉讼原告资格始终没有明确。本文试图从我国环境公益诉讼的发展入手，阐述公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展，通过对美国、德国的比较法考察，借鉴他国的有益经验，对我国环境公益诉讼原告资格作出设想，提出将公权力机关、社会公益团体及公民个人赋予原告资格，并形成以公权力机关为第一选择，与公民及社会公益团体相互配合、优势互补的环境公益诉讼原告资格制度。

[关键字]：环境公益诉讼原告资格

随着经济的发展，环境问题日益成为公众关注的热点话题，但是我国环境公益诉讼起步较晚，2012年《民事诉讼法》修改，增加公益诉讼制度成为一大亮点，但环境公益诉讼原告资格始终没有明确，而这是我国发展环境公益诉讼急需解决的问题。

一、我国环境公益诉讼的发展

公益诉讼在我国的起步较晚。1996年，福建省丘建东因公共电话亭未按标准资费收取电话费，多收取了其6毛钱，丘建东即向法院起诉要求双倍赔偿并赔礼道歉。本案虽然并非严格意义上的公益诉讼，但以本案为开端，引起了公众对公益诉讼的关注。随后各地公益诉讼案件逐渐增多，郑州葛瑞因3毛钱如厕费状告郑州市铁路局，河北乔占祥因火车票涨价状告铁道部，这一个个鲜明的个案无形中推动了我国公益诉讼的发展。

而随着经济的快速发展，环境污染和生态破坏问题也日益严重，人们越来越深刻地认识到环境的保护与人类的发展息息相关，保环意识也越来越强烈。作为公益诉讼的重要组成部分，环境公益诉讼越来越引起理论及实务界的重视，2005年国务院发布国发〔2005〕39号文件《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，推动公益诉讼的研究发展，2010年最高人民法院《人民法院工作报告》提到'环境公共利益受损时的代表主体缺位问题应当尽快得到解决'。各地方对这一新型诉讼类型纷纷进行探索尝试。如2008年无锡市出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，成为国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定，规定可以由人民检察院代表公众利益起诉，也可以支持相关单位或者个人起诉；2012年江苏试行环保案件集中审判推动环境公益诉讼，环保案件'三审合一'，将涉及环境保护领域的刑事、民事、行政类案件进行集中化审判；外省的探索如2008年云南昆明市中院设立环境保护审判庭；贵阳市2010年3月2日施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》，贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院2010年3月1日施行《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》；2008年云南昆明颁布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。

但是即便各地对环境公益诉讼作出了诸多探索，依然没有改变我国对于环境公益诉讼无法可依的尴尬局面，直到2012年《民事诉讼法》修改，正式开启了公益诉讼有法可依的局面。但是该条规定较为模糊，对于'法律规定的机关和有关组织'的范围界定依然不明了，对于检察机关能否作为公益诉讼的适格原告不置可否，在实践中缺乏可操作性。

二、环境公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展

我国对于原告资格理论一直秉持着传统当事人理论，无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，对原告资格的限制，都严格依据'直接利害关系'原则，即只有与案件有直接利害关系的人或单位才能提起诉讼，'救济是与权利相关联的，因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格。'在此种语境下，提起诉讼的原告须满足三点条件:第一,法律确认了其享有相应的实体权利;第二、该项实体权利专属于起诉人；第三,起诉人的合法权益与被诉行为的诉讼结果息息相关。坚持'直接利害关系'原则有利于对起诉人形成筛选,限制滥诉，节约司法资源，有其正当性，但是'一旦公共利益受到侵害,将找不到适格的原告。因为一则我国立法没有哪一条'确认'了'公共利益'的含义或类型;二则公共利益属于一国全体公民,而绝不'专属于'某一个体,任何个人都无法满足这一条件代表全国公民提起诉讼;三则在公共利益受到损害的情形下往往找不到直接的损害对象。如此一来，就把环境公益诉讼排除在司法救济之外，这也是我国公益诉讼发展中的一大桎梏。

如果说'直接利害关系'原则发端于罗马法时代,彼时诉讼法并未独立发展,而包含于实体法之中, 故诉讼中请求权和诉权尚未分化，并导致长久以来重实体轻程序的倾向，学者也渐渐发现，这样的传统理论有其局限性，并不能应对实践中产生的新情况新问题，特别是社会的发展使得新类型的诉讼产生，这些现代型的诉讼'所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局'，环境公益诉讼即为一例。传统的原告资格理论将环境公益诉讼排斥在外，因环境污染遭受权益侵害的公共利益却缺乏相应的司法程序予以救济。与此同时，诉讼理论有了新的发展，程序开始具备独立的价值，'这时诉权的内涵就具有了双重性，即程序内涵和实体内涵。而且随着'公害'的泛滥，现代诉讼法允许诉权的实体内涵和程序内涵在特定情况下分离，即赋予非实体争议的第三人以程序内涵的诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉讼主体范围，加大保护社会公共利益的强度。同时为了防止滥诉，将'诉的利益'作为实施诉讼的基础。所谓诉的利益，'乃原告谋求判决时的利益,即诉讼追行利益……它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时, 为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼, 从而谋求判决的利益及必要, 这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。'在此理论发展下，提起诉讼的原告不再要求与诉讼存在直接利害关系，也不再要求起诉者必须具备实体请求权，即只要具备诉的利益，在起诉时符合程序要求的人就可以成为原告，这无疑是程序脱离实体后具备独立价值的体现，同时客观上大大扩展了原告资格范围。

三、比较法考察

1.美国的告发人诉讼

美国一直走在环境公益诉讼的前端，其告发人诉讼制度特点鲜明，对各国都具有借鉴作用。告发人诉讼由指美国赋予公民为了其个人以及美国政府的利益提起公益诉讼，但必须以政府的名义起诉。但个人起诉前必须先向政府相关部门报告，具体做法是告发人在起诉前首将起诉书及相关证据材料提交给政府相关部门，这些材料必须保密六十天以上，在这段时间中，由相关政府部门决定是否以政府名义参加诉讼。最后，会产生两种决定结果：一是政府选择加入并承担诉讼的主要部分，二是政府决定不参与诉讼，此时告发人个人有权单独起诉。

在告发人利益方面，美国采取赔偿金支付及诉讼费（包括律师费）承担的方式加以平衡。如果政府介入诉讼，则按照告发人对诉讼的贡献程度，酌情支付告发人百分之十五至二十五的赔偿金。如果法院认为案件的审理主要建立在公开披露的信息，而告发人对诉讼并无实质贡献，则告发任获得不超过百分之十的赔偿金。如果政府没有介入诉讼,告发人能够获得赔偿金的百分之二十五到三十,这部分赔偿金及法院认为合理的必要费用、律师费等均由被告承担。

告发人行为限制方面也有相应的制度设计。主要包括：如果政府部门参与诉讼则告发人有服从义务，告发人不得限制政府的诉讼行为；如果有证据证明告发人的诉讼行为存在明显恶意，则法院可以限制告发人的诉讼行为，并且如果此时被告胜诉的，则由告发人承担被告的合理费用，包括律师费。如果政府没有参与诉讼，政府仍有权利要求告发人提供所有诉讼送材料副本；最重要的一点是告发人必须依靠公开披露信息以外的消息和证据起诉，所谓公开披露信息以外的消息是指不能在公开场合获得，或一般公众通过通常手段即可获得的信息，如新闻报道、政府报告、联邦诉讼。

2、德国的团体诉讼

德国作为大陆法系的代表性国家，以严谨著称，其受'传统当事人理论'影响也较深，但随着环境污染公害行为的日渐增多，但出于建立环境公益诉讼制度的迫切需要，德国对直接利害关系人理论作了修正，明确规定了具有公益性质的社会团体可以作为环境公益诉讼的原告提起诉讼，如《联邦自然保护法》规定:'一个根据第 59 条联邦环境、自然保护和核安全认可或根据第 60 条州认可的组织, 可以根据《行政程序法》提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可或项目批准等提起诉讼。'但德国的团体公益诉讼使用范围并不广泛，仅在特定领域如环境保护方可适用，同时对公益团体的诉讼设置了限制条件：首先该团体具有特定性，必须经合法注册

且经过国家机关的选定认可，同时该社会团体不得有营利等私利。其次公益团体诉讼在程序上亦有一定限制，被选定认可的公益团体必须先经过诉讼前的行政程序，在行政救济手段无效后方可提起公益诉讼。德国的团体诉讼具有一定的信托色彩，即由法律赋予一定的社会团体以一定的诉权，由这些特定的社会团体以自己的名义代替因环境破坏而遭受损害的个人提起诉讼，且如果公益团体败诉后，个人仍可以以其主观权利受侵害为由自行起诉。'它的好处就在于当环境权益受到侵害时,能够比较有效地实现司法救济进而克服受害人自己单独的进行环境诉讼而面临的各种举证方面和经济方面等困难。'

3、小结

以上两个典型国家虽然在法系、法律传统、司法体制方面存在较大差异，但两个国家在环境公益诉讼方面都建立了较为完备的制度，从环境公益诉讼制度的考察来看，两者又有一定的共性：首先在公益诉讼原告资格方面均不恪守严格的直接利害关系理论，而是作适当的放宽；其次，无论是允许公民个人参与诉讼，还是由社会团体或国家机关直接参加诉讼，都涉及公权力的介入（美国的告发人诉讼政府可决定是否介入，德国团体诉讼须先经过行政救济手段），即环境公益诉讼的发起不可完全脱离公权力。

四、我国环境公益诉讼原告资格的构建

原告资格问题是构建环境公益诉讼的核心问题，扩大公益诉讼的原告资格范围、对传统当事人理论实现一定的突破是各国发展公益诉讼中达成的共识。2012年修改的《民事诉讼法》明确规定了'法律规定的机关'和'有关组织'可就污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起公益诉讼，无疑是应当肯定的。但何谓'法律规定的机关'和'有关组织'暂时没有更具权威性的界定。笔者认为，我国环境公益诉讼原告资格的构建应当充分吸收国外先进经验，进而结合我国本土特色。具体而言：

1、公民个人作为原告

'人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等的适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。'环境利益是典型的公共利益，每个公民都有权享受这一权益，人类的福祉是最高的法律，环境公共利益最终属于每一个实实在在的公民。而相反的，一旦环境遭到破坏，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存环境受到威胁，所以，'公众群体中的个人和成员式关于许多环境问题的成因和解决方法的最好的知识来源，因而公民个人应该是环境公益诉讼权的最终行使者'所以应当赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。公民参与公益诉讼有如下优点：

1、有利于第一时间取证，公民分布在社会生活的各个角落，能在第一时间发现环境违法行为；

2、可督促公权力及时介入，也能对环境违法行为进行监督，发挥预防性作用；但同样的，公民作为原告提起公益诉讼也存在一定的弊端，如易产生滥诉浪费司法资源；公民诉讼资源不足，难以与环境污染者或违法的公权力机关形成对抗。

2、社会团体作为原告

环境公益社团是环境保护中的重要力量，在国外先进的公益诉讼经验中，多有将社会团体纳入原告范围的立法例，事实上社团成为环境公益诉讼的原告有诸多优势，社会团体公益性的本质、专业的机构人员及良好的群众基础使得社团具备承担环境公益诉讼原告的能力，'基于环保团体本身的特性，由依法成立的以环保为宗旨的环保民间团体来提起诉讼，特别适合于环境公益诉讼中常常出现的受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。'但同样的，社会团体作为原告也有一定的劣势，如我国社会公益团体发展不成熟。

3、公权力机关作为原告

这里讨论的公权力机关既包括行政部门，也包括检察院。从比较法的考察来看，各国的环境公益诉讼均有公权力的干涉，从公权力的权能来看，其设立的目的即为维护社会公共利益，公权力机关作为环境公益诉讼的原告自不必言，其成为原告也存在诸多优势，如诉讼资源较充足，能够承担公益诉讼的巨大成本。但值得讨论的是，是否有必要规定行政部门和检察院均有成为环境公益诉讼原告的资格。诚然，我国各地对公益诉讼的探索中，行政部门及检察院均有成为原告的案例，前者如贵阳市'两湖一库管理局'诉贵州天峰化工有限责任公司排放物一案，后者如山东省东陵市检察院诉乐陵市金鑫化工厂环境污染案。笔者认为，没有必要将行政部门及监察院同时划入环境公益诉讼的主体范畴，因为两者均是公权力机关，其手中的资源优势并无本质区别，如果两者均成为公益诉讼原告，使得公益诉讼制度构建复杂化，也不利于各原告主体的权责划分，一旦施行，难免会产生互相推诿、扯皮的现象。

必须指出的是，无论是公民个人、社会公益团体还是公权力机关都无法单独承担起环境公益诉讼原告的重任，三主体均应纳入环境公益诉讼的原告范畴，同时明确权责、相互配合。从美国的告发人诉讼和德国的团体诉讼看，均承认公权力机关应成为解决环境公益问题的第一选择。（美国告发人制度规定了六十天以上的通报期，有公权力机关决定是否介入，德国的团体诉讼须经过诉讼前的行政程序）考虑到我国公权力力量较强，而公民个人能力较弱及社会公益团体还有待进一步壮大的情况下，应当肯定在今后环境公益诉讼的原告资格构建中，将公权力机关作为第一选择，与公民及社会公益团体相互配合、优势互补，可参照美国及德国的优秀经验，在公民就社会公益团体提起公益诉讼时应规定一定期限的通报期，由公权力机关决定是否以自己名义介入诉讼，在公权力机关决定不介入，或者公权力机关本身因违法行政、行政不作为成为环境公益诉讼的被告时，公民及公益团体可以自己名义参与诉讼。）

从三起环境关联诉讼案例看环境公益诉讼之开端

第一篇：从三起环境关联诉讼案例看环境公益诉讼之开端

第二篇：环境公益诉讼案例

第三篇：论环境公益诉讼

第四篇：环境公益诉讼制度

第五篇：环境公益诉讼原告资格初探[定稿]

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