第一篇：中国小额信贷的实践
中国小额信贷的实践
(一)概述
减缓贫困，实现小康是中国政府的重点工作之一。在这一总体战略中小额信贷是一种保证信贷资金到贫困户及广大农民手中的有效工具。
1.类型。当前中国小额信贷项目，根据项目的宗旨和目标、资金来源和组织机构可分为三大类型：第一类，主要是以探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议为宗旨，以国际机构捐助或软贷款为资金来源，以民间或半官半民组织形式为运作机构的小额信贷试验项目;第二类，主要是借助小额信贷服务这一金融工具，以实现2000年扶贫攻坚和新世纪扶贫任务为宗旨，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构(农业银行)为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目。第三类，农村信用社根据中央银行(中国人民银行)信贷扶持“三农”(农业、农村、农民)的要求，以农信社存款和央行再贷款为资金来源，在地方政府的配合下，开展的农户小额信用贷款和联保贷款。
2.发展阶段。从90年代初开始，在部分贫困地区先后开展的小规模的小额信贷试验，主要着眼于尝试解决我国信贷资金扶贫工作中的一些突出问题。在这些实验项目中，开展时间较早、规模较大、规范较好的项目主要有中国社会科学院“扶贫社”项目、UNDP的四川和云南项目、世行四川阆中和陕西安康项目、陕西商洛地区政府“扶贫社”项目等。据统计，到1996年底这类小额贷款试点项目资金规模达9000万元，上述这些小额贷款扶贫试点项目运作的成效，引起相关部门和社会的关注。例如，始于1993～1994年初的中国社会科学院农村发展研究所“扶贫社”项目，已经在一定程度上实现项目当初所设定的政策目标和所要探索的解决“贫困农户获贷难、国家贷款还款难和提供贷款服务机构生存难”的途径。中国社会科学院的第四个小额信贷试验点陕西省丹凤“扶贫社”也成了后来在陕西省全面展开的政府主导型小额信贷扶贫项目的先导和借鉴的典型。当然，在此项目的实施过程中，资金运作机构仍然面临许多理论和实践上的难题;自身在运营和管理方面也存在大量不完善之处;其中一个县的试点后来出现了严重的拖欠、欺诈和违纪违法问题。另外，项目本身目前也还达不到规模经济的要求。而规模扩大后，监管能力和项目运营质量面临严重挑战。试点项目目前仍在探索之中。
根据我国政府扶贫政策和扶持“三农”政策的变化和要求，到目前为止，当今我国小额信贷的发展大体可分为三个阶段：第一，试点的初期阶段(1994年初～1996年10月)。在这一阶段，小额信贷试点主要是通过以上述第一大类型项目来开展活动的。这一阶段的明显特征是，在资金来源方面，主要依靠国际捐助和软贷款，基本上没有政府资金的介入;人们重点探索的是孟加拉“乡村银行”(Grameen Bank)式小额信贷项目在中国的可行性;以半官方或民间机构进行运作，并注重项目运作的规范化。第二，项目的扩展阶段(1996年10月～2000年)。在这一阶段，上述两大类型的项目并行发展。这一阶段的明显特征是，政府从资金、人力和组织方面积极推动，并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。与此同时，人们在实施第一大类型的项目时也更注意与国际规范的接轨。第三，农村正规金融机构全面介入和各类项目可能进入制度化建设阶段(2000年至今)。作为正规金融机构的农村信用社，在央行—中国人民银行的推动下，全面试行并推广小额信贷活动。这一阶段的明显特征是农信社作为农村正规金融机构逐步介入和快速扩展小额信贷试验，并以可能成为主力军的身份出现在小额信贷舞台。同时，上述前两大类型的项目有了很大分化，良莠不齐。
此外，中央政府和中央银行对小额信贷表现出比以往更大的关注，并研究政策制定方面的问题。
另外，大约从第二阶段开始，在某些地区，针对下岗失业低收入群体的城市小额信贷试验也开始起步，但仅仅是开始，规模有限。
最初，以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标的中国小额信贷项目，主要是在中共中央和国务院扶贫政策的大背景下发展起来的。新世纪以来，小额信贷已从扶贫扩大到为农村广大农户服务的范围。然而，政府小额贷款扶贫项目却仍然在体制上和宏观政策等方面面临着一定的问题和困境。由于这些原因，国家扶贫贷款的实际到位时间大大推迟或实际到位额大大降低了。至于第一大类项目的金融合法性问题，至今仍未解决。
在中央银行的推动下，农村信用社的小额信贷项目在2002年得到了大发展，尽管有些农信社仍显得被动。据央行的统计，到2002年底，全国有30710个农信社开办了此项目，占农信社总数的92.6%，两种小额信贷余额共近1千亿元，获贷农户5986万户。评定信用村46885个，信用乡镇1736个。
(二)组织机构
中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型：
(1)利用双边或多边项目成立专门的机构(办公室)来管理和操作外援资金，按照出资机构的要求和规章进行运作。按这样的组织机构来运作的项目有UNDP的项目、世界银行资助的项目、UNICEF的项目、执行期间的澳援青海项目、加拿大CIDA的新疆项目等。
(2)利用民间机构(非政府组织)来实施小额信贷扶贫。由这样的组织机构运作的项目有社科院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目。
(3)由政府部门成立专门机构的管理和操作扶贫贴息贷款。由这样的组织机构运作的项目有陕西省、云南省、四川省和广西自治区等政府扶贫项目。
(4)由金融机构直接操作的小额信贷项目。例如：河北省滦平县农村信用社的小额信贷项目、澳援青海项目执行期满后交到地区农行执行的项目。以及从2002年开始全国范围农信社开展的农户小额信用贷款和农户联保贷款。
不同组织机构实施的项目有各自的特征：一般说来，民间机构和外援项目重视社会发展和持续发展目标;政府项目注重发展速度和规模;金融机构的项目多数注重持续性和风险控制。
(三)项目运作方法
最初，中国小额信贷项目是效仿孟加拉乡村银行(Grameen Bank，简称GB)模式，随后政府推广的小额贷款扶贫项目也是一种借鉴GB模式的项目。与此同时，一些国际机构和双边合作项目在不断探索其它的方法。总体来讲，中国绝大多数前两类的扶贫小额信贷项目是连带小组方式，强调社员相互合作和监督。典型的小组方法是：社员自愿组成5人小组(直
系亲属不得在同一组内)，一般6～8个小组构建一个中心，分别选出组长和中心主任，小组成员间要互相帮助和监督，并发挥联保作用，形成自身内部的约束机制。每周(或根据还款频率而定：可能是每旬、每半月或每月)由中心主任召集会议，内容主要是检查项目落实和资金使用情况，办理放、还、存款手续，交流经验等。
另外，目前中国的扶贫小额信贷项目中也有直接给个人的贷款和类似于国际“村银行”(Village Banking)及“信贷联盟”(Credit Union)形式的贷款。此外，中国扶贫小额信贷项目有的仅强调信贷服务，有的则仅是综合扶贫项目的一部分，还有的则不仅提供信贷服务，还提供其他与经济和社会发展活动相关的服务。
农村信用社小额信贷项目没有专门的扶贫功能。它的基本做法是将辖区内农户区分为不同的信用等级，再据此决定贷款的额度(从1千到2万元不等)，一般实行整贷整还制。它实行农户信用贷款“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的政策，以及提出建立信用村(镇)的标准。农信社的农户联保贷款则是在国外GB模式和国内项目基础上的一种改良。
(四)目标群体特征
中国小额信贷扶贫项目的目标群体是贫困地区的贫困户，不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。
以扶贫攻坚为宗旨、国家扶贫贴息贷款为主要资金来源的政府型小额信贷扶贫项目，强调其目标群体到达有生产能力的贫困户，实际是以按政府组织登记的贫困户为基本目标群体，但不十分强调以妇女为主，例如：陕西省政府推动的小额信贷扶贫项目以登记的贫困户全体为目标对象。大多数外援项目和社科院“扶贫社”项目则非常强调以贫困妇女为主要目标群体。金融机构(与地方农行合作的澳援青海项目和现已结束了的信用社与加拿大合作金融机构DID合作的的滦平项目)则只要求在贫困地区开展，并不强调目标客户一定是贫困户或贫困妇女。农村信用社小额信贷项目的目标群体是农村所有有贷款需求并具备信用标准的全体农户，贷款者为家庭户主，一般为男性。
(五)发展规模
政府小额贷款扶贫项目。根据扶贫开发领导小组办公室的统计，到1998年8月已经在全国22个省的605个县开展，发放贷款6亿元。到1998年底，投入资金总计10多亿元。政府项目规模较大的省区为陕西省、云南省、四川省、广西自治区、贵州省等。据农行统计，到2001年底，累计扶贫到户贷款250亿元，余额240亿元，累计扶持1715万贫困农户。到2003年8月底，扶贫到户贷款余额近300亿元。
联合国系统执行的项目，包括：联合国开发计划署(UNDP)、儿基会(UNICEF)、农发基金(IFAD)、粮食计划署(WFP)、国际劳工组织(ILO)、人口基金(UNFPA)和世界银行项目。据统计，到1998年底在22个省区的150个县开展，总资金额约10亿元。
双边机构和民间机构的项目，主要包括：澳援(AusAID)青海海东项目，资金规模1200万元;加援(CIDA)新疆项目，资金规模300多万元，孟加拉乡村信托投资公司(GT)和福特基金会等支持的社科院“扶贫社”(FPC)项目，资金规模1500万元;香港乐施会云南和贵州项
目资金120万元;德国技术咨询公司(GTZ)的江西山江湖项目，资金规模60万元;DID项目资金规模100万元。
农村信用社大规模小额信贷项目始于2002年。据人行的数据，当年发放农户小额信用贷款967亿元，年底余额754.7亿元。发放农户联保贷款475.1亿元，12月末余额为253.3亿元。规模远远超过外援项目和政府主导型项目。到2003年6月底，全部农村信用社农户小额信用贷款和农户联保贷款余额达到了1600亿元，占农业贷款余额的23%。全国90%以上的农村信用社开办了农户小额信用贷款与农户联保贷款。
第二篇：小额信贷
贷款对象
1、登记失业人员。是指持有公共就业服务机构核发的《就业失业登记证》并进行失业登记的失业人员。
2、复员转业退役军人。是指持有军人退出现役的有效证件的城乡复员转业退役军人。
3、农村富余劳动力。是指持有广西农村户籍，并自主创业的人员。
4、高等学校和中等职业学校毕业生。是指持有高等学校或中等职业学校毕业有效证件，毕业2年以内，并志愿到广西创业的高校和中等职业学校毕业生。
5、大学生“村官”。是指被组织部门录用的大中专高校毕业生，在聘期内开展自主创业的人员。
6、华侨农林场人员。指华侨农林场（华侨管理区）实现就业困难的场员、归难侨及其配偶子女。
7、符合贷款条件的人员组织就业的企业。是指以组织就业的形式，为安置符合贷款条件的人员就业兴办并经工商行政管理部门核准登记，取得合法有效的《营业执照》，具有独立法人资格、有明确法定代表人的企业。
8、符合贷款条件的人员合伙经营的企业。是指2名以上符合贷款条件的人员经自愿协商、以合伙经营的形式创办的小企业或组织，同时并经工商行政管理部门核准登记、取得合法有效《营业执照》，有明确的企业负责人或法定代表人的企业，其企业负责人或法定代表人应为符合贷款条件的人员。
9、劳动密集型小企业。是指当年招用符合贷款条件的人员达到企业现有在职职工总数30%（超过100人的企业达15%）以上，并与符合贷款条件的人员签订1年以上期限劳动合同的劳动密集型小企业。
劳动密集型小企业的标准按照原国家经贸委、国家计委、财政部和国家统计局《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》（国经贸中小企„2003‟143号）规定执行。
贷款额度
个人小额担保贷款金额、还款和计息方式由借贷双方商定，对有发展前景、信用好、有还贷能力的经营项目，一般最高个人不超过5万元，其中，对符合小额担保贷款条件的城乡妇女最高个人贷款额度为8万元。合伙经营和组织起来就业的，可根据人数和项目，适当扩大贷款规模，具体贷款额度由经办金融机构根据借款人实际情况自行确定，最高单笔不超过100万元，其中，由符合条件的妇女合伙经营和组织起来就业的，经办银行可将人均最高贷款额度提高至10万元。对符合贷款条件的劳动密集型小企业，根据企业实际招收人数，合理确定贷款额度，最高单笔不超过200万元。
贷款期限
一般不超过2年，借款人提出展期且担保人或担保机构同意继续提供担保的，经办银行可以按规定给予展期一次，但展期期限不得超过一年。
个人贷款程序。
（一）贷款申请。申请小额担保贷款的人员可向户口所在地（居住地）社区、街道办或各级工会、共青团、妇联等组织提出申请，并提交下列资料：
1、复员转业退役军人需提供军人退出现役有效证件原件及复印件，农村富余劳动力需提供户籍证明原件和复印件，毕业2年内的高校和中等职业学校毕业生需持毕业证书原件和复印件，毕业2年以上未就业的高校和中等职业学校毕业生需持《就业失业登记证》原件及复印件，大学生“村官”需持毕业证书、组织部门聘任证明材料原件及复印件，登记失业人员需持《就业失业登记证》原件及复印件；
2、小额担保贷款申请书，合法、有效的身份证明、婚姻状况证明；
3、贷款项目企划书；
4、贷款抵押担保意向和还款计划；
5、工商行政管理部门核发的营业许可证（或其他证明）；
6、经办银行和担保机构要求提供的其他资料。
（二）社区、工会、共青团、妇联等组织推荐。社区、街道办或各级工会、共青团、妇联等组织对申请人的基本条件进行初审同意后，提交当地人力资源和社会保障部门。
（三）人力资源和社会保障部门审查。人力资源和社会保障部门进行资格审查，签署推荐贷款和微利项目审查意见，可将审查合格的申请人贷款资料送所在地担保机构。采取抵押担保等其他贷款方式的，将审查合格的贷款申请人资料送所在地经办银行。
（四）担保机构审核承诺担保。担保机构收到人力资源和社会保障部门送来的相关资料后，应对项目效益计划、信用评估、还款方式、违约责任进行实地考察，担保机构承诺担保后，将申请人有关资料一并报送当地经办银行审定。经办银行审定同意贷款后通知担保机构，担保机构与经办银行签订担保合同，经办银行与贷款申请人签订贷款合同，发放贷款。对不符合贷款条件应向申请人阐明理由。
对尚未建立担保机构的地区，经办银行在收到人力资源和社会保障部门送来的相关资料后，应对项目效益计划、信用评估、还款方式、违约责任进行实地考察，给予贷款申请人正式答复，同意贷款的按有关贷款管理规定，办理放贷手续。对不符合贷款条件不能提供贷款的，向申请人阐明理由。
企业及合伙经营贷款程序
（一）贷款申请。创办企业（包括合伙经营实体）的申请人持相关材料直接向所在地人力资源和社会保障部门提出申请，填写贷款申请表。其中，妇女合伙经营申请贷款可先向所在地妇联提出申请，再提交当地人力资源和社会保障部门认定。需提供以下材料：
1、复员转业退役军人需提供军人退出现役有效证件原件及复印件、农村富余劳动力需提供户籍证明原件和复印件，毕业2年以内的高校和中等职业学校毕业生需持毕业证书原件和复印件，毕业2年以上未就业的高等学校和中等职业学校毕业生需持《就业失业登记证》原件及复印件，大学生“村官”需持毕业证书、组织部门聘任证明材料原件及复印件，登记失业人员需持《就业失业登记证》原件及复印件；
2、小额担保贷款申请书，合法、有效的身份证明、婚姻状况证明；
3、企业营业执照副本及复印件（加盖本企业公章）;
4、招用人员就业备案、劳动合同备案花名册;
5、贷款项目企划书；
6、验资报告。对创业1年以上的企业，需提交上一的财务报表；
7、抵押担保证明和还款计划；
8、人力资源和社会保障部门、经办银行和担保机构要求提供的其他资料。
第三篇：中国小额信贷发展10年
中国小额信贷十年
杜晓山
社会科学出版社 2005.3序言 杜晓山*
本论文集是继1996年《中国农村小额信贷扶贫的理论和实践》一书后，我们编辑出版的第二本关于中国小额信贷发展理论和实践的记录文献。从一定意义上，它与第一本论文集形成了姊妹篇，共同记录了中国小额信贷的发展历程：过去和现状，也预见了未来可能的发展趋势。而且，它也是种种观点和理论碰撞的记录。
人们欣喜地看到，中国的小额信贷事业在发展壮大。1996年时，中国的小额信贷还仅仅是星星之火，主要还是那些国际机构资助的小额信贷项目在活动。到了今天，不仅这些项目的规模和范围在发展变化，而且政府主导型(政府部门与农业银行或农村信用社合作开展的小额信贷)和正规金融机构运作的小额信贷已渐成主力军。同时，各类项目又在发挥其自身的优势和功能。小额信贷在中国农村已成燎原之势，并已在城市展开。然而，我们也应认识到，与国际小额信贷运动相比，我们还处于发展的初级阶段，理念、理论和实践水平都还有一定的差距，更何况现代国际小额信贷运动本身就是一个新生事物。因此，一方面，我们为中国小额信贷的发展而欢欣鼓舞；另一方面，我们也应清醒地认识到它所面临的种种困难和挑战。我们的责任和任务是继续勇于直面挑战，克服困难，巩固成绩，扩大战果，争取中国小额信贷事业的成功。
这次由中国人民银行货币政策司、中国社会科学院贫困问题研究中心、孟加拉乡村银行托拉斯和美国乡村银行基金会等单位主办，由花旗集团基金会和福特基金会两个机构资助召开的“中国小额信贷国际研讨会”，具有特殊之处。首先，中央银行政策制定部门作为主办方之一召开大型国际小额信贷学术研讨会，在中国还是第一次，说明央行对小额信贷问题的重视程度。而过去，常常只是科研机构与小额信贷运作实践者为主进行研讨。其次，与小额信贷有关的各方都参加了会议。与会者有政府和央行决策或政策制定部门、国内外的理论工作者、实践工作者和国际多边和双边资助机构。与会人数120余人，收到论文、调研报告、文章达80多篇。大家共聚一堂，讨论切磋，相互启示，增进了解。再次，这次研讨会是一系列研讨会中的一次，我们还将继续这项活动。
既然是研讨会，就要提倡“百花齐放、百家争鸣”的“双百”方针和氛围。在会上，大家畅所欲言、言无不尽，甚至有对立观点的争论，真正起到了增进认识、互相启发、提高水平、促进发展的目的。立足于中国的实际，通过大家各种认识和观点的碰撞，经过各自的再思索和再检讨，我们看问题的角度就可能更公正、更全面，同时也更有利于脚踏实地篇决我们自己的实际问题，这正是我们需要的一种局面。例如，小额信贷的利率问题，对此人们有不同的观点。这也体现了国际上“福利型”小额信贷和“制度型”小额信贷两种流派的差别和争论。
小额信贷的利率高或低到底有什么样的利弊，哪个利大?哪个弊大?这是一个如何认识和选择的问题，或如何弥补弊端和不足的问题，也是一个涉及遵循市场规律和实施政府干预两者的关系及彼此如何协调的问题。利率的设定针对低收入群体，如何做到公正?实行低利率政策，在实践中谁能贷到钱?谁不能贷到钱?怎么监控?机构能正常和可持续运行吗?较高的利率似乎是“不公正”的，但穷人能贷到钱，又能承受商业利率，富人抢夺资金资源的现象就会减少，寻租现象也会减少，腐败现象也会降低，穷人“等、靠、要”的观念和“借钱不还”的错误观念也易于改变，经营机构也可不赔钱。当然，这一结果会使穷人在增收角度或扶贫优惠角度受到影响，但得到的是一种持续有效的服务。而且穷人还可以从别的渠道得到补偿，如政府应增加义务教育的补助、医疗卫生的补助，完全是无偿的，也体现出一种公正。市场经济和政府干预政策如何体现是合理，这是值得我们继续探讨的课题。我们应真正分清财政扶贫和信贷扶贫的不同功能，不能“缺位”也不能“越位”，不要扭曲正常金融市场秩序和行为。而且，也要分清小额信贷适用于什么样的贫困群体。
为了推动中国小额信贷事业的发展，我们在此不必多提在这方面已取得的成绩以及对贫困群体和农户的经济社会效益，这已是有目共睹的。我们是否可以多考虑如何应对中国小额信贷发展面临的挑战问题，目的是为了推动中国小额信贷事业更健康、更蓬勃地发展。
中国小额信贷发展所面临的挑战大体可分为外部因素和内部因素两方面。而且，各类小额信贷面临各自的问题，即使是同一个小额信贷项目在不同的发展阶段也有不同的问题。在这里抛砖引玉，提及几个问题，这只是我们认为从总体上或一般意义上所应考虑和解决的部分重要问题。除地理、自然和市场发育条件外，从外部因素看，至少有七点：一是非银行机
构搞小额信贷的合法地位。二是政府政策对小额信贷的支持程度、宽紧程度。例如，利率政策；小额信贷是否现在就要规范、如何规范；应有什么样的准入制度、退出制度、监管制度等。三是当地政府的态度、行为的影响，如何解决?四是其他项目或小额信贷项目彼此间的影响，包括公平和不公平的竞争问题。五是宏观经济环境好坏的影响，如农副产品的供求状
况、通货膨胀率高低的影响。六是资金来源的制约。七是当地信用环境的状况。
从小额信贷机构本身的内部因素看，目前值得注意和研究的主要问题如下：一是组织机构的性质和制度，包括产权制度、治理结构等是否合理、有效。目前较普遍的以政府官员兼职或按对行政官员的管理方式套用于对小额信贷企业经营型的管理，是组织制度上的“瓶颈”。二是人员素质和业务及管理水平的欠缺。三是利率水平的科学确定问题。四是激励和
奖惩机制是否合理、健全。由这些因素派生出的问题是：项目机构管理效率的低下；内部监管的薄弱；资产质量(还贷率)不高；资金流动(清偿力)不足(这与小额信贷的运作模式也有关)。于是，在中国，人们可以看到一个普遍的现象：小规模的小额贷款项目，只要认真去做，无论是何种性质的运作机构，都能获得成功。但规模变大后，各个项目的状况好坏差异就变得很大，而且迄今为止，还没有看到可持续发展的大中型小额信贷项目或机构在中国成功的实例。这也是中国与一些几乎同步开始发展小额信贷活动国家的差距所在。
对中国不同类型的小额信贷机构目前面临的主要矛盾，我们的基本看法是：一般说来，国际资助(或非政府、非银行资金支持)的项目无法取得信贷合法地位；难以实现或缺乏可持续发展的目标；资金约束严重；组织制度建设滞后，产权不明晰。农业银行作为政府主导型(政府与农行合作)项目的放贷主体，是否还有意愿和能力将扶贫小额信贷做下去；政府部门和农行能否密切配合、协调一致地保证信贷资金到达贫困户和高还贷率的实现；补贴式贷款的政策是否应予以调整或彻底改变；是否确定或如何实现可持续发展的目标。农村信用社开展的小额信贷项目如何能吸取政府主导型项目的经验教训，避免“被迫应付”或“一哄而上”两种倾向所造成的问题；如何借鉴成功小额信贷的经验，创新金融工具和运作方式；如何确立合理的利率政策；如何解决贫富兼顾的问题；如何化解历史包袱重、资产质量低对项目的负面影响等。
上述三类小额信贷项目共同面临的挑战则是专业业务和管理水平的提高以及与当地政府的关系问题。从另一个角度说，则是既要服务于既定的目标客户群体，又要降低机构自身的信贷风险。
综上所述，从总体上说，中国小额信贷事业正在克服困难中发展壮大，任重而道远。我们应继续聚集各方面的力量，调动一切积极因素，努力推动中国小额信贷事业进一步健康、茁壮成长。本书的出版，希望在这方面也能起到一定的推动作用。
*杜晓山，中国社会科学院农村发展研究所党委书记兼副所长。
目录
成绩显著，仍需努力„„„„„„„„„„„„„„„„„„王洛林／1
中国小额信贷的现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„吴晓灵／3
共同探求扶贫信贷资金的有效使用„„„„„„„„„„„„吕飞杰／7
1．中国小额信贷的发展与展望 „„„„„„„„„„„„„戴根有／l
2．中国农村小额信贷的实践尝试 „„„„„„„„„„„„杜晓山／5
3．扶贫信贷资金的历史、现状和未来„„„„„„„刘福合 苏国霞／18
4．理想的冲突 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„何道峰／36
5．小额信贷的风险控制 „„„„„„„„„„„„„„„„周忠明／53
6．非政府组织小额信贷的可持续发展 „„„„„„„„„„刘文璞／60
7．再次振兴小额信贷扶贫的政策建议 „„„„„„„„„„张保民／67
8．小额信贷的市场分割与整合 „„„„„„„„„„„„„白澄宇／74
9．中国小额信贷的发展„ „„„„„„„„„„„„„„„孙若梅／77
10．中国小额信贷模式选择的理性思考„„„„„„„„„„杨顺成／9l
11．关于农业银行到户扶贫贷款的调查与思考„„„„„„武建平／104
12．小额信贷扶贫的实践与启示„„„„„„„„„„„梁振思王玮／109
13．农村信用社农户小额信用贷款及其发展情况„„„„„„杨少俊／116
14．小额信贷扶贫面临的挑战与对策„„„„„„„„朱有奎赖检发／122
15．建立真正属于贫困人口的小额信贷模式„„龙治普张建娥杨玉莲／128
16．小额信贷离商业化操作还有多远„„„„„„„„„„„葛文清／134
17．搞好小额信贷资金监督为决策提供有效信息„„„„„„依文波／141
18．网络的力量：寻找一个适合中国小额信贷行业的模式„„国利娜／145
19．加强小额信贷机构管理，促进可持续发展„„„„„„„勾长文／151
20．农村社区建设与小额信贷扶贫„„„„„„„„„„„„何文／157
21．孟加拉乡村托拉斯与中国小额信贷„„„„„„„H．I．拉提菲／163
22．创建小额信贷制度框架的建议„„阿莱克斯·库茨沙米·苏汉／169
23．印度小额信贷部门：一个顶级机构的角色
„„„„„„„„„„„„„„„印度妇女世界金融之友组织／174
24．小额信贷的创新故事：农业与农村发展中心案例
„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„多罗丝·托雷斯／177
25．资金批发与小额信贷部门的建立„„„„山卡尔·曼·施菜斯塔／18l
26．农行贵州盘县支行小额信贷扶贫工作情况„„„„„„„董永连／188
27．小额农贷流程再造„„„„„„„„„„„„„„„„„马春成／194
28．小额信贷架起致富金桥„„„„„„„„„„„„„„„毛中强／20l
29．陕西甘泉县小额信贷发挥了连续扶持的作用 „„李夏林 李林刚／206
30．云南省师宗县妇联实施小额信贷扶贫„„„„„„„„„周迎庆／211
31．甘肃省泾川县残联小额信贷扶贫工作经验„„„牛启寿尚旭华／217
32．贫困地区农村小额信贷扶贫机制的探索与实践 „刘青 邓绍平／220
33．中国扶贫基金会农户自立能力建设项目简介„„„„„„耿和荪／224
34．四川省贫困乡村经济发展促进会及其小额信贷 „„杨顺成 王卓／228
35．爱德盐池县小额信贷发展历程„„„„„盐池小额信贷服务中心／240
36．贵州省六枝特区农户自立能力建设项目概况„„„„„„曹政／248
37．辽宁省新宾县小额信贷扶贫项目情况„„„„„„„„„刘伟／253
38．龙水头扶贫基金会扶贫项目运行制度和运行细则„„„„李乃伟／259
39．定西县小额信贷案例研究„„„„„„白澄宇刘文璞王灵俊／270
40．对妇女可持续发展协会小额信贷的思考„„„„霍桂林郝金莲／282
41．新时期的仪陇县乡村发展协会展望„„„„„„„„„„高向军／287
42．贵州省兴仁县农村发展协会„„„„„„„„„„„„„蒙贵翠／290
43．岳西县小额信贷科技扶贫项目实施情况„„„„„„„„刘煜／296
44．管好用好外援资金，为广大农村妇女提供小额信贷服务„孙国栋／302
45．联合国人口基金木兰县妇女小额信贷„„„„„„„„„杨秀娥／306
46．乌审旗贫困地区社会发展项目工作报告„„„„„„„„李堆旺／309
47．妇女创收项目发展介绍„„„„„„„„„„„„„„„王丽娟／315
48．完善小额信贷扶贫的思路及对策„„„„„„„„„肉孜买买提／319
49．社区基金对农村可持续发展的探讨„„„„„„„„„„郑慧平／326
50．易县扶贫经济合作社„„„„„„„„„„„„„„„„周学仁／332
51．孟加拉乡村银行模式在江西星子的实践
„„„„„„„„邓绍平刘青刘梅影邹滢／338
52．对边远山区开展小额信贷扶贫工作的思考„„„„„„„王良岗／344
53．云南麻栗坡县小额信贷发展的艰难历程„„„„„„„„侬文波／346
54．四川农村发展组织妇女小额信贷„„„„„„„„„„„丽达／351
55．农行青海小额信贷项目介绍„„„„„„„„„„„„„梁富贤／356
56．生物多样性保护示范项目小额信贷的探索„„„„„„„赵俊臣／362
57．小额信贷：农村能源建设的又一支撑„„„„„„„„„吴碌／37l
58．中国城镇下岗失业人员小额担保贷款实施情况„„„„„李占武／375
59．城市小额信贷的探索与实践„„„„„„„„„„„„„陈克刚／380
60．焦作市小额贷款信用担保项目的尝试„„„„„„„„„贾军／387
第四篇：中国农村小额信贷的实践尝试
`` 中国农村小额信贷的实践尝试
杜晓山
内容提要:本文提出对可持续性小额信贷的概要理解,描述了中国小额信贷所经历的实践历程。本文试图分析中国农村小额信贷三个阶段的发展,三大组织类型及其多样化的形式,中央政府和央行的政策演进,小额信贷项目的运作方式,目标群体的定位,项目发展规模和金融产品,可持续状况,等等。本文对三大类型的小额信贷各自的主要问题做了分析,在此基础上,概括出对中国小额信贷的若干看法和可吸取的经验教训,并就项目机构的合法性、利率、模式的多样性、资金的来源、对项目的规范和监管等方面的问题提出有关的政策思考。关键词:农村金融 小额信贷 扶贫 政策演进 可持续
一、小额信贷的基本含义
从国际流行观点看,小额信贷(Microfinance)是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。以贫困或中低收入群体为特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务,是小额信贷项目区别于正规金融机构的常规金融服务以及传统扶贫项目的本质特征;而这类为特定目标客户提供特殊金融产品服务的项目或机构,追求自身财务自立和持续性目标,也构成它与一般政府或捐助机构长期补贴的发展项目和传统扶贫项目的本质差异。
国际主流观点认为,各种模式的小额信贷均包括两个基本层次的````
`` 含义:第一,为大量低收入(包括贫困)人口提供金融服务;第二,保证小额信贷机构自身的生存与发展。这两个既相互联系又相互矛盾的方面,构成了小额信贷的完整要素,两者缺一都不能称为完善或规范的小额信贷。从本质上说,小额信贷是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户(或扶持到户)项目有机地结合成一体的活动。
目前,国际上公认取得成效的小额信贷项目多开始于20 世纪70～80 年代,实施小额信贷的组织机构主要是各类金融机构和非政府组织。这些金融机构主要包括:国有商业银行、专门成立的小额信贷扶贫银行、由非政府组织实施小额信贷项目演变成的股份制银行,以及非正规金融中介服务组织,例如信贷联盟、协会、合作社等。
经过20 多年的实践,特别是近10 年的发展,小额信贷已经从世界的某些区域扩展到几乎覆盖整个发展中国家和一些发达国家。目前,就其展开的规模而言,已有达到全国规模的样板。就其组织机构而言,有国家正规银行实施小额信贷成功的例证;有非政府组织服务于最贫困人口并实现机构自我生存双重目标的典型;有不断扩展业务的专门小额信贷机构的先锋;有专门成立特殊银行以满足特殊需求的成功典范。尽管如此,规范和成功的小额信贷的历史还不长,成功的比例也不高,在国际社会尚属一件新生事物,仍面临着各种各样的风险和挑战。当前,各国在如何推动小额信贷从试点到推广再到制度化发展方面仍需要积极探索,诸多的问题正有待于小额信贷的研究者和实践者及政策制定者来回答。
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二、中国小额信贷的实践
(一)概述
减缓贫困、实现小康,是中国政府的重点工作之一。在这一总体战略中,小额信贷是一种保证信贷资金到达贫困户及广大农民手中的有效工具。
1.类型。当前,中国的小额信贷项目,根据项目的宗旨和目标、资金来源和组织机构,可分为三大类型:第一类,主要是以探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议为宗旨,以国际机构捐助或软贷款为资金来源,以民间或半官半民组织形式为运作机构的小额信贷试验项目。第二类,主要是借助小额信贷服务这一金融工具,以实现2000 年扶贫攻坚和新世纪扶贫任务为宗旨,以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,以政府机构和金融机构(主要是中国农业银行)为运作机构的政策性小额信贷扶贫项目。第三类,是农村信用社根据中央银行(中国人民银行)信贷扶持“三农”(农业、农村、农民)的要求,以农村信用社存款和中央银行再贷款为资金来源,在地方政府的配合下,开展的农户小额信用贷款和联保贷款。
2.发展阶段。根据我国政府扶贫政策和扶持“三农”政策的变化和要求,到目前为止,我国小额信贷的发展大体可分为三个阶段:第一,试点的初期阶段(1994 年年初～1996 年10 月)。在这一阶段,小额信贷试点主要是通过上述第一大类型项目来开展活动的。这一阶段的明显特征是,在资金来源方面,主要依靠国际捐助和软贷款,基本````
`` 上没有政府资金的介入;人们重点探索的是孟加拉国乡村银行(Grameen Bank ,简称GB)式小额信贷项目在中国的可行性;以半官方或民间机构运作,并注重项目运作的规范化。第二,项目的扩展阶段(1996 年10 月～2000 年)。在这一阶段,上述前两大类型的项目并行发展。这一阶段的明显特征是,政府从资金、人力和组织方面积极推动,并借助小额信贷这一金融工具来实现扶贫攻坚的目标。与此同时,人们在实施第一大类型的项目时也更注意与国际规范接轨。第三,作为正规金融机构的农村信用社,在中央银行———中国人民银行的推动下,全面试行并推广小额信贷活动阶段(2000 年至今)。这一阶段的明显特征是,农村信用社作为农村正规金融机构逐步介入和快速扩展小额信贷试验,并以可能成为主力军的身份出现在小额信贷舞台。同时,上述前两大类型的项目有了很大分化,良莠不齐。此外,中央政府和中央银行对小额信贷表现出比以往更大的关注。
另外,大约从第二阶段开始,在某些地区,针对下岗失业低收入群体的城市小额信贷试验也开始起步,但仅仅是开始,规模有限。
(二)政策变化和合法性
最初,以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标的中国小额信贷项目,主要是在中共中央和国务院扶贫政策的大背景下发展起来的。新世纪以来,小额信贷已从扶贫扩大到为农村广大农户服务的范围。
1996 年9 月,中共中央和国务院召开中央扶贫工作会议,在这次````
`` 会议上,中央明确要求贫困地区的各级党委、政府要把解决贫困户的温饱问题摆在一切工作的首位,各项工作都要围绕和服务于这个中心,而不能影响和干扰这个中心;同时,强调加大扶贫资金的投入和执行资金到村到户的制度以及各级党政一把手扶贫负责制度。中央的扶贫方针和政策与“扶贫社”等小额信贷扶贫试点项目所追求的扶贫到户和保证扶贫资金的高回收率的目标是完全一致的,这样的宏观扶贫环境对“扶贫社”等小额信贷扶贫试点工作的开展和推广是极为有利的。自那以来,贫困地区各级党政领导和有关部门对扶贫开发,尤其对扶贫到村到户工作的重视程度和措施力度空前提高。
1998 年2 月,国务院扶贫办召开全国扶贫到户工作座谈会,在这次会上,国务委员、国务院扶贫开发领导小组组长陈俊生同志指出,小额信贷扶贫到户是一种有效的扶贫形式,应该积极试点,稳步推广。这种形式最重要的特点是扶贫资金直接到最贫困的农户,而且到期还贷率很好,平均在95 %以上。这次会议指出,从当年开始,凡是没有进行小额信贷试点的省(区),要积极进行试点工作;已进行试点的,要逐步推广;试点并取得成功的,可以在较大范围内稳步推广。
1998 年10 月14 日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出:解决农村贫困人口的温饱问题,是一项紧迫而艰巨的任务;并提出要“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。这是中央文件中首次肯定小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。1999 年中央扶````
`` 贫开发工作大会再次强调小额信贷扶贫的作用,中发(99)10 号文件进一步提出,小额信贷是一种有效的扶贫到户形式,要在总结经验、规范运作的基础上,积极稳妥地推行。
1999 年4 月《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法》要求向贫困农户提供低息贷款时,无需农户提供抵押担保,基本的运作要求是小额短期、贷户联保、整贷零还。
中央政府在《中国农村十年扶贫开发纲要(2001～2010 年)》中继续重申:“积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷,支持贫困农户发展生产。”
1999 年7 月和2000 年1 月中央银行分别颁布了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》,推动农村信用社实验开展小额信贷活动。
2001 年12 月中央银行又出台了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》,要求全面推行农户小额信贷,解决农户“贷款难”的问题。
从1998 年上半年开始,上述第二大类项目由于其管理效率和金融合法性等问题的争论,导致了体制上的变化。最初,执行国家扶贫贴息贷款的职能由中国农业发展银行(国家政策性银行)转到中国农业银行(商业银行)。这使从1997 年开始的一些省(区)政府扶贫办(下设“扶贫社”)代理中国农业发展银行扶贫贴息贷款的方式受到冲击,````
`` 但这同时又是机遇,因为商业银行的人士开始关注“扶贫社”式小额信贷项目,这将有利于逐步建立小额信贷的监督体系和相关的制度及政策框架。到1998 年6 月,国家扶贫贴息贷款全部转归中国农业银行管理,政府扶贫办(下设“扶贫社”)开始从中国农业银行代理扶贫贴息贷款,1998 年下半年政府小额信贷扶贫项目迅速扩展。1998 年底,中央银行和中国农业银行有关人士对政府小额信贷项目进行考察调研,对政府扶贫办下设的“扶贫社”代理中国农业银行扶贫贴息贷款的合法性提出质疑,提出非金融机构不能代理和操作小额信贷这类实质是金融活动的业务。从1999 年开始,扶贫贴息贷款全部改由中国农业银行直接发放到农户,政府扶贫办下设的“扶贫社”围绕中国农业银行与农户签订借贷合同、发放小额贷款等活动提供服务,然而,政府小额信贷扶贫项目却仍然在体制上和宏观政策等方面面临着一定的问题和困境。由于管理体制的变动,国家扶贫贷款实际到位的时间大大推迟了。至于第一大类项目的金融合法性问题,至今仍未解决。
在中央银行的推动下,农村信用社的小额信贷项目在2002 年得到了大发展,尽管有些农村信用社仍显得被动。据中央银行的统计,到2002 年底,全国有30710 个农村信用社开办了此项目,占农村信用社总数的92.6 %;两种小额贷款余额共近1000 亿元,获贷农户5986 万户;评定信用村46885 个,信用乡镇1736 个。
(三)组织机构
中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型: ````
`` 1.利用双边或多边项目成立专门的机构(办公室)来管理和操作外援资金,按照出资机构的要求和规章运作。按这样的组织机构来运作的项目有联合国开发计划署(UNDP)的项目、世界银行资助的项目、联合国儿童基金会(UNICEF)的项目、执行期间的澳大利亚开发署(AusAID)青海项目、加拿大开发署(CIDA)的新疆项目等。
2.利用民间机构(非政府组织)来实施小额信贷扶贫。由这样的组织机构运作的项目有中国社会科学院的“扶贫社”项目、香港乐施会的项目。
3.由政府部门成立专门机构管理和操作扶贫贴息贷款。由这样的组织机构运作的项目有陕西省、云南省、四川省和广西自治区等的政府扶贫项目。
4.由金融机构直接操作的小额信贷项目。例如,加拿大援助河北省滦平县农村信用社的小额信贷项目、澳大利亚援助青海项目执行期满后交到地区农业银行执行的项目,以及从2002 年开始全国范围农村信用社开展的农户小额信用贷款和农户联保贷款。
不同组织机构实施的项目有各自的特征。一般说来,民间机构和外援项目重视社会发展和持续发展目标;政府项目注重发展速度和规模;金融机构的项目多数注重持续性和风险控制。
(四)项目运作方法
最初,中国小额信贷项目是效仿孟加拉国乡村银行模式,在随后````
`` 政府推广的小额信贷扶贫项目也是一种借鉴GB 模式的项目。与此同时,一些国际机构和双边合作项目也在不断探索其他的运作方法。总体来讲,中国绝大多数前两类的小额信贷扶贫项目采取连带小组方式,强调社员相互合作和监督。典型的小组方法是:社员自愿组成5 人小组(直系亲属不得在同一组内),一般6～8 个小组构建一个中心,分别选出组长和中心主任,小组成员间要互相帮助和监督,并发挥联保作用,形成自身内部的约束机制。每周(或根据还款频率而定,可能是每旬、每半月或每月)由中心主任召集会议,内容主要是检查项目落实和资金使用情况,办理放款、还款、存款手续,交流经验等。
另外,目前,中国的小额信贷扶贫项目中也有直接给个人的贷款和类似于国际“乡村银行”
(Village Banking)形式的贷款。此外,中国的小额信贷扶贫项目有的仅强调信贷服务,有的则仅是综合扶贫项目的一部分,还有的则不仅提供信贷服务,而且提供与经济和社会发展活动相关的其他服务。农村信用社小额信贷项目没有专门的扶贫功能。它的基本做法是将辖区内的农户区分为不同的信用等级,再据此决定贷款的额度(从1000 元到20000 元不等),一般实行整贷整还制。它实行农户信用贷款“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的政策,并提出建立信用村(镇)的标准。农村信用社的农户联保贷款则是在国外GB 模式和国内项目基础上的一种改良。
(五)目标群体特征
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`` 中国小额信贷扶贫项目的目标群体的总体上是贫困地区的贫困户,不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。农村信用社的小额信贷则以中等收入以上户为贷款主体。
以扶贫攻坚为宗旨、国家扶贫贴息贷款为主要资金来源的政府小额信贷扶贫项目,其目标群体是有生产能力的最贫困户,这实际上是以按政府组织登记的贫困户为基本目标群体,但不十分强调以妇女为主。例如,陕西省政府推动的小额信贷扶贫项目以登记的全体贫困户为目标对象。大多数外援项目和中国社科院“扶贫社”项目则非常强调以贫困妇女为主要目标群体。金融机构的项目[例如现与地方农业银行合作的澳援青海项目和信用社与加拿大合作金融机构“帝亚鼎”(DID)合作的滦平项目]则只要求项目在贫困地区开展,并不强调目标客户一定是贫困户或贫困妇女。农村信用社小额信贷项目的目标群体是农村所有有贷款需求并具备信用标准的全体农户,贷款者为家庭户主,一般为男性。
(六)发展规模
根据国务院扶贫开发领导小组办公室的统计,到1998 年8 月,政府小额信贷扶贫项目已经在全国22 个省的605 个县开展,发放贷款6 亿元。到1998 年底,投入资金总计10 多亿元。政府项目规模较大的省(区)为陕西省、云南省、四川省、广西自治区、贵州省等。据中国农业银行统计,到2001 年底,累计发放扶贫到户贷款250 亿元,余额240 亿元,累计扶持贫困农户1715 万户。
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`` 据统计,联合国系统执行的项目[ 包括联合国开发计划署(UNDP)、联合国儿童基金会(U2NICEF)、国际农发基金(IFAD)、世界粮食计划署(WFP)、世界劳工组织(ILO)、联合国人口基金(UNFPA)等项目]和世界银行(WB)项目,到1998 年底在我国22 个省(区)的150 个县开展,资金总额约10 亿元。
双边机构和民间机构的项目主要包括:澳援(AusAID)青海海东项目,资金规模1200 万元;加援(CIDA)新疆项目,资金规模300 多万元,孟加拉乡村信托投资公司(GT)和福特基金会等支持的中国社科院“扶贫社”项目,资金规模1500 万元;香港乐施会(Oxfam)的云南和贵州项目,资金120万元;德国技术咨询公司(GTZ)的江西山江湖项目,资金规模60 万元;加援河北滦平信用社项目,资金规模100 万元。
农村信用社大规模小额信贷项目始于2002 年。当年发放农户小额信用贷款967 亿元,年底余额754.7 亿元;发放农户联保贷款475.1 亿元,年底余额253.3 亿元。农村信用社小额信贷规模远远超过外援项目和政府主导型项目。
(七)金融行为
1.贷款产品。大多数政府小额信贷项目,第1 轮贷款额度上限为1000～2000 元不等,贷款期限为1 年,分期还款,还款频率为1～4 周,贴息贷款年利率2.88 %～7.2 % ,采取小组成员联保制度。不过,政府项目改由农业银行管理后,承贷人多由妇女改为男子,贷款期改````
`` 为1～3 年不等,还款期也改为季度、半年或一年一还等。
多数外援和民间机构的小额信贷项目,第1 轮贷款额度上限为400～1000 元不等,贷款期限为3～12 个月;有分期还款者,也有一次性还款者;分期还款的还款频率为1～4 周,利率一般为6 %～20 % ,绝大多数采取小组成员联保制度,但也不排除给个人贷款的项目。
农村信用社小额信贷项目根据所划定的不同信用等级(一般为3～4 级),贷款额度从1000 元、2000 元到10000 元、20000 元不等。贷款期限从几个月到1 年、2 年,一般为整贷整还,利率与农村信用社其他贷款大体相同。
2.储蓄产品。目前,政府项目和绝大多数外援及民间机构的中国小额信贷扶贫项目,基本上都实行强制性储蓄,即以小组基金的形式替代抵押担保。同时,有些项目还实行按还款频率每次存入相当于贷款额的一定比例的存款。例如,中国社科院“扶贫社”项目规定:每个借款人在借款时拿出贷款额的5 %存入小组基金,每周每人还要在此基金中存入1 元钱或贷款额度的0.1 %。加援新疆项目还将存款额与贷款额挂钩,规定每轮贷款时的存贷比分别为1 :10、1 :8、1 :6 或1 :4 不等,依借贷额的增加而递减。农村信用社鼓励农户储蓄,但没有小额信贷与储蓄挂钩的要求。
3.财务管理。农村信用社小额信贷的财务管理与它的其他贷款的财务管理没有什么大的差别,相对而言管理比较健全。中国其他小额信贷的财会制度和财务管理体系则是逐步建立起来的。在1996 年````
`` 年底以前的试点初期阶段,几乎所有项目的关注点都集中在项目开展的层次上,即集中在识别和动员贫困户,保证贷款到达贫困户手中,保证高还贷率。当时,绝大多数项目没有健全的会计制度和财务报告制度,没有完整或统一的损益表和资产负债表,没有统一的贷款质量和业务进展报表。以扶贫和社会发展为主要目标的小额贷款扶贫项目,在运作初期,大多数工作人员仅有社会发展方面的背景,而缺乏金融业务知识,财务人员业务素质低。相对而言,于1996 年年底开始发放贷款的青海澳援项目,因为是由地区农业银行操作,因而具备较强的金融操作和财务管理能力,具有相对完善的财务管理制度。
自从1997 年政府开始参与试点和推广项目以来,小额信贷项目得到了地方金融机构(一般是当地农业银行或农村信用社)的帮助,逐步建立和完善会计制度和财务管理体系。中国社科院“扶贫社”项目通过国外小额信贷专家的培训,已经建立起相应的会计制度和财务管理体系,每月完成统一的财务报表,并按国际机构“小企业教育促进项目”(SEEP)财务比率分析框架,进行财务比率分析。
4.持续性。现在,由于我国金融实行的是利率封顶政策,因此,到目前为止,中国的小额信贷无法遵循国际上小额信贷利率需高于商业利率的原则,也无法根据理论计算的利率进行操作。但这并不意味着我国小额信贷没有持续性的目标。目前,农村信用社开展的小额信贷项目中,运作规范、资产运营质量较高者,可以达到农村信用社和农户“双赢”的局面。另外,经过几年的实践,中国先行的小额信贷试点````
`` 项目已经有达到操作自负盈亏的典型。例如,中国社科院“扶贫社”项目在3个县的试点,到1997 年年底基层“扶贫社”(县、乡级)开始达到操作自负盈亏,到1998 年年底各县操作自负盈亏比率即利费收入/(资金成本+ 操作成本)在120 %～150 %之间(不过,其中1 个县的试点后来出现了严重的拖欠、欺诈和违纪违法问题)。另外,由地区农业银行操作的澳援青海海东项目目前也实现了操作的自负盈亏。这些项目是通过实行适当的利率政策、严格控制成本、提高工作效率和保证贷款质量而实现这一目标的。
三、小额信贷项目的启示和政策思考
(一)启示
从中国小额信贷项目近10 年的实践和尝试看,至少可以得到以下的启示和经验教训: 1.小额信贷的生命力初步显现,不过,中型和大型小额信贷项目至今还未出现。中国的试点项目已初步显示小额信贷在理论和实践上的生命力。小额信贷在我国能够服务于最贫困地区的农户和贫困户,并使绝大多数借贷户获益,一些试点项目已经达到相当规模。只要有严肃认真的态度和严格的管理,小额信贷项目能够实现相当高的还款率和信贷资金较快的周转率。实践也证明,只要有适宜的宏观环境,目标明确,方法对头,小额信贷完全可能实现机构自身的自负盈亏和持续发展,其中一个基本的前提是项目的贷款利率一般应与商业贷款利率相当。我国目前所有项目的资金来源都是软贷款、存款或赠款,````
``平均资金成本很低(一般不超过3 %),而项目要达到持续性目标,实际利差一般应在6 %～10 %以上。不过,我国所有的小额信贷项目至今还都依赖外部的技术支持,此费用没有完全打入操作成本。
2.三种类型的项目面临着各自的问题,而三者共同的问题是如何突破项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制约。我国小额信贷发展的历史还很短,在各方面也都不可能很成熟,还有种种问题值得研究和探讨。以笔者的观点,简言之,就目前阶段而言,第一类项目的主要矛盾是长期发展的合法性问题没有解决。根据政府目前的政策,这一类项目由于利用的是非政府资金,主要是外援资金进行扶贫活动,不吸收社会存款,作为短期项目,可以进行有适当灵活性的收取贷款利费的运作活动,但要作为长期生存和发展的从事金融活动的机构,则存在金融机构合法性的问题。在此类项目的实施过程中,资金运作机构仍然面临许多理论和实践上的难题;在自身运营和管理方面也存在大量不完善之处;另外,这类项目本身目前也还达不到规模经济的要求,而规模扩大后,监管能力和项目运营质量又面临严重挑战。这类试点项目目前仍在探索之中。
对于第二类项目,即政府主导型项目,它的主要问题是没有考虑到持续性发展的目标。它的基本目标是为实现政府扶贫任务服务,并试图解决扶贫到户和“还贷难”的问题,但它没有考虑确立项目和机构长期持续性发展的目标和相关措施。如果从“持续性”的标准考虑,严格地说,这类项目不能称为规范或严格意义上的小额信贷项目,而````
`` 将其称为扶贫项目可能更合适。另外,从这类项目的体制多变和不适应形势的发展、缺乏专职队伍建设、强调补贴利率政策等方面看,它也不具备持续性发展的目标。基于过去我国经济工作中存在的“一放就乱、一统就死”和农村合作基金会发展中问题丛生的教训,中央政府已明确这类项目的借贷关系应发生在农业银行和农户之间,而政府主导的“扶贫社”或“工作站”应为中介服务机构。然而事实上,政府小额信贷扶贫项目目前由政府部门和农业银行联合发挥作用已是一种必然的和无可奈何的选择。现在,政府部门和农业银行金融业务部门之间存在“两张皮”的现象,相互指责的情况并不少见,因此,两者能否以大局为重、协调配合,是项目能否成功的关键因素之一。各地的实践也清楚地表明了这一点。然而,目前这种农业银行与政府共管小额信贷项目的体制的最要害的弊端是,两者的责、权、利关系模糊不清或不对称,且难以监控,最终的结果很可能是贷款的回收率大幅下降,造成国家资财的大量浪费和流失。从长远看,这类项目如果不从体制和管理制度上做出调整,将不可能保证扶贫信贷资金直接到达贫困户、贷款的高还贷率和机构持续性发展这三个目标的实现。
另外,上述两类项目都普遍存在体制上的“政企不分、权责不清”和机制上的“铁饭碗”、“大锅饭”的问题,以及需要切实加强管理和提高工作人员素质等方面的问题。要像国有企业改革那样,向“政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学”方向发展,切实采取措施,做到各级人员能真正提高认识并负起责任,加强专职队伍建设,尤其是加强工作人员培训和能力建设,强化对操作和财务方面的监督和管````
`` 理,制定行之有效的激励机制和制约机制,真正解决保障政府项目操作费用的来源、实行独立财务核算制度等方面的问题。
第三类项目的主要问题是能否主动接受和认真运作小额信贷项目并能保证项目的运营质量。这类项目包括金融机构(农村信用社和农业银行系统)直接独立操作的小额信贷项目以及由它们与政府机构开展的合作项目。这类项目如果要取得成功应解决以下若干问题:首先,要解决开展小额信贷业务思想认识方面的问题。金融机构开展小额信贷业务应出自内心自愿和主动,不能是由于上级政府要求它们这样做而不得不做。而且,在金融业务和产品设计及运营方面要适应目标客户的特点和要求,而不是照搬传统金融模式。其次,防止操之过急、欲速则不达的做法。第三,要处理好与当地政府在运作小额信贷项目中的关系,防止重蹈第二类政府主导型项目的覆辙。第四,要解决自身在组织机构、人员、政策措施等方面的问题,包括一些信用社管理水平低和资产质量不高的问题。在这些方面,至少要考虑的因素有:在金融机构母体内制定专门的运作小额信贷的政策和措施;物色合格的主管责任人;确保健全有效的信息管理系统和较高的业务管理水平;借贷利率要能覆盖贷款业务的全部成本;将储蓄视为与借贷同样重要的业务;从银行外部招聘工作人员,或给工作人员以特别的专业培训等。所有这些,都是为适应开展小额信贷业务并取得成功的需要所必须考虑的问题。
(二)政策思考
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`` 通过对中国小额信贷多年试点经验的研究,为了推动中国小额信贷朝着健康的方向发展,现提出以下原则性的政策建议。
1.发挥小额信贷服务于反贫困和广大农户的功能。小额信贷是中国农村地区反贫困的一种现实的并具有巨大潜力的有效工具,政府政策制定者应将其放在适当的重要战略位置。一是在现在基本解决温饱问题的基础上,拓宽其服务对象和市场,根据不同地区不同客户的需求,提供有效的信贷服务;同时,开展城市小额信贷的试点项目,探索为城镇微型和小型企业提供金融服务的方法。二是积极开展不同模式的小额信贷试点,而不仅仅限于某一种模式或某些具体的借贷方法,以满足不同地区和不同客户的需要。
2.加强规范并寻求适宜的监管方法。需要规范和扶持小额信贷试点项目,探索制定相应的规则和条例,寻求适宜的监管方法。各类团体、组织有积极性开展“只贷不存”小额信贷活动的,都应从法律上允许其开展项目活动。当然,要求其具备基本条件,符合规范,以形成良性竞争的局面。对吸收社会存款的机构则应从严掌握。如果作为长期发展的项目机构,政府机构本身不宜操作小额信贷。对现有不同的项目,应视具体情况,采取区别对待的政策,经过调整或改造及完善,符合条件的,允许其合法存在,并给予融资支持,以使中国小额信贷能够沿着健康的轨道发展,并将小额信贷纳入我国金融体制改革的总体设计中。
3.实行灵活的利率。向借贷者发放贷款的利率应允许有较大的````
`` 灵活性,这是小额信贷项目能否可持续发展的关键因素之一。今后,应考虑取消或逐步取消扶贫贴息贷款的做法;积极拓宽资金来源的渠道,而不仅仅限于赠款和软贷款;增加利用商业性资金的试点项目。
4.提供培训和技术支持。要不断进行管理人员和基层工作人员的培训,对项目提供有效的技术支持。要强化对全社会信用意识的教育和良好信用环境的建设。
5.从指导思想、政策、运营管理上实现从补贴性小额信贷到可持续性小额信贷的转变。在中国,从补贴性的小额信贷项目转变为可持续性的项目,关键是经营策略和经营目标或宗旨的转变。要从政治目标为主导转变为经济和政治、社会目标并进,从政府行为转变为顺应市场行为。在这两个不同的阶段,政府的政策和作用完全不同。完成政治任务需要依靠政府大量资金以至于人员和组织、机构以及宣传力量的注入,而实现经济目标则主要需要政府的相应政策,两者不可混为一谈。
(三)前景
小额信贷作为金融工具具有扶贫和助农功能,又可能实现自身的经济可持续性,这里隐含的前提是既要尊重经济规律又要考虑社会公益事业发展的要求。小额信贷项目既非完全政府行为,亦非完全市场行为,它在一定程度上依靠捐助机构或国家优惠政策,尤其是在项目的初期阶段,但同时又需要有健全的市场法则。可持续性或财务自立的重要性在于将一个非市场问题转换为市场问题。可持续性目标的设````
`` 定,是为了诱导小额信贷机构实现从向政府或捐助机构索取资金到在市场竞争中寻找资金的转变。因此,小额信贷扶贫和自身可持续性的双重目标决定了它必须充分利用市场机制,又非完全依靠市场机制。
总之,中国的小额信贷试验同国际上的小额信贷活动,包括与邻近的南亚及东南亚部分地区的大规模小额信贷机构和项目相比,在时间、规模、设计思想、运作主体和实施小额信贷的政策环境方面均有不同。中国的政治经济体制、经济领域尤其是金融领域的不断改革以及地方政府职责权限的变化均使中国实施可持续小额信贷扶贫的政策环境具有独特的特点。然而,我们又必须认真研究、学习和借鉴国际小额信贷的成功经验和教训。
从国际社会小额信贷的发展轨迹、未来的发展趋势和我国小额信贷实践尝试的进展及其各类客户对适宜的金融服务的市场需求分析,可以预料,在不久的将来,中国小额信贷将可能进入制度化建设阶段。其明显的标志应是:政府对小额信贷政策的明朗和规范以及金融机构的大规模介入;在强调小额信贷扶贫和助农功能的同时强调其金融服务功能;加强小额信贷机构服务能力的建设;健全小额信贷机构的规范化的财务管理体系并提高其控制风险的能力;小额信贷的贷款本金从以外援和政策性资金为主,逐步过渡到来自当地金融市场的资金占相当比重。
笔者认为,到目前为止,一些利用非政府资金以民间或半官方机构运作并先行与国际规范接轨的小额信贷试验项目对我国小额信贷````
`` 事业的发展起了先锋、示范和启迪的作用,而政府主导型的项目和农村信用社小额信贷项目对快速和大规模利用信贷手段扶持贫困户和广大农户发展做出了不可磨灭的贡献。然而,只要有适宜的政策环境,正规金融机构有可能成为小额信贷的主要力量,同时,各类小额信贷的实施者在竞争和合作中会找到各自的位置,而最大的受益者是借贷客户。可以说,如要形成这种局面,政府的宏观政策将起着重要的甚至是根本性的作用。但这里需要指出,国际经验表明,即便正规金融机构真能成为小额信贷发展的主要力量(至今,其运作小额信贷的时间还太短,还不宜做结论),正规金融机构的小额信贷项目的主要服务对象也不是有生产能力的贫困户。从这个意义上说,民营非正规银行类的小额信贷组织有长远的扶贫使命和广阔的活动天地。参考文献
1.《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,1996 年10 月23 日。
2.《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,1998 年10 月14 日。
3.《中国农村十年扶贫开发纲要》(2001-2010 年)。4.《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》,2001 年1 月。5.《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》,2002 年12 月。6.杜晓山、孙若梅《: 中国小额信贷的实践和政策思考》《, 财贸经````
`` 济》2000 年第7 期。
(作者单位:中国社会科学院农村发展研究所)````
第五篇：农村小额信贷
一、农村金融环境分析以及其存在的缺陷
我国农业是弱势产业，农业的规模化、集约化和科技含量总体偏低，决定了农业金融具有交易成本高、风险大、回报率低的特点。虽然近年来，国家采取了一系列惠农政策，促进了农村的经济发展和农民的收入，但是农村经济基础依然薄弱，发展缓慢和城乡差别扩大趋势依然没有得到根本上的改变，农村金融组织体系日渐萎缩，一些在县城设立的银行分支机构为了追求利润，纷纷把视角从农村转移到大中型城市，导致农村金融市场缺乏竞争，正规农村金融信用社垄断经营，地下非正规金融活跃失控的局面产生。大量农村资金的“非农化”使饱受资金困扰的“三农”资金缺口更大，进一步加剧了农村资金供求关系的失衡使农村资金供应雪上加霜。农村资金外溢，不仅不利于农村经济的发展，对农村金融机构的长远发展也是极其不利的，也给农村金融运行的整体环境带来了不利影响，因为没有充足的资金作保障的情况下形成的金融生态环境不可能支撑当地金融的正常发展。
尽管目前黄冈市已初步形成了政策性的金融、商业性金融、合作金融并存的农村金融基本框架，农村金融服务水平有一定提高。但是农村农村金融服务体系不健全，其整体服务功能还不能满足现代农业发展和建立新农村的需要。其缺陷主要表现在：
（一）、金融网店覆盖不足，机构竞争不充分，由于不同的原因，近年来四大国有银行、农村信用合作社、农业银行、邮政储蓄银行的网点都比较少，造成了农村金融服务网点整体数量相对较少，无法有效覆盖农村的每个乡镇，甚至在部分地区出现了金融服务空白。
（二）服务层次和水平低。
目前，农村银行业金融服务网点业务品种还仅限于对公结算、居民储蓄以及银行卡业务，贷款业务也只开办了商户联保、个人小额贷款等小额信贷业务、个人存单质押业务，部分代收代付、代理保险、国债销售等中间业务，业务品种相对较少。金融产品少、金融服务方式单
一、金融服务质量和效率低下的情况，已严重不适应农村经济发展的需要。
（三）、农业保险难以适应农业的快速发展
在1994年农业保险市场化后，由于农业保险固有的赔付率高、回报率低等问题，使得商业保险公司纷纷对农业保险业务采取限制规模的措施以控制亏损，呈现出保费收入逐年大幅下降、险种逐渐减少、机构萎缩、承保深度不断降低的局面。农业保险的缺位，一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一，这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。
（四）、农村贷款需求日益增大，可用于农业贷款的总量严重不足。
商业可持续性经营的原则使得农村金融机构不可能把全部资金都投向农村。农村地区银行类金融机构的身份是双重的，不仅要为农村提供资金支持，同时也要考虑自身的商业可持续经营。因此，这就产生了一个如何在两者之间平衡的问题。从目前农村商业银行、农村合作银行、村镇银行以及小额贷款公司实际运行的情况看，这些机构在农村的信贷投入比例非常低，而在城市工业领域投入较多。出现这种情况也无可厚非，因为只有实现了商业可持续性，保住了生存，才能谈支农问题，这是前提。表现最为突出的莫过于农村小额贷款公司。在现行的政策框架下，小额贷款公司只贷不存，资金来源狭窄，且多为自筹资金，要让它把仅有的资金投向三农是不现实的，这是由农业的弱质性以及贷款收益率、回收期限等多个因素综合决定的。因此，要实现支农与商业可持续之间的良好、稳定平衡，最可行的一个办法就是在其内部成立一个专门服务三农的部门，并且对该部门采取独立核算、独立考核。
此外，如农村金融服务机构数量有限、农村金融贷款经营机制僵化和农村金融信贷管理能力弱等等，使农村金融缺乏良性循环的基础，这些从根本上制约了农村小额贷款业务的发展。
二、行为模式中的缺陷
（一）、农户担保体系不健全，农户贷款担保难制约农户小额贷款业务的发展。
目前，农户小额贷款的担保形式主要有“公司+农户”、“联户担保”、住房抵押、个人保证等。然而这些担保形式在实际运作中存在许多难题，使农户可望而不可及。“公司+农户”的形式要求贷款户必须是公司的下属体。而目前许多农户都是个体经营，特别是纯农业的农户都是独户独体，不可能加入公司，而公司也不可能无缘无故地出面为那一个农户作担保，这种形式使许多农户根本无法入门。“联户担保”的形式，银行要求很严，农户必须联合寻找三户以上有担保实力的担保体，由于农户经营的特殊性，往往很难寻找这种既有实力又相互信任的联保体，因此具体操作难度很大。“住房抵押”的形式虽然很方便，但农户在农村住房无土地证，村住宅不能作为担保体，虽然目前有些地方政府已经推行农村住宅可抵押担保，但在实际操作中有一系列的问题尚待解决，就目前而言农村住房抵押对农户来说仍是一句空话。个人保证的形式，银行要求很高，担保人必须是公务员或有较强经济实力的企业主。这些担保人在实际操作中农户很难找，一般的人根本不可能为农户作担保。因此，个人保证的形式对农户来说也是望尘莫及。由此，农户小额贷款业务的担保难成了制约农户小额贷款业务发展的一大瓶径。
（二）、农户的分散经营和高风险性，农户小额贷款投向选择难制约了农户小额贷款的业务展。农户小额贷款业务的主要对象是农户，而目前农户的分散经营方式，使得面向农户的农户小额贷款业务琐碎而复杂，农户小额贷款每户一般贷款余额是5万元，而5万元对经济发达地区来说数额相对较小，根本派不了用场，上不了项目，因此，产生的效益也较少。另一方面随着我国社会主义市场经济的不断发展，农业经济的市场风险也不断加大。目前，农业生产经营者面临的主要风险有：小生产不适应大市场、数量农业部适应买房市场和种植业产品高成本且竞争力不强，一级政府缺乏控制农业风险的政策体系等。因此，农业作为一项弱质产业，受自然灾害风险、市场风险等因素的影响，加大了投资农业收益的不确定性，很大程度上抑制农村小额贷款的有效投入。给农户小额贷款业务的拓展带来了难度。由于农业属于弱质产业，农户从事农业生产的风险相对较高，加之农户经营形式多种多样，从客观上讲，农行发放的农户小额贷款风险也相对较高，由此影响农行向农户发放农户小额贷款的积极性。由于缺乏相应的风险分散机制，农行在发展农户小额贷款业务的过程中将要承担较大的风险，如果没有政府引导或者其它组织协调和农户的融资关系，农行的农户小额贷款业务发展将因风险问题而受到制约。
（三）、农村专业合作社组织缺乏，信息传递不畅，贷款对象确定难制约了农户小额贷款业务的发展。
多年来农行对农户贷款业务基本上停办，因此一些农户对农行开展农户小额贷款业务缺乏信心，由此造成双方缺乏了解，除了抵押物不足，主要原因是两者之间信息不对称，管理半径过长，而目前农行只有通过农村专业合作社组织了解农户的信息，农村专业合作社又还只是起步阶段，农户的组织化程度还相当低，加上农行在乡镇一级的机构仅限于大的集镇，对于分散或边缘山区的农户普遍缺乏了解，信息不灵，由此造成农户小额贷款的客户对象情况不了解，贷款农户对象选择难，这就严重制约了农户小额贷款业务的发展。
（四）、农村信用工程创建缓慢影响小额农贷的发放工作。
由于部分乡村集体经济收入有限，属空壳村，村集体经济组织形成的不良贷款较多，少数地方政府、司法部门打击恶意逃废债的力度不足，无法满足信用村镇的评定标准。另外，农村信用社贷款以农业为主，农民生产主要以传统的粮食、烟叶、食用菌生产为主，受自然气候影响较大，沉淀的贷款较多。个别信用社存在畏难情绪，没有积极主动地向当地政府汇报和银子支持，加上认为小额信贷量小、笔数多、成本高，不愿意积极参与。
（五）、农行机构客户经理超负荷运转，业务开展难影响了农户小额贷款业务的快速发展。
农户小额贷款具有点多、面广、额小、业务量大的特点，而目前基层行又没有专职的农户小额贷款客户经理，这对于工作量大的农户小额贷款业务来说，管理很难到位，加上基层行客户经理紧缺，且要承担公司业务、法人客户、个体经营户的贷款管理和中间业务、银行产品营销等，仅维持现有业务量都很困难，不可能抽出大量的时间和精力放到农户小额贷款业务上，由此，影响了对农户小额贷款业务的拓展。
（六）、农户小额信用贷款方式亟须创新。
小额农贷以额小、灵活、简便深受众多农户的青睐。但是，随着农村经济结构调整的深入，农村资金供求呈现出金额大、期限长、利率要求低的特点，目前,不少地区的小额农户贷款已与农户需求不相适应，亟须突破诸多瓶颈制约：①、贷款额度和贷款期限不尽合理，一定程度限制了农户小额信用贷款的发展；②、贷款的风险性较高。农业属于高风险、微利行业，小额农户贷款担保机制缺失。同时，小额信用贷款主要依赖借款人的信用作保证，个别农户信用意识淡薄，存在逃债、赖债行为，导致风险不断积累。③、贷款管理难到位。农信社信贷人员偏少，而小额信用贷款具有点多、面广、零星分散、工作量大的特点，致使贷后管理工作难到位。
（七）、相关政策法规不完善、政府职能的经济管理职能的弱化使得农村小额贷款发展缓慢。
地方性农村小额贷款管理条例无法给予农村小额贷款发展有力的支持。农村小额贷款的外部监管仍处于“盲点”。缺乏一个综合性强、更有权威的监管部门在农村金市场活动进行监管。政府对小额贷款的发展缺乏更为经济有效的措施，甚至在一些地区个别地方政府的行为会对农村小额贷款产生某些负面效应，破坏农村的信用，违背市场规律，引导农民进行一些缺乏论证的结构调整，更有甚者利用小额贷款以谋私权等等。
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