林权制度改革实践性问题探讨

第一篇：林权制度改革实践性问题探讨

林权制度改革实践性问题探讨

湖南省宁乡县林业局

袁志明

摘要：湖南省宁乡县集体林权制度改革自2009年启动至今，经过三年多的努力探索和实践，目前已完成了以林定四权为主体改革和部分配套改革工作，有效地推进了宁乡林业产业化的发展。同时，在林改实践过程中，我们遇到的确权发证实际问题，及时提出解决方案，林业发展仍面临着集体林地分包到户后发展规模经营受限、森林资源综合开发利用效能不高、林农生产经营资金短缺、相关配套基础建设缺位等客观挑战。为进一步推进林业经济快速发展，建议对林权实行分类经营管理、帮助林农多渠道筹措林业发展所需资金、建立相关配套服务机制。

关键词：林权证，林地所有权，林地使用权，林木所有权，林木使用权，林业产业化

一、选题背景与目标

1、选题背景

2008年6月8日中共中央国务院发布《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》。《意见》明确了集体林改的目标，提出了林改过程中应坚持的原则和林改的主要任务，为集体林权制度改革的全面推进作出了更详细的指导。新一轮的集体林权制度改革，核心内容为“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”，其根本目的在于激发林业生产经营者的积极性和提高林业生产力水平。林权配套措施的改革，其中包括林业发展的社会化服务体系的建立，林业产权交易规范问题，林业经济合作组织的建立，林业生产中的小额信贷服务等。林业产权的主体改革通过颁发林权证的手段已经在事实上确认了林农对林地的使用权，从而使得林地和家庭劳动力一起成为家庭创收的资源投入要素，如何实现林地对家庭受益贡献的最大化，是选择单户经营，还是维持改革前的林场经营，或是选择林业合作社这种新型的合作体系对林地要素进行整合，成为摆在林农面前的重大选择。

我国是一个农业大国，农业人口众多，农村经济在国民经济发展中占有重要地位。我国也是一个多山的国家，山区面积占全国总面积的69%，山区人口占全国人口的56%，许多省份山区的面积甚至达到了80%，林业生产活动以森林资源经营为主要对

象，提供木材、薪材、非木质林产品等物质产出，是山区经济发展的重要依托，也是农村人口获取能源、生产资料、生活用品、现金收入的重要途径。

集体林是我国森林资源的特殊产权形式，也是我国森林资源的重要组成部分。根据第六次全国森林资源清查，我国林地面积为2.83×108hm2，其中，集体林地面积为1.67×108hm2，占全国林业用地面积的60.07%；集体有林地面积9.89×107hm2，占全国有林地比重58.19%；全国集体林分布呈现出南方多、北方少，东部多、西部少的特点，其中80%分布在我国南方地区。开发利用集体林资源不仅是我国山区经济发展、农村人口实现增收致富的有效途径，也是弥补国内木材及木板帽林产品供需缺口的有力保障，经营好集体林资源还有利于调节气候、保护生物多样性、涵养水源等生态建设目标的实现。

2、探讨目标

宁乡是省会长沙的近郊，是长沙通往湘中、湘西北之要冲，处于长株潭“两型社会”综合配套改革试验区大河西先导区。林权制度改革初2009年，宁乡县辖13个乡、20个镇，383个村民委员会、40个社区居民委员会。宁乡县土地总面积290864.0公顷（4362960亩），其中林地129692．2公顷，占土地总面积的44.6％；非林地161171.8公顷，占土地总面积的55.4％。森林覆盖率41.98％，林木绿化率达47.42％。到09年末总人口136.02万人，其中非农业人口15.93万人。

本文的主要探讨目标有：（1）深入分析宁乡县在四权明确后的林权改革和分布状态，其中内容包括林农每户所确认的林权总面积、每户所获林权的分布、所确权林地上的林木种类，等等；（2）全面了解宁乡县林农获得明确四权后的经营态度，内容包括确权后林业经营对于农户所带来的收益，林农对于经营林地的积极性。（3）宁乡县在推进林地流转与林业产业化过程中，所取得有益经验与面临的挑战。（4）在充分调研的基础上，提出促进宁乡县林地流转与林业产业化的对策或建议。

二、国内外相关探讨综述

首先值得特别指出的是：本次四权的明确，是以八十年代初农村实行承包责任制时的林权证为主要基础，林地权属、林地四至档案资料都是重要参照物。当时是责任制初始阶段，群众积极性很高，村组在勘界和填写林权资料是都是特别认真的，即使相对本次林改而言，资料也是更为认真扎实的。因为林地的四至也有客观上的特殊性，到本次林改时，有的四至参照物早已物是人非，在新填发林权资料时做的修改又要参

照现状。因此，我们认为，八十年代初的林权资料，今后依然是处理林权纠纷的重要原始参考依据。

1、林地所有权相关研究

林权包括四权：林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权。真正价值最大的应属林地所有权。由于制度完善的渐进性，2005年以前，四权尚未分离，很多人误认为林地所有权就是林木所有权和使用权。即使是当今时代，有一部分对政策学习不够的乡村组干部和群众，还停留在原来的认识上。林地所有权归属国家、集体所有；通常，自然人、法人和其他组织拥有的林权只有三权，即林地使用权、林木所权和使用权。新林权证的颁发，最大的贡献就是明确了林地所有权，特别是明确了村、乡、县林地界限，澄清了历史以来很多遗留问题，为解决涉林纠纷提供了准确的权属依据。

所谓林地，按照规划与否实际分两种：

一是规划林地：长期以来一直是林地，林业和国土部门在用地性质规划时，根据历史情况和现状对地籍做出规划或者判断，认定是林地。这就是规划林地。这些资料进入地籍调查档案，林业和国土部门都认可。2005年前，林地权属没有分开，随林木使用人身份改变（协议另有约定的除外）。2005年后，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。

二是非规划林地：关于非规划林地，2005年省林业厅出台了相关规定：“非规划林地林木是指农村居民在自留地和房前屋后种植的个人所有的零星林木，包括村旁、河溪旁、路旁（除铁道、高速公路、国道、省道外）、沟渠旁、田旁和基本农田外的抛荒地、旱地、坡耕地等种植的林木。非规划林地原则上不纳入林地范畴管理，也应该办林权证，但地籍和权属要仔细甄别。

2、林地使用权及流转相关研究

国内学者对林地使用权及流转研究起步较迟，多数从2000年以后开始，在以下几方面取得了较大进展：

其一，林地使用权流转的概念、必然性及意义。我国学术界对林地使用权及流转的概念及必然性方面具有一致的认识。学者们普遍认为，林地所有权与使用权分离，是林业产业化的基础认识。二者分离才产生林权流转，使林地向有能力、有技术、懂经营的林业生产者集中，实现生产要素的优化配置。

其二，林地使用权流转的实践。主要总结各地林地使用权流转的现状、成效、制约因索和存在的问题，并提出对策。学者们把制约林地使用权流转的因素主要归结为权属不清、农村非农经济发展不充分、社会保障制度不健全、缺乏森林资源资产评估机构带来定价随意性大、流转信息不畅、缺乏中介组织等。

其三，林地使用权流转制度的研究。从法学和经济学的视角对林地使用权流转审核制度、评估制度、产权档案管理和产权流转动态监管制度等进行研究。

3、林木所有权和林木使用权

当林地使用权发生流转时，由于林业的特殊性，不可能像其他地面农作物一样全部收割后再转让林地使用权，大多数都必须将林木所有权和使用权同时流转。从历史发生的相关遗留问题分析，对上述二权认识模糊造成林地无人管辖而荒废，或者流转不畅，山林管理方式成旧落后。

4、林业产业化相关研究

随着改革开放的深入，近年林业产业化相关研究很多。林业产业化，是指在一定的时间里和确定的区域内，为全面开发利用山地资源，获得山地农林产品稳定供给，实现农村地区经济社会生态持续协调发展而进行的综合性生产建设活动。它的最终目标是合理配置、科学利用山地林业生产要素，提高林业综合生产能力和市场竞争力，推动传统林业向现代林业转变，形成规范化经营，促使林业生态和经济效益最大化。

三、宁乡的成就与挑战：

1、四权确立和林业产业化（1）促进了林业产业的发展壮大

其一，油茶产业的规模进一步扩大。近两年，宁乡县新造油茶4万亩，建设喻家坳、资福、枫木桥、花明楼等4个油茶丰产林万亩示范乡镇。花明楼四海、资福乡珊瑚等油茶专业合作社基地面积过万亩，打造了油茶产业规模发展样板。宁乡县荣获市级油茶项目造林质量全市第一，省级油茶项目得到了省林业厅高度肯定，被列为2011年省级油茶产业发展重点县，为宁乡油茶产业的发展打造了新平台。

其二，森林旅游产业发展开创新机遇。2009年以来，凤凰山国家森林公园、金洲湖国家湿地公园与青洋湖省级森林公园相继获得审批，打造了宁乡森林旅游的国字号品牌，为宁乡森林旅游目的地建设构建了良好平台。三大公园的建成将极大的丰富宁乡县森林旅游内涵，促进宁乡森林生态旅游产业跨上新台阶。森林生态旅游产业正

在逐步成为宁乡林业经济新的增长点。

（2）促进了经营模式的创新，发展了多种经营模式

林业合作社的成立为林业产业带来了新的发展。自2009年的林权制度改革起，全县共成立63家林业合作社，开展山地入股、大户承包、“公司+基地+农户”等多种经营方式，投入大量资金，实行规模经营，促进了林业产业的壮大。林业合作社己成为继公司、林业大户后社会资本造林的又一新主体。

（3）促进了农民收入的增加

对生态公益林的补偿也已按照政策完全落实到位。林农的税费负担很轻，目前只缴纳林权证工本费和育林基金费，此外林农还能得到相应的补贴，直接增加了收入。自林改以来，经营模式的创新使得农户对自己林地经营方式的选择更加多样，这些都必将促进农户收入的增加。

（4）生态环境保护得到进一步加强

为确保宁乡经济发展用地需要，宁乡县积极争取重新区划界定公益林，新增省公益林2.03万亩，全县国家级、省级公益林面积达到77.8万亩，占全县林业用地面积的40％。宁乡县全县造林16000多亩，实施重点项目10个，项目投入资金8020万元，招商引资到位资金8010万元。林业生态建设投入每年持续增加，相继实施了以改善生态环境，扩人森林资源为主要目标的长江防护林、退耕还林、国家重点公益林保护等林业重点生态工程。

同时，随着林改的深入，限额采伐指标已百分百入村到户并完成公示，进一步控制了农户对林木的采伐数额。夏铎铺镇借助林改，将山林归集到凤凰山国家森林公园进行管理，既保护了生态，美化了环境，又创造了林业品牌，促进了森林旅游的兴旺。宁乡成功申报了国家级金洲湿地公园。国有成大林场和黄材林场收为省林业厅直管,这些改革措施将直接推动林业生态保护和林业产业化建设。

（5）农村民主政治建设得到进一步发展

其一，宁乡县在林改四权确认过程中坚持了阳光、透明、公正公开的程序，确保了林权制度改革规范有序、尊重了农民的意愿。在调查流转及确定经营方式的程序做到合法、公开、公正、公平，尊重农民意见。在确定经营方式时，召开了村民会议或村民代表大会进行民主决；在对集体林地进行分包到户和限额采伐指标确定后，都在当地报纸上进行了公示，保证了整个过程的阳光、透明操作。

其二，及时、全面披露林改信息，保证了林农获得林权改革信息渠道的多元化和及时通畅，保障了农民的知情权。宁乡县在2009年初召开了全省规模最大的集体林权制度改革动员大会，与会人员多达550多人。会后各乡镇，村组相继召开研究林改工作的大小会议1221次，制作横幅1206条，张贴标语、告群众信、林改十问十答等资料40多万张，出动宣传车100多次，对林改政策进行全方位、深层次的宣传。特别是为了便于农户对林改政策的理解，县林业局针对农户最关心的问题，用通俗易懂的语言编制了《十问十答》，成为了宁乡县林业局林改工作中的一大亮点。

2、林权制度与林业产业化面临的挑战（1）林业产业化利用效能有待提高

通过调查，我们发现，林农对林地的投入积极性不高。根据计算，林地投入产出的比例为1:1.4左右，可见目前林地的经济效益并不高。我们了解到，在开发林下经济方面，只有不到3％的林农发展了林下经济，种了一些药材。发展林下经济，不仅有利于林地综合效益的提高，而且可以增加农民收入。而绝大多数的林农没有开发林下经济。

（2）集体林地分包到户后，发展产业规模经营受到限制

由于森林资源培育从生产到收益的周期长；且林地的经营场所在山场，管理经营难度较大；此外森林资源经营中经常遇到病虫害防治、森林防火、基础设施建设等需要大量资金投入的问题。因此，林地的经营适合规模化产业化的经营方式。然而，集体林权制度改革确权工作的完成，随之带来了山林经营规模不大的问题，给林业产业的规模经营带来一定的限制。对少数极度不配合流转林地的农民，政府没有十分有效的办法，为林业的产业化和规模经营发展造成阻碍。集体山流转，要三分之二群众同意方可流转，极大的制约了流转的灵活性。

（3）林农生产经营资金短缺，生产经营积极性不高

资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效事例和不断提升产出效率的重要因素。在林改中，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的规模经营林农在林业生产中都面临着资金不足、融资渠道有限的问题。究其原因，我们认为，大多数林农对林地自己经营，林地面积小经营收入少，不作为家庭收入的主要来源，林农对林地生产普遍不重视，因此很少贷款来经营林地。然而对于承包大片林地的大户和合作社，小额信用贷款不能满足他们的大量资金的需

求，大额贷款比较难争取到位。

四、深化四权改革和推进林业产业化

1、分类经营管理，促进森林资源的综合开发利用

林地资源的固定性决定了林业可持续发展不可能通过无限制扩大经营范围来实现，只有通过对林地的分类经营管理来充分有效利用林地资源，从而促进森林资源的综合开发利用，提高林地生产力水平。

（1）保护公益林，最大限度发挥其生态功能

首先，要严格控制把公益林地转为非公益性林地，从宏观上保证公益林地面积占林地面积一定的比例；从微观上明确各具体公益林林分的经营范围，并落实到山头地块，建立公益林地小班档案，明确边界、面积、位置和树种组成。

其次，要建立相应的公益林经营技术规程，保证按技术规程经营，公益林应当以乡土树种为主，采取封山育林、补植、改造、人工促进天然更新等。

再者，严格控制公益林的采伐，依据不同类型的公益林实行分级保护管理。自然保护区、国防林、风景名胜区、森林公园的森林实行一级保护；水源涵养林、水土保持林、生物防火林带等其它公益林实行二级保护。实行一级保护的公益林严禁任何形式的采伐；实行二级保护的公益林允许轻度更新性采伐，并只能采取择伐方式，其采伐限额单列，专项管理。为了充分利用生态公益林的效能，也可以发展森林旅游业、林下种植业等产业。

（2）发展商品林，最大限度发挥其经济功能

其一，发展林业合作经济组织，促进林业的规模化经营

由于森林资源培育具有长周期性，在其漫长的经营过程中需要占用一定数量的经营资金，而林农个人及其家庭的经济实力相对有限，往往难以提供充足的资金；而且营林业的主要生产场所是山场，其经营管理的难度较大：此外，森林资源培育过程中还会经常遇到病虫害防治、森林火灾防范和林区基础设施建议等诸多需要涉及多方主体利益和大量资金投入的问题。因此，营林业更适合于规模化经营。新一轮林改的最终目标在于通过明晰山林产权从而达到提升林业生产效率和增加林农收入，而规模经营也是提高要素生产率和增加林农收入的主要途径之一。发展林业合作经济组织，实施经济林的专业规模经营，有利于将有限的资源向营林能手集中，培育新的产业，增

加本地农民收入，促进林业产业发展。

其二，扶持龙头企业，促进林业产业一体化

宁乡县林业经济效益低，实力不强，突出原因是林业龙头企业少，林产品加工度低，附加值不高。加工业是林业产业化的瓶颈，又是带动的龙头。因此应大力推进资本与林地的联合，进一步探索企业办基地的发展模式，通过“公司+基地+农户”等切实可行的合作方式，在税收、信贷以及劳动保障等方面给予政策扶持，来发展一批以森林资源培育为依托，以林产加工为中心，以市场消费为先导，经营规模大，经济效益好，且能辐射、带动周边社区的群众共同参与的林业龙头企业，并使一家一户的林农成为整个合作组织的必要组成部分。而通过大力扶持龙头企业，有利于在宁乡县形成市场牵龙头，龙头带基地，基地带林农的产加销一体化经营格局，促进林业产业一体化，增加林业经济效益。

目前宁乡县有民湾家具制造有限公司等龙头企业，应引导其进一步发挥示范作用，促进其与林农合作，带动林业产业发展。且可以利用现有的区域优势和项目带动，发展以喻家坳、花明楼等乡镇为重点的油茶产业；以夏铎铺、东湖塘等乡镇现有连片楠竹的楠竹产业，以朱良桥、双江口等乡镇为中心的花卉苗木产业。引进的华林公司、福民公司、湘森源公司、长浏公司等，都是注册资金超千万元的涉林公司，这些企业都有可能成为我县林业产业化龙头企业。

其三，完善产品销售网络，促进林产品销售

宁乡县现在产业规模效益不高，小规模经营也带来了销售方面的问题，表现在木材及其产品产量小、批量多，与厂商进行谈判处于弱势地位，没有固定的销售渠道。因此要在宁乡县建立的以利益共享、风险共担机制为基础的，农民自愿参加、自主经营的合作经济组织中，实行社员制，统一标准，统一品牌，统一销售；政府也应在宁乡各乡（镇）以及邻近地区之间培育销售网络，帮助农民对周边地区进行促销，通过统一的品牌，提高市场的知名度，以此吸引更多的批发商和零售商，拓展林产品的销售渠道。

其四，开展技术指导，为林地经营提供技术支持

与其他产业相比，林业具有投资时间长、周转慢，资本的连续投入和一次性收获的特点，这就要求给林农一个正确的技术指导，以避免因失误造成巨大的经济损失。

政府应抓紧建立较为完善的林业科技咨询培训和教育网络体系，林业部门应当建立技术服务网络，让更多的林技人员深入山间地头，帮助农民解决实践中遇到的难题，减少技术传递的时滞，在最的时间内让农民掌握技术；联合有关科研院（所），积极引进优良品种，将行之有效的实用增产技术推广到各乡村。

林业部门可以从以下5个方面给林农进行技术指导：（1）掌握适地适树原则，即根据造林地立地条件，设计当地能很好生长的造林目的树种。一般要注重选用乡土优良树种，也可采用引种后表现良好的树种；（2）在适应立地条件和符合造林目的的前提下，尽量选用经济价值和生态、社会效益较高，又容易营造的树种。同时，还要注意选用种苗来源充足、抗病虫害性能强的树种；（3）可适当设计针阔叶树混交林，以达到改良土壤、提高林地肥力、防止病虫害和山火蔓延，建立稳定、高效的森林生态系统的目的；（4）在具体的经营方式选择上，可以建议林农在林区实行林粮间作、林药间作，在林间空地种植蔬菜、名贵药材、花卉等来以短养长，提高林地综合利用效率，增加林业经济效益；（5）给林农提供造林技术措施设计方案，方案包括：整地设计、造林方式、方法设计、造林密度设计、幼林管理设计等。

2、多渠道筹措资金，解决林业生产资金短缺问题

资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效融合和不断提升产出效率的重要因素。在新一轮林改中，随着宁乡县山林产权的相继明晰到户，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的林农在分林之后的林业生产经营中都面临着资金不足、融资渠道有限等相关问题。因此，如何有效地增加融资渠道和解决林农经营资金不足问题，就成为进一步推进和深化新一轮林改的关键之一。

（1）政府公共财政支持是必要的先导

由于林业生产具有经济、生态和社会“三大效益”，即使是那以提供木材和各种非木材林产品作为主要经营目的的商品林也是如此，其所提供的生态效益远远地超过了它的经济效用。政府作为社会公众的共同代表，理应承当起为商品林生态效用消费者支付必要费用的责任。

同时，林业还是一个自然再生产和经济再生产相结合的特殊产业，森林资源在其漫长的生命周期内，既受到社会经济状况影响，又受气候、土壤、植被等自然条件的

制约，具有高风险性，常常面临着各种灾害性天气、森林病虫害等方面的威胁。为此，也需要政府给予一定的支持，以促进其发展。

由于林业生产具有公益性和高风险性以及由其所导致的弱质性，林改后分户经营的森林资源经营者的产权因受到林木限额采伐等相关政策的制约仍然是不完整的，还受到一定程度的限制，这些因素均影响了森林资源经营者合法权益的正常使用，因此政府需要给予必要的经济补偿，补偿的方式可以多样化，其中最重要的一种方式就是在商品林建设的资金投入上予以直接的支持。在具体的补助方式上，应该统筹兼顾，既要考虑到广大森林资源经营者的现实需要，也要顾及政府当前的实际财力，要量力而行、逐步推进。

（2）非政府资金是主体

由于在宁乡县的森林资源中，其主体是集体林，而在新一轮林改中，产权明晰到林农家庭或个人的也主要是集体商品林资源，而商品林经营的主要目标是为人们提供木材和各种非木材林产品，即追求最大的经济效益，因此，商品林资源培育的主要资金应来源于林农自身及政府之外的其他主体。

（3）多元化融资是发展方向

首先，要努力提升林农自身及其他各类林业经营主体的盈利能力，使之成为新增投资的内生源泉。

其次，信用融资应成为新一轮林改后林业经营资金筹集的主要来源。基于林改后以广大林农为主的各类营林主体，由于其经营规模相对较小，自我积累的能力有限，且需要较长的时间跨度，而股权融资方式又不太现实。因此，对于他们而言，社会融资应成为其经营资金来源的主渠道，特别是银行信贷资金应该成为其主要资金来源。在信用融资中，抵押贷款作为一种借贷双方都比较容易接受的融资方式越来越受到青睐，森林资源资产作为林业经营主体所拥有或控制的一类最重要的资产，其理所当然地应成为一种最主要的抵押财产。

3、建立相关配套服务机构及制度，为林业产业化提供保障（1）成立森林资源资产评估机构，建立林地资源数据库管理系统

目前，宁乡县虽已成立了森林资源资产评估办公室，但现实中人们对森林资源资产评估的重要性还缺乏必要的认识，且评估技术及操作难度大、评估时间长、成本高，真正被评估的林地较少。宁乡县可以以林权改革时录入的林权数据为基础，建立林权森林资产评估信息数据库，形成连接林农、金融机构并能实现数据其享的信息平台，并利用现有信息数据资源提升工作效率。

（2）组建森林资源交易市场，建立民间林业服务合作社

集体林权制度改革后，林农拥有森林资源的经营权、处置权与收益权等权利，但对于用材林资源，由于其经营周期一般较长，若等到森林成熟后采伐销售，将其转变成货币，则需要很长时间，也不利于林农资金的周转，因此，要使林农手中的资源能及时变为现实的商品，必须组建森林资源交易市场，进行“青山买卖”，以此来牵动部分资本的良性运营。

（3）推行森林灾害保险，减轻经营者的风险

在集体林权制度改革的配套政策中适时推行森林保险等相关的保障政策，中央和地方各级财政都要承担一定比例的森林保险金。应把单一的森林火灾保险发展为气象灾害保险、病虫害保险、森林重大损失保险、森林综合保险和森林附加保险等。气象灾害包括：旱灾、水灾、风灾、霜灾、雹灾和霜冻等，这些气象灾害在我闰时有发生。目前，宁乡已经实现森林保险全覆盖，投保林地实现100%。

总而言之，林产四权明确后，管理部门要推进林业产业化，关键是从制度上加以保证林业资源配置达到更加理想的效果。以政府制定优惠政策、加大林业资金投入和技术推广力度、扶持龙头企业、完善销售网络为基础，鼓励公司、合作社和个人承包山林地经营林业项目，发展规模经济的高效林，提供优质技术服务，完善相关配套中介服务机构和制度为主要手段是促进林农增收的必然途径，也是促进林业开发利用综合效能提高、林业产业发展的必然选择。

第二篇：集体林权制度改革

集体林权制度改革

相关政策及工作程序讲座

集体林权制度改革涉及到广大群众的切身利益，政策性强，技术要求高，为了在全区范围内统一政策和技术规程，自治区林改领导小组下发了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，这是我区林改工作的规范性文件，它包括林改相关政策和操作规程两个部分。我们这个讲座主要是对这个《办法》进行学习、理解，掌握《办法》的精神要点，以便在林改工作中能够熟练运用。第一部分林改相关政策法规

《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，对我们在林改工作中经常用到的一些相关政策都做了明确的规定。共有

1、自留山政策，2、责任山政策，3、未承包到户的集体林地政策，4、谁种谁有政策，5、林地流转政策，6、生态公益林政策，7、退耕还林政策，8、确权发证主体与对象的政策等八个方面。

1、自留山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改 革确权发证办法（试行）》第三条 规定，自留山长期稳定不变。继续实行“生不补，死不收”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山属于农民集体所有，其成员只有使用权，不得擅自用于建房等非林业生产用途。自留山长期归农户使用，其经营权受国家保护。

自留山划定后集体经济组织收回的应当退还农户或者划定新的自留山给农户，但农村户口转为城镇户口，其自留山在林改前已由集体经济组织按照有关规定或者协议收回的，不予退还；尚未收回的，维持不变。

集体经济组织在农户自留山统一组织造林的，不得改变自留山的使用权，所造林木可由集体经济组织与农户协商确定分成比例和采伐时间，也可由集体经济组织向农户收取营林费用后将所造林木归农户所有。

林业“三定”后，自留山、责任山合并，实行“两山并一山”管理，农户要求区分自留山、责任山的，应当按照农户的要求分别确权发证；农户不要求区分的，可按责任山的形式予以确权发证。

有自留山但无证的，要查看“三定”时的档案。当时已经过县级人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山。

自留山位于自然保护区或森林公园内的，由集体经济组织、自留山使用权；人与自然保护区或森林公园经营管理单位共同协商处理。可以由集体经济组织给予等量置换；也可以由自然保护区或森林公园经营管理单位与自留山使用权人签订合同，明确林地使用权和林木所有权归属、利益分成、使用期限。集体经济组织的山林全部纳入自然保护区或者森

林公园的，应将生态公益林的补助、补偿落实给自留山使用权人。

自留山使用权人死亡后没有继承人的，其自留山使用权由集体经济组织收回，原存在的承包经营等法律关系不变。

2、责任山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四条 规定，责任山在承包期内保持稳定不变。承包方必须与发包方签订全区统一规范的承包合同，明确双方的责权利，承包期限为70年，承包期内承包方依法享有责任山的使用、收益和承包经营权流转的权力，并允许继承。

集体经济组织与成员已签订有承包合同，但没有明确承包面积、四至范围和期限的，要完善承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限，承包期满后可以按国家有关规定继续承包。责任山已落实到农户但没有签订承包合同的，要补签承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限。

承包期内，发包方不得擅自收回和调整承包的林地。承包期内，承包方全家外迁，其要求保留承包经营权的，应当予以保留。承包合同生效后，在承包期内，发包方不得因承办人或负责人的变动而变更或者解除承包合同，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除承包合同。承包期内，承包人死亡，其继承人可继续承包。

承包的林地，应当按照法律、法规的规定进行开发、经营和利用。未经依法批准，不得改变林地用途，不得将承包的林地用于非林业建设。

责任山由集体经济组织收回统一经营，承包方要求归还的，应当归还。

3、未承包到户的集体林地政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第五条 规定，林业“三定”时未承包到户，目前仍由集体经济组织统一经营的，凡适宜实行家庭承包经营的集体林地，按本次林改时确定的人数承包到户；不适宜实行家庭承包经营的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列办法之一处理：

（一）通过招标、拍卖、出租、公开协商等承包方式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，所得收入按规定在集体经济组织内部进行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，继续由集体经济组织统一经营，但要将现有的林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，收益按股分配。

农户在本集体经济组织所有但未承包到户的集体林地种植的林木，由该农户与集体经济组织协商林木处置办法，林木处置后，林地使用权收归集体，并按照本条前款的规定落实经营主体。

集体经济组织统一经营或者通过流转获得的收益，应用于本集体经济组织内部成员分配或公益事业，其中70％以上应当分配给本集体经济组织各成员。分配方案应经村民会议

三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

4、谁种谁有政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》 第六条规定，在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持“谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理”的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权。第十七条规定，集体经济组织成员在本经济组织所有且未承包到户的集体林地上种植的林木，由林木所有人与集体经济组织协商林木处置办法，林地使用权收归集体，落实经营主体后登记发证。

5、林地流转政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第七条 承规定，承包方可以在一定期限内将全部或者部分林地使用权通过转包、出租等方式流转给第三方，发包方与承包方的承包关系不变。流转期限不得超过剩余的承包期限。

承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分林地使用权转让给其他从事林业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该林地上的承包关系即行终止。已经实行流转的集体林地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以规范；不符合法律规定的，要依法纠正。

第三篇：林权制度改革成功经验

镇集体林权制度改革经验介绍

一、基本情况

镇位于洛川县中部塬区，距离县城15公里，总面积1465.66平方公里,下辖26个村民委员会，56个村民小组，3027户农户，12794人。全镇共有林地面积63318亩，其中，99-06年退耕总面积11830亩。本次参与林改总面积51488亩，其中责任山10351.5亩，保留在集体面积41136.5亩。今年以来，我们按照县林权改革的安排部署，针对老庙镇林权改革的实际情况，严格按照规定程序，有序推进林权改革工作。截止4月10日，全镇已全面完成26个村56个村民小组的林权改革的主体任务，方案制定，外业勘界确权等工作任务全面完成，林权改革受益农户达2104户，按户均分率将达到91%。

二、主要做法及经验

在集体林权制度改革工作中，我们主要抓好以下几个方面的工作：

（一）加强领导，强化责任

我们坚持把“乡、村、组三级齐抓共管”的领导机制贯穿于林改全过程，建立工作机制，形成了上下联动、左右互动，全民配合抓林改的局面。镇上成立了以党委书记为组长，镇长、分管副镇长为副组长的林改领导小组，成立了集体林权制度改革办公室专门负责此项工作。各村成立了由支部书记任组长、村委会成员和村民代表参加的林改工作领导小组，层层落实责任；实行“党政一把手亲自抓，负总责，分管领导和驻村干部具体抓，一级抓一级，层层抓落实”的工作机制，并落实了专职人员，确保林改工作的有序进行。

（二）宣传动员，广泛参与

为了使镇林改工作顺利进行，镇上采取发放公开信、张贴宣传标语、制作宣传条幅、书写固定宣传牌、编印林改简报、编制林改资料汇编等形式，广泛宣传。各村、组按照要求书写、张贴标语，制作宣传条幅，发放林改公开信3200余份，确保发放到每户群众家中，使全镇上下对林改工作家喻户晓、人人皆知。镇上开办了林改专栏，每周书写1期，镇林改办编印了林改简报9期。同时，加强业务人员政策法规的学习和业务培训，全镇共组织培训学习10余场次，参训人达300余人。

（三）充分调研，制定方案

在广泛宣传的基础上，全镇抽调28名干部，由5名副科级领导任组长，成立了5个工作小组，划片包干深入到全镇各村组，通过走访群众，发放调查问卷，召开座谈会、群众会等形式，广泛征求群众意见，针对具体具体问题，结合各村、组实际，制定出了科学合理的村、组的林改实施方案，确保了林权改革的顺利实施。

（四）创新方法、确保进度

一是做到“三结合”。即：把村组方案、调查摸底、一榜公示有机结合，根据调查摸底情况制订符合政策、内容详实，具操作性的村组林改实施方案，村级方案坚持了“四个原则”落实自留山、责任山，并将部分集体山林落实到农户个人经营，明确利益分配，确保了收入分配到户。

二是严格“两个三分之二”和“四签两不许”。村级林改实施方案由村委会集中召开村民大会或村民代表大会讨论，经“两个三分之二”即“参加村民会议或户

代表会议的人数必须超过应到会人数的三分之二，表决票通过票数必须达到应参加会议人数的三分之二以上”票决通过方案，并坚持“四签两不许”（“四签”是指通知开会签收、参加会议签到、投票表决签名、通过方案签字；“两不许”是指不许代人签名，不许用铅笔、圆珠笔等不符合档案工作要求的书写工具签字）进行表决，将通过的村小组林地承包方案逐级上报村委会、镇政府、县林改办审核，最后报县政府审核实施。

三是实行“两必须”。即：调查摸底结果必须以村民小组为单位，在村务公开栏或人口聚居地进行7天公示，并对公示内容进行拍照存档；村民小组必须根据外业勘界勾图和面积计算的结果，造册后进行公示，公示期限7天。

四是把握“两个是否”。即：公示的内容是否有异议和争议，无异议和争议的进入外业勘界勾图，有争议的暂缓勾图，待争议调处解决后进入勾图；村级方案是否公开、公平、公正。

五是做好“两个明确”。即：明确分山到户率、分户登记率，要求外业勾图人员在勘界勾图中做到勾绘宗地界线准确，能分户登记的分户登记；明确林权登记申请表填写无误，对申请表地填写存在缺、漏项情况的现象进行补课，做到操作规范，内容全面、详实，明确图、表、机、地一致。

六是建立健全档案管理制度。镇上培训了专职林权登记、打印、档案管理人员，确保了林权打印规范，档案保管完整、安全。

（五）强化督查，确保进度

坚持“强化检查督查，进度服从质量，质量与进度互相促进”，是我乡在林改中一贯坚持的原则。一是对林改工作人员制定了管理、奖惩制度，对外业勘界技术人员，制定了操作、质检等一整套管理办法。二是为掌握和加快进度，实行了外业进度三日一报制度。三是全乡组建了1个督查组、1个质检组，定期不定期地到各村督查指导林改工作，对外业勘界质量进行全面检查监督，找出差距、出谋划策，有力地促进了林改工作。对林改工作中出现的矛盾，及时进行化解、调处，全镇矛盾调处率达100%，确保林改工作稳步进行。

各位领导，虽然我镇在林权改革工作上做了一些工作，取得了一定承接，但是与县上的要求还有一定差距。下一步，我们将按照上级的统一部署，遵照进度服从质量的要求，在确保质量的前提下，全力加快林权发证工作，推进林改配套改革，完善各类林改资料，努力调处解决历史遗留问题，促进我镇林业产权制度改革深入发展，确保我镇林权改革工作扎扎实实地进行，取得实实在在的效果。

第四篇：集体林权制度改革工作总结

集体林权制度改革工作总结

集体林权制度改革工作总结

我乡林改工作严格按照市委、政府《关于市集体林权制度改革的实施意见》文件精神，在乡党委、政府高度重视和精心组织下，在市林改办的统一安排布署和林业主管部门大力支持、协助下，深入扎实稳妥地开展，圆满完成了集体林权制度改革主体工作任务，现将情况汇报如下：

一、林改基本情况

我乡总幅员面积128682公顷，涉及7个行政村，22个村民小组，共1543户，5318人。本次林改总面积亩，其中农户自留山面积亩，责任山面积375亩，农村集体经济组织统一经营山林面积亩，其它承包形式500亩。公益林亩，商品林17652亩。林改确权宗地2289块，发证1161户，共1174本。确权到户率为%，发证面积亩，占应发证面积100%。签定林地承包合同1161份，签定率为100%。

二、集体林权改革工作情况

加强林改工作领导，组建机构，落实责任

我乡林改工作启动后，立即成立了以政府乡长王官宇任组长，分管领导为副组长，党政办、林业、国土、财政、综治等部门为成员的林改工作领导小组，各村成立了林改工作小组，各村民小组以会议形式推出了林改理事会、理事长及理事会成员，配合乡两级林改人员及林业专业技术员现场堪界、确权及勾绘宗地图，以行政区域属地划分，乡干部包村、村干部包组、组干部包户，层层鉴定责任书，纳入考核。增强了各级林改人员的责任感、紧迫感，确保了林改工作质量和进度，有力地推进了林改工作的顺利开展。林改中，全乡

共调处林权争议纠纷7件，调处率90%。

广泛宣传动员，营造林改舆论氛围

乡党委、政府十分重视，召开乡、村、组林改人员培训会6次，多次邀请市林改办及市林业局领导和技术人员指导工作，大大提高了干部的政策水平和业务能力。林改期间共印发林改宣传资料1500余份，制作条幅5幅，张贴标语125份，办林改专栏15期，提高了林农对林改政策的知晓率，激发了农户参与林改的积极性。

严格林改操作程序，规范林改工作方法

我乡林改工作人员依据林业“三定”时期的林权基本情况。首先摸清家底和现状，依据摸底表入户公示本组自留山、责任山、未落实权属的集体山林面积、分布状况，拟定村、组林改方案，村、组多次召开林改会议，按照“四签”和“两个2/3”的要求表决通过，然后报乡政府审核、批准实施。

我乡林改堪界确权调查，坚持“五

到场”，对申请表、堪界表、林改宗地面积勾绘现场认定、签字，并在此基础上制作二榜公示表，并再次以会议形式进行公示。

林改外业工作经林改办验收后，转入电子录入。

各村与农户签定林地承包合同，抽调业务精、素质高的人员审核申请材料和填写林权证。

依据1:10000的外业工作图分村将每块宗地号转绘gis地理信息系统，按照规定模式出图，粘贴上证。

我乡严格按照《市集体林权制度改革验收管理办法》对照检查，完善档案。按乡两级分类归档，全乡共装卷归档150盒，只待有关部门验收。

三、林改取得的成效

1、经过林改工作，进一步巩固了林农的经营主体地位，激发了林农爱林、护林、养林的热情。

2、通过确权发证，解决林权争议，明确林地、林木产权，增强了群众保护

森林的自觉性、积极性。乱占林地、乱砍滥伐现象明显减少。

3、生态区位优势和生态效益得到体现，公益林补偿得已兑现。

四、存在的问题

由于外出打工人员多年未归，当事人一方无法到场，我乡个别历史遗留林权纠纷，无法终结调解。造成宗地无法确权，暂缓发证。

五、扫尾工作安排

对个别存在的林权纠纷和争议，依照林改政策原则，积极稳妥做好调处工作，尽快确权颁证。

第五篇：林权制度改革表彰总结

xx区集体林权制度改革工作总结

集体林权制度改革工作自2009在我区启动以来，历时3个，林改涉及2个乡、3个涉农街道、25个村，228个小组，集体林地面积3.2万亩，全区以“均股均利”为主要经营模式，共核实完成林地1329宗，调处纠纷8起，外界勘界率、纠纷调处率、林权证发放率均达到100%，打印发放林权证321本。在各级领导的周密部署下，区、乡、街道、村各级领导高度重视，协调各方面的人力、物力、财力投入到集体林权制度改革的工作中，为我区集体林权制度改革工作取得圆满成功打下了坚实的基础，使得我区此项工作于2011年初顺利的通过了省、市集体林权制度改革领导小组的检查验收，得到了上级业务部门的肯定与各级领导的嘉许。

集体林权制度改革工作是一项牵涉面广、政策性强、工作量大，任务繁重的社会系统工程，关系到林农的生产、生活的切身利益，是一项构建林区和谐、稳定的社会民生工程，同时也是一项为民办实事的具体工作，要求政策落到实处。为此区委、区政府高度重视，成立了专门的林改领导小组，区长任组长，主管农口的副书记、副区长任副组长，相关责任单位的领导任成员，加强对林改工作的指导、督查，乡、街道也分别成立了林改领导小组，一把手任第一责任人。

针对我区的实际情况、地理位置毗邻市区，以两乡为工作重点，主要林改任务在XX乡、XX乡。区、乡、街林改领 1 导小组根据林改工作的特殊性，制定了一套工作方案。

一、广泛发动宣传，使林改精神深入群众，获得群众的理解支持。

二、组织培训、加强技术力量的培训，聘请市局的专家到会场解疑答惑，提高林改中的政策、把握能力。

三、强化组织领导，加强领导的调度，提高林改工作人员的责任心和使命感。

由于经过事前的精心准备工作，我区林改工作一直名列全省此项工作的前列，涌现出一批先进个人与先进集体，其中最突出的是XX乡林业站的XX同志、XX乡的XX同志。XX同志作为林业站的技术人员，为按时、高标准的完成林改任务，不论是高温炎热、还是天寒地冻，始终带领导村级干部奋斗在第一线，全乡136个组，独自完成了野外勘界及全部内业工作，任劳任怨，忍饥挨饿，挂破了二套衣服，穿破了一双鞋、丢掉了一个手机，无怨无悔地始终把工作放在第一位，圆满的完成了XX乡的林改任务。

XX同志刚从学校毕业，接受任务时，本着对工作的高度责任心，虚心向市局技术专家及同行请教学习，很快成成长为一名能独挡一面的技术能手，由于区局技术力量薄弱，被借调区局参与林改工作，在工作中，不计个人得失，起早贪黑在山间地头进行野外作业，回家仍不忘内业工作，工作中细心仔细，没出过一次差错，并经常协助村、组干部调解林地纠纷，由于其出色的工作，使得区林改工作在省市的各次检查评比中，获得好成绩。

这次的先进集体评给XX乡XX村与XXX乡政府，是因为XX村村两委班子在林改工作中充分发挥了支部两委强有力的战斗堡垒作用，支部书记XX、会计XX始终亲监一线现场处理，使得林权证发生率达到100%，纠纷调处率达到100%。松木乡政府全力支持林改工作，为保障林改工作高标准、高质量的圆满完成，XX乡党委、政府研究决定，出10万余元巨资，用于聘请社会技术力量，参与XX乡的林改工作，以弥补XX乡林业技术薄弱的环节，在党委、政府的指挥下，使得林改工作，在XX乡形成了人人关心林改的积极氛围，使得林改工作成为石区的一面旗帜。

总结三年来的林改工作，所取得的成果经验。

一、领导重视

从受领任务到工作开展，各级领导始终出现在工作的第一线，亲自抓部署，亲自抓落实，督查、检查，层层推进，保障了工作的连续性。

二、政策宣传

强大的宣传力度，是政策深入人心，获得群众支持、参与的前提，由于宣传得当，群众对林改有了充分的理解，参与的热情高涨，从而为工作的广泛开展奠定了坚实的群众基础。

三、精心组织

各级领导、政府各负其责，勇于担当，上下一心，精心组织，协调相关职能部门，作用于林改的实际工作中，解决林改工作中的实际问题，使得林改得以政令畅通。

四、责任落实

责任制的落实，追究制度，使得工作的高质量有了保障，明确了责任范围，奖惩措施，工作就有了目标、动力。这是林改工作取得优异成绩的制度保障。

五、事业心、责任心

事业心、责任心是一切工作的源头，在林改工作中，涌现出的先进单位、先进个人，在他们身上体现出的就是一种对工作高度敬业的责任心和事业心，一种朴素的唯物主义情怀，正是有了这么一种胸怀，我们的事业才会有希望和光亮。

这份总结，简洁如白纸，是因为领导、群众、工作者都是这项工作的参与者、实施者，他们的努力付出，在林改工作中留下的厚实的业绩无须细说，他们都是为民办实事的幕后英雄。

总之，成绩的取得归功于党委、政府的正确领导和上级主管部门的大力支持，在林业的其他工作中，我们将继续加强责任心，争取各项工作再上新台阶。

2011年5月16日