第一篇：风景名胜区保护的法律法规
风景名胜区与历史文化名城 的法律保护
摘要：
改革开放以来，中国旅游业迅猛发展，旅游经济已成为我国国民经济新的重要增长点。我国历史文化名城不仅是我国优秀民族文化的体现,而且还是我们生存环境的组成部分。因此,保护历史文化名城就是保护环境。但是,在我国城市开发建设中,对历史文化名城造成了破坏,这同时也破坏了我们生存的环境。因此,对历史文化名城保护法律制度的探究,对我国环境保护具有重要的意义。本文通过对风景名胜的法律对比分析其不足，最后提出自己的几点对风景名胜区的保护措施。
关键词：风景名胜区与历史文化名城，法律保护，法律建议。
一、我国风景名胜区与历史文化名城的现状
我国是世界文明古国，历史悠久，山河壮丽。风景名胜与历史文化名城资源如山河、湖海、地貌、森林、动植物等自然景观以及历史遗址、园林、建筑等人文景观。
截止2005年，中国政府审定命名的风景名景胜区已有677个，其中归家重点风景名景胜区187个，省级风景名景胜区452个，市县级风景名景胜区48个，总面积占国土面积的1%以上。在这些风景名景胜区中由联合国教科文组织列入《世界文化遗产名录》的中国重点风景名景胜区一打16处，其中包括泰山、黄山、峨眉山等文明世界的风景名景胜区。
有的风景名景胜区存在开山炸石、乱搭乱建、违章建设等现象；有的风景名景胜区所在地的地方政府通过签订合同的方式，将风景名景胜区管理权、建设权、经营开发权、收益权等权利一次性整体出让给企业管理和经营；有的风景名景胜区的珍惜资源在摄影拍摄过程中遭到严重破坏；有的风景名景胜区违规兴建公众高尔夫球场，既不符合有关部门批准实施的风景名景胜区总体规划，又未按规定履行报批程序。历史文化名城旅游所造成的危害最大，游客随便倒扔垃圾，随便攀爬历史建筑，随便刀刻历史文化墙，给风景名胜区与历史文化名城带来了不可恢复的破坏，给工作人员带来了巨大麻烦。[1]
二、我国风景名胜区与历史文化名城的法律分析
法律规定了我国风景名胜资源的产权制度，法律上把我国风景名胜资源产权界定为大部分国家所有的公共产权，禁止风景名胜资源产权以任何形式转让。公共产权更关注资源的完整性和公共配置原则等社会成本一收益问题，但它不利于精确考核人们使用资源带来的成本，因而容易导致“搭便车”消费和“公地悲剧”现象，我们知道，产权是一组权力束，它是可以分割的。有在产权被分割的情况下，才能有效利用大规模集中的资产，才会增加资产的有用性，提高资源配置效率。因此产权的分割性为旅游景区的所有权与经营权分离，让企业拥有经营权提供了可能，且不影响旅游资源国家所有的性质。同时，产权的可让渡性促进了资源的合理流动，保证了资源能从并非最有能力利用它们的人那里向最有能力利用它们的人那里转移，于是将旅游景区的经营权在原来的惨淡经营的背景下转让似乎成了必然。在2006年12月1日起施行的《风景名胜区条例》中第四条规定：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”第五条规定：“国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。”第四十七条规定：“违反本条例的规定，国务院建设主管部门、县级以上地方人民政府及其有关主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：⋯⋯”等等，可见，该条例较明确规定了风景名胜区管理主体的权、责、利，有效地约束了政府代理人，并可以最大限度地杜绝寻租现象的发生。[2]
三、对管理风景名胜区与历史文化名城的相关法律制度提出几点建议 进一步完备我国的旅游法律体系。目前我国有关旅游资源保护的法律主要有《中国文物保护法》、《环境保护法》、《森林法》等，近期又出台了《风景名胜区条例》，但这些法律，法规只是关于旅游资源一部分的立法，还没有形成一套系统的旅游资源保护的法律体系。政府人员越位与缺位带来的法规条例的不确定性导致旅游资源投资者的政治风险，因此应加强立法，建立政府信用，将政府信用纳入法律法规范围，以加强政府政策的连续性，以减少制度风险。将国庆节的假日缩短为一天，由此而余下的其余假期放在我国传统民俗节 日上。并将我国带薪休假制度法制化，规定每个员工都必须休假，这既是权利也是义务。相信这种自由时间结构的调整，不仅有利于风景名胜区的可持续发展，也能促进我国旅游产业的欣欣向荣。
四．对观光旅游者与管理者的建议 禁止携带剧毒、腐蚀性、放射性物品进入旅游景点； 按顺序入内，不拥挤、堵慌，不大肆喧哗，不乱扔垃圾，不随地大小便； 3 不乱扔烟头火种，不在禁烟区吸烟，以免发生火灾； 注意景区警示标语，禁止跨越护栏，禁止在危险地段攀爬山崖； 5 不要单独前往危险地段游玩，照顾好老人、小孩； 熟知出口路线，一旦发生危险，要听从工作人员有秩序的撤离，不要慌张； 7 自觉维护旅游秩序，保护旅游资源，尊重旅游地民族风俗习惯和宗教信仰，遵守旅游安全规定； 保存好旅游行程中的有关票据、证明和资料，以便合法权益受到侵害时，作为投诉凭据和索赔证明； 不在公共设施上涂、写、刻、画。爱护自然环境，不破坏景区花草树木。10加大保护宣传，在旅游景点呢多设提示标语，提醒游客不乱扔垃圾，爱护环境和花草树木；
11多在旅游景点内设垃圾箱，如旅游景点非常大，须多设卫生间，方便游客使用；
12有意义的风景名胜区和历史文化名城可以多些讲解员，使游客在游览中了解历史，印象深刻，从而自发地保护景点；
13加大景点内清扫力度，做到垃圾随时清扫，保持景点环境干净整洁
相信我们的风景名胜区与历史文化名城在国家法律的笼罩下，与我们国人的共同努力下一定能健康生存，为人们旅游休闲，历史研究，做出巨大贡献。
参考文献：
[ 1] 刘亚臣 朱昊，《新编建筑法规》2007年3月第一版 机械工业出版社； [2]黄德林等，《自然遗产保护法研究》2006年11月第一版 中国社会科学出版社
第二篇：浅析风景名胜区
浅析风景名胜区
工程造价112 李有松 11142030208
摘要：在世界经济全球化的浪潮的冲击下,旅游业以蓬勃的发展态势,日益成为人类社会生活中的重要组成部分。大力发展旅游业对促进经济结构调整、优化资源配置具有重要的意义。风景名胜区的开发和建设为人们提供了亲近自然、回归自然的空间场所,满足了人类返璞归真的本性需求。但与此同时许多问题接踵而来。例如单纯追求短期的经济效益而忽视了社会效益和生态效益;缺乏短、中、长期利益相结合的可持续发展思想;重视局部利益和眼前利益而忽视了风景名胜区资源的整体性和长远性。如何合理化、科学化地挖掘和整合旅游资源,实现可持续发展,是我们应当着重探讨和解决的问题。
关键词：风景名胜 规划设计 不合理性与污染 可持续发展 道德修养风景名胜区概论
1.1 风景名胜区的概念
风景名胜区是指依法审定的具有观赏、文化和科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区。
风景名胜，又称作“旅游吸引（因素）”，因为它具备特殊的旅游美学观赏价值，休闲娱乐、度假疗养和体育健身价值，历史文化和科学求知价值等，所以成为旅游者开展旅游审美活动、认识活动和实践活动指向的对象。风景名胜既可以是有形的物质实体，如自然山水、古代建筑、古典园林、历史文物、城镇风貌、娱乐设施、会议中心、购物场所和风味食品等，也可以是无形的精神文化因素，如历史文化、宗教文化、民俗风情、文学艺术、科学技术、社会风尚与文明程度等，它更应是物质和精神的完美组合。它既可以主体是单一性的专门类景观，而更是多样化的复合型景观，其复合程度之大，组合程度之高，几乎可以囊括整个自然界和人类历史文化及现代社会活动现象。
1.2风景名胜的范畴
风景名胜是一个不断发展的概念，随着时代的发展和旅游需求的多样化，为更好满足旅游者的新的需求，必须不断地开发和创造新的旅游项目，这就使得旅游景观的范畴日趋广泛，内容日益丰富。由于风景名胜的范畴逐步扩展，可以说，旅游风景名胜的范畴已几乎到了无所不包的程度，在现代社会中已经很难找出哪一类事物和现象绝对不可能被用作旅游景观了。风景名胜区的规划
风景名胜区的规划，是在所属人民政府的领导下，由主管部门负责编制。风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格受到保护，不得破坏和随意改变。在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设，都应与景物相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所及休养、疗养机构。风景名胜区及其外围保护地带内的林木，不分权属都应按照规划进行抚育管理，不得砍伐。确需要进行更新、抚育性砍伐的，须经地方主管部门批准。风景名胜区存在的问题
3.1 现实与理想的相悖
国外国家公园概念的引入对我国风景名胜区规划和管理的理论研究与实践产生了深刻影响，最深远的是将风景名胜区看作是与国外（主要是美国）国家公园等同的概念。我国风景名胜区中有一类像武陵源、九寨沟、黄龙等自然景观突出的风景名胜区与美国国家公园极为相似的事实在一定程度上证明了这种看法，使得这种观点在国内已酿成了相当普遍的思潮。在许多时候，人们不自觉地为我国风景名胜区构筑了一个理想的评价体系。然而，受发展旅游业促进地方经济繁荣的利益驱动，在许多地方出现了将风景名胜区完全作为旅游区开发建设的趋势，过度开发风景名胜资源，而忽视和降低对资源和环境的保护。结果导致资源恶化严重、建设性破坏频繁、管理体制混乱、保护资金短缺、规划方法落后、管理政策缺乏等等。以理想的国家公园制度和理论方法去审视我国风景名胜区的现实世界，似乎有太多的难题构成了难以逾越的鸿沟。
3.2 规划与实施的背离
规划是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段。我国大部分风景名胜区，尤其是国家重点风景名胜区都先后编制了风景名胜区规划。但是在具体管理中，不按规划或违反规划的现象经常发生，违章建设随处可见。规划是一套，实施又是另一套。自1980年代初以西湖、桂林为代表的城市风景区受到违规高层建筑的破坏，1990年代初大搞开发区、旅游度假区，风景区内建了大批的宾馆、培训中心和别墅，到近几年来一些风景区超载开发，建设失控，人口增加，城市化、商业化、人工化现象严重，使一些景区处于“濒危”状态。由于规划与实施的背离导致风景区屡遭劫难，人们对此感到深深的忧虑。
3.3 污染严重
许多风景名胜区的主管部门为了追求经济效益，在景区内修建宾馆、招待所等，加上景区内公共设施不完善，游客乱扔乱划现象严重，导致了环境污染。贵州省清镇市境内的红枫湖，１９８８年经国务院批准为国家级风景名胜区，也是４Ａ级旅游区。红枫湖建成于１９６０年，水域面积近６０平方公里，是贵州高原第一大人工湖，面积相当于六个杭州西湖。１９０多个大小岛屿及半岛散布其间。由于污染严重，国家级风景名胜区贵州红枫湖水质日趋恶化，水体已经步入富营养化阶段
3.4 法律、法规体系尚不健全
对于风景名胜区 ,我国仅存的一部 《风景名胜区管理条例》(以下简称 《条例》)于 2006年 9 月颁布 ,这部条例在 1985 年的《风景名胜区管理暂行条例》 的基础上进行了部分修改。《条例》 对景区的管理机构、景区的设立、规划、保护、利用和管理等提出了要求 ,但是 ,这些规定都略显笼统 ,并没有对各级政府的权、责、利进行明确的界定 ,也没有对景区经营者以及景区内许可企业的条件、资质、选拔、约束及惩罚等细节问题进行明确规定。
3.5 存在安全问题
风景区旅游安全问题依据表现形态主要有：犯罪、交通事故、火灾、突发自然灾害、疾病、中毒和其他意外事故。歌乐山是中梁山的一支余脉，位于重庆市沙坪坝区，距重庆市中心16公里，因“大禹会诸侯于涂山，召众宾歌乐于此”而得名。歌乐山风景区由主峰中心景区、蒋介石官邸“林园”和重庆烈士陵园三个景区组成。歌乐山国家森林公园以山、水、林、泉、洞、云、雾等自然景观和
“清丽、幽深、古朴、旷达”的风格被誉为“山城绿宝石”，还评为了“主城区两片肺叶之一”。在2002年被评为国家AAAA级景区，2003年被评为国家森林公园。歌乐山植被茂密，容易发生火灾。2010年11月23日中午11时许，歌乐山新开寺村龙井湾一家生产泡沫包装的泡沫厂爆炸。山上的缆车索道的建设不仅破坏了风景区的原貌,而且容易引发安全问题。大量游客在歌乐山乘坐缆车，进行歌乐飞降等活动，容易发生安全问题。4 坚持走可持续发展道路
既满足当代人的需求，又不损害后代人的满足及其需求叫可持续发展。它是科学发展观的基本要求之一。
4.1 准确认识风景资源性质，提高风景资源保护和管理意识
我们需要正本清源、更新观念，从风景资源工作的性质和特点出发，充分尊重风景资源科学，充分尊重风景资源管理的规律，进一步深化资源管理机制的改革，尽快摆脱目前资源管理的被动局面。目前，我国风景名胜资源的开发形式，尤其在生态敏感的核心保护区范围的开发，仍然习惯使用或侧重“硬开发”模式，即在开发形式上以直接的上档次的商品化规模化建设为主，在开发手段上以资本投入为主，在开发主体上以政府行为为主。这种开放模式以人的消费需求为前提，将人的价值规律凌驾于风景资源的自然生态规律之上，忽视了对风景资源的社会、科学、教育以及生态环境价值和效益的开发利用，把获取经济效益作为开发风景资源的唯一目标。作为风景名胜区行业，应该准确把握风景资源的开发尺度，严格遵照有关法律法规，本着对历史、对国家、对子孙后代负责的精神，遏制错位的“硬开发”趋势，积极倡导并尊重自然科学规律的“软开发”，高度重视对风景区生态、历史、文化、科学、教育以及综合社会价值的开发，高度重视风景资源“软开发”的实践与研究工作。
4.2加快法制建设进程，使风景名胜区切实做到有法可依、依法管理 风景名胜区的法律和法规是政府主管部门管理指导风景区工作的基本手段，是保护我国自然与文化遗产资源的重要武器。
风景区的法制建设涉及理顺管理体制、强化规划实施力度和能否有效地保护风景资源，还涉及国家、地方、公众等方方面面的权益和利益，对处理和化解当前风景名胜区存在的各种矛盾具有十分重要的意义。我们应加强对市场经济条件下法制建设重要性的认识，加大对风景名胜区法制建设问题的解决力度，尽快健全并完善风景区的法律法规，使我国风景名胜区在良好的法制化条件下稳定、健康的发展。
4.3强化风景名胜区的规划管理，提高对规划的宏观指导水平
做好风景名胜区的规划，是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段，是一切开发利用建设的基础，是处理好保护与利用关系的重要途径。目前，部分在风景区核心保护范围的违法违规建设泛滥的原因，一方面是地方政府部门受短期利益和部门利益的驱动，违反总体规划开发建设，事件大多涉及地方政府的一些权利部门；部分地方主管部门为了部门利益，有法不依、执法不严；面对各种形式的干预，放弃审批原则，使国家的自然与文化遗产资源正遭受不应有的损害。另一方面是由于我们相当多的总体规划已经不能适应新的形势，部分总体规划缺乏科学性，规划水平偏低造成的。为此，我们要加强对规划的技术和规范的指导，严把总体规划的质量关。
4.4培养和建立一支高素质、专业化的风景名胜区管理干部队伍
我们要加大对现有一线管理干部的培训工作，采取多种形式、多种专业进行
培训，根据近年来各级风景名胜区出现的问题，应该把风景区主要领导干部作为培训的重点，在主要领导干部中又要把市和地区的主要领导干部作为培训的重点，以此增强地方决策部门主要领导干部的资源保护意识。我们要明确建立自己的风景学科体系，充分调动、整合涉及风景科学的多方面的科技人力资源，加强与科研部门和重点院校科研人员的广泛合作。我们要从风景名胜区事业发展的战略角度出发，注重风景名胜区事业的后备人才的培养,有必要加强与教育部门和重点院校的联系，根据需要建立风景名胜的学科专业，进而促进科研、教学更好地服务于风景资源的管理与保护工作。
4.5 加强宣传与教育，提高游客道德与修养
风景名胜区环境的好坏在很大程度上取决于游客，景区内工作人员应通过广播加强宣传，在重要路口立上爱护环境的标志，加强巡逻，对游客的不文明行为进行劝解，以德服人，从而有利于提高游客的道德与修养。
结论 1994年发表的《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书中明确规定“风景名胜区事业是国家社会公益事业”。毫无疑问,社会公益事业是不以赢利为目的的、满足社会物质和文化需求的活动。国务院在规定风景名胜区性质的同时,对其作用也作了规定,即保护生态、生物多样性与环境是风景名胜区最基本的作用。同时,它还具有科研、文化、科普以及铸造民族精神等重要功能。风景名胜区之所以具有这些功能是因为风景名胜区是人类珍贵的自然和文化遗产,对于这样一种特殊的、不可再生的资产,保护是首要的,开发要服从于保护,赢利不应成为目的。这也就决定了国家风景名胜区的社会公益性质。人类社会对已确认的遗产资源唯一可做的事“保护、保存、展出和遗传后代”。遗产资源的不可逆性和非再造性表明，对自然文化遗产资源只能是采取事前预防行动，即保护；资源一旦遭到破坏，事后补救和惩罚行动于事无补。景观的不可复制性表明风景资源是一种保护性资源，而不是开发性资源。我们要正视当前风景名胜区存在的问题，要充分认识到问题的严重性和紧迫性，同时，也要认识到这些问题，是改革开放进程中必然出现的问题，而且大多是长期积淀的深层次问题，涉及的部门和领域较多，具有一定的复杂性。如何化解矛盾、因势利导，变被动为主动，是我们面临的无可回避的课题。
参考文献
[1] 《风景名胜区条列》
[2] 孙晓晓.我国旅游景区环境管理现状与研究.知识经济，2009
[3] 杨治冶,闫秀荣等.我国旅游景区管理的问题原因及对策.科协论坛,2007
[4] 秦炳贞.我国旅游景区管理人才培养问题探讨.商场现代化.2010
[5] 李高峰.我国旅游景区管理的问题原因及对策.商场现代化.2007
第三篇：风景名胜区保护与旅游房地产开发
风景名胜区开发保护与旅游房地产开发
Scenic spot protection and leisure travel and tourism realestate development
姓名 郭 星 源
指导老师 迪 克 牛 肉
学号 08##
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班级 08级 城市规划#班
摘要 自1982年国务院批准公布第一批国家重点风景名胜区为标志创立以来，我国当代风景名胜区事业已走过23个春秋，在保护人类和国家自然与文化遗产的伟业中，取得了令人瞩目的成就。然而，由于人们对风景名胜区认识还存在着较大的片面性，特别是受到日益发展的市场经济社会环境的深刻影响而陷入种种误区，导致风景名胜区出现了“旅游产业化”，务必引起严重关注和高度正视。
关键词 风景名胜区 开发与保护 旅游房地产开发
Abstract
Since 1982 the approval of the state council announced the first national key scenic for mark was founded, the Chinese scenic areas career has passed through 23 in spring and autumn period, protect human and national natural and cultural heritage in the great, made remarkable achievement.However, because people know to scenic area has the big respectively, especially with the development of market economy growing social environment and fall into the deep influence of the mistakes that cause of scenic spots appear “tourism industrialization”, be sure to cause serious attention and high face.Key Words
Scenic spot, Development and protection,Tourism real estate development
目录
1.风景名胜区保护与旅游房地产开发现状概况
2.风景名胜区旅游房地产过度开发的成因 3.风景名胜区旅游房地产开发过度具体案例分析 4.休闲时代的旅游地产开发平衡模式探讨
5.风景名胜区保护与旅游房地产开发成功案例 6.风景名胜区保护与旅游房地产开发二者关系总结
1.风景名胜区保护与旅游房地产开发现状概况
目前旅游房地产按其所有权和使用权的大小可分为几种形态：一是分时度假（时权酒店），客户支付一定的费用就可以拥有一定时段的物业居住和使用权；二是产权酒店，产权酒店是指将酒店的每一个单位分别出售给投资人，同时投资人可以委托酒店管理公司或分时度假网络进行管理，用于营业，获取一定的投资回报(北京的金色假日产权酒店、快乐无穷大等)；三是主题社区或景区住宅，这类项目实际上是旅游休闲设施和住宅两大块拼凑在一起，但前者不出卖产权及使用权给个人，后者实际就是商品住宅，可以购买完全产权（高尔夫、登山、滑雪运动度假村等）；四是房地产大盘或者新城区项目，由于开发面积很大或者周围有需要保护或可以借力的生态环境，因此，就出现了不同于小区配套景观的、大规模人为造景或者自然借景的开发项目。
“我国风景名胜区事业是国家社会公益事业”，“风景名胜区工作的基本方针是‘严格保护、统一管理、合理开发、永续利用’”，“必须强调资源保护工作的首要地位”。各级政府和风景名胜区管理机构应当全面、准确地贯彻执行国家相关风景名胜区工作的法律、法规及方针、政策，把保护好这一特殊珍贵的自然与文化遗产资源并永传后代，作为自己光荣而艰巨的历史重任。
然而，由于人们对风景名胜区认识还存在着较大的片面性，特别是受到日益发展的市场经济社会环境的深刻影响而陷入种种误区，导致风景名胜区出现了“旅游产业化”，务必引起严重关注和高度正视。
在调查中还发现，当前，无序开发风景名胜区的行为随处可见，包括地方政府、旅游开发商和旅游经营管理部门，都热衷于在保护区内大兴土木，甚至引入房地产开发。风景名胜区逐渐丧失了其独立性和独特作用，八达岭城市化使长城变成城墙，成为风景名胜区城市化的典型代表。
近年来，南京中山陵地区除不断扩建的帝豪别墅外，环绕着中山陵，新的高档别墅项目不断诞生：山北有占地64万平方米的聚宝山庄别墅及公寓，东北方向是占地220万平方米的钟山高尔夫别墅及球场，再往东有占地78万平方米的马术场别墅及赛场，以及占地20万平方米的天泓山庄，南侧将由“韦陀巷”项目填补高档别墅的空白。这也成为风景名胜区管理困境的一个缩影。
一些地方变相出让风景资源及其土地，使风景名胜区出现了扭曲的产业化定位，背离了公益的开发方向，走上危险道路。更为可怕的是，这一现象大有愈演愈烈之势，风景区保护困境突围已迫在眉睫。
公共资源在一些风景区成为私有者的“天堂”，临水而建的各处豪宅肢解了作为公众资源的城市景观。以莫愁湖为代表的湖泊成了城市的“洗脚盆”和临湖富豪的“私家花园”。杭州西湖岸线可谓是“黄金岸线”，但四十多家会所用会员制和高价门槛圈地独享，成为事实上的“私有化”。而云南大理洱海也正在遭受破坏性开发，极目望去，到处是林立的别墅群，成为风景名胜区“私有化”愈演愈烈的一个缩影。
2.风景名胜区旅游房地产过度开发的成因
扭曲的“产业”定位
一些风景名胜区所在地的地方政府和领导，对风景名胜区这一特殊资源保护事业的社会公益性质、定位认识不清，片面地从发展地方经济的愿望出发，如同抓其他经济产业一样，将风景名胜区也当作产业来抓，要求其成为促进地方经济全面和快速发展的“经济新增长点”，纳入地方经济发展规划与目标，下达风景名胜区经济增长比例、上缴地方财政硬性任务和招商引资规定指标，甚至还作为对风景名胜区及主要管理干部工作考绩的基本目标等。因而迫使景区领导为了完成这一系列经济指标而煞费心机，以图实现当地政府提出的“经济新增长点”总体发展目标的要求，从而使风景名胜区步入愈陷愈深的“产业化”发展的歧路。在这种极端片面认识的影响下，一些风景名胜区的挂牌命名和机构名称也改变为“某某旅游风景区”或“某某风景旅游管理局”，将风景名胜区亦变成了旅游产业的同义词、代名词，这不符合国家有关对风景名胜区科学命名和法定定位。
应当指出，持有这种片面认识的人，严重混淆了风景名胜区与旅游产业的本质区别：前者是国家一项特殊资源（人类和国家极其珍贵的自然与文化遗产资源）的保护型社会公益事业，而后者则是国家新兴的一项经济产业。风景名胜区作为重要的旅游资源的载体之一，当然可以成为理想的旅游目的地，但风景名胜区所带来的经济效益，不应也不可能是风景名胜区本体所能全部体现的，而主要应在于风景名胜区之外由旅游活动全过程所带动的社会经济产业链，包括旅游产业及相关其他经济产业（如交通运输业、宾馆业、餐饮业、商业、娱乐业、信息业、建筑业等）共同产生的社会性综合经济效益，并努力使其达到最大化，这才是我们真正追求的经济效益目的所在。对此，我们一定要全面正确地认识和清醒理智地对待。
背离的开发方向
首先应当澄清一个概念，即所谓风景名胜区的开发，应当是在保护前提下的科学合理开发，是在不损害、不破坏风景资源及风景环境、生态与生物多样性和不影响风景审美环境的原则下，为提供良好的游赏、观光、休憩所必需的基本条件而进行的有严格控制的适度开发，绝不是无度的、甚至以破坏风景名胜资源及其环境为代价的掠夺性开发；保护，在风景名胜区全部工作中自始至终是第一位的。
严峻的现实是：在风景名胜区被“产业化”错误认识的误导下，风景名胜区的科学合理开发被异化成为了追逐经济效益最大化的商业性开发，把风景名胜区蜕变成了以图谋经营效益为主要目标的“超级市场”，风景名胜资源成了具有特殊品牌价值的另类商品。
一些地方政府和领导受“新经济增长点”片面观念影响，在风景名胜区内大搞招商引资，如同发现“新大陆”一样把风景名胜区作为发展地方经济而八方融资、极力挺进的“新方向”、“新领域”。开发过程中不顾国家一系列有关风景名胜区开发建设的禁令和规定，不执行风景名胜区规划的明确要求，曲意采用市场经济条件下的“市场需求”和发展产业经济的“规模聚集效益”等理论来指导风景名胜区开发，于是什么项目赚钱就开发什么项目，想建在哪里就建在哪里，已建规模不够就再加大，一切任由投资者说了算，并由政府提供最优惠的条件和政策支撑。结果形成的局面是，就怕投资者不来，不怕项目建不成，违法违规，弄虚作假，屡禁不止，比比皆是。更有甚者，将风景名胜区当作另类城市建设用地，什么会议中心、康复中心、娱乐城、酒店式宾馆、定时分享式度假别墅„„一古脑都搬进了风景名胜区，有的还公开或变相进行房地产开发等等。大量的开发项目根本上背离了风景名胜区的建设方向，也不符合风景名胜区合理开发的基本原则，并不断侵占、蚕食风景名胜区土地和资源，使风景名胜区已见严重的城市化、商业化、人工化状况更加日愈加剧。
诚然，平心而论，出现这种状况是不能完全归咎于开发商的，作为一个投资者，讲究的就是投入产出比，追求的就是效益最大化，他有选择自己投资项目的权利与自由，这自在情理之中，也是能够理解的。但问题的要害在于，手中掌握部分权力的政策制定者和决策者，必须要有正确的认识和清醒的头脑，要用更高、更远的眼光坚持以科学发展观指导政策与决策思维，牢牢把握国家和人民根本利益及国家法制的高度工作原则，严格把好这个关口，忠实地履行保护好、建设好、管理好风景名胜区这一神圣的历史职责。
异化的体制蜕变
风景名胜区必须实行统一管理的体制，这一原则是在《风景名胜区管理暂行条例》、《风景名胜管理暂行条例实施办法》及《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书中一再明确和强调的，并在风景名胜区“十六字”工作方针中得到了充分的体现。各级人民政府和由人民政府授权的风景名胜区管理机构，“其主要任务是根据《风景名胜区管理暂行条例》和规划，对风景名胜区的资源保护、开发建设和经营活动实行统一管理”，应当说这是具有充分的法定与政策依据的。
但是，风景名胜区的管理状况实际上并非如此。特别是20世纪90年代末至今以来，一些风景名胜区的管理体制出现了异化蜕变，将原来应该统一的保护、规划、建设管理权分离开来（个别风景名胜区甚至出现将统一管理权一分为三、一分为四），而在风景名胜区内部或从外部引入人员机构和资金，另行成立专营旅游开发的企业实体，分管着不同权限，完全依据市场经济理论和市场需求，按企业经营体制去开发和经营，必然一切决策都从企业自身的发展和追逐经营利润的原则出发；还有的开发企业实体成立的目的，就是为了扩大融资，增强市场竞争实力，发行上市股票，把风景名胜区当成了押注的资本，如同经营金融产业一样来开发经营风景名胜区。更有的地方，无视国家法规、政策的规定，恣意出让或变相出让风景名胜区资源和土地，将一个完整的风景名胜区割裂成几个、十几个、几十个独立开发经营的小地块，开发商自行做主，各行其是，协议一签就是几十年不变，将风景名胜区这一最珍贵的国有无价遗产资源转为私有企业所占有，这是根本背离风景名胜区统一管理、保护原则和永续利用的发展宗旨的。国务院办公厅《加强风景名胜区保护管理工作》通知中明确指出：“风景名胜资源属于国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及景区土地”。然而，值得高度警示的是，这一明令禁止的行为，不仅没有得到遏制，反有更大范围蔓延之势，十分令人痛惜和深忧。通观当前风景名胜区存在的各种纷繁而复杂的问题，为何长期以来得不到根本解决，甚至愈演愈烈，笔者认为：除了认识上的重要原因之外，现行风景名胜区管理体制的严重不适，是造成这种局面的主要原因之一。其主要表现在：国家层面上对风景名胜区管理的权限及工作深度不到位，国家主管风景名胜区工作职能部门机构设置的强度不到位，国家对风景名胜区范围的法制建设力度、执法渠道及执法监督不到位等。
3.风景名胜区旅游房地产开发过度具体案例分析
历史文化名湖沦为“城市洗脚盆”
随着城市建设的快速发展，一些历史文化名胜古迹成为牺牲品，有的倒在推土机下，有的被迫“减肥瘦身”。
“莫愁湖边走，春光满枝头。花儿含羞笑，碧水也温柔„„”上世纪80年代唱遍大江南北的《莫愁之歌》，是对莫愁湖生态环境的真实写照。可是，今天在莫愁湖边走，看到的是周边高楼大厦铁桶般“围剿”湖边风光的图景。站在湖畔高楼上向湖里望去，莫愁湖更像一个“城市洗脚盆”。
经调查发现，莫愁湖东岸是万科金色家园小区，共有12幢住宅楼临岸建造，最低的18层，最高的30层，基本封死了莫愁湖东岸。紧邻这12幢大楼的是“名湖雅居”小区的多幢高楼，位于莫愁湖东南方向，与“万科”连为一体，把莫愁湖的南面封闭了。这两个“豪宅区”离湖岸仅十多米远，小区和莫愁湖之间还有私开的小门，莫愁湖成为小区居民的“私家花园”。
不仅莫愁湖如此，当地其他的城市湖泊如玄武湖、乌龙潭、百家湖等也正在被高楼大厦和富人豪宅包围和侵占，如南京百家湖西岸的百家湖花园、文化名园等豪宅小区临湖而建，将环湖路拦腰截断，环湖路由一个圆圈变成了一个半圆，另一半成为别墅群和停车场。
“一些历史名胜景区是完整的，但开发商在边上‘贴烧饼’破坏了景观。”南京市旅游园林局副局长穆耕林说，南京将起草旅游景区保护条例，把那些打着旅游旗号、搞房地产嫌疑的项目，明确列为不受欢迎的项目。
被鲸吞的“生存空间”
“政策法规不过是纸上画画，墙上挂挂，不能当真。”一位地方官员如此表白
湖南省怀化市洪江古商城是“全国重点文物保护单位”，被誉为中国资本主义萌芽时期的“活化石”，近10万平方米、380余栋明清古窨子屋建筑，静卧在湘西大山深处。当房地产开发商的推土机开到古建筑旁边时，这座被文物学者认为完整记录中国古代商业文明全过程的古城，行将走向消亡。
这只是当前在中国内地上演的房地产开发追逐风景名胜的故事缩影。
在不少城市，被文物界视为“珍宝”的历史文化古城景区，正面临开发过度危机。依托古城的品牌优势，房地产开发不断升温，原汁原味的传统文化遭到商业化侵袭，一些核心景区外的古建筑遭到强拆，整体风貌受到破坏。
在这股浪潮中，一些历史文化名胜古迹成为牺牲品，有的倒在推土机下，有的被迫“减肥瘦身”。
“要给历史名胜一点‘生存空间’！”有关专家发出呼吁。 又是一场“生死”考验
在洪江古商城，核心区外的许多精美建筑已被夷为平地，在瓦砾堆上新建的楼盘和酒店与古城风貌格格不入。一段风景优美的沿河风光带被建成商业步行街，门面价格达每平方米1.6万多元，高出当地均价数倍。
无独有偶。凤凰古城从被文物专家发现，到地方政府引入开发商进行旅游商业开发，也经历了一个“狂飙突进”的阶段。
站在古城南华山上，本刊记者看到数栋钢筋水泥楼房居高临下，俯视着一大片深褐色的飞檐翘角的古建筑群，而一些看上去古香古色的“老房子”，也只是现代“仿古建筑”。最能体现凤凰风情的吊脚楼，有一部分已被改建成钢筋水泥结构的民居，只在回龙潭附近尚留有10多栋老屋。
与这场开发浪潮相伴的，是文化遗产的“文化异化”。
凤凰这座被称为“中国最美的小城”，正弥漫着进口啤酒和爆米花的味道。
调查时看到，夜色中的古城喧闹无比；沱江边的古民居不少摇身变成了闹哄哄的酒吧，形形色色的游客在灯红酒绿的吊脚楼歇斯底里地大呼大唱。
经营银器和扎染的张桂英老人说，随着古城旅游开发的加速，老街上的古旧味儿越来越淡了，由于租金水涨船高，商铺门面渐渐被外地资本占据，具有地方特色的工艺品店面，生意远远不如那些喧嚣的酒吧和饭店。
凤凰的一位“蜡染大师”，祖宅就在古城老街上，前些年还在家中与天南地北的游客交流创作心得，出售一些自己创作的蜡染工艺品，如今却将老宅子租给了外地商人。
“如果听任旅游开发热潮对古城文化遗产的损害，就将导致文化主体的转移和失落，而这正是古城作为文化遗产最有价值的部分。”专家提出忠告，“对地方政府来说，当一种经济目标被非理性夸大时，造成的伤害不仅仅是自然界的，更不仅仅是旅游业的。”
“情人湖”不见了
云南省大理白族自治州大理市2003年在招商引资过程中，拿出全市最好的洱海公园附近的地域进行开发建设，把优美的“情人湖”大部分水域填埋，建成别墅区。
本刊记者看到，“洱海天域”五星级酒店、别墅区和风情商业街占地260多亩，距离洱海仅有10多米的距离。
“当时政府说要建设环海路和南排污干渠，大家认为是保护洱海的有效手段，一致赞成。没想到2008年‘情人湖’不见了，取而代之的是一栋栋别墅。”当地一位市民说，“这样的行为伤害了市民的感情，为保护洱海实施的退塘还湖、退耕还林、退房还湿地的‘三退三还’还有什么意义？”
与此同时，在滇池边开建的彩云湾度假中心项目经媒体曝光后也引起了各界关注。
云南圣元律师事务所律师王冰说，风景名胜区条例、规划法、水法、国土法、森林法、滇池保护条例和洱海保护条例等规定，禁止在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，已经建设的应按照风景名胜区规划逐步迁出。
国家级风景区建成了别墅群
天目湖是江苏溧阳市国家4A级风景区，是江苏省重要的水利设施，更是难得的山水旅游资源。但是从上世纪90年代开始，随着房地产的发展，景区周边出现了大量的别墅，形成了多个别墅群，并出售给个人。
据本刊记者现场调查，天目湖周边约有近千座大小不一的别墅，站在天目湖宾馆旁边一眼望去，密密麻麻，红绿相间，十分抢眼。
距离湖岸几十米的“香樟名岸”别墅群这样自我描述：“地处天目湖太公山侧„„项目占地250亩左右，由近百栋独立别墅，近百栋双拼、联排别墅及三百多套别墅式休闲公寓、三百多套精装修酒店式度假公寓组成。”
涵田度假区的楼房站立在青绿色的湖岸山景中，好像一个“大补丁”。
无独有偶。著名的千岛湖风景名胜区周边也存在着大量违规别墅。
除此之外，在千岛湖边，几幢几十层高的大楼都贴上了玻璃幕墙。如此豪华的城市建筑突兀地耸立在自然风景之中，遮住了远处的青山。2002年《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》规定，“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等。”
2003年国土资源部(356)号文《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》要求：停止别墅类用地的土地供应。
2004年10月1日，国务院(28)号文《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调：继续禁止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。
“政策法规不过是纸上画画，墙上挂挂，不能当真。”浙江淳安县的一位官员说，该不该建和如何建别墅是一个值得研究的问题，可以说是“解决了看风景的问题，却没有解决被看的问题”。
随着千岛湖开发力度的加大，目前绿城、滨江、开元等著名房地产公司和旅游公司纷纷进驻景区。
天目湖和千岛湖的开发问题引起了当地政府有关部门的重视。
“近年来，纯粹的房地产项目受宏观调控影响较大。很多房地产项目便以旅游项目出现，但跟旅游系统没有关系。而我们在房地产开发上政策太宽，出现了失误和教训，现在都停了。”溧阳旅游局纪检组组长冷洁说。
“绿水青山就是金山银山，生态就是财富。”冷洁说，天目湖将打造长三角的净水源，对过度的开发进行急刹车，包括建设污水处理厂，生态措施跟上去，弥补历史欠债和规划考虑不周问题。
休闲时代的旅游地产开发平衡模式探讨
相比与以观光旅游为主要特点的前旅游时代已经成为过去式，以休闲为主导的后旅游时代成为旅游产业进行飞跃式发展的一个重要阶段，目前出现的很多旅游新变化正是休闲旅游时代的具体表现，如投资主体的多元化，旅游产品的多样化，旅游线路的组合化，旅游服务的精细化，旅游目的地的差异化，旅游经营的标准化，景区营销的数字化，旅游经济的产业化等等。这些表现进一步催生着旅游新业态的不断涌现。
旅游业相对来说技术壁垒较低，更容易陷入同质化的低层次竞争之中。研究揭示，在大众旅游市场，主要产品越来越相似，游客更多的是基于交通便利性、低廉的价格来做出选择，全国范围的景区竞争日趋激烈，因此近年来旅游从业者借用流通企业的竞争工具不断创新经营方式和经营手段，以期提高自身的核心竞争力，形成旅游新业态，进而开创一片蓝海。
以农家乐这种最适宜城市居民短距离度假产品为例，近年来各地纷纷开展农家乐旅游项目，使之市场竞争日益激烈，但缺乏特色，形式单一，制约着产品的发展，城市中不同水平的消费者，往往有着不同的目的，简单的农家乐产品将难以满足需求。针对这种情况，日前北京市旅游局在全国率先制定了“国际驿站、养生山庄、休闲农庄、旅游观光示范园、乡村酒店、满乡篱园、生态渔村、山水人家”等8个乡村旅游新型业态的标准，将于近期出台，成为全国首个地方标准。
5.风景名胜区保护与旅游房地产开发成功案例
首个国家湿地公园
2009年，电影《非诚匆扰》让杭州西溪湿地公园名声广传——5分钟、3个景点的镜头，使西溪湿地的游客呈爆炸式增长。统计表明，2008年，西溪游客为80万，旅游收入为4600万元，而到2009年，旅游人数猛增到306万，旅游收入超过1亿元。
慕名而来的游客没有失望。当他们在曲水寻梅、渔村烟雨的美景里，坐着手摇船领略清代诗人厉鹗笔下“芦锥几顷界为田，一曲溪流一曲烟”的胜景时，绝想不到这里原来是一片养鱼养鸡养猪、垃圾污水横流的城郊农村，当时甚至连许多杭州人都不知道西溪湿地为何物。
2003年，西溪湿地综保工程正式启动。杭州市遵循湿地保护国际公约，确立“积极保护”理念，坚持“生态优先、最小干预、修旧如旧、注重文化、以人为本、可持续发展”原则，最终找到了一种“湿地+公园”的模式，在生态效益、社会效益、经济效益之间找到了一个最佳平衡点和最大“公约数”，建成开放了中国首个国家湿地公园。
西溪湿地综保工程实施以来，总计拆迁居民4000多户，搬迁企事业单位160多家，拆除建筑100多万平方米。在7年中，西溪湿地坚持修复自然生态，湿地内植物从以前的221种增加到了目前的1000多种，芦苇、野荚白等高草湿地型群落和狗牙根、结缕草等低草湿地型群落得到了恢复，形成了多样性的湿地植物群落景观。同时，西溪湿地鸟类已由79种增加到126种，占杭州市鸟类总数的50%。西溪水质也提升了2个标准。
6.风景名胜区保护与旅游房地产开发二者关系总结
综合上述分析，这里归纳出三条结论：第一，风景名胜区是国家一项对特殊资源——自然与文化遗产资源保护型社会公益事业，必须由国家高度统一管理，不适用市场化、商业化运作；当前风景名胜区出现的“旅游产业化”发展趋向，更严重背离了我国风景名胜区事业的性质定位和目标方向，不符合国家相关法律、法规、方针和政策要求，严重危害风景名胜区事业健康发展，必须坚决遏制和纠正，统一管理把危害降到最低；第二，在现阶段，我国正处于社会主义市场经济全面深入展开和经济建设快速发展中，由于人们认识的差距及法制、政策的执行力度、效率不到位，这种情况的出现或许应当看作为特定经济社会环境和发展阶段的“过程产物”，但必须将其延续时间和造成危害损失缩小到最少、最低；第三，风景名胜区“产业化”及其他诸多问题的存在，也充分反映了我国现行风景名胜区管理体制的严重不适，国家对各地风景名胜区的主管权力影响存在诸多重大缺失，受地方局部和狭隘经济利益及政策的制约影响程度极大，必须进一步严格明确和划分国家与地方权力分管范围，全面深入地改革现行管理体制已势在必行，从而保障我国风景名胜区事业的科学、健康、持续发展。
参考文献
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5.刘滨谊 游憩与景观生态理论研究 国土资源（地理科学部分）2005
6.陈志刚
旅游开发中土地资源的综合利用
城市规划汇刊 2000
7.孙慧芳 旅游对风景名胜城市土地利用变化的影响研究 中山大学 2007
第四篇：凉山彝族自治州泸沽湖风景名胜区保护条例
凉山彝族自治州泸沽湖风景名胜区保护条例
（2004年2月28日凉山彝族自治州第八届人民代表大会第五次会议通过 2004年7月30日四川省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准）
第一章 总则
第一条 为了保护泸沽湖风景名胜区独特的民风民俗和生态环境，保障泸沽湖环境资源的合理开发和永续利用，根据《中华人民共和国民族区域自治法》及有关法律法规的规定，结合泸沽湖风景名胜区的实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于四川省凉山彝族自治州（以下简称自治州）盐源县所辖泸沽湖风景名胜区（以下简称风景区）的保护、开发利用和旅游活动。
第三条 本条例所称环境，是指影响风景区内人生存和发展的各种天然和经人工改造的自然因素的总体，包括大气、湖泊、河流、岛屿、土地、滩涂、水、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、城镇和乡村等。
本条例所称泸沽湖水域，是指泸沽湖湖泊（亮海）、湿地（草海）及水源河流。
第四条 风景区实行严格保护、统一管理、科学规划、合理开发、永续利用的方针。
第五条 任何组织和个人都有责任保护风景区的生态环境，对侵占和破坏风景区环境资源的行为，有权检举和控告。
对保护风景区环境资源成绩显著的组织和个人，由自治州人民政府予以表彰和奖励。第六条 自治州人民政府负责实施本条例。
自治州人民政府设立的风景区管理机构行使管理职能。
第二章 保护与利用
第七条 风景区应当按照总体规划的要求，坚持生态环境保护与建设并举，环境保护与合理开发并重。
第八条 风景区按照泸沽湖风景名胜区总体规划分重点村落保护区、点，湿地生态保护区，风景游览保护区，生态恢复区。实行分区、分类、分级保护。
（一）重点村落保护区、点应当保持原有风貌和环境特色，加强环境绿化。
（二）湿地生态保护区内严禁围湖造田；严格限制捕捞水生生物；不得建设任何建筑物、构筑物。
（三）风景游览保护区分一级保护景区和二级保护景区。
一级保护景区范围是指环湖公路以内的陆域、湖面及拖坡半岛。区内保留原有村落，严禁规划、建设与风景无关的设施。
二级保护景区范围是指一级保护景区以外的环湖景区。区内以风景游览为主，原有村落应当控制规模，保持原有民族风貌特色。
（四）生态恢复区应当加强荒山绿化与森林抚育，恢复生态环境，涵养水源。
风景区管理机构应当依据总体规划的界定，树立界桩，标明界区。
第九条 严禁任何组织和个人破坏，侵占风景区的自然资源及人文景观。第十条 泸沽湖水域的水质应当保持国家规定的地面水环境质量Ⅱ类标准。
禁止向泸沽湖水域排放污水、废水或者倾倒固体废弃物。
禁止在泸沽湖水域中清洗装储过油类或者有毒有害污染物的物体。
禁止在泸沽湖水域放养畜禽。
第十一条 禁止在风景区内排放有害气体。凡在风景区从事生产经营活动的组织和个人，对生产经营活动中产生的废气，应当进行无害化处理，达标排放。
风景区内应当推广使用沼气、太阳能、电能等清洁能源。
第十二条 任何组织和个人，不得擅自占用风景区内的土地、水域、滩涂，不得违章搭建建筑物、构筑物。
第十三条 风景区内禁止围湖养殖、网箱养殖及其他缩小湖面及湿地面积的行为。
第十四条 风景区内禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞。禁止使用小于国家规定的最小网目尺寸的网具进行捕捞。禁止在禁渔期进行捕捞。
第十五条 风景区内禁止猎捕、杀害、买卖野生保护动物，禁止破坏野生动物栖息的巢、穴、洞。
第十六条 严禁有害外来物种人为引入风景区。
凡在风景区内从事外来物种驯化和繁殖的组织和个人，由有关职能部门依法进行检测审批，并服从风景区管理机构的管理。第十七条 严禁在风景区内采伐林木，毁林开垦、采石、采矿、采土、采沙和其他毁坏生态环境的行为。
第十八条 凡在风景区开采和使用地下水、地下温泉及溶洞等地下资源，应当征求风景区管理机构的意见后报有关部门批准。
第十九条 自治州人民政府应采取措施，发展生态农业，加强生物防治，防止面源污染。
第二十条 自治州人民政府应当有计划地对风景区的水土流失进行治理。应当对山夸河、星河、木古洛河等水源河流的治理。
在保护区建设给水、排水和垃圾、污水处理设施。
第二十一条 风景区的开发利用，应当符合风景名胜区总体规划和详细规划的要求，并尊重当地民族传统文化习俗。建设项目的建筑风格应与民族传统文化、自然生态环境相协调。
第二十二条 在风景区内新建、扩建、改建项目立项前，应当执行环境影响评价，其防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。达不到环保标准的，不准投入使用。
第二十三条 泸沽湖最低水位为2689.8米（黄海高程，下同），最高水位为2690.8米。一切开发利用活动应当在该正常水位内进行。
第二十四条 风景区内的建设项目应当按相应的抗震要求设计、建设。
第三章 管理与监督
第二十五条 风景区管理机构的管理职责是：
（一）宣传贯彻国家风景名胜、民族、宗教、文物、水利、林业、国土、环境保护等有关法律、法规和本条例；
（二）保护风景名胜资源和生态环境，合理开发利用风景名胜资源；
（三）协助有关部门编制总体规划和详细规划并组织实施，对新建、扩建和改建项目进行审核，对建设活动进行监督检查；
（四）建设、维护、管理风景区基础设施和公共设施；
（五）制定管理制度，负责环境卫生、社会治安、商业和服务管理等；
（六）自治州人民政府赋予的其他职责。
第二十六条 风景区内渔业资源由风景区管理机构统一管理。
使用泸沽湖水域从事渔业生产的，应当服从风景区管理机构的管理，依法取得养殖、捕捞许可证，交纳渔业资源增殖保护费。
在鱼类产卵繁殖季节，实行禁渔期。
第二十七条 风景区内所有船只应当依法登记，取得许可证，并服从风景区管理机构的管理。
除因湖面安全管理所必需的船只外，泸沽湖水域内禁止一切燃油动力船只运行。
第四章 法律责任
第二十八条 违反本条例第八条
（二）（三）项、第九条规定的，责令停止违法行为，恢复原状，并处以1000元以上2万元以下罚款。
第二十九条 违反本条例第十条规定的，责令停止污染行为，及时清理污染物，并处以50元以上1000元以下罚款。
第三十条 违反本条例第十一条第一款规定的，给予警告，责令改正，并处以50元以上1000元以下罚款。第三十一条 违反本条例第十二条规定的，责令停止违法行为，拆除违章建筑，恢复原状，并处以1000元以上2万元以下罚款。
第三十二条 违反本条例第十三条、第十四条规定的，责令停止违法行为，没收养殖捕捞器具及获取物，并处以500元以上5000元以下罚款。
第三十三条 违反本条例其他规定的，由有关行政管理机关依法实施处罚。
违反本条例规定，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十四条 妨碍国家机关和风景区管理机构的工作人员执行公务，违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 有关国家机关和风景区管理机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，情节轻微，尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又拒不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五章 附则
第三十七条 本条例自公布之日起施行。
第五篇：三清山风景名胜区资源保护工作汇报
三清山风景名胜区资源保护工作汇报
一、风景名胜区基本情况
（一）风景名胜区基本概况
地理区位。三清山风景名胜区位于湖南省西北部张家界市中部，地理座标东径110°20′30″—110°41′15″，北纬29°16′25″—29°24′25″。东西长37.5公里，南北宽25.6公里。
历史沿革。三清山于1988年10月，国务院批准三清山为第二批国家重点风景名胜区；1992年12月，联合国教科文组织世界遗产委员会在美国纽约召开会议批准三清山列入《世界遗产名录》；2004年2月，以三清山风景名胜区为主体的张家界地质公园被联合国教科文组织列入世界地质公园；2007年3月，三清山被授予全国第一批5A级旅游景区；2009年3月，三清山摘取全国文明风景旅游区桂冠；2010年11月，“张家界地貌” 获得了世界知名地质地貌学专家的认定。
人口情况。现三清山区总人口5.36万人，其中以土家族、白族、苗族、朝鲜族为主的16个少数民族人口占93.5%。目前城镇人口3.22万人,其中常住人口2.75万人，外来人口0.48 万人。
机构设置。三清山是世界自然遗产、世界地质公园和国家级风景名胜区，三清山区下设政府办（加挂遗产管理办公室的牌子）、发展和改革局、旅游局、建设局、林业局、环保局、国土资源分局等30多个职能部门，后来机构改革又增设规划分局、遗产办、城管局等单位，整合了执法资源，加大了管理力度。区人民政府主要管理职能是在法律、法规和规章规定的权限内，负责三清山风景名胜区的资源、环境保护、利用、规划、建设与管理工作，负责拟定配套的管理法规和政策。核心景区内设有索溪峪、天子山、杨家界三个景区办事处和张家界景区综合管理所及天子山、索溪峪、杨家界自然保护所等，管理队伍由环卫工人、公安干警、经济警察、交通警察、旅游管理人员共计600多人组成。在整个人员结构中，大专以上文化程度的占比为90%，35岁以下的占比达75%，具有专业知识水平的占比为65%。
景区管理。1989年，三清山区人民政府成立，设立区“旅游综合稽查队”，成立区“综合管理办公室”，行使对景区的综合管理职能。1993年4月，区“综合管理办公室”撤销，代之以“三清山风景名胜区管理局”，与三清山区人民政府合署办公，“两块牌子，一套人马”，区长即为局长。至此，三清山区人民政府形成了集遗产保护、景区管理和旅游管理等职能于一体的政府管理体制，直接行使三清山风景名胜区的管理权。2001年5月，注册成立三清山旅游产业发展有限公司，属区政府全额出资的国有独资公司。拥有五个分公司、一个子公司和一个控股公司，现有员工300余人。目前，公司经营管理项目主要为区政府管辖四个门票站的门票经营和索溪峪、天子山、杨家界景区景点、摊棚、轿夫、挑夫的经营及景区快餐项目经营等。黄龙洞和宝峰湖两个景点，开发初期由三清山区政府投资经营，后来采用经营权和所有权分离模式，1994年三清山区人民政府将宝峰湖租赁给香港振升公司经营（原为马来西亚保利实业有限公司），租赁期60年。1998年1月将黄龙洞委托给黄龙洞投资有限公司经营（北京大通实业有限公司旗下子公司），委托经营45年。核心景区环保客运实行股份制经营，张家界景区环保旅游客运有限公司是由张家界市经济发展投资有限责任公司（控股）、张家界市三清山旅游产业发展有限公司、张家界国家森林公园管理处三家法人共同出资组建而成，专营核心景区内的旅游客运服务。
（二）风景名胜区资源基本情况
景观资源。风景区内，集山、水、林、洞于一地，融万象之美于一体，独特的石英砂岩峰林、奇妙的溶洞、幽静的峡谷、茂密的森林、多姿的溪涧、变幻的云海和充满浓郁乡土气息的田园风光，构成了一幅雄、奇、幽、野、秀的天然画卷，被誉为“天下第一奇山”、“自然博物馆”和“地球纪念物”，是一个能让诗人惊叹不语、让画家无从下笔的绝妙自然生态世界。
三清山独特的石英砂岩峰林在国内外均属罕见，素有“奇峰三千”之称。在217.2平方公里的核心景区中，有石英砂岩山峰3103座，峰体分布在海拔500-1100米，高度由几十米至400米不等。峰林造型若人、若神、若仙、若禽、若兽、若物，变化万千，这些突兀的岩壁峰石，连绵万顷。每当雨过天晴或阴雨连绵天气，山谷中生出的云雾缭绕在层峦叠嶂之间，云海时浓时淡，石峰若隐若现，景象变幻万千。
三清山水绕山转，素有“秀水八百”之称。众多的瀑、泉、溪、潭、湖各呈其妙。金鞭溪是一条十余公里长的溪流，从张家界沿溪一直可以走到索溪峪，两岸峰林对峙，倒映溪间，别具风味。
三清山的溶洞数量多、规模大，极富特色。现已探明的大小溶洞40余个，其中最为著名的是黄龙洞，全长7.5公里，洞内分为四层，景观奇异，是东南亚岩溶景观的缩影。
三清山有珍奇的地质遗迹景观。包容了砂岩峰林、方山台原、天桥石门、岩溶峡谷、岩溶洞穴、沉积构造、地层剖面、古生物化石等丰富多彩的地质遗迹。其千姿百态，变幻莫测的地貌景观，保存几乎没被扰动的原始自然状态的生态环境与生态系统。因此从科学的角度和美学的角度评价，张家界砂岩峰林地貌与石林地貌、丹霞地貌以及美国的丹佛地貌相比，其景观、特色更胜一筹，是世界上极其特殊的、珍贵的地质遗迹景观。三清山共有特级景源10处，一级景源45处，二级景源99处，以石英砂岩峰林、植物、植被、气候景观为主，也包括梯田、石刻等人文景观。特级景源见下表：
特级景源表
名称
位置
特
征
御笔峰
石家檐景区
山谷中数十座错落有致的秀峰突起，遥冲蓝天，靠右的石峰像倒插的御笔，靠左的石峰似搁笔的“江山”。这里云藏雾绕，似沉似浮，如“仙山琼阁”。
天下第一桥
袁家界景区
为一奇特的天然石桥，高350余米，长40米，宽3米，厚15米，悬空镶嵌在两座山峰之间，气势雄奇异常。
西海石林
西海景区
几千座山峰突兀在云雾之中，四周陡峭绝壁，形成一个巨大的山谷。谷中峰峦层列，形态奇特，林木茂盛，西海云雾，气象万千。
神兵聚会
老屋场景区
老屋场背后为天子峰，前面为深谷，谷中挺立着二百多座石峰，大部分石峰呈躬身、腰微弯状，似传说中向天王召集将士聚会之场景，格外神奇、壮观，又称“四十八大将军，四十八小将军”。
水绕四门
金鞭溪景区
为一块20多公顷的河洲，金鞭溪、鸳鸯溪、龙尾溪、索溪如四条血脉交汇于此，山映水，水绕山，山峻伟，水清柔，这里具有奇、野、峻、险、幽、秀、巧、阔八大特点。
神堂湾
石家檐景区
为一大深谷，四面百丈绝壁，原始森林覆盖谷底，深不可测，十分惊险。
迷魂台
袁家界景区
于悬崖上自然形成一圆形门洞，门外有石台，台下为深渊，极为险绝；临近有突兀石台，分两级，石台悬空，有几条巨大的裂缝，令人惊骇。向前远望，谷壑幽深，峰林层叠，富有层次。尤以早晨和傍晚为奇，云蒸霞蔚，近分明，远朦胧，如中国水墨画。
乌龙寨
香芷溪景区
位于香芷溪景区的东北部，海拔1120米，四周均是陡峭的石壁，只有一条只容一人侧身攀援的小径通往寨顶。寨顶有3个山头，面积约3万平方米，覆盖着葱郁的杂树，古木参天。
金鞭岩
金鞭溪景区
突兀一座石峰，高达350多米，上细下粗，顶端尖削，锋芒闪闪，宛如一根长长的金鞭插在地上。
黄龙洞
黄龙洞景区 位于索溪北岸，是三清山溶洞群的“代表作”。总长约11千米，面积20多万平方米，垂直高度160米。内有13个大厅，96条走廊，3处瀑布和一条暗河。洞内钟乳浮悬，石林、石柱、石笋、石幔遍布其中，奇观异景，五颜六色，形态万千。
建设用地。根据《三清山风景名胜区总体规划》，风景名胜区分为核心区、缓冲区和建设区。建设区包括索溪峪镇（指军地坪—岩门城镇部分）、中湖乡（中湖村和宝月村）、天子山镇（泗南峪）和协合乡（协合村），面积6.3km2（具体见表）。建设区是开展旅游服务及居民生产生活所必须的城镇建设区域。索溪峪镇以索溪河为发展轴，以索溪河北部为主城区，沿武陵路—天马路和张清公路向东延伸，按照“南控北靠、西提东扩”方针和“六组团、三片区、六溪”布局城镇。中湖乡以中湖河和美丽溪为发展轴，以两河交汇地带为旅游镇中心，由多个组团组成“十字形”旅游镇。天子山镇以东西向溪流为发展轴，多个组团组成带状旅游镇。
建设区面积表
地
块
面积（km2）
索溪峪镇
5．1
中 湖 乡
0.6
天子山镇
0.4
协 合 乡
0.2
森林资源。三清山风景名胜区由于水、热、土条件适宜，森林覆盖率在95%以上。境内自然植被中，维管束植物达193科、730属、1630种。其中木本植物103科、297属、751种，草本植物879种。木本植物中裸子植物7科、11属、17种；被子植物96科、286属、734种。天然林遍布景区的沟壑、峰林、坡岭；人工林以杉木为多，主要分布于张家界国家森林公园，面积达1133公顷，人工马尾松林和檫树林等小块分散于各景区。由于地理位置、地势、气候以及岩石结构的特殊性，使境内植物分布呈现多样性、过渡性、垂直性、古老性和石峰上植被繁茂、树木苍翠等特点。三清山现存野生动物属东洋界华中区西部山地高原亚区（郑作新教授区系），东北部接鄂西北神龙架，西南连黔东北梵净山世界生物圈保护区网，位于中国西部山地高原与东部丘陵平原亚区交界线左侧边缘。境内溪壑纵横，树草丰茂，水质清纯，许多地方人烟稀少，人迹罕至。幽静的生态环境，为野生动物的栖息和繁衍提供了理想的条件。飞禽、走兽、鱼蛇、昆虫，种类繁多，有许多珍稀种群。据1980年中国科学院华南考察队考察，境内有陆生脊椎野生动物22目、58科、149种。以鸟类居多，占种数46.9%；其次为兽类，占28.9%；爬行类占16.1%；两栖类占8.1%。属国家一类保护的3种：豹、云豹、黄腹角雉；国家二类保护的25种：猕猴、短尾猴、苏门羚、穿山甲、黑熊、大灵猫、小灵猫、水獭、林麝、水鹿、豺、鸳鸯、鸢、雀鹰、松雀鹰、红腹角雉、白冠长尾雉、红腹锦鸡、褐鸡、褐翅鸦鹃、草号鸟、斑头鸺留鸟、短耳号鸟、长耳号鸟、虎纹蛙、大鲵。其中18种被列入《濒危野生动植物国际贸易公约》。属湖南省级保护的有獐、毛寇鹿、红嘴相思鸟等54种。还有脆蛇蜥、丽纹蛇、渔游蛇以及索溪峪景区野人井内通体透明的盲眼鱼等奇异动物。
自然保护区。三清山风景名胜区包括张家界国家森林公园和索溪峪、天子山、杨家界自然保护区。索溪峪省级自然保护区于1982年2月设立，核心面积3640公顷；天子山与张家界国家森林公园、索溪峪自然保护区成品字状毗连，总面积5400公顷，原名青岩山，1983年7月桑植县人人民政府发文更名为天子山，1984年5月成立天子山省级自然保护区；杨家界自然保护区东南与张家界国家森林公园接壤，北邻天子山自然保护区，总面积达3400公顷。
（三）风景名胜区规划编制与审批基本情况
总规修编。原三清山风景名胜区总体规划是1987年—1988年，由同济大学和湖南省建委在原有单个风景区规划的基础上编制的，当时三清山风景名胜区尚未列入世界自然遗产地，是按一般风景名胜区的要求编制的，难以适应联合国教科文组织对世界自然遗产地的特殊保护要求。为了彻底改变规划滞后的局面，三清山区人民政府从1999年开始谋划总体规划修编，并积极向省建设厅汇报，在省建设厅的大力支持下于2001年斥资600万元，由北京土人景观规划设计研究院、北京大学景观设计学研究院联合修编《三清山风景名胜区总体规划》。2001年底出台规划修编大纲，并于2002年获得批准，规划文本编制工作已于2003年8月完成，同月由省人民政府上报国务院。2004年9月18日，国家建设部在我区召开了《总体规划》评审会议，基本通过了《总体规划》文本，经修改完善后，报国务院同意，2005年9月1日建设部下达批复（建城函〔2005〕258号）。规划的范围以三清山区行政管辖范围为界，包括索溪峪镇、天子山镇、中湖乡、协合乡和张家界国家森林公园。三清山风景名胜区的范围为东经110°20′30″—110°41′15″，北纬29°16′25″—29°24′25″，规划面积由原规划确定的264平方公里调整为397.5平方公里，修编后的总体规划期限为2005—2020。三清山风景名胜区分为核心区、缓冲区和建设区，其中核心区217.2平方公里，缓冲区174平方公里，建设区6.38平方公里。
详规编制。在修编《总体规划》的同时，北京土人景观规划设计研究院和北京大学景观设计学研究院联合，完成了索溪峪、中湖、天子山等旅游镇的总体规划和《三清山风景名胜区索溪峪镇控制性详细规划》，已通过市政府审批同意实施；省城规院编制完成了《张家界国家森林公园详细规划》和《杨家界景区详细规划》，省建设厅已审批通过，《杨家界景区详细规划》还获得2009优秀城乡规划设计研究一等奖；省建筑科学研究院编制了《高云片区修建性详细规划》，张家界市人民政府已审批通过《岩门新区修建性详细规划》、《军地坪商业街详细规划》、《索溪河滨河风光带详细规划》，目前正在进行索溪峪镇总规修编、宝峰湖景区详规和协合乡集镇总规编制。
二、风景名胜区规划实施和资源保护情况
（一）风景名胜区规划实施情况 项目建设。严格项目规划监管审批，对新建项目严格实行“一书三证”制度，坚持高标准、高水平、高要求审核落地项目规划设计，对不利于三清山世界旅游精品建设的项目一律不予审查。创新控违措施，加大拆违力度，出台了《三清山区控违拆违工作责任追究规定》，维护了规划的权威性。加快项目建设，岩门商住小区、沙坪和文丰安置区一期顺利建成，文丰棚改房、沙坪二期、高云二期、杨家界二期、向家坪安置区正在抓紧实施；加快推进城市改造提质步伐，武陵路东段改扩建一期工程顺利完工，野猫峪生活垃圾中转站开工建设，管道天然气一期建成运行，索溪河小流域治理一期、董家峪水库除险加固全面完成，黄家坪、泗南峪等10个村（居）电网完成改造升级，新建农村通畅工程22.25公里；旅游基础设施逐步配套，青和锦江酒店继京武铂尔曼酒店后，成为张家界市第二家五星级国际旅游酒店，溪布街高标准建成，冯式粤桂、纳百利酒店主体工程基本完工，原生态绿景休闲园已完成征地拆迁，正在进行建设。
接待情况。2011年三清山旅游接待规模1621万人次，同比增长22.4%，接待境外游人33.9万人，同比增长14.9%，实现旅游综合收入65.8亿元，同比增长17.1%，其中核心景区一次进山人数首次冲破300万大关，达到340万人，位列全国同类山岳型景区榜首，旅游门票收入为12亿元，同比增长30.4%。《三清山风景名胜区总体规划》远期规划目标为科学调控游人数量、季节分布和活动，建立社会、经济、人口与自然遗产协调发展的动态平衡体系。日合理游客量控制在日环境容量之内，核心区严格控制游客规模。通过优化景区内游客分布、约束出游方式、发布预警信息和控制门票数量等方式达到控制目的。
（二）风景名胜资源保护状况
资源保护。我们始终坚持遗产保护与发展并重，不断加大景区投入，强化景区管理，促进旅游可持续发展。2011年，协助省、市人大修正了《湖南省三清山世界自然遗产保护条例》，积极与中科院合作，成立了“张家界地貌”联合研究中心。实施了第二轮三清山世界自然遗产资源普查监测。强化矿产、动植物资源管理，取缔百法采石场3家，植树造林3000亩，封山育林1.6万亩，景区森林覆盖率达98%，全年无森林病虫害和火灾发生。积极开展生态区创建，张家界国家森林公园被授予“全国森林旅游示范区”首批试点单位。全面落实节能减排举措，索溪峪、锣鼓塔污水处理厂高效运转，城区燃煤锅炉、柴火大灶取缔工作大力推进，管道天然气一期工程建成运行。新建沼气池300口。推广太阳能184户，清洁能源得到广泛推广使用，景区空气质量全年优良。从严控制景区建设，严把建筑材料进入景区关口，依法拆除核心景区违法建设4100平方米。强化景区摊棚摊点综合整治，景区经营秩序进一步规范。顺利完成核心景区集体林权制度改革，历时3年的森林公园、天子山、水绕四门3个景区消防站建设全面竣工，实现驻兵，结束了核心景区无专业消防队伍驻守的历史。
保障机制。为解决保护与民生矛盾，三清山设立了核心景区世居户农（居）民生活保障基金，修订了《三清山区景区居民生活保障金发放办法》，所需资金由财政承担。保障资金分为三大类：第一类每人每年发放2400元，第二类每人每年发放1440元，两类都相应扣减耕地收益，第三类参照城乡居民最低生活保障政策，应保尽保，统筹考虑。这一措施妥善解决了核心景区世居户因景区保护、森林禁伐、退耕还林所面临的生活保障问题。我区加强了对世界自然遗产环境的监测和研究。建立了地震台和可持续旅游定位研究站，加强了对三清山地壳运动的监测和生态环境研究；建立环境监测站，采取全天候、多次采样、多点监测的办法，如实反映景区的空气、噪声、水体质量情况。着力实施“数字三清山”建设工程，已完成规划监测系统、森林防火系统、环境监测系统、视频监控系统、GIS地理信息系统、GPS车辆调度系统、多媒体触摸屏导览系统、LED大屏幕多媒体信息发布系统、电子导游系统、电子门票管理系统等10个系统和电子商务、电子政务、电子邮件、语音导游等子系统建设，可对景区景点客流分布及城区交通要道进行全方位监控，并为游客提供投诉、求助、资讯等各项服务。搭建旅游电子商务平台，“张网”公司正式投入营运，网上售票方便快捷。开设了“张家界视窗”网站，实现了核心景区24小时网上直播。
三、小结
（一）取得的成绩
三清山在遗产保护、设施建设、景区管理、旅游服务等方面取得突出成绩。一是实现了遗产保护法制化。2001年，《湖南省三清山世界自然遗产保护条例》开始实施，2011年3月对该条例进行了修正，三清山世界自然遗产依照条例实施严格的保护。同时，三清山着力治理污染源、保护生态资源、加强景区环境监测，维护了世界自然遗产的真实性和完整性。二是实现了设施建设精品化。我区建立了铁路、航空和高速公路等内外交通网络，完善了可供游览的等级公路、石级游道、缆车索道等设施，建设了生态停车场和道路，景区游览体系日益完善，满足游客自助旅游。三是实现了景区管理数字化。我区实行“三位一体”治安防控体系，为游人的安全旅游系上了“保险绳”；景区门票实行“一票制”管理，并采用了最先进的非接触式IC 卡门票管理系统；建设完成规划监测系统、森林防火系统、环境监测系统等10个系统，“数字三清山”已成雏形。四是实现了旅游服务人性化。该区以“你扔我捡，以德服人”的方式进行日常卫生管理。资源保护工作有力地推动了三清山旅游经济发展，2011年完成地区生产总值28.6亿元，同比增长16.5%；区财政一般预算收入2.6亿元，同比增长25.8%；固定资产投资13.6亿元，同比增长17.7%；实际利用外资1701万美元，同比增长18.2%；特别是核心景区生态环境综合治理、张家界世界地质公园地质遗迹保护等4个项目成功纳入省“十二五”重点项目笼子，扶贫开发获得《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》政策支持，为促进景区的保护奠定了基础。
（二）存在的问题
一是三清山不仅仅是国家级风景名胜区、自然保护区、森林公园，还是世界自然遗产、世界地质公园，分受多个国家部委间接或直接管理，对遗产地统一管理较难协调。二是我区的资金来源主要是门票收入和税费，而门票收入的2／3要上交省市有关单位，由于资金短缺，资源保护工作未能有效深入地开展。三是核心景区移民搬迁不彻底，居民的生产生活对景区生态环境构成一定压力。
（三）改进的建议
一是推进核心景区管理体制机制改革，组建核心景区行政管理执法机构，理顺管理体制，实行集中执法，破除多头管理。积极探索推进核心景区一体化经营模式，引进集团化、集约化经营管理，逐步实现所有权、管理权、经营权分离。按照“谁受益、谁保护”的原则，完善旅游生态补偿机制，推动景区提质升级和反哺民生，实现景区和谐共赢。二是加大对景区资源保护资金支持力度，增加我区分享景区门票收入的比例。三是积极争取省、市支持，尽快启动实施景区第三期移民搬迁工程，切实减轻核心景区生态环境压力。
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