政府投资代建制项目涉及的法律问题

第一篇：政府投资代建制项目涉及的法律问题

政府投资代建制项目涉及的法律问题

徐昭华

高杨

近年来，随着建设体制改革的深入，在政府投资领域中实行工程项目管理代建制已越来越多，部分城市如北京、宁波、重庆、上海等已开展了这项工作，但目前相关法律、法规尚不健全，如国家计委（现为国家发展与改革委员会）于1996年出台的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》已无法满足当前代建制新的特点与方式，财政部颁布的《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》也仅就政府投资类项目资金监管进行了原则性规定，未就账户设立及款项划拨进行明确规定，同时，各地也相继出台了相关地方政策，如2002年宁波出台的《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》、2003年重庆出台的《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》及北京出台的《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》，因此，在国家一级的政府部门进一步完善相关制度并适时出台统一的代建制管理法律规范的紧迫性与重要性已然突显。

国家发展和改革委员会相关职能部门曾就政府投资类项目代建实践中存在的问题及拟订政府投资类项目代建制规范事宜召开了专题研讨会，笔者有幸参与了该研讨会并作了主题发言。现就发言要点及主要观点摘述如下，以示与同行研究探讨：

笔者认为目前政府投资类项目代建制待须明确的主要问题包括：代建制的含义、政府投资项目代建制的范围、代建制中各方的法律地位、代建单位资格条件与选择、代建合同格式、各方当事人的权利义务、违约责任及代建项目的监督管理等问题。

一、代建制的含义及渊源

笔者认为，所谓代建制是指由项目出资人委托有相应法律资质的项目代建方对项目独立地进行可行性研究、勘察、设计、监理、施工、竣工验收等全过程进行管理，并按照使用单位或出资人对建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收并交付项目资产至出资人或出资人指定的使用人的项目建设管理模式。项目代建制度最早起源于美国的建设经理制（CM制），其与目前常见的工程总承包、工程项目管理委托管理的最大区别在于代建单位具有项目建设阶段的项目法人地位，拥有法人权利，并承担相应的责任。鉴于项目代建一般需要通过公开招投标的方式选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，故与传统的CM制相比，更具有科学性和先进性。

二、政府投资项目代建制的实施模式及范围

实践中，政府投资类项目的实施模式主要有：

1、政府专业代建公司模式，即由政府指定的或政府成立的专业管理公司进行代建，代建资金由代建公司负责调配；该模式实质为指定代建，政府实际对该公司的代建过程及资金调配未进行有效监督，投资和建设资金管理权均由专业管理公司控制。

2、政府专业管理机构模式，即由政府将工程分包其下设管理机构进行代建，该模式并未有效地划分政府与下设机构之间的职责与关系，代建工程承发包均由政府或指定机构独立操作，容易造成权利滥用并滋生腐败，3、项目管理公司竞争代建模式，此种模式较为普遍的运用于国家重点投资的大型工程项目的代建中，但由于国家宏观法律、法规尚未建立健全，代建各方法律关系及法律地位并不清晰准确，由此引致各地对代建制的理解与实践大相径庭。

由此可见，上述几种模式在展现各自优势的同时亦暴露出较多问题，解决工程代建中出现的各类问题不但需要国家相关政策支持，亦需要制度设计者、执行者能够着眼实际，制定符合项目个性化特点的高效管理模式。

实践中，政府投资并实行代建制的项目主要集中为城市大型基础与公用设施建设（如高速公路、桥梁、市政管道、城市轨道）、公益设施（如学校、医院、游儿园）、大型公建（如奥运场馆、大型体育场馆）的建设。笔者认为，之所以集中于大型基础及公用设施，是因为上述项目投资额较大，工程技术管理要求高，同时通过代建制可有效控制成本，杜绝腐败，增加政府的监管力度。但随着相关监管体制的不断完善，代建制将逐步适用于政府投资的各类中小型项目中。

三、代建各方的法律地位

笔者认为，在代建制中，委托方（资金提供方）与受托方（代建方）实际构 2 成委托法律关系，受托方依照委托方的要求在委托范围和期限内完成委托协议项下权利义务，委托方基于受托方之劳务成果给予受托方酬金。依据国家计委出台的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中规定，在经营性的基础设施项目中一般实行项目法人责任制，笔者理解，此处的项目法人责任制，是指代建方作为独立的法人履行代建职责，因疏于管理而引致的工程质量瑕疵及由此造成的一切不利后果及责任均由代建方承担，代建过程中，委托方和受托方应是平等的民事主体，在代建过程中，任何一方都应承担对应的法律责任和权利义务，任何一方均不应以任何理由加重对方责任或减轻、免除已方责任。但实践中，委托方通常为政府机构，政府投资主管部门属于行政法上的主体，这对作为民事法律主体的各方平等地履行代建协议项下的权利义务构成现实障碍，笔者赞同某些学者提出的观点，即在政府投资主管部门中设立具有独立法人资格的代建项目管理中心，政府授权该中心作为委托人，专职组织代建项目招投标事宜，并与中标人签署代建协议，履行委托人的权利义务，并承担对应的法律责任，这里的法律责任应为民事法律责任，而非行政责任。

代建中，如使用单位与委托单位不一致，在充分保证代建单位行使项目法人权利的前提下使用单位可利用代建合同条款履行监管职责，包括但不限于从项目立项、初步设计到工程总承包单位招投标，到结构施工、材料设备选购及安装、再到结构工程、分项工程的竣工验收，从财务帐册的审计到工程竣工决算方面进行监管并适时向代建单位提出建议和意见，但使用单位不得因此阻碍或妨碍代建单位履行代建权利义务。

四、代建单位应具备的基本条件

为广泛融集社会各方参与，对于代建单位的资格，不宜做出过于严格的要求，但代建单位至少应具备：

1、具备适格的主体资格，即具有有效存续的法律主体人格，拥有签约和履约的权利能力和行为能力。

2、具有一定的资质等级。针对某个特定项目，可要求代建方至少拥有一至三项从业资格，并且上述资格应为该等行业中的最高或较高一级。

3、具有与代建项目工程建设规模相适应的组织机构和项目管理体系，并且该等体系已经过有效实施已得到了充分论证。

4、具有与代建项目工程建设规模和技术要求相适应的从业管理人员，并且上述人员与代建方存在正式的劳动合同关系。

五、代建协议格式及各方的权利义务

代建协议应具备统一的格式与条款要求，基本内容包括鉴于条款、定义条款、通用条款与专属条款在内的几大模块，其中，通用条款应为委托方设计的格式条款，包括委托人的基本要求，委托代建范围、时间及条件，协议双方的基本权利义务，违约责任。而专属条款内容由双方针对项目特点另行拟订，并作为通用条款的解释与补充，使之作为代建协议的有效组成部分。

依据笔者已从事的相关代建工程经验，笔者认为代建各方应承担的基本权利义务包括：

代建方的基本义务：

1、工作勤勉、克尽职守义务。

2、项目资产的确定、无偿使用与交接。

3、代建过程中的各项审批手续的办理、工程质量、功能、工期管理、成本控制义务。

4、对于项目涉及的合同签订、重大设计变更的协商、通报义务。代建方的基本权利：

1、对代建工程的全面组织、管理的权利；

2、修改设计方案、图纸的权利，要求设计单位按照图纸实施的权利。

3、在施工过程中对技术方案提出审查意见的权利。

4、对项目管理、施工、监理人员全面组织，协调管理的权利。

5、批准发布开工、停工、复工，签认实际开竣工日期的权利。

6、在已批准的成本目标范围内，进行款项支付的审核和签认，同时报委托人审批、备案的权利。

7、变动、调整项目组织管理结构和管理人员的权利。

8、收取代建管理酬金和获得奖励的权利。委托方的基本义务：

1、按时足额提供代建工程专项资金，包括项目建设初期的启动资金和后续项目建设资金及委托方同意给付的其他专项资金。

2、为代建方协调工程建设所有的外部关系，提供工程建设条件。

3、就代建方的各项请求，及时给予答复；

4、给予代建方管理费用和额外奖励的义务，其中，给予额外奖励适用于代建方已将实际投资额控制在委托方要求的概算总额内，并且按照委托方的要求完成的工程建设；

委托方的基本权利：

1、委托方对于代建项目工程规模、使用功能、建设标准、建设周期的重大变动具有审批权；

2、对于代建方正在进行的具体工作、工程进度及款项使用进行审查的权利； 使用方的基本权利义务：

1、就代建方的代建项目提出使用要求。使用单位应不迟于项目方案设计阶段提出具体的使用条件及建筑物的功能的具体要求和技术指标。

2、在代建方代建过程中协助配合代建方工作并参与监督代建单位的代建行为。

3、参与竣工验收与代建方共同组织各分项工程及规划设计的竣工验收手续，协助代建方办理资产交接手续。

六、代建项目履约保证金（履约保函）的扣划与违约责任的承担

鉴于代建项目投资主体单一，多为委托方（政府）直接投资，相比代建方而言，委托方的信用基础与履约能力较强，而对于代建方而言，如期履约的担保设定即显得尤为重要，实践中，有的委托方即对代建单位提出了高额的履约保证金，并制定了苛刻的履约保证金扣划条件及资金补充机制。笔者认为，代建各方应在代建协议中就履约保证金的设定时间、金额、扣划条件制定完善的适用程序与规则，在代建协议签订后，代建方向委托方提供生效的履约保证金（履约保函）作为代建合同生效条件。对于履约保证金的扣划，笔者建议，在代建方行为确实已构成违约并经委托方正式函告后一段合理的时间内仍未有效改正，且该违约行为是因代建方项目管理中自身过错引致，则委托方有权扣划履约保证金。

对于代建协议的违约责任，笔者建议在代建协议中予以明确并按照过错责任原则承担相应后果，对代建方而言，主要是工期延迟、超出委托方预先批准的项目概算总额的责任，委托方要求代建方赔偿费用上限不应超过代建报酬总额。因不可抗力导致代建协议不能全部履行或协议终止的，代建方不承担责任，但代建 5 方应在遭遇不可抗力时采取积极有效的补救措施减少由此造成的损失。

七、结语

政府投资项目通过代建制的形式进行，有利于提高项目工程管理水平，将项目进度、质量、成本控制落到实处，利于优化项目、遏止政府相关部门和人员的腐败行为，由政府对项目代建单位之代建过程进行监管，保证了监管部门的监管力度，同时，代建制作为一项新的制度安排，其对改善政府投资的效率意义重大，但也给我们提供了新的研究课题，即在此种情形下，如何合理地安排政府、代建单位及使用单位的权利义务，弥补和改进代建制存在的缺漏与不足，实现工程代建市场规范有序地发展。

第二篇：政府投资项目代建制的法律问题（本站推荐）

政府投资项目代建制的法律问题

实施“代建制”的法律问题主要包括：代建制的含义、政府投资项目实行代建制的范围、代建制组织管理、代建单位的资格条件及选择、代建合同的性质、代建合同三方的权利义务、代建项目组织实施程序、代建项目建设管理的监督检查等。

一、目前政府投资项目的管理模式、弊端及其成因

传统的项目管理模式通常有以下几种类型：

１、临时性管理机构。特点是建立工程项目指挥部，作为政府的项目业主，负责对项目的全过程管理。

２、专业性管理机构。政府或事业单位成立项目管理部门或委托企业代行业主职责，对政府项目进行管理。

３、项目法人制度。这种方式是应国家发改委１９９６年通知的要求，一般在经营性的基础设施项目中实行。在项目策划时根据项目内容，指定相关政府部门利用已有或新建国有或国有控股公司承担项目法人职责。这类法人既承担项目建设管理职责，又承担项目建成后的营运管理职责。

上述模式为当时体制下的政府项目管理作出了贡献，但在实践中弊端也日益显露：

１、专业知识缺乏，工程隐患多

项目的领导人一般都由单位或行政的领导担任，人员参差不齐，缺乏必要的法律、经济、合同等管理知识和管理经验。

２、机构设置重复与人才浪费严重

大量组建临时项目管理班子，一方面是机构设置重复，另一方面是随着项目完工而解体，或融入项目建成后的运营管理主体中，使得专业化的项目管理人才被浪费。

３、“三超”问题突出

传统模式下，“超投资、超规模、超标准”原因，表面是专业管理经验不足，深层次的原因在于，项目使用单位、承建单位与监理单位都是“三超”受益者。

４、腐败滋生蔓延

“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，无制约、不透明，在建设施工、材料设备采购等环节易出现腐败。

二、代建制的概念、运作模式

政府投资项目“代建制”，就是指政府通过招标的方式，选择具有独立法人资格的专业项目管理公司（以下简称代建单位），代理建设单位负责有关工程项目建设的前期和实

施阶段的工作（或提供咨询服务）。严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。

代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。其工作性质为工程建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成，其风险是承担相应的管理、咨询风险、不承担具体的工程风险，类似于会计师事务所只承担审计风险，不承担企业做假帐所引发的全部风险。实践中运作模式有：

１、政府专业代建公司模式

即由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。

２、政府专业管理机构模式

由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有政府投资实行代理建设。优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。

３、项目管理公司竞争代建模式

由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，由政府通过招标择优选择。优点是引入竞争，避免指定做法的不科学、发生权力寻租，并可降低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术专业技术能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。

实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建单位、用合同管理代替行政管理。从性质上讲，代建单位是企业，如果是“锁定”的行政隶属关系，会激励不足，约束不力。而如果缺乏公开竞争，代建单位具有垄断性，同样存在激励和约束问题，并且容易产生腐败寻租现象。因此，项目管理公司竞争代建模式是较优的选择。

三、代建制当事人各方之间的法律关系

投资方关注的是项目整体的投融资效率和效益，而代建单位则专注于项目建设实施工程的效率和效益，使用单位关注的是项目建成后的质量、性能。投资方负责投融资，代建单位负责建设管理。为了实现责权利统一，从资产所有权来看，投资方具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权。实行代建制需要将投资方的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，即代建单位具有与勘察设计、施工承包商的依法招标投标、合同谈判签订权等、付款控制权、关键（重要）设备、材料确定权、合同索赔权。当然为减少投资风险，投资部门应对上述代建人行为具有否决权，以维护政府的投资效益。代建制中三方各自的职责：

１、政府投资部门的权利义务

①审批审核

审批项目可行性研究报告，初步设计，审核设计规模标准预算。

②计划督促

下达投资计划、安排建设资金、按计划及时拨付资金。

③稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题。

④依法监督

对建设过程中项目管理公司依法监督、查处违规现象。

２、项目管理公司的权利义务

①在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。

②在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理。

③负责对建设资金进行管理，保证建设资金控制专用，并接受政府有关部门的审查和监督。

３、项目使用单位的权利义务

①提出功能要求

根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书，在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业、技术对建筑物的具体要求和指标。

②协助配合并参与监督

在完成项目立项后，及时向项目管理公司办理前期工作移交手续并协助做好工程建设过程中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。在建设过程中提出意见和建议，并监督代建单位的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。

四、代建制需要理顺的几个法律问题

１、代建制与项目法人责任制的关系

国家发改委１９９６年《关于在工程建设项目中实行项目法人责任制的暂行规定》要求，在经营性的基础设施项目中一般实行项目法人责任制的，项目法人是法律意义上的建设单位。因此，在具体工作关系上，代建单位、项目法人、投资公司（或政府有关部门）存在密切关系。

２、与基本建设的财务管理规定的“建设单位管理费”的关系

２００２年９月２７日，财政部下发的《基本建设财务管理规定》明确建设单位管

理费是阶段性、局部性的费用，不包括从项目立项起至开工之日的前期工作的管理费用，不包含在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险、基本医疗保险费和失业保险费。

项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收阶段发生的成本、应交的税费（如营业税及附加、所得税）和合理的利润。因此代建费只是项目代建费的一个组成部分（大致相当于实施阶段的成本），而不是全部。项目代建费确定的标准和方法可以：在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列出费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费作出专项评审。但要注意防止恶意竞争，低于成本中标现象。

３、项目代建阶段宜界定为：从项目批复立项至保修期结束

按一般工程建设惯例，项目在竣工交付后，还有一年左右的保修期。如此安排，一方面便于施工合同的甲方（代建单位）和乙方（施工单位）完整地履行各自的权利和义务；另一方面，便于使用单位在代建单位的指导下，逐步熟悉并掌握建成项目的正确使用和管理要求。

代建阶段不宜进一步细分。实际操作过程中，若将代建阶段再细分为前期工作代建和实施代建，首先不便于代建单位的统筹规划，在基本建设的规律的基础上，最充分的发挥代建管理的作用。其次，不利于培育项目管理这个市场主体。一个完整的项目是从项目的前期研究一直到项目后评价。项目管理需要将价值工程理论和寿命周期成本理论的应用贯穿项目的始终。再次，不便于强化对政府投资的管理，难以追溯违约责任。

４、合同模式问题

投资主管部门、项目管理单位、项目实施单位（设计、施工、供货单位）之间的合同模式有两种。

在模式１中，政府部门直接和项目管理单位、项目实施单位签订合同。这种情况下，代建单位与实施单位只有管理关系，项目管理公司的合同费用一般按照项目总投资的百分比来计算。这种收费方式就无法使代建单位对整个项目的投资进行有效地控制。因此，最好约定：假如超出概算，则超出部分由项目管理公司承担，假如比概算有节余，则项目管理单位可以在节余部分进行提成。

投资主管部门和代建单位签订委托－代理合同，项目单位再与其它施工单位（设计、施工、供货）签订合同。这种情况下，项目管理单位与实施单位既有管理关系又有合同关系，比较有利于项目的管理。但代建单位容易以赚取合同差价为目的，并且，投资主管部门处于信息不对称的一面。因此，投资主管部门在签订合同时，应明确所有建设的内容，以有效地签订承包合同。

五、对代建制立法的几点建议

１、提高代建制立法的位阶

２、规定关于代建制的总的指导原则

３、对代建制的含义进行立法上的界定

４、建立“代建单位”资质确认标准和主管机构，明确其职责范围，如确定代建制的行业范围、负责全省范围内代建单位的统一管理。鉴于“代建制”的固有特征，建议该主管机构由国家发改委会同建设厅等相关单位联合设立

５、规定“代建制”运行的程序。从原则迈向制度构建。

６、明确“代建合同”的法律性质，明确共有的基本条款。完

第三篇：政府投资项目代建制

政府投资项目代建制

项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。

一、项目代建制概述 建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。现在所说的代建制则是指项目业主(使用单位)通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。

二、与工程总承包和工程项目委托管理的区别

目前，发达国家工程总承包的主要方式有：

（1）设计-建造总承包

承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；

（2）设计-采购-施工总承包

总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；

（3）交钥匙总承包

与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。

工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。

代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任(包括投资保值责任)。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。

三、代建制与工程建设监理的区别

1、代建制的范围

代建制的范围一般比建设监理的广，一般既包括施工，也包括设计，甚至可行性研究。代建方在代建合同规定的项目管理范围内，作为代理人，全面对施工合同进行管理，其在管理中起主导作用，除工程项目的重大决策外，一般的管理工作和项目决策均由代建方进行。而工程项目业主仅派少量人员在工程现场，收集工程建设信息、对工程项目的实施进行跟踪和监督。

2、代建制与工程建设监理的区别

工程建设监理一般主要应用在施工阶段。监理工程师受业主委托，依据承发包合同对施工承包商进行监督和管理。这种监督和管理仅作为业主管理的一种补充或辅助，或者说，施工阶段业主方的管理仍以业主为主导，监理工程师在其中仅起辅助作用。

四、项目代建制的作用

1、项目决策更加科学深入

过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为“三拍”项目，什么意思呢？就是说上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股。现在，政府在上项目时与过去相比，已经理性很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是“可批性”报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。

实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

2、项目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。

代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流

程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

3、项目控制得到真正落实

在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

4、竞争机制发挥充分作用

竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

5、有利于遏制腐败

代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

6、政府对项目的监管更加规范有力

政府投资建设项目容易“超投资、超规模、超标准”，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是“三超”的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。

代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。

代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

五、代建项目组织实施程序

（1）使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批；

（2）发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；

（3）发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例（如3%）或建筑面积超过批准面积一定比例（如5%），需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批；

（5）发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复；

（6）发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招投标；

（7）发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10-30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定；

（8）建设实施代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报发展改革部门审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审；

（9）政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。

六、项目代建制的合同类型

1.第一种模式：“委托代理合同”模式

是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的实质，是委托代建单位对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理委托方采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”；项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人（“项目法人”、“项目业主”）的手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。

（在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形，适于采用此模式。）缺点一：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”（“划拨”）给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的。

缺点二：使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。

2.第二种模式：“指定代理合同”模式

是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的实质：是政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”；投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点一：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。项目管理者联盟，项目管理问题。

缺点二：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。

3.第三种模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式：政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

北京市是由“发改委”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；武汉市是由政府指定的“责任单位”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；浙江省是由“政府投资综合管理部门”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。“三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定政府主管部门“的权限和义务：对代建单位（受托人）的监督权、知情权；提供建设资金的义务。

“使用单位”的权利和义务：对代建单位（代理人）的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有权；协助义务、自筹资金供给义务。

优点：可以发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。

用好“代建制”这个灵丹妙药

2010年08月17日 18:23【】 【】

为治理工程建设领域腐败问题，2006年以来，广东推行代建制，并在全国成立了首个专业的管理机构——广东省代建项目管理局，有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。（《人民日报 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建设工程的代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式。在我国，“代建制”是指政府投资主管部门对政府投资的非经营性项目，按照建设（使用）单位提出的使用与功能要求，采用招投标方式选定专业工程项目管理单位（代建人），委托其进行项目建设，建成竣工验收后移交给建设（使用）单位的项目管理制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。

为什么要推行“代建制”?当前在政府投资建设的公益性项目中，我国一直采取行政部门组建基建指挥部(办公室)的方式来组织建设，这种方式被称为“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。如项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破。

建设项目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。

“代建制”突破了旧有的政府工程管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出，可以说从根本上杜绝了“首长工程”的后路。

“代建制”这个解决建筑领域长治久安的“灵丹妙药”能够充分发挥作用，关键在于实际操作过程，首先，政府在做法上要有改变，敢于放手，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。其次，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。三是以制度规范“代建制”运行，尽快制定《政府投资项目代建制管理办法》，编制《政府投资项目代建合同示范文本》，规范以“代建制”形式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现 “政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。

“代建制”的灵魂是“隔离”，既要物理隔离，更重要的是真正的权力、利益隔离

第四篇：政府投资项目“代建制”模式研究

政府投资项目“代建制”模式研究

张 涛

本文研究了政府投资项目建设的“代建制”管理模式，提出政府法定机构“集中代建”是主导发展方向。首次引入政府法定机构的概念，并对不同代建模式的风险进行了比较研究，进一步明确政府投资项目“集中代建”的优势，以及今后需要解决的问题。

政府投资项目主要是指以政府财政基本建设资金为投资主体，或者以政府财政担保由国有控投企业出面贷款而成为投资主体兴建的固定资产投资项目，这些项目主要集中在基础设施建设和公益性的公共建筑和相关设施上，关乎社会的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投资项目的“代建制”管理模式是上世纪九十年代，在厦门等城市试点后，才逐渐在全国十几个省市推广开来的，并且取得了明显的成效，它将“投资、建设、管理、使用”彼此分离，互相制约，政府在投资、质量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，全国47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有37个开始了代建制试点工作，并已取得了一定的成绩，试点范围正在逐步扩大。

然而不同的城市在推进政府项目代建制模式过程中，根据各自情况选择了不同形式，代表了不同的发展方向，各有得失。我将它们概括为三种不同的发展方向。

一、政府法定机构直接管理（“集中代建”），二、完全市场运作（市场化“企业代建”），三、国有投资公司下的企业代建模式（“企业代建”）。针对这三种“代建制”模式优劣，国内文献各持观点，莫衷一是。经过多年的实践和近几年深入地研究、探索，并用经济学模型证明，政府法定机构代建模式无疑是政府投资项目管理的主导模式，国有企业代建制模式是它的必要补充，并长期共存，相互竞争，共同发展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是针对政府按一定比例出资的建设项目，由政府建设行政主管部门设立专门机构（代建单位或代建管理单位）直接管理或由该专门机构通过公开招标选择有资格项目管理单位（代建单位），负责项目全寿命周期内一定寿命段的建设管理，建成后，交付使用单位或管养部门的制度。

上述定义有这样五层涵义：

1.该定义只对政府投资、或占一定比例的建设项目，项目投资中无政府资金的不在此范围内。该比例可以根据各地区、各部门实际情况来定。比如江苏省规定：“总投资额1000万元以上且使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上”属于代建范围。

2.行政机关不是直接的代建单位或直接的代建管理单位，而是由其成立专门机构，该机构可以是政府法定机构（公务局、署、处）也可以是全资的城市投资公司，这样从法律上和行政管理上理顺了关系。

3.政府建设行政主管部门的主管地位确定，明确了代建制模式行政职责的归口管理，一改有些地方由发改委和财政部门的多头管理。本文认为发改委可以是“代建制”改革的倡导者和方案的制定者，实施过程的指导者和监督者，财政部门可以是每一项具体业务的监控者，资金使用的管理者，而不是代建行为的行政管理者，代建合约的直接签约者。建设行政主管部门管理有其长期固有的技术优势和专业人才配备优势。

4.全寿命周期中一定寿命段是指代建工作可以从立项开始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程实施段，根据业主的需要，其实就是政府部门对项目的要求不同而选择不同的寿命段进行代建管理。目前以上各种情况兼而有之。

5.使用单位或管养部门，就很清楚了，交付的使用单位一般是指公共建筑，如医院、校舍等的使用人；管养单位就是基础设施，如道路、桥梁、泵闸代政府管理的专业养护单位。

代建制能使“投资、建设、使用、管理”分离，优化社会资源和物化劳动的配置；代建制有利于提高科学决策水平，集中智慧。专家论证，专业化管理，充分发扬民主，听取各方意见；代建制可以更好规范各参建单位的行为，用合同、标准、行业规范制约，更好地控制质量、工期，合理控制投资，发挥项目效益。

二、政府法定机构与代建制

政府法定机构是指各级政府机关下设的受政府机构委托行使一定行政职能的各类事业单位或参照公务员管理的事业单位。由于各地代建制试行过程中，成立的机构名称不同，管辖内容尚有差异，单位性质也略有不同，我们将国内的建筑公务局（署、处）、建管中心、公益性项目中心等机构的共性抽象出来，统称为适应代建制管理成立的政府法定机构。此类代政府行使行政专业职能的机构，并非中国独有，只是称呼不同。性质相同或类似的情况美国、日本、新加坡普遍存在。

我们把政府法定机构这个概念引入就是要表明，经过多年的研究证实，政府投资项目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市场化就好，这个领域市场失灵是最为常见的。而且，设立这样的法定机构，从法理上更好地解决了代建制双方的法律地位问题，无论是直接委托代建还是招标确定代建单位，签订代建合同都能很好地确立双方对等的地位，明确民事法律责任。避免了有些地方由发改委、财政局直接委托并签订代建合同的情况。

政府投资项目特别是城市基础设施建设项目，是城市生命线，应该有一个政府法定机构来负责，这种性质的单位一是人员稳定、职能固定。二是由于其性质决定了是政府的一个专门建设管理的执行机构，天然地没有其自身利益，只有国家利益和社会责任。机构稳定的特点使得它对政府投资项目的质量终身制不能免责，非常有利于全寿命期内的管理和质量追踪。

政府法定机构的发展模式，已经从根本上将“投资、建设、管理、使用”进行了分离，回避了原来国有资产投资的自行建设弊端，也回避了指挥部制这种临时机构的弊端。合理有效地利用资金，防止公共资源的滥用。从大量的实践和理论研究证实，重大政府投资项目，关系民生的实事项目，影响本地正常运营的公益项目管理必须牢牢抓在政府自己手里，由政府法定机构进行直接代建，而一般性、非重要项目可以由法定机构通过市场招标形式委托有实力的代建公司实施，但是对政府投资的直接责任人仍然是法定机构，不能免责，这就避免了代建公司由于不稳定的问题而造成责任推诿，追溯无着落。

三、代建制模式发展的主导方向

按照市场方式选择代建企业签订代建合同后，代理双方就是一种委托代理关系。这种形式下的代建企业性质决定了追求利润最大化。代建企业为政府投资项目节约资金，降低投入天生动力不足，与政府项目管理有目标差异，而政府法定机构与政府在项目管理目标上天然地没有差异。那么，这种委托代理关系由于目标上的差异，以及信息不对等必然存在两个核心问题——逆向选择和道德风险。

逆向选择又称为不利选择，是指在合同签订之前，进行交易的一方拥有对方不具备的某些信息，而这些信息可能会影响对方的利益。为此，占据信息劣势方就有可能作出对自己不利的选择。市场效率和经济效益会因此而降低，逆向选择客观上会导致不合理的市场分配行为。

道德风险（moral hazard）又称败德行为，是指委托人和代理人在签订合同后，代理人在使自身利益最大化的同时损害了委托人的利益，而且并不承担由此造成的后果。道德风险产生的原因主要有代理人隐藏行为，代理人和委托人有目标差异。

这里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的机构，代理人就是代理企业。

实际情况是代建企业大都追求利润最大化，在这种目标的驱使下，要期望它为政府把关是不合逻辑的，也只有政府法定机构才能真正担当起政府投资项目的代建这一社会责任。

政府法定机构管理项目是政府投资项目“代建制”模式发展的主导方向，它的优势在于以下几个方面：

（一）由于它是一个政府行政机关下属的一个常设单位，承担投资项目管理，具有长期性、稳定性和可追溯性。

（二）由于它是财政解决运营经费的法定机构，因此，在工程管理中，天然地没有自己的经济利益和利润追求，这是与代建项目管理公司的最大区别。

（三）代建制模式下政府法定机构的存在使专业技术、管理人才相对稳定，充分发挥机构的人才集聚效应。

（四）代建制模式下政府法定机构非常有利于发挥公共协调和决策优势。

（五）代建制模式下政府法定机构建立，有利于监察执法部门集中监督，更好地防止权力寻租，抵制腐败。

当然，政府法定机构模式为主导方向的集中代建模式，目前，仍有许多尚未解决的问题，包括：相关的法律、政策法规、规章还不配套，还没有一部关于政府投资项目的代建管理办法；项目管理的市场还没有完全培育，项目管理公司良莠不齐；政府法定机构内部如何创新机制，等等。

总之，我国“代建制”模式还是一个值得深入研究的课题，特别是在国家投资4万亿拉动内需和大部制改革之际，更需广大建设管理者积极探索，深入实践，不断研究，尽快拿出一整套完备的法律法规使“代建制”管理模式健康发展。

（作者系苏州市建设局副局长、高级工程师）

第五篇：政府投资项目代建制的发展趋势

政府投资项目“代建制”的发展趋势

随着我国投资体制改革的深入，政府投资项目的建设管理模式正由“建设、监管、使用”多位一体的模式向“投建管用”职能分离的模式转化。改变长期以来我国各级政府对直接投资的项目管理方式实行“财政投资，政府管理”的单一模式，通过推行政府投资项目“代建制”的管理模式，实现政府投资项目专业化建设管理，并最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

据了解，近年以来，全国各地像上海、重庆、成都、深圳、北京、广州、贵州、苏州和厦门等地方均已开始了“代建制”的试点。笔者通过对各地试点情况和实践经验的比较分析，认为主要可以归纳为上海模式、重庆模式和深圳模式三种。从目前各地的实践经验来看，上海模式和重庆模式是比较成功的。深圳模式虽然也取得了可喜的成绩，但在推行过程中遇到了一定的阻力和困难，不是很成功。原因在于工务局统管了所有的代建项目，权力过分集中，形成了一定程度的垄断，严重挫伤了使用单位的积极性，甚至出现了政府投资项目计划不能完成的现象。深圳模式属于一种“交钥匙”总承包形式，不通过招投标，统一由工务局代建，实质上是既没有被代理单位，又没有代建单位。上海模式和重庆模式是值得借鉴和推广的“代建制”模式。

“代建制”与“交钥匙”总承包的区别

“代建制”与“交钥匙”总承包这两种在国际上广泛运用的现代项目管理模式有着很大区别。

项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制ＣＭ制。ＣＭ制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用ＣＭ制进行项目管理，关键在于选择建设经理。

现在所推行的“代建制”是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。而政府投资项目“代建制”，则是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。

工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行竣工验收等实行全过程或若干阶段的承包。其中，“交钥匙”总承包即设计一采购一施工总承包，简称ＥＰＣ要求总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务。

显然，“代建制”与“交钥匙”总承包方式不能混为一谈。“代建制”是对建设管理费用的承包，代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利包括在业主监督下对建设资金的支配权，同时承担相应的责任包括投资保值责任。而总承包是对工程造价的整体承包，总承包商不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任，因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。

“代建制”模式的完善与推广

通过综合分析研究上海模式和重庆模式，笔者认为，在“代建制”模式中应该存在五大主体：政府、业主／投资方、代建单位、设计和施工承建商、使用单位／运营单位。这五大主体之间的关系是：政府成立投资公司作为项目业主／投资方，政府主管部门负责对建设项目和建设市场进行监管；业主／投资方按照招商合同负责选择代建单位，并对建设项目进行融资和按照合同拨付建设款项，接受财政部门审核；代建单位按照与业主签定的合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主／投资方的监管；设计和施工承建商按照合同负责进行项目的设计与施工，并接受代建单位的管理；使用单位或运营单位最终使用或运营竣工后的项目，并在使用或运用过程中接受政府和业主／投资方监管。

在整个操作过程中，代建单位、设计和施工承建商和运营单位一般都需要通过市场公开招投标确定。代建单位的培育是“代建制”推行的关键，相关法律法规的制定是“代建制”实施的基础，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社会全面开放建设代理市场，培育代建主体，制定规章制度，完善代理合同，加强政府监督，吸引众多合规的专业工程管理公司通过公平竞争的方式参与政府投资工程代建，是深化“代建制”改革与推广的必然选

择。“代建制”是随着市场经济的发展和社会分工的扩大以及社会经济发展水平的不断提高，项目实施的专业化要求，技术含量日益增加而逐渐被世界发达国家广泛应用的一种工程建设项目实施管理方式，是以专业的项目管理公司代替政府庞大的临时管理组织。它使项目管理技术、管理手段、管理思想更专业、更先进；政府不用组织相应的管理机构，能够有效地防止公务员队伍膨胀；通过市场的方式转移项目建设费用超支的风险。政府不介入具体的经济活动，既符合国际惯例，有利于维护正常的市场运行秩序，又可有效地杜绝公务人员产生腐败。因此，实行项目法人制、推广项目“代建制”是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资项目建设管理体制改革的必然趋势。