政府代建制合同模式（★）

第一篇：政府代建制合同模式

“双方合同”或者“三方合同”？

2006-4-19 12:41 来源：法律教育网 【大 中 小】【我要纠错】

本文是2006年1月10日在国家发改委投资研究所举办“政府投资项目代建制等建设实施方式改革高层论坛”的专题报告。

推行“代建制”的三项政策目的：

（一）改革政府投资体制

现行投资体制的特点：

投资项目立项、批准“难”；立项、批准后监督管理“松”。

项目一旦批准实施，项目工程建设和资金使用均由使用单位掌管，脱离政府投资主管部门的监控，使用单位由于利益驱动，往往置投资计划于不顾，任意变更建设内容，提高建设标准，扩大建设规模，突破批准的总投资额。

推行代建制实现对现行投资体制的改革：

政府投资主管部门通过招标投标方式，选定具有工程管理资质和经验的项目管理公司作为代建单位，并委托代建单位代行政府投资主管部门对建设项目的管理权，严格掌握、控制建设规模、建设内容、建设标准和项目预算，并负责管理建设资金，保障投资计划的切实贯彻执行。

（二）推行公共工程建设的专业化管理

依现行投资体制，项目批准之后项目工程建设完全由使用单位掌管，使用单位往往缺乏组织管理建设工程的能力和经验，致使项目工程管理混乱无序，难免受制于建筑施工单位，难以保障项目工程建设工期和工程质量。

推行代建制实现工程建设的专业化管理：

作为代建单位的项目管理公司，具有工程建设管理能力和经验，可以对项目工程建设进行专业化的管理，并全面负责施工现场的安全、环保、卫生、市政等方面的监控和协调，处理各种突发情况，最终保障建设工程按期竣工和工程质量。

（三）严格执行招标投标、防止腐败

政府投资建设工程强制采用招标投标方式订约，对于保证工程质量、提高投资效益，发挥了积极作用。但在建设工程招标投标的实践中，也存在领导干部插手招标和建设单位与招标代理机构串通的腐败问题。

推行代建制可以有效防止腐败：政府投资主管部门采用招标投标方式选定代建单位，由代建单位作为使用单位的代理人委托招标代理机构进行招标，选定设计单位、建筑公司、设备供应商，等于设置了两道防止腐败的“隔离墙”：一是领导干部与招标活动之间的“隔离

墙”；二是使用单位与招标活动之间的“隔离墙”。可以从源头上防止腐败，充分发挥招标投标制度的积极作用。

二、“代建制”试点中的三种合同模式

从各地进行代建制试点的情形看，在采用招标方式选定代建单位之后，都需要与代建单位签订“代建合同”，明确规定代建单位的权利义务和责任，“代建合同”成为监督、考核、评价代建活动和对代建单位进行奖惩的依据。可以说，代建制就是一种合同制。迄今代建制试点中的“代建合同”，有三种模式：

第一种模式：“委托代理合同”模式

是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。此“委托代理合同”模式的实质，是委托代建单位对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理委托方采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”；项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人（“项目法人”、“项目业主”）的手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。

（在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形，适于采用此模式。）

缺点一：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”（“划拨”）给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的。

缺点二：使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。

第二种模式：“指定代理合同”模式

是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的实质：是政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”；投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点一：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。

缺点二：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。第三种模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式：政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

北京市是由“发改委”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；武汉市是由政府指定的“责任单位”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；浙江省是由“政府投资综合管理部门”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

“三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定

“政府主管部门”的权限和义务：对代建单位（受托人）的监督权、知情权；提供建设资金的义务。

“使用单位”的权利和义务：对代建单位（代理人）的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有权；协助义务、自筹资金供给义务。

优点：可以发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。

三、三种合同模式的差别

“三方代建合同”模式，与第一种“委托代理合同”模式和第二种“指定代理合同”模式的差别，集中体现在代建单位的“权限”上：

在第一种模式和第二种模式中，代建单位的“权限”：“一代、一管”

根据投资人（或使用单位）的委托和授权，享有对外签订合同的“代理权”，和对项目工程建设施工的“管理权”。

在第三种模式中，代建单位的“权限”：“两代、两管”

“两代”，指代建单位根据三方代建合同的约定，享有对投资人的“代表权”（代行投资主体的职权），享有对使用单位的“代理权”（据以委托招标投标并签订设计、施工、安装和采购等合同）；

“两管”，指代建单位基于其“代表权”和“代理权”，拥有对项目投资资金的“管理权”，和对项目工程建设施工的“管理权”。

四、结语：完善“三方代建合同”模式

“三方代建合同”模式能够较好地实现推行代建制的三项政策目的。

但“三方代建合同”模式也存在问题：

与现行民法通则和合同法关于委托代理制度的规定有所不符。

政府投资主管部门，属于行政法（财政法）上的主体，怎么能够与属于平等当事人的“民事主体”（代建单位、使用单位）签订合同？在北京市的试点中，由北京市“发改委”与代建单位、使用单位签订合同，浙江省的试点中，由“政府投资综合管理部门”与代建单位、使用单位签订合同，按照《中央预算投资项目招标选择代建单位试点办法》（征求意见稿）的规定，中央预算投资项目代建制就应当由“国家发展改革委员会”与代建单位、使用单位签订合同，这在理论上和实践上都有不妥。

问题的关键在于，作为“行政机关”的“政府投资主管部门”或者“发展改革委员会”，不宜直接成为代建合同的当事人。因此，解决问题须从改变出面签订合同的“委托方”（即“政府投资主管部门”）的性质入手。

如果能够在“政府投资主管部门”之下，设立一个具有法人资格的“投资项目管理机构”，由该“投资项目管理机构”出面选择代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”，即可使“三方代建合同”成为符合现行民法通则和合同法规定的一种“新型合同”类型。

第二篇：政府投资项目“代建制”模式研究

政府投资项目“代建制”模式研究

张 涛

本文研究了政府投资项目建设的“代建制”管理模式，提出政府法定机构“集中代建”是主导发展方向。首次引入政府法定机构的概念，并对不同代建模式的风险进行了比较研究，进一步明确政府投资项目“集中代建”的优势，以及今后需要解决的问题。

政府投资项目主要是指以政府财政基本建设资金为投资主体，或者以政府财政担保由国有控投企业出面贷款而成为投资主体兴建的固定资产投资项目，这些项目主要集中在基础设施建设和公益性的公共建筑和相关设施上，关乎社会的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投资项目的“代建制”管理模式是上世纪九十年代，在厦门等城市试点后，才逐渐在全国十几个省市推广开来的，并且取得了明显的成效，它将“投资、建设、管理、使用”彼此分离，互相制约，政府在投资、质量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，全国47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有37个开始了代建制试点工作，并已取得了一定的成绩，试点范围正在逐步扩大。

然而不同的城市在推进政府项目代建制模式过程中，根据各自情况选择了不同形式，代表了不同的发展方向，各有得失。我将它们概括为三种不同的发展方向。

一、政府法定机构直接管理（“集中代建”），二、完全市场运作（市场化“企业代建”），三、国有投资公司下的企业代建模式（“企业代建”）。针对这三种“代建制”模式优劣，国内文献各持观点，莫衷一是。经过多年的实践和近几年深入地研究、探索，并用经济学模型证明，政府法定机构代建模式无疑是政府投资项目管理的主导模式，国有企业代建制模式是它的必要补充，并长期共存，相互竞争，共同发展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是针对政府按一定比例出资的建设项目，由政府建设行政主管部门设立专门机构（代建单位或代建管理单位）直接管理或由该专门机构通过公开招标选择有资格项目管理单位（代建单位），负责项目全寿命周期内一定寿命段的建设管理，建成后，交付使用单位或管养部门的制度。

上述定义有这样五层涵义：

1.该定义只对政府投资、或占一定比例的建设项目，项目投资中无政府资金的不在此范围内。该比例可以根据各地区、各部门实际情况来定。比如江苏省规定：“总投资额1000万元以上且使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上”属于代建范围。

2.行政机关不是直接的代建单位或直接的代建管理单位，而是由其成立专门机构，该机构可以是政府法定机构（公务局、署、处）也可以是全资的城市投资公司，这样从法律上和行政管理上理顺了关系。

3.政府建设行政主管部门的主管地位确定，明确了代建制模式行政职责的归口管理，一改有些地方由发改委和财政部门的多头管理。本文认为发改委可以是“代建制”改革的倡导者和方案的制定者，实施过程的指导者和监督者，财政部门可以是每一项具体业务的监控者，资金使用的管理者，而不是代建行为的行政管理者，代建合约的直接签约者。建设行政主管部门管理有其长期固有的技术优势和专业人才配备优势。

4.全寿命周期中一定寿命段是指代建工作可以从立项开始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程实施段，根据业主的需要，其实就是政府部门对项目的要求不同而选择不同的寿命段进行代建管理。目前以上各种情况兼而有之。

5.使用单位或管养部门，就很清楚了，交付的使用单位一般是指公共建筑，如医院、校舍等的使用人；管养单位就是基础设施，如道路、桥梁、泵闸代政府管理的专业养护单位。

代建制能使“投资、建设、使用、管理”分离，优化社会资源和物化劳动的配置；代建制有利于提高科学决策水平，集中智慧。专家论证，专业化管理，充分发扬民主，听取各方意见；代建制可以更好规范各参建单位的行为，用合同、标准、行业规范制约，更好地控制质量、工期，合理控制投资，发挥项目效益。

二、政府法定机构与代建制

政府法定机构是指各级政府机关下设的受政府机构委托行使一定行政职能的各类事业单位或参照公务员管理的事业单位。由于各地代建制试行过程中，成立的机构名称不同，管辖内容尚有差异，单位性质也略有不同，我们将国内的建筑公务局（署、处）、建管中心、公益性项目中心等机构的共性抽象出来，统称为适应代建制管理成立的政府法定机构。此类代政府行使行政专业职能的机构，并非中国独有，只是称呼不同。性质相同或类似的情况美国、日本、新加坡普遍存在。

我们把政府法定机构这个概念引入就是要表明，经过多年的研究证实，政府投资项目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市场化就好，这个领域市场失灵是最为常见的。而且，设立这样的法定机构，从法理上更好地解决了代建制双方的法律地位问题，无论是直接委托代建还是招标确定代建单位，签订代建合同都能很好地确立双方对等的地位，明确民事法律责任。避免了有些地方由发改委、财政局直接委托并签订代建合同的情况。

政府投资项目特别是城市基础设施建设项目，是城市生命线，应该有一个政府法定机构来负责，这种性质的单位一是人员稳定、职能固定。二是由于其性质决定了是政府的一个专门建设管理的执行机构，天然地没有其自身利益，只有国家利益和社会责任。机构稳定的特点使得它对政府投资项目的质量终身制不能免责，非常有利于全寿命期内的管理和质量追踪。

政府法定机构的发展模式，已经从根本上将“投资、建设、管理、使用”进行了分离，回避了原来国有资产投资的自行建设弊端，也回避了指挥部制这种临时机构的弊端。合理有效地利用资金，防止公共资源的滥用。从大量的实践和理论研究证实，重大政府投资项目，关系民生的实事项目，影响本地正常运营的公益项目管理必须牢牢抓在政府自己手里，由政府法定机构进行直接代建，而一般性、非重要项目可以由法定机构通过市场招标形式委托有实力的代建公司实施，但是对政府投资的直接责任人仍然是法定机构，不能免责，这就避免了代建公司由于不稳定的问题而造成责任推诿，追溯无着落。

三、代建制模式发展的主导方向

按照市场方式选择代建企业签订代建合同后，代理双方就是一种委托代理关系。这种形式下的代建企业性质决定了追求利润最大化。代建企业为政府投资项目节约资金，降低投入天生动力不足，与政府项目管理有目标差异，而政府法定机构与政府在项目管理目标上天然地没有差异。那么，这种委托代理关系由于目标上的差异，以及信息不对等必然存在两个核心问题——逆向选择和道德风险。

逆向选择又称为不利选择，是指在合同签订之前，进行交易的一方拥有对方不具备的某些信息，而这些信息可能会影响对方的利益。为此，占据信息劣势方就有可能作出对自己不利的选择。市场效率和经济效益会因此而降低，逆向选择客观上会导致不合理的市场分配行为。

道德风险（moral hazard）又称败德行为，是指委托人和代理人在签订合同后，代理人在使自身利益最大化的同时损害了委托人的利益，而且并不承担由此造成的后果。道德风险产生的原因主要有代理人隐藏行为，代理人和委托人有目标差异。

这里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的机构，代理人就是代理企业。

实际情况是代建企业大都追求利润最大化，在这种目标的驱使下，要期望它为政府把关是不合逻辑的，也只有政府法定机构才能真正担当起政府投资项目的代建这一社会责任。

政府法定机构管理项目是政府投资项目“代建制”模式发展的主导方向，它的优势在于以下几个方面：

（一）由于它是一个政府行政机关下属的一个常设单位，承担投资项目管理，具有长期性、稳定性和可追溯性。

（二）由于它是财政解决运营经费的法定机构，因此，在工程管理中，天然地没有自己的经济利益和利润追求，这是与代建项目管理公司的最大区别。

（三）代建制模式下政府法定机构的存在使专业技术、管理人才相对稳定，充分发挥机构的人才集聚效应。

（四）代建制模式下政府法定机构非常有利于发挥公共协调和决策优势。

（五）代建制模式下政府法定机构建立，有利于监察执法部门集中监督，更好地防止权力寻租，抵制腐败。

当然，政府法定机构模式为主导方向的集中代建模式，目前，仍有许多尚未解决的问题，包括：相关的法律、政策法规、规章还不配套，还没有一部关于政府投资项目的代建管理办法；项目管理的市场还没有完全培育，项目管理公司良莠不齐；政府法定机构内部如何创新机制，等等。

总之，我国“代建制”模式还是一个值得深入研究的课题，特别是在国家投资4万亿拉动内需和大部制改革之际，更需广大建设管理者积极探索，深入实践，不断研究，尽快拿出一整套完备的法律法规使“代建制”管理模式健康发展。

（作者系苏州市建设局副局长、高级工程师）

第三篇：政府投资项目代建制

政府投资项目代建制

项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。

一、项目代建制概述 建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。现在所说的代建制则是指项目业主(使用单位)通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。

二、与工程总承包和工程项目委托管理的区别

目前，发达国家工程总承包的主要方式有：

（1）设计-建造总承包

承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；

（2）设计-采购-施工总承包

总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；

（3）交钥匙总承包

与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。

工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。

代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任(包括投资保值责任)。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。

三、代建制与工程建设监理的区别

1、代建制的范围

代建制的范围一般比建设监理的广，一般既包括施工，也包括设计，甚至可行性研究。代建方在代建合同规定的项目管理范围内，作为代理人，全面对施工合同进行管理，其在管理中起主导作用，除工程项目的重大决策外，一般的管理工作和项目决策均由代建方进行。而工程项目业主仅派少量人员在工程现场，收集工程建设信息、对工程项目的实施进行跟踪和监督。

2、代建制与工程建设监理的区别

工程建设监理一般主要应用在施工阶段。监理工程师受业主委托，依据承发包合同对施工承包商进行监督和管理。这种监督和管理仅作为业主管理的一种补充或辅助，或者说，施工阶段业主方的管理仍以业主为主导，监理工程师在其中仅起辅助作用。

四、项目代建制的作用

1、项目决策更加科学深入

过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为“三拍”项目，什么意思呢？就是说上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股。现在，政府在上项目时与过去相比，已经理性很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是“可批性”报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。

实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

2、项目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。

代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流

程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

3、项目控制得到真正落实

在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

4、竞争机制发挥充分作用

竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

5、有利于遏制腐败

代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

6、政府对项目的监管更加规范有力

政府投资建设项目容易“超投资、超规模、超标准”，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是“三超”的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。

代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。

代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

五、代建项目组织实施程序

（1）使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批；

（2）发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；

（3）发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例（如3%）或建筑面积超过批准面积一定比例（如5%），需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批；

（5）发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复；

（6）发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招投标；

（7）发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10-30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定；

（8）建设实施代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报发展改革部门审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审；

（9）政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。

六、项目代建制的合同类型

1.第一种模式：“委托代理合同”模式

是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的实质，是委托代建单位对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理委托方采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”；项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人（“项目法人”、“项目业主”）的手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。

（在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形，适于采用此模式。）缺点一：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”（“划拨”）给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的。

缺点二：使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。

2.第二种模式：“指定代理合同”模式

是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的实质：是政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”；投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点一：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。项目管理者联盟，项目管理问题。

缺点二：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。

3.第三种模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式：政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

北京市是由“发改委”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；武汉市是由政府指定的“责任单位”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；浙江省是由“政府投资综合管理部门”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。“三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定政府主管部门“的权限和义务：对代建单位（受托人）的监督权、知情权；提供建设资金的义务。

“使用单位”的权利和义务：对代建单位（代理人）的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有权；协助义务、自筹资金供给义务。

优点：可以发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。

用好“代建制”这个灵丹妙药

2010年08月17日 18:23【】 【】

为治理工程建设领域腐败问题，2006年以来，广东推行代建制，并在全国成立了首个专业的管理机构——广东省代建项目管理局，有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。（《人民日报 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建设工程的代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式。在我国，“代建制”是指政府投资主管部门对政府投资的非经营性项目，按照建设（使用）单位提出的使用与功能要求，采用招投标方式选定专业工程项目管理单位（代建人），委托其进行项目建设，建成竣工验收后移交给建设（使用）单位的项目管理制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。

为什么要推行“代建制”?当前在政府投资建设的公益性项目中，我国一直采取行政部门组建基建指挥部(办公室)的方式来组织建设，这种方式被称为“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。如项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破。

建设项目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。

“代建制”突破了旧有的政府工程管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出，可以说从根本上杜绝了“首长工程”的后路。

“代建制”这个解决建筑领域长治久安的“灵丹妙药”能够充分发挥作用，关键在于实际操作过程，首先，政府在做法上要有改变，敢于放手，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。其次，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。三是以制度规范“代建制”运行，尽快制定《政府投资项目代建制管理办法》，编制《政府投资项目代建合同示范文本》，规范以“代建制”形式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现 “政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。

“代建制”的灵魂是“隔离”，既要物理隔离，更重要的是真正的权力、利益隔离

第四篇：代建制与BT 模式比较

代建制与BT 模式比较

一、相同点

1、都属于政府投资项目；

2、都要通过招投标法定程序；

3、都要对项目实施组织、管理与协调。

二、不同点

1、适用范围不同

代建制适用于政府投资的财政性资金项目；BT 模式只适用于政府的基础设施非经营性项目和非财政性资金。

2、所使用的项目的融资渠道来源和资金的使用管理方式不一定相同；

3、法律关系不同

BT 模式双方发生的争议和经济纠纷是商事关系，一般通过当地人民法院判决，还可以通过二审判决；而代建制双方发生的争议和经济纠纷是民事关系，一般通过仲裁委员会仲裁并一裁终结。

4、运用形式不同（1）代建制

在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“ 项目法人”，或者指定一个部门作为“ 项目业主”，由“ 项目法人”（或“ 项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“ 代建单位”，再由“ 项目法人”（或“ 项目业主”）作为委托方，与“ 代建单位”（受托方）签订“ 代建合同”。

政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“ 代理人” 的该代建单位，与作为“ 被代理人” 的使用单位签订“ 代建合同”。

政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订" 三方代建合同。（2）BT 模式

政府直接与BT 融资单位签订Build-Transfer（建设－转让）合同； 政府授权主体与BT 融资单位签订Build-Transfer（建设－转让）合同； 政府直接与BT 融资单位成立的项目公司签订Build-Transfer（建设－转让）合同； 政府制空权的主体与BT 融资单位成立的项目公司签订Build-Transfer（建设－转让）合同。

5、风险承担不同（1）代建制

在“代建制”项目中，“政府投资项目代建资格审查组”与项目使用单位、代建单位三方签订项目委托代建合同，通过合同关系明确代建项目的范围、形式以及三方的权利、责任、义务等法律关系。通过合同约定，建设资金由财政部门直接安排给代建单位掌握使用，并由代建单位承担项目组织实施的全部责任，项目使用单位进行全面监督。

（2）BT 模式

但BT 模式下，由于其系从BOT 演变而来，而BOT 的性质比较清晰：Build-Own-Transfer（建设－拥有－转让）和Build-Operate-Transfer（建设－经营－转让），不管是Own “经营”还是Operate “拥有”，但最终要进行Transfer “转让”，而所谓“转让”其实质是一种所有权的让渡。因此其建设过程中所出现的经营自然应当由非政府方承担。

6、准入门槛（1）代建制

《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》第八条 政府投资代建项目的前期工作代理单位和建设实施代建单位必须是具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法人。

《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》第十条 项目代建单位应当具备以下条件：

①具有独立的事业或企业法人资格；

②具有与从事项目建设管理相匹配的组织机构、管理能力、专业技术人员和管理人员；

③具有与代建项目规模相应的设计、监理、工程咨询、施工总承包、房地产开发一项或多项资质。

《浙江省政府投资项目建制管理办法》（修改二稿）规定了与江苏省大致相同的条件。（2）BT 模式

对于BT 模式下的融资企业，没有现行的规定。但在该模式下，企业应当具备相当的建设经验和融资能力也是必须的。

重庆市人民政府《关于加强和规范政府投资项目BT 融资建设管理的通知》：“项目业主要对融资人的融资能力、建设管理能力和履约信誉提出严格要求。融资人投入项目的自有资金不低于BT 合同总价的35%，其余建设资金要提供省级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函。分别具有融资优势和管理优势的不同独立法人，可以组成联合体承担项目融资建设，但须签订联合体协议，明确双方各自承担的工作内容和权利义务。”

7、盈利模式（1）代建制

主要是代建管理费。工程资金按照进度拨付。

按照《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》(财建[2004]300号)中规定：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立(或授权)产生的代建单位，其代建管理费按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定；政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理

费标准编制。很多地方建设单位管理费还要在建设单位和代建单位之间分配，按现在建设单位管理费取费标准执行(相当于总投资的0.8～1.8%)计算，代建单位取得的代建费用在总投资的1%左右与监理取费相当。（2）BT 模式

主要是固定回报利润和资金占用利息。回购资金自工程移交起逐笔支付。BT 建设方式的合同价款不仅包括工程建设费用，还计算了资金占用利息及回报。BT 建设方式存在着两个层次的支付环节。从时间顺序上说，第一个支付环节是BT 融资方向施工企业支付预付款及计量款；第二个环节是BT 建设方向BT 融资方支付合同本金及利息回报，并且在BT 合同里明确规定了分期支付的时间及金额。

8、税负不同 二种模式下，各地操作方式不尽相同，但处置不当，将产生巨大分别。代建单位：一般情况下，项目的工程营业税及附加等税费全额纳入征收范围。可以享受建筑企业的计税方式。

BT 模式：若把工程的移交定义为回购，而回购又是一种商业行为，针对商业行为的回购就要征收营业税及附加税。可以通融的途径是，由双方向市政府申请减免，若不能减免，则据实计入总合同价。

第五篇：代建制中的“代建合同”模式分析

代建制中的“代建合同”模式分析

一、为什么要推行“代建制”？

推行“代建制”的三项政策目的：

（一）改革政府投资体制

现行投资体制的特点：

投资项目立项、批准“难”；立项、批准后监督管理“松”。

项目一旦批准实施，项目工程建设和资金使用均由使用单位掌管，脱离政府投资主管部门的监控，使用单位由于利益驱动，往往置投资计划于不顾，任意变更建设内容，提高建设标准，扩大建设规模，突破批准的总投资额。

推行代建制实现对现行投资体制的改革：

政府投资主管部门通过招标投标方式，选定具有工程管理资质和经验的项目管理公司作为代建单位，并委托代建单位代行政府投资主管部门对建设项目的管理权，严格掌握、控制建设规模、建设内容、建设标准和项目预算，并负责管理建设资金，保障投资计划的切实贯彻执行。

（二）推行公共工程建设的专业化管理

依现行投资体制，项目批准之后项目工程建设完全由使用单位掌管，使用单位往往缺乏组织管理建设工程的能力和经验，致使项目工程管理混乱无序，难免受制于建筑施工单位，难以保障项目工程建设工期和工程质量。

推行代建制实现工程建设的专业化管理：

作为代建单位的项目管理公司，具有工程建设管理能力和经验，可以对项目工程建设进行专业化的管理，并全面负责施工现场的安全、环保、卫生、市政等方面的监控和协调，处理各种突发情况，最终保障建设工程按期竣工和工程质量。

（三）严格执行招标投标、防止腐败

政府投资建设工程强制采用招标投标方式订约，对于保证工程质量、提高投资效益，发挥了积极作用。但在建设工程招标投标的实践中，也存在领导干部插手招标和建设单位与招标代理机构串通的腐败问题。推行代建制可以有效防止腐败：政府投资主管部门采用招标投标方式选定代建单位，由代建单位作为使用单位的代理人委托招标代理机构进行招标，选定设计单位、建筑公司、设备供应商，等于设置了两道防止腐败的“隔离墙”：一是领导干部与招标活动之间的“隔离墙”；二是使用单位与招标活动之间的“隔离墙”。可以从源头上防止腐败，充分发挥招标投标制度的积极作用。

二、“代建制”试点中的三种合同模式

从各地进行代建制试点的情形看，在采用招标方式选定代建单位之后，都需要与代建单位签订“代建合同”，明确规定代建单位的权利义务

和责任，“代建合同”成为监督、考核、评价代建活动和对代建单位进行奖惩的依据。可以说，代建制就是一种合同制。

迄今代建制试点中的“代建合同”，有三种模式：

第一种模式：“委托代理合同”模式

是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的实质，是委托代建单位对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理委托方采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”；项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人（“项目法人”、“项目业主”）的手中。优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。

（在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形，适于采用此模式。）

缺点一：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”（“划拨”）给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的。

缺点二：使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。

第二种模式：“指定代理合同”模式

是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。此“指定代理合同”模式的实质：是政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。特点：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”；投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点一：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。

缺点二：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。

第三种模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式：政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

北京市是由“发改委”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；武汉市是由政府指定的“责任单位”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；浙江省是由“政府投资综合管理部门”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

“三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定 “政府主管部门”的权限和义务：对代建单位（受托人）的监督权、知情权；提供建设资金的义务。

“使用单位”的权利和义务：对代建单位（代理人）的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有权；协助义务、自筹资金供给义务。

优点：可以发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。

三、三种合同模式的差别

“三方代建合同”模式，与第一种“委托代理合同”模式和第二种“指定代理合同”模式的差别，集中体现在代建单位的“权限”上：

在第一种模式和第二种模式中，代建单位的“权限”：“一代、一管”根据投资人（或使用单位）的委托和授权，享有对外签订合同的“代理权”，和对项目工程建设施工的“管理权”。

在第三种模式中，代建单位的“权限”：“两代、两管”

“两代”，指代建单位根据三方代建合同的约定，享有对投资人的“代表权”（代行投资主体的职权），享有对使用单位的“代理权”（据以委托招标投标并签订设计、施工、安装和采购等合同）；

“两管”，指代建单位基于其“代表权”和“代理权”，拥有对项目投资资金的“管理权”，和对项目工程建设施工的“管理权”。

四、结语：完善“三方代建合同”模式

“三方代建合同”模式能够较好地实现推行代建制的三项政策目的。

但“三方代建合同”模式也存在问题：

与现行民法通则和合同法关于委托代理制度的规定有所不符。

政府投资主管部门，属于行政法（财政法）上的主体，怎么能够与属于平等当事人的“民事主体”（代建单位、使用单位）签订合同？在北京市的试点中，由北京市“发改委”与代建单位、使用单位签订合同，浙江省的试点中，由“政府投资综合管理部门”与代建单位、使用单位签订合同，按照《中央预算投资项目招标选择代建单位试点办法》（征求意见稿）的规定，中央预算投资项目代建制就应当由“国家发展改革委员会”与代建单位、使用单位签订合同，这在理论上和实践上都有不妥。

问题的关键在于，作为“行政机关”的“政府投资主管部门”或者“发展改革委员会”，不宜直接成为代建合同的当事人。因此，解决问题须从改变出面签订合同的“委托方”（即“政府投资主管部门”）的性质入手。

如果能够在“政府投资主管部门”之下，设立一个具有法人资格的“投资项目管理机构”，由该“投资项目管理机构”出面选择代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”，即可使“三方代建合同”成为符合现行民法通则和合同法规定的一种“新型合同”类型。