浅析代建制与其他建设模式的关系论文（推荐5篇）

第一篇：浅析代建制与其他建设模式的关系论文

摘要：要使代建制真正发挥作用，首先必须搞清楚两个问题。一是为防止在贯彻执行的过程中“代建制”被变形，各建设主体应首先搞清楚什么是代建制；二是如何解决国家出资项目长期存在“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。为此本文认为，需要将代建制以“初步设计批准”为界分为两阶段进行，并以在实施阶段为重点开展代建制。实施阶段国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线，对工程建设过程实施动态控制；国家作为委托方，委托社会专业化项目管理单位，改变传统的由建设指挥部向使用单位负责的管理模式，改由代建单位向国家负责，确保国家投资资金得到有力控制；在实施阶段，使用单位应负责项目建设的外部环境，包括建设用地、用水、用电等资源提供问题；代建单位可以自营设计、监理、招标代理等业务，但不宜自行承担施工和采购任务，以提高自己的履约能力，合理转移风险；国家投资管理部门为了保证国有资金得到合理利用，避免不正常的流失，就负责代建单位的选择、项目功能设计与变更的审查认定、建设资金的管理和工程项目的验收等工作。为了加深对代建制的了解，文章进一步介绍了代建制与其他几种相关的建设模式的关系。

1、建设市场与代建制

理论上的建设市场应该是：需方首先提出建设项目的功能要求，建方作为供方向需方提出满足项目功能要求的报价，得到需方承诺后，建设合同形成；实际上建设项目的主体情况很特殊、也很复杂。例如在一个水利工程项目中，地方政府作为需方提出了建设项目的功能要求；但没有建设资金，它需要国家资金进入，于是需方的所有权（资方）和使用权（用方）会发生分离。

目前，国家出资方式有两种。一种，国家资金以资本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以独立的需方组建建设单位；另一种，随着国家投资体制改革的实行，国家资金可以以投资方式进入非经营性政府投资项目中，国家将作为资方、地方政府作为用方合作成为项目的需方，并委托社会专业化项目管理单位组建建设单位。为了区分由地方政府部门作为独立需方组建建设单位的传统指挥部模式，我们把后者称作代建制。

因此代建制具有如下特点：

1）资方是国家，需方分离为用方和资方。

2）建方是社会专业化项目管理单位，被称作代建单位。

2、代建制的探讨

目前，国家希望通过建立代建制，来解决其出资项目存在的“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，但在如何建立代建制的问题上，还有很多问题需要进一步的落实和探讨。如代建制下谁是委托方、从什么时候开始、是否需要分阶段进行、各阶段的目标和任务是什么、如何划分建设各方的责权利等等，这些问题不探讨清楚，其他问题就不能迎刃而解，最终还是会回到这些问题上来。下面分阶段就这些问题谈点看法：

2.1 国家资金开始投资至项目初步设计批准为止

使用单位必须认识到：当项目建设需要实施代建制时，为了让代建单位在实施阶段更好地控制风险，国家资金最早可以在项目立项批准时开始介入，最迟可以到初步设计批准。因为，施工图设计必须由代建单位负责实施，以便代建单位能够协调设计与施工的矛盾。

当国家资金需要在初步设计批准前介入时，确定项目造价、工期和功能的任务可由代建单位来完成，但此阶段的重点是保证项目功能满足使用方的要求，因此由项目使用方委托代建单位来实施更合理一些。由于此委托由代建单位向使用者负责，所以工程造价有可能会处于失控状态，国家应通过建立目标责任制来作为控制造价的措施。如：在委托合同中明确对代建单位进行奖罚考核，奖罚额度可以按超过上一阶段目标值的10%-30%来控制，此奖罚的对称性体现了合同双方的公平性，同时也保证了各建设主体各自的利益。由于这次对目标值的预计节省，不是真正意义上的节省，所以奖罚比例不宜过高。

但是，由于代建方为降低项目实施时的风险，希望最终的初步设计预算留有余地，所以，奖励作用较小，形成的初步设计预算可能会偏高。因此在项目初设批准后，国家应通过招投标重新确定代建单位，并通过比较标书中的工程师预算来重新选择代建单位，这一措施可以消除导致工程预算偏高的一些消极因素，促使代建单位在目标责任制的作用下降低工程预算价格。

事实上本阶段不存在“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，因此可以由使用方按照国家资金介入前的建设模式进行，即由使用单位按照项目管理制的要求委托工程建设咨询单位来完成。这样既可以简化程序，提高工作效率；同时能使得在有限资金下实现项目功能最大化。国家可以采用“先借后给”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制预算”的原则，审查初步设计，不符合这一要求的初步设计有权不予支付建设资金。

2.2项目初步设计批准之后

该阶段主要任务是实现初步设计中的各建设目标。为了解决“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，必须改革传统的指挥部模式，实行代建制，国家资金由注入方式变为投资方式。为了保证实现预期目标，代建单位应由国家投资管理部门委托，让代建单位对国家负责，并通过招投标确定。

（1）资方的作用

该阶段主要的关注焦点是建设目标的动态控制。国家可以建立目标责任制、费用索赔制、履约担保制等来分配主要的建设风险。

为了发挥目标责任制的作用，应该对代建单位提出的造价目标进行考核，奖罚额度可以控制在超过目标标准的50%-70%；由于这是真正意义上的节省，标准过低，代建单位会产生宁可花钱不愿省钱的动力，当然标准过高也不符合市场双赢的规律。

在索赔制问题上，假如不给代建单位索赔权，代建单位只能增加风险费用。那么当风险不发生时，国家因无故支付此项目费用受到损失；当风险发生时，由于此项费用不能抵御风险，造成代建单位破产，结果还是国家受损。因此，费用索赔制是降低工程造价的最合理制度。

（2）建方的作用

代建单位可以自营设计、监理业务，考虑到代建单位以工程咨询单位为主，注册资本较低，因此不宜承担施工任务，以便国家控制建设风险。但是，由于代建单位具有市场行为特征，当代建单位具有自营能力时，国家不应强行规定代建单位必须将各专业工作，通过招标形式委托别的社会专业化项目管理单位实施。尽管委托方对代建单位进行了上述限制，但代建单位还是根据合同法向委托方提供业务额10%（包括自营业务）的履约保证金，作为履约担保。（3）用方的作用

使用单位应协调好参建各方（代建、监理、设计、供货商、承包商）与当地的各种关系，解决好建设用地、用水、用电等资源问题。考虑到政策处理所需的费用弹性很大，且系政策性很强的工作，不宜由以技术型为主的代建单位承担，所以该项工作宜由使用方负责实施，国家资金宜以补助的形式由使用方包干使用。

同时，使用单位需要对工程初步设计进行变更时，应首先取得代建单位的书面意见，然后再报国家投资主管部门审批；代建单位应本着对国家负责，作好参谋工作；国家投资主管部门应根据使用单位和代建单位的意见，再决定是否批准进行初步设计变更。不管此类变更有否批准，使用单位不得以此来为难代建单位，并在工程验收时发难，所以建设项目验收应由国家投资主管部门组织。

3、建设市场上几种常见的建设管理模式与代建制的关系

3.1项目管理制

项目管理制又分项目管理服务和项目管理承包。由业主委托社会项目管理单位对其项目管理行为进行咨询、服务，称作项目管理服务；由业主委托社会项目管理单位全权行使建设单位项目管理职能，称作项目管理承包。

这种模式与代建制比

较接近，只是由所有权和使用权合一的业主代替了所有权和使用权分离的地方政府和国家。理论上说，代建单位和建设单位一样，都可以通过委托社会项目管理单位进行项目管理；但是实际上，由于代建单位本身就是项目管理单位，它不存在再次委托问题，因此可以理解为代建制是项目管理制的一种特殊形式。

在政府参与的项目建设中，项目管理制与传统的指挥部模式相比，由于专业化的社会专业化项目管理单位介入，解决了“只有一次教训，没有两次经验”问题；但在解决“工期马拉松、投资无底洞”问题上，笔者认为没有实质性帮助。建议采用代建制模式来解决这一难题，即由国家投资主管部门委托社会专业化项目管理单位实施建设单位职能。

3.2建设监理制

建设监理是指监理单位受项目法人委托，依据国家有关工程建设的法律、法规、规章和批准的项目建设文件、建设工程合同以及建设监理合同，对工程建设实行的管理。

其实它是项目管理服务的一种特殊形式，目前实行的是施工阶段的建设监理制，设计阶段和招标阶段的建设监理尚不成熟，因此较少实施。在实行项目代建制后，由于代建单位本身就是社会专业化项目管理单位，因此一般不需要监理单位介入。但监理单位可以在建设市场中继续为项目法人提供项目管理服务或咨询工作；也可以作为社会专业化项目管理单位成为代建单位，为国家提供代建服务。

3.3“交钥匙”模式

由建设单位承包全部建设任务的一种建设管理模式。它是一种费用包干制，除此之外它和项目管理承包制相当接近。

由于“交钥匙”模式采用费包干制风险较大，由社会专业化项目管理单位担任建设主体已经不大适合；一般应由具有一定规模的施工企业来实施较为合理，但这种模式的如何保证项目的使用寿命值得探讨，因此笔者认为不适合公益性项目。

3.4总承包模式（EPC）：

建设单位将施工图设计、预备采购和工程施工全部委托给一家单位实施的管理模式。这种模式可以降低建设单位的风险，将一部分风险转移到了参建单位身上，因此无论是项目管理制还是代建制，建设单位均可采用此类管理模式来降低建设风险。

4、结束语

由于在传统的指挥部模式下，指挥部由地方政府建立，并对地方政府负责；所以，当国家资金介入时，资金控制完全靠建设单位的责任感；因此在这种机制下容易滋生“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。

实行代建制，由社会专业化项目管理单位受国家委托建立代建单位，对国家负责，可以解决“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。

代建制以“初步设计批准”为界分两阶段进行，并以在实施阶段为重点开展代建制。实施阶段国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线，对工程建设过程实施动态控制。

第二篇：代建制与BT 模式比较

代建制与BT 模式比较

一、相同点

1、都属于政府投资项目；

2、都要通过招投标法定程序；

3、都要对项目实施组织、管理与协调。

二、不同点

1、适用范围不同

代建制适用于政府投资的财政性资金项目；BT 模式只适用于政府的基础设施非经营性项目和非财政性资金。

2、所使用的项目的融资渠道来源和资金的使用管理方式不一定相同；

3、法律关系不同

BT 模式双方发生的争议和经济纠纷是商事关系，一般通过当地人民法院判决，还可以通过二审判决；而代建制双方发生的争议和经济纠纷是民事关系，一般通过仲裁委员会仲裁并一裁终结。

4、运用形式不同（1）代建制

在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“ 项目法人”，或者指定一个部门作为“ 项目业主”，由“ 项目法人”（或“ 项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“ 代建单位”，再由“ 项目法人”（或“ 项目业主”）作为委托方，与“ 代建单位”（受托方）签订“ 代建合同”。

政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“ 代理人” 的该代建单位，与作为“ 被代理人” 的使用单位签订“ 代建合同”。

政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订" 三方代建合同。（2）BT 模式

政府直接与BT 融资单位签订Build-Transfer（建设－转让）合同； 政府授权主体与BT 融资单位签订Build-Transfer（建设－转让）合同； 政府直接与BT 融资单位成立的项目公司签订Build-Transfer（建设－转让）合同； 政府制空权的主体与BT 融资单位成立的项目公司签订Build-Transfer（建设－转让）合同。

5、风险承担不同（1）代建制

在“代建制”项目中，“政府投资项目代建资格审查组”与项目使用单位、代建单位三方签订项目委托代建合同，通过合同关系明确代建项目的范围、形式以及三方的权利、责任、义务等法律关系。通过合同约定，建设资金由财政部门直接安排给代建单位掌握使用，并由代建单位承担项目组织实施的全部责任，项目使用单位进行全面监督。

（2）BT 模式

但BT 模式下，由于其系从BOT 演变而来，而BOT 的性质比较清晰：Build-Own-Transfer（建设－拥有－转让）和Build-Operate-Transfer（建设－经营－转让），不管是Own “经营”还是Operate “拥有”，但最终要进行Transfer “转让”，而所谓“转让”其实质是一种所有权的让渡。因此其建设过程中所出现的经营自然应当由非政府方承担。

6、准入门槛（1）代建制

《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》第八条 政府投资代建项目的前期工作代理单位和建设实施代建单位必须是具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法人。

《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》第十条 项目代建单位应当具备以下条件：

①具有独立的事业或企业法人资格；

②具有与从事项目建设管理相匹配的组织机构、管理能力、专业技术人员和管理人员；

③具有与代建项目规模相应的设计、监理、工程咨询、施工总承包、房地产开发一项或多项资质。

《浙江省政府投资项目建制管理办法》（修改二稿）规定了与江苏省大致相同的条件。（2）BT 模式

对于BT 模式下的融资企业，没有现行的规定。但在该模式下，企业应当具备相当的建设经验和融资能力也是必须的。

重庆市人民政府《关于加强和规范政府投资项目BT 融资建设管理的通知》：“项目业主要对融资人的融资能力、建设管理能力和履约信誉提出严格要求。融资人投入项目的自有资金不低于BT 合同总价的35%，其余建设资金要提供省级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函。分别具有融资优势和管理优势的不同独立法人，可以组成联合体承担项目融资建设，但须签订联合体协议，明确双方各自承担的工作内容和权利义务。”

7、盈利模式（1）代建制

主要是代建管理费。工程资金按照进度拨付。

按照《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》(财建[2004]300号)中规定：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立(或授权)产生的代建单位，其代建管理费按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定；政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理

费标准编制。很多地方建设单位管理费还要在建设单位和代建单位之间分配，按现在建设单位管理费取费标准执行(相当于总投资的0.8～1.8%)计算，代建单位取得的代建费用在总投资的1%左右与监理取费相当。（2）BT 模式

主要是固定回报利润和资金占用利息。回购资金自工程移交起逐笔支付。BT 建设方式的合同价款不仅包括工程建设费用，还计算了资金占用利息及回报。BT 建设方式存在着两个层次的支付环节。从时间顺序上说，第一个支付环节是BT 融资方向施工企业支付预付款及计量款；第二个环节是BT 建设方向BT 融资方支付合同本金及利息回报，并且在BT 合同里明确规定了分期支付的时间及金额。

8、税负不同 二种模式下，各地操作方式不尽相同，但处置不当，将产生巨大分别。代建单位：一般情况下，项目的工程营业税及附加等税费全额纳入征收范围。可以享受建筑企业的计税方式。

BT 模式：若把工程的移交定义为回购，而回购又是一种商业行为，针对商业行为的回购就要征收营业税及附加税。可以通融的途径是，由双方向市政府申请减免，若不能减免，则据实计入总合同价。

第三篇：政府代建制合同模式

“双方合同”或者“三方合同”？

2006-4-19 12:41 来源：法律教育网 【大 中 小】【我要纠错】

本文是2006年1月10日在国家发改委投资研究所举办“政府投资项目代建制等建设实施方式改革高层论坛”的专题报告。

推行“代建制”的三项政策目的：

（一）改革政府投资体制

现行投资体制的特点：

投资项目立项、批准“难”；立项、批准后监督管理“松”。

项目一旦批准实施，项目工程建设和资金使用均由使用单位掌管，脱离政府投资主管部门的监控，使用单位由于利益驱动，往往置投资计划于不顾，任意变更建设内容，提高建设标准，扩大建设规模，突破批准的总投资额。

推行代建制实现对现行投资体制的改革：

政府投资主管部门通过招标投标方式，选定具有工程管理资质和经验的项目管理公司作为代建单位，并委托代建单位代行政府投资主管部门对建设项目的管理权，严格掌握、控制建设规模、建设内容、建设标准和项目预算，并负责管理建设资金，保障投资计划的切实贯彻执行。

（二）推行公共工程建设的专业化管理

依现行投资体制，项目批准之后项目工程建设完全由使用单位掌管，使用单位往往缺乏组织管理建设工程的能力和经验，致使项目工程管理混乱无序，难免受制于建筑施工单位，难以保障项目工程建设工期和工程质量。

推行代建制实现工程建设的专业化管理：

作为代建单位的项目管理公司，具有工程建设管理能力和经验，可以对项目工程建设进行专业化的管理，并全面负责施工现场的安全、环保、卫生、市政等方面的监控和协调，处理各种突发情况，最终保障建设工程按期竣工和工程质量。

（三）严格执行招标投标、防止腐败

政府投资建设工程强制采用招标投标方式订约，对于保证工程质量、提高投资效益，发挥了积极作用。但在建设工程招标投标的实践中，也存在领导干部插手招标和建设单位与招标代理机构串通的腐败问题。

推行代建制可以有效防止腐败：政府投资主管部门采用招标投标方式选定代建单位，由代建单位作为使用单位的代理人委托招标代理机构进行招标，选定设计单位、建筑公司、设备供应商，等于设置了两道防止腐败的“隔离墙”：一是领导干部与招标活动之间的“隔离

墙”；二是使用单位与招标活动之间的“隔离墙”。可以从源头上防止腐败，充分发挥招标投标制度的积极作用。

二、“代建制”试点中的三种合同模式

从各地进行代建制试点的情形看，在采用招标方式选定代建单位之后，都需要与代建单位签订“代建合同”，明确规定代建单位的权利义务和责任，“代建合同”成为监督、考核、评价代建活动和对代建单位进行奖惩的依据。可以说，代建制就是一种合同制。迄今代建制试点中的“代建合同”，有三种模式：

第一种模式：“委托代理合同”模式

是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。此“委托代理合同”模式的实质，是委托代建单位对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理委托方采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”；项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人（“项目法人”、“项目业主”）的手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。

（在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形，适于采用此模式。）

缺点一：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”（“划拨”）给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的。

缺点二：使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。

第二种模式：“指定代理合同”模式

是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的实质：是政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”；投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点一：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。

缺点二：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。第三种模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式：政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

北京市是由“发改委”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；武汉市是由政府指定的“责任单位”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；浙江省是由“政府投资综合管理部门”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

“三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定

“政府主管部门”的权限和义务：对代建单位（受托人）的监督权、知情权；提供建设资金的义务。

“使用单位”的权利和义务：对代建单位（代理人）的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有权；协助义务、自筹资金供给义务。

优点：可以发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。

三、三种合同模式的差别

“三方代建合同”模式，与第一种“委托代理合同”模式和第二种“指定代理合同”模式的差别，集中体现在代建单位的“权限”上：

在第一种模式和第二种模式中，代建单位的“权限”：“一代、一管”

根据投资人（或使用单位）的委托和授权，享有对外签订合同的“代理权”，和对项目工程建设施工的“管理权”。

在第三种模式中，代建单位的“权限”：“两代、两管”

“两代”，指代建单位根据三方代建合同的约定，享有对投资人的“代表权”（代行投资主体的职权），享有对使用单位的“代理权”（据以委托招标投标并签订设计、施工、安装和采购等合同）；

“两管”，指代建单位基于其“代表权”和“代理权”，拥有对项目投资资金的“管理权”，和对项目工程建设施工的“管理权”。

四、结语：完善“三方代建合同”模式

“三方代建合同”模式能够较好地实现推行代建制的三项政策目的。

但“三方代建合同”模式也存在问题：

与现行民法通则和合同法关于委托代理制度的规定有所不符。

政府投资主管部门，属于行政法（财政法）上的主体，怎么能够与属于平等当事人的“民事主体”（代建单位、使用单位）签订合同？在北京市的试点中，由北京市“发改委”与代建单位、使用单位签订合同，浙江省的试点中，由“政府投资综合管理部门”与代建单位、使用单位签订合同，按照《中央预算投资项目招标选择代建单位试点办法》（征求意见稿）的规定，中央预算投资项目代建制就应当由“国家发展改革委员会”与代建单位、使用单位签订合同，这在理论上和实践上都有不妥。

问题的关键在于，作为“行政机关”的“政府投资主管部门”或者“发展改革委员会”，不宜直接成为代建合同的当事人。因此，解决问题须从改变出面签订合同的“委托方”（即“政府投资主管部门”）的性质入手。

如果能够在“政府投资主管部门”之下，设立一个具有法人资格的“投资项目管理机构”，由该“投资项目管理机构”出面选择代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”，即可使“三方代建合同”成为符合现行民法通则和合同法规定的一种“新型合同”类型。

第四篇：政府投资项目“代建制”模式研究

政府投资项目“代建制”模式研究

张 涛

本文研究了政府投资项目建设的“代建制”管理模式，提出政府法定机构“集中代建”是主导发展方向。首次引入政府法定机构的概念，并对不同代建模式的风险进行了比较研究，进一步明确政府投资项目“集中代建”的优势，以及今后需要解决的问题。

政府投资项目主要是指以政府财政基本建设资金为投资主体，或者以政府财政担保由国有控投企业出面贷款而成为投资主体兴建的固定资产投资项目，这些项目主要集中在基础设施建设和公益性的公共建筑和相关设施上，关乎社会的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投资项目的“代建制”管理模式是上世纪九十年代，在厦门等城市试点后，才逐渐在全国十几个省市推广开来的，并且取得了明显的成效，它将“投资、建设、管理、使用”彼此分离，互相制约，政府在投资、质量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，全国47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有37个开始了代建制试点工作，并已取得了一定的成绩，试点范围正在逐步扩大。

然而不同的城市在推进政府项目代建制模式过程中，根据各自情况选择了不同形式，代表了不同的发展方向，各有得失。我将它们概括为三种不同的发展方向。

一、政府法定机构直接管理（“集中代建”），二、完全市场运作（市场化“企业代建”），三、国有投资公司下的企业代建模式（“企业代建”）。针对这三种“代建制”模式优劣，国内文献各持观点，莫衷一是。经过多年的实践和近几年深入地研究、探索，并用经济学模型证明，政府法定机构代建模式无疑是政府投资项目管理的主导模式，国有企业代建制模式是它的必要补充，并长期共存，相互竞争，共同发展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是针对政府按一定比例出资的建设项目，由政府建设行政主管部门设立专门机构（代建单位或代建管理单位）直接管理或由该专门机构通过公开招标选择有资格项目管理单位（代建单位），负责项目全寿命周期内一定寿命段的建设管理，建成后，交付使用单位或管养部门的制度。

上述定义有这样五层涵义：

1.该定义只对政府投资、或占一定比例的建设项目，项目投资中无政府资金的不在此范围内。该比例可以根据各地区、各部门实际情况来定。比如江苏省规定：“总投资额1000万元以上且使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上”属于代建范围。

2.行政机关不是直接的代建单位或直接的代建管理单位，而是由其成立专门机构，该机构可以是政府法定机构（公务局、署、处）也可以是全资的城市投资公司，这样从法律上和行政管理上理顺了关系。

3.政府建设行政主管部门的主管地位确定，明确了代建制模式行政职责的归口管理，一改有些地方由发改委和财政部门的多头管理。本文认为发改委可以是“代建制”改革的倡导者和方案的制定者，实施过程的指导者和监督者，财政部门可以是每一项具体业务的监控者，资金使用的管理者，而不是代建行为的行政管理者，代建合约的直接签约者。建设行政主管部门管理有其长期固有的技术优势和专业人才配备优势。

4.全寿命周期中一定寿命段是指代建工作可以从立项开始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程实施段，根据业主的需要，其实就是政府部门对项目的要求不同而选择不同的寿命段进行代建管理。目前以上各种情况兼而有之。

5.使用单位或管养部门，就很清楚了，交付的使用单位一般是指公共建筑，如医院、校舍等的使用人；管养单位就是基础设施，如道路、桥梁、泵闸代政府管理的专业养护单位。

代建制能使“投资、建设、使用、管理”分离，优化社会资源和物化劳动的配置；代建制有利于提高科学决策水平，集中智慧。专家论证，专业化管理，充分发扬民主，听取各方意见；代建制可以更好规范各参建单位的行为，用合同、标准、行业规范制约，更好地控制质量、工期，合理控制投资，发挥项目效益。

二、政府法定机构与代建制

政府法定机构是指各级政府机关下设的受政府机构委托行使一定行政职能的各类事业单位或参照公务员管理的事业单位。由于各地代建制试行过程中，成立的机构名称不同，管辖内容尚有差异，单位性质也略有不同，我们将国内的建筑公务局（署、处）、建管中心、公益性项目中心等机构的共性抽象出来，统称为适应代建制管理成立的政府法定机构。此类代政府行使行政专业职能的机构，并非中国独有，只是称呼不同。性质相同或类似的情况美国、日本、新加坡普遍存在。

我们把政府法定机构这个概念引入就是要表明，经过多年的研究证实，政府投资项目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市场化就好，这个领域市场失灵是最为常见的。而且，设立这样的法定机构，从法理上更好地解决了代建制双方的法律地位问题，无论是直接委托代建还是招标确定代建单位，签订代建合同都能很好地确立双方对等的地位，明确民事法律责任。避免了有些地方由发改委、财政局直接委托并签订代建合同的情况。

政府投资项目特别是城市基础设施建设项目，是城市生命线，应该有一个政府法定机构来负责，这种性质的单位一是人员稳定、职能固定。二是由于其性质决定了是政府的一个专门建设管理的执行机构，天然地没有其自身利益，只有国家利益和社会责任。机构稳定的特点使得它对政府投资项目的质量终身制不能免责，非常有利于全寿命期内的管理和质量追踪。

政府法定机构的发展模式，已经从根本上将“投资、建设、管理、使用”进行了分离，回避了原来国有资产投资的自行建设弊端，也回避了指挥部制这种临时机构的弊端。合理有效地利用资金，防止公共资源的滥用。从大量的实践和理论研究证实，重大政府投资项目，关系民生的实事项目，影响本地正常运营的公益项目管理必须牢牢抓在政府自己手里，由政府法定机构进行直接代建，而一般性、非重要项目可以由法定机构通过市场招标形式委托有实力的代建公司实施，但是对政府投资的直接责任人仍然是法定机构，不能免责，这就避免了代建公司由于不稳定的问题而造成责任推诿，追溯无着落。

三、代建制模式发展的主导方向

按照市场方式选择代建企业签订代建合同后，代理双方就是一种委托代理关系。这种形式下的代建企业性质决定了追求利润最大化。代建企业为政府投资项目节约资金，降低投入天生动力不足，与政府项目管理有目标差异，而政府法定机构与政府在项目管理目标上天然地没有差异。那么，这种委托代理关系由于目标上的差异，以及信息不对等必然存在两个核心问题——逆向选择和道德风险。

逆向选择又称为不利选择，是指在合同签订之前，进行交易的一方拥有对方不具备的某些信息，而这些信息可能会影响对方的利益。为此，占据信息劣势方就有可能作出对自己不利的选择。市场效率和经济效益会因此而降低，逆向选择客观上会导致不合理的市场分配行为。

道德风险（moral hazard）又称败德行为，是指委托人和代理人在签订合同后，代理人在使自身利益最大化的同时损害了委托人的利益，而且并不承担由此造成的后果。道德风险产生的原因主要有代理人隐藏行为，代理人和委托人有目标差异。

这里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的机构，代理人就是代理企业。

实际情况是代建企业大都追求利润最大化，在这种目标的驱使下，要期望它为政府把关是不合逻辑的，也只有政府法定机构才能真正担当起政府投资项目的代建这一社会责任。

政府法定机构管理项目是政府投资项目“代建制”模式发展的主导方向，它的优势在于以下几个方面：

（一）由于它是一个政府行政机关下属的一个常设单位，承担投资项目管理，具有长期性、稳定性和可追溯性。

（二）由于它是财政解决运营经费的法定机构，因此，在工程管理中，天然地没有自己的经济利益和利润追求，这是与代建项目管理公司的最大区别。

（三）代建制模式下政府法定机构的存在使专业技术、管理人才相对稳定，充分发挥机构的人才集聚效应。

（四）代建制模式下政府法定机构非常有利于发挥公共协调和决策优势。

（五）代建制模式下政府法定机构建立，有利于监察执法部门集中监督，更好地防止权力寻租，抵制腐败。

当然，政府法定机构模式为主导方向的集中代建模式，目前，仍有许多尚未解决的问题，包括：相关的法律、政策法规、规章还不配套，还没有一部关于政府投资项目的代建管理办法；项目管理的市场还没有完全培育，项目管理公司良莠不齐；政府法定机构内部如何创新机制，等等。

总之，我国“代建制”模式还是一个值得深入研究的课题，特别是在国家投资4万亿拉动内需和大部制改革之际，更需广大建设管理者积极探索，深入实践，不断研究，尽快拿出一整套完备的法律法规使“代建制”管理模式健康发展。

（作者系苏州市建设局副局长、高级工程师）

第五篇：代建制模式的探讨

代建制模式的探讨

摘要:要使代建制真正发挥作用,首先必须搞清楚两个问题。一是为防止在贯彻执行的过程中“代建制”被变形,各建设主体应首先搞清楚什么是代建制;二是如何解决国家出资项目长期存在“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。为此本文认为,需要将代建制以“初步设计批准”为界分为两阶段进行,并以在实施阶段为重点开展代建制。实施阶段国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线,对工程建设过程实施动态控制;国家作为委托方,委托社会专业化项目管理单位,改变传统的由建设指挥部向使用单位负责的管理模式,改由代建单位向国家负责,确保国家投资资金得到有力控制;在实施阶段,使用单位应负责项目建设的外部环境,包括建设用地、用水、用电等资源提供问题;代建单位可以自营设计、监理、招标代理等业务,但不宜自行承担施工和采购任务,以提高自己的履约能力,合理转移风险;国家投资管理部门为了保证国有资金得到合理利用,避免不正常的流失,就负责代建单位的选择、项目功能设计与变更的审查认定、建设资金的管理和工程项目的验收等工作。为了加深对代建制的了解,文章进一步介绍了代建制与其他几种相关的建设模式的关系。

1、建设市场与代建制

理论上的建设市场应该是:需方首先提出建设项目的功能要求,建方作为供方向需方提出满足项目功能要求的报价,得到需方承诺后,建设合同形成;实际上建设项目的主体情况很特殊、也很复杂。例如在一个水利工程项目中,地方政府作为需方提出了建设项目的功能要求;但没有建设资金,它需要国家资金进入,于是需方的所有权(资方)和使用权(用方)会发生分离。

目前,国家出资方式有两种。一种,国家资金以资本金注入方式援助地方政府,地方政府仍以独立的需方组建建设单位;另一种,随着国家投资体制改革的实行,国家资金可以以投资方式进入非经营性政府投资项目中,国家将作为资方、地方政府作为用方合作成为项目的需方,并委托社会专业化项目管理单位组建建设单位。为了区分由地方政府部门作为独立需方组建建设单位的传统指挥部模式,我们把后者称作代建制。

因此代建制具有如下特点:

1)资方是国家,需方分离为用方和资方。

2)建方是社会专业化项目管理单位,被称作代建单位。

2、代建制的探讨

目前,国家希望通过建立代建制,来解决其出资项目存在的“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题,但在如何建立代建制的问题上,还有很多问题需要进一步的落实和探讨。如代建制下谁是委托方、从什么时候开始、是否需要分阶段进行、各阶段的目标和任务是什么、如何划分建设各方的责权利等等,这些问题不探讨清楚,其他问题就不能迎刃而解,最终还是会回到这些问题上来。下面分阶段就这些问题谈点看法:

2.1 国家资金开始投资至项目初步设计批准为止

使用单位必须认识到:当项目建设需要实施代建制时,为了让代建单位在实施阶段更好地控制风险,国家资金最早可以在项目立项批准时开始介入,最迟可以到初步设计批准。因为,施工图设计必须由代建单位负责实施,以便代建单位能够协调设计与施工的矛盾。当国家资金需要在初步设计批准前介入时,确定项目造价、工期和功能的任务可由代建单位来完成,但此阶段的重点是保证项目功能满足使用方的要求,因此由项目使用方委托代建单位来实施更合理一些。由于此委托由代建单位向使用者负责,所以工程造价有可能会处于失控状态,国家应通过建立目标责任制来作为控制造价的措施。如:在委托合同中明确对代建单位进行奖罚考核,奖罚额度可以按超过上一阶段目标值的10%-30%来控制,此奖罚的对称性体现了合同双方的公平性,同时也保证了各建设主体各自的利益。由于这次对目标值的预

计节省,不是真正意义上的节省,所以奖罚比例不宜过高。

但是,由于代建方为降低项目实施时的风险,希望最终的初步设计预算留有余地,所以,奖励作用较小,形成的初步设计预算可能会偏高。因此在项目初设批准后,国家应通过招投标重新确定代建单位,并通过比较标书中的工程师预算来重新选择代建单位,这一措施可以消除导致工程预算偏高的一些消极因素,促使代建单位在目标责任制的作用下降低工程预算价格。事实上本阶段不存在“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题,因此可以由使用方按照国家资金介入前的建设模式进行,即由使用单位按照项目管理制的要求委托工程建设咨询单位来完成。这样既可以简化程序,提高工作效率;同时能使得在有限资金下实现项目功能最大化。国家可以采用“先借后给”的支付方式,并按照“估算控制概算、概算控制预算”的原则,审查初步设计,不符合这一要求的初步设计有权不予支付建设资金。

2.2项目初步设计批准之后

该阶段主要任务是实现初步设计中的各建设目标。为了解决“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题,必须改革传统的指挥部模式,实行代建制,国家资金由注入方式变为投资方式。为了保证实现预期目标,代建单位应由国家投资管理部门委托,让代建单位对国家负责,并通过招投标确定。

(1)资方的作用

该阶段主要的关注焦点是建设目标的动态控制。国家可以建立目标责任制、费用索赔制、履约担保制等来分配主要的建设风险。

为了发挥目标责任制的作用,应该对代建单位提出的造价目标进行考核,奖罚额度可以控制在超过目标标准的50%-70%;由于这是真正意义上的节省,标准过低,代建单位会产生宁可花钱不愿省钱的动力,当然标准过高也不符合市场双赢的规律。

在索赔制问题上,假如不给代建单位索赔权,代建单位只能增加风险费用。那么当风险不发生时,国家因无故支付此项目费用受到损失;当风险发生时,由于此项费用不能抵御风险,造成代建单位破产,结果还是国家受损。因此,费用索赔制是降低工程造价的最合理制度。

(2)建方的作用

代建单位可以自营设计、监理业务,考虑到代建单位以工程咨询单位为主,注册资本较低,因此不宜承担施工任务,以便国家控制建设风险。但是,由于代建单位具有市场行为特征,当代建单位具有自营能力时,国家不应强行规定代建单位必须将各专业工作,通过招标形式委托别的社会专业化项目管理单位实施。尽管委托方对代建单位进行了上述限制,但代建单位还是根据合同法向委托方提供业务额10%(包括自营业务)的履约保证金,作为履约担保。

(3)用方的作用

使用单位应协调好参建各方(代建、监理、设计、供货商、承包商)与当地的各种关系,解决好建设用地、用水、用电等资源问题。考虑到政策处理所需的费用弹性很大,且系政策性很强的工作,不宜由以技术型为主的代建单位承担,所以该项工作宜由使用方负责实施,国家资金宜以补助的形式由使用方包干使用。

同时,使用单位需要对工程初步设计进行变更时,应首先取得代建单位的书面意见,然后再报国家投资主管部门审批;代建单位应本着对国家负责,作好参谋工作;国家投资主管部门应根据使用单位和代建单位的意见,再决定是否批准进行初步设计变更。不管此类变更有否批准,使用单位不得以此来为难代建单位,并在工程验收时发难,所以建设项目验收应由国家投资主管部门组织。

3、建设市场上几种常见的建设管理模式与代建制的关系

3.1项目管理制

项目管理制又分项目管理服务和项目管理承包。由业主委托社会项目管理单位对其项目管理行为进行咨询、服务,称作项目管理服务;由业主委托社会项目管理单位全权行使建设单

位项目管理职能,称作项目管理承包。

这种模式与代建制比较接近,只是由所有权和使用权合一的业主代替了所有权和使用权分离的地方政府和国家。理论上说,代建单位和建设单位一样,都可以通过委托社会项目管理单位进行项目管理;但是实际上,由于代建单位本身就是项目管理单位,它不存在再次委托问题,因此可以理解为代建制是项目管理制的一种特殊形式。

在政府参与的项目建设中,项目管理制与传统的指挥部模式相比,由于专业化的社会专业化项目管理单位介入,解决了“只有一次教训,没有两次经验”问题;但在解决“工期马拉松、投资无底洞”问题上,笔者认为没有实质性帮助。建议采用代建制模式来解决这一难题,即由国家投资主管部门委托社会专业化项目管理单位实施建设单位职能。

3.2建设监理制

建设监理是指监理单位受项目法人委托,依据国家有关工程建设的法律、法规、规章和批准的项目建设文件、建设工程合同以及建设监理合同,对工程建设实行的管理。

其实它是项目管理服务的一种特殊形式,目前实行的是施工阶段的建设监理制,设计阶段和招标阶段的建设监理尚不成熟,因此较少实施。在实行项目代建制后,由于代建单位本身就是社会专业化项目管理单位,因此一般不需要监理单位介入。但监理单位可以在建设市场中继续为项目法人提供项目管理服务或咨询工作;也可以作为社会专业化项目管理单位成为代建单位,为国家提供代建服务。

3.3“交钥匙”模式

由建设单位承包全部建设任务的一种建设管理模式。它是一种费用包干制,除此之外它和项目管理承包制相当接近。

由于“交钥匙”模式采用费包干制风险较大,由社会专业化项目管理单位担任建设主体已经不大适合;一般应由具有一定规模的施工企业来实施较为合理,但这种模式的如何保证项目的使用寿命值得探讨,因此笔者认为不适合公益性项目。

3.4总承包模式(EPC):

建设单位将施工图设计、预备采购和工程施工全部委托给一家单位实施的管理模式。这种模式可以降低建设单位的风险,将一部分风险转移到了参建单位身上,因此无论是项目管理制还是代建制,建设单位均可采用此类管理模式来降低建设风险。

4、结束语

由于在传统的指挥部模式下,指挥部由地方政府建立,并对地方政府负责;所以,当国家资金介入时,资金控制完全靠建设单位的责任感;因此在这种机制下容易滋生“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。

实行代建制,由社会专业化项目管理单位受国家委托建立代建单位,对国家负责,可以解决“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题。

代建制以“初步设计批准”为界分两阶段进行,并以在实施阶段为重点开展代建制。实施阶段国家应以目标责任制、风险索赔制和履约担保制为主线,对工程建设过程实施动态控制。