城市土地使用制度改革

第一篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地产权 ,加快物权立法 ,健全和创新土地产权法律制度.明确土地产权。现有的《土地管理法 》 规定:中央人民政府即国务院是国有土地的惟一产权代表 ,包括城市土地在内 ,任何一级地方政府均非国有土地的产权代表。就国有企业而言 ,尤其要明晰土地产权 ,其产权权能主要有出让土地使用权、土地使用权作价入股权、赁土地使用权、授权经营土地使用权、划拨土地使用权等。.要加快物权立法 ,以确认和保护各种新的物权。城市土地开发的立体化发展必将涉及土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权(细分为出让权、转让权、出租权、转租权、回收权、担保权、典权、入股权、赠与权及互换权等)诸权利。面对产权 界定不清带来的种种问题 ,笔者认为应以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择 ,这样产权界定较为清楚。故亟需加快物权立法步伐 ,保障和创新我国的土地产权法律制度。

(二)规范土地市场管理 ,优化土地资源配置.要打破政府对土地一级市场的垄断 ,切实推行土地有偿使用制度。要改革土地供给的行政性审批制度 ,扩大土地的市场化配置范围。地方政府及土地行政部门应该加大土地有偿使用力度 ,杜绝划拨用地经旁门左道非法入市 ,采用年租制在内的多种有偿使用方式 ,使土地所有权在经济上得到全面体现 ,把隐形土地市场造成的国有土地收益流失降低到最小范围。2.严格土地使用权出让制度 ,实行土地出让金分期收取制度。土地出让范围要严格依法律规定执行 ,尽量减少划拨供地;经营性用地的土地出让方式要继续推行“ 招拍挂 ” ,促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善;土地出让金要按国家政策和规定标准收取 ,不能随意减免 ,并向社会公开土地出让的真实情况 ,接受社会监督。为了地方政府的长远发展 ,应实行土地出让金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000万元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,这笔钱不能全由当期政府支配使用 ,而应统一上交国库 ,再由中央财政按年度均分 ,每年拨付的资金是可以 60万元 ,专项用于城市建设。这样 ,不论由谁批租土地得的钱 ,土地出让期限内的年度收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期冲动。.建立科学的地价评估制度 ,限定拍卖出让的使用范围。要提高评估从业人员的素质 ,打破土地部门垄断状况 ,吸收各界精英参与评估 ,过多、过滥地发放土地评估师证书有损评估质量。要完善地价评估体系 ,城市基准地价必须定期修编,保持价格的现实性、连续性;宗地地价要重视土地微观区位的细微差别。同时 ,针对深圳、上海、江苏、浙江等房地产发达地区地价、房价总体偏高的实情 ,笔者以为 ,应进一步用地方立法形式具体细化土地以招标或拍卖方式出让的不同适用范围 ,目的在于防止拍卖所致的高地价秧及房价。法规可以规定:闲置的存量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地,宜采用拍卖方式为之;而一般熟地的土地使用权出让、转让则应以招标方式为之。.完善划拨土地使用权入市管理 ,探索集体土地使用权入市问题。首先 ,要建立划拨土地使用权入市许可制度 ,划拨土地进入流通时 ,必须得到所在地人民政府批准 ,取得许可后才有资格交易 ,这样能使地方政府控制当地的供地总量 ,有效抑制房地产投机。划拨土地成交时 ,原土地使用者不应享受全部地价之利 ,应当从中分离出一部分作为出让金向政府缴纳。其次 ,在一定范围和特定条件下 ,政府应承认和允许集体土地流转 ,并采用相应措施对之加以监管。据《南方日报 》 报道 ,广东省将于 2005年10月 1日起允许农村集体建设用地入市[ 7 ]。.健全土地收购储备制度 ,改革城市土地租税费体系。其一 ,建立土地收购、储备制度的主要作用是调节土地供需总量 ,即在市场低迷时,吃进部分土地 ,增加土地的需求总量;在市场上扬时 ,于计划之外释放部分土地 ,扩大土地供给。因此 ,土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。从上海等城市数年的运作来看 ,土地储备机制建立后 ,政府可以更好地

运用经济的、行政的、法律的运作机制 ,将分散状态的土地使用权逐步归集于“ 土地储

备库 ” ,根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划 ,对经营性土地的供应数量、结构、布局、价格、时间等进行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定时供应土地 ,达到城市土地利用的最优化。其二 ,要切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。我国目前城市土地租税费体系混乱庞杂 ,致使大量土地收益流失。对其改革的总体思路是“明租正税、优化结构 ” :一是明确国家作为国有土地惟一主体的管理职能与所有权能 ,正确界定租税费内涵 ,科学设定租税费种类与体地收益分配关系;三是严格租税征管 ,规范土地市场和调节土地资源配置;四是租税的设定和征管要同整个国家经济发展状况相适应 ,要充分考虑纳税义务人的承受力[ 8 ]。

(三)转换政府职能 ,健全土地法律责任制度首先 ,按照完善社会主义市场经济体制和落实 科学发展观的要求 ,中央与地方政府应当分别正确履行政府职能。中央政府主要履行全局性的宏观经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职责 ,后者则主要行使地方性市场监督、社会管理和公共服务职责 ,并贯彻统一的国家宏观调节政策。其次 ,坚持依法治国、依法行政的土地管理原则。加快国土资源立法 ,推进国土资源行政工作法制化与程序化 ,建立权力制约机制 ,强化国土资源的行政执法及其执法监督职能。对国土资源特别是土地等重要的资源必须实行最严格的保护措施 ,必须有廉洁的工作人员 ,建立相对独立、具有权威的国土 资源执法监察体系。在按法律规定行使权力的同时 ,必须规定相应的责任 ,规范、制约、监督行政权力的行使 ,防止权力滥用。行政审批权应大幅度减少 ,行政过错责任者要受到追究。增强服务意识 ,提高工作效率。办事要有时限 ,受理申请要实行窗口办文 ,防止人为延宕和违规操作。在规定公民、法人和其他组织的义务时 ,应当明确其相应权利 ,并予以切实保障。

第二篇：中国城市土地使用制度改革

中国城市土地使用制度改革

我国传统城市土地使用制度是一种对土地实行行政划拨，无偿无期限使用，禁止土地使用者转让土地的制度。其基本特征就在于:一是行政划拨，二是无偿无限便用，三是禁止转让。

行政划拨是指土地由政府有关主管部门调拨使用，具体包括两个方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通过市场购买或租赁获得，而是按照一定的建设用地程度，首先申请建设项目，待有关部门批准后，再持有关批准文件向土地管理部门提出用地申请，经审查批准后.，由土地管理部门无偿拨给。二是国家因经济、文化、国防建设或举办社会公共事业.如果斋要土地使用者其时正在使用的土地，不是通过购买或租赁方式取得，而是运用政府行政手段无偿调拨。无偿无期限使用是指土地使用者从政府得到用地时不支付地价，在使用土地过程中也不缴纳地租或土地使用费。同时国家在将土地划拨给土地使用者时，也没有具体规定明确的土地使用期限。除非基于国家利益需要由新的使用者使用该土地，否则原来的使用者可以无限期地占用。禁止转让是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换、典当等交易方式将土地转移给其他单位或个人使用。

经过建国以后长期的实践，上述城市土地使用制度的弊端日益明显，主要表现在，一是不利于土地资源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市经济发展和城市建设资金的良性循环，三是不利于准确评价企业的实际经营效果，由于无需考虑用地成本，企业和事业单位土地浪费严重。改革开放以后，这种土地使用制度更加显得不适应，从20世纪80年代开始逐渐对城市土地使用制度进行改革。大致经过如下几个阶段:

(一)征收土地使用费

1982年，深圳开始按城市土地的不同等级向其使用者征收不同标准的使用费，全国不少城市从1984年开始也陆续采取这种做法。例如，上海市政府根据1979年全国人大通过的(中外合资经营企业法)及以后全国人大、国务院颁布的中外合作、合资和外资企业法律、法规对三资企业征收场地使用费或土地使用费的规定，组织有关部门对土地有偿使用的收费形式、方法和土地用途、等级标准进行了专题调查研究。在此基础上，依照国家有关法律、法规制定了《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》，规定凡外商投资企业利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、划拨的土地，租赞的房屋场地举办合资、独资企业，均必须缴纳土地使用费，并对土地使用费收取标准、适用范围、操作程序、调整方式等作了一系列规定。该办法将全市土地按用途和位置分为6类10级，土地使用费按不同的土地用途和等级收取，每年每平方米最高为人民币100元，最低为人民 币0.5元;土地使用费标准的调整间隔期不少于3年，每次调整幅度不超过标准的30%。依据这一办法，上海从1986年11月起对外商投资企业开征土地使用费，在土地有偿使用方面跨出了历史性的第一步。

土地使用费系指使用土地资源的费用，不包括征地拆迁安置费用和基础设施建设费用。随着上海城市经济结构的调整和大规模的城市基础设施建设石用地性质的分类设置和地段等级的定位与实际情况不尽一致的矛盾日益突出，并且与物价指数的升幅不相协调，表现在土地使用费偏低，同土地出让价格的差距拉大。为了保护土地所有者和土地使用者的合法权益，适时、合理地调整土地使用的征收标准，有利于优化城市土地使用结构，提高土地利用效率，真正体现土地

资产的使用价值，因此，经上海市政府批准先后于1991年7月和1995年7月

两次对土地使用费标准、用地性质和土地等级进行了调整。调整后的用地性质，分为商业、金融、旅馆、综合、办公、娱乐，工业、仓储、交通、居住(商品房)、教育、科技、卫生、体育、文化，种植、养殖等几类，土地等级分为10级。每年每平方米最高收费标准调整至人民币170元，最低收费标准仍保持人民币0.5元不变。

1988年9月27日，国务院发布了(中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例)、规定从1988年11月1日起实施，将土地使用费改为征收土地使用税。

(二)实行土地使用权有偿出让和转让

对外商投资企业开征土地使用费以后，不少外商反映，土地使用权不能用来抵押，也不能转让，对资金周转不利，希望政府能将土地卖给他们。这是一个涉及我国土地制度和如何更有利于吸收外资的重要问题。1987年下半年深圳率先进行土地使用权有偿出让和转让试点，国家出让土地使用权并允许进行土地使用权抵押。1987年12月经国务院审定批准，上海市政府颁布了(上海市土地使用权有偿转让办法》，其要点是:土地所有权与使用权分离，由市政府将国有土地以指定的地块、年限、用途和其他条件，供土地使用权受让人开发经营，由土地受让人支付土地使用权出让金;土地使用权受让人可以按规定将土地使用权再行转让。

1988年3月22日，上海召开土地使用权有偿出让发布会，将一块位于虹桥经济开发区内，面积为12 900平方米，可用于酒店、办公楼、住宅用途的土地，以出让50年使用权的方式首次公开向国内外招标。试点工作按照国际惯例进行，通过公告、投标指引、投标、决标和评标委员会审定。来自日本、美国、中国香港的6家企业参与投标，结果日本孙氏企业有限公司以2 805万美元的出让金中标，并于1988年8月8日签约。土地使用权有偿出让和转让极大地推动了土地使用制度改革，主要表现在:一是土地使用权作为特殊商品进人流通领域，探索了一条“以地生财”的新途径。二是按市场机制配置土地，冲破了旧的用地模式，使社会经济发展凝聚在城市土地上的巨大能量得以释放。三是完善了各级政府在房地产市场中的主导地位。土地使用权出让由政府垄断，政府除了有法律授予的司法管辖权、行政管理权以外，更多地从土地所有者的经济地位出发，用经济的手段、方法调控房地产经济活动。四是土地使用权可以按国际惯例流通，如抵押、转让等，不但符合商品经济和房地产市场发展的规律和需要，而且加快了上海房地产市扬的培育和健康发展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面积980方平方米，批租土地上建造的各类商品房只限于外商投资企业自用或向境外的企业和个人销售，初步形成了外销的土地一级市场。

1992年初，邓小平南方重要谈话发表以后，上海扩大开放‘加大对外招商力度，并在城市建设、管理体制上实行“两级政府、两级管理”，调动了市、区(县)两级政府的积极性。外商看好上海市场并纷至沓来，土地批租出现了前所未有的好势头。1992年上海批租地块幅数猛增，全年批租土地205幅，面积2071.5万平方米，分别是前4年的17倍和2.1倍。其中市区旧区改造地块91幅，面积达90万平方米。1993年是上海土地批租面积最多的一年。全年批租土地244幅，面积4 914.93万平方米。批租用地结构有所调整，花园别墅用地明显下降。工业用地上升较快。1994年是上海批租地块幅数最多的一年。全年批租土地455幅，面积1 568万平方米。其中郊区县批租土地261幅，面积795.03万平方米，分别占57.4%与50.7%，呈上升趋势。1995年土地批租势头有所回落，全年批租土地

258幅，面积640.3万平方米，但用地结构趋向合理，工业用地比重明显上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出让外销地块2 282幅，土地面积12366.74公顷。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，规定新增的商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等内资六类用地、原用地改变为六类用地以及现有建筑物改变为六类用途的，都必须通过土地出让取得土地使用权。土地出让金按外资内销地块的出让金标准计算，同时规定花园住宅、高标准内销商品房(侨汇房)转让均须补交土地出让金。内资六类用地的开发只限于内销，转作外销时应按批租地价补交出让金。把内资六类项目用地纳人土地有偿使用的轨道，标志着土地使用权出让从外资企业扩展到内资企业，扩大了土地有偿使用的顶盖面。同年，为优化国有工商企业生产要素的配置和中心城区的土地利用结构，上海开展盘活工商企业国有房地产试点。其思路是把国有工商企业使用的土地以内部转账的方式出让给工商企业集团，将价值显化后的土地资产注人企业集团的总资产，纳人国有资产考核，降低企业的资产负债率，促进现代企业制度改革，调动企业集团通过联营、人股、置换、重组等多种形式盘活土地存量的积极性，鼓励市中心区域内的工业企业按规划要求向近郊或郊县工业区转移。这是上海将内资存量土地纳人土地有偿使用轨道所采取的特殊政策，进一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改宪法和土地管理法，制定全国性土地使用权出让和转让条件

1986年6月公布的(中华人民共和国土地管理法)规定了土地不得出租或以其他形式非法转让。1987年以后，土地使用制度改革逐渐深人人心，土地使用权出让和转让的相关内容也出现在各类重要文件中。1988年4月和12月，宪法和土地管理法分别进行了修改，将原来不得出租和转让的规定修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

1990年5月19日，国务院发布了(中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土·地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题进行了明确的规定。1994年7月5日全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》，明确规定了“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”，对土地使用权流转的相关问题进一步加以明确。

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第三篇：读书笔记：城市土地使用规划

读书笔记：城市土地使用规划

最近才读了《城市土地使用规划》这样一本好书。从事城市规划工作好几年，现在才接触到所谓在西方国家被誉为规划界的“圣经”的这本书，实在觉得有点惭愧。目前粗略地看了下目录和前面第一部分前3章，觉得所谓“圣经”的说法确实有道理。书中对规划本质的深刻理解、全面完整的框架体系以及严谨清晰的表述思路，都不是一般书籍可比的。虽然其植根的是美国的社会和文化传统，但对于中国也有很好的参考借鉴价值。

书中对理性主义、共识建构以及城市形态设计等各种规划模式进行了综合。首先，这种对规划模式的界定本身就是很具有启发性的，从整体的层面对规划概念、方法和程序进行了分类。其次，将各种规划模式整合为一整套清晰完整的方法，并对规划师、规划方案等在其中的角色、作用进行深入浅出的表述，也体现了对规划理论和实践的深刻认识和理解。

书的第1章是“土地使用规划程序框架”。在引入章节，作者首先对规划作为一种博弈过程进行了解读，对规划师的主要作用进行了界定。一开始就将各方假设为狭隘的利益群体，反映了美国以个体为先的文化传统。而将规划师渲染成公共利益的守护人、改善弱势群体利益的倡导者，又不失理想主义的高尚情怀。作者对规划实践有着深刻的认识，没有将规划看成是一个有序的和理性的过程，而是将其描述为一种充满了误导、妥协的政治过程。正是在这样一种“恶劣”的环境中，规划师的作用得到了体现，就是对整个博弈过程进行有效的管理，包括提供信息、倡导协调、描述愿景、起草方案和条例等；同时，规划成果（Plan）的价值也自然显现出来，那就是引导建设、为土地使用提供依据，记录各方达成的协议、建构共识，以及描绘关于未来的生动图景，形成共同行动。

在对规划的环境作了简洁的描述之后，作者提出了一个概念框架，明确提出规划的目标是要“寻求一个永续的城乡土地使用模式”，并在环境、经济、社会和宜居性等价值取向之间适当平衡。这一节是统领全书的内容，也可以说体现了全书的核心思想。这一框架中既有作为目标的四种价值观平衡，也有作为一种方法的规划支持系统，还有作为规划内容形式的各层次规划网络，涵盖了规划的主要方面。作者显然明白，如果一个框架没有内容和实例支撑，必定只是一个空空如也的摆设，所以接下来紧密结合美国当前规划实践的重点，对传统的低密度开发、永续发展、精明增长、新城市主义等进行了较为细致的解读，也对土地使用的经济发展、环境保护、社会公平和宜居性四种价值观进行了剖析，最后以美国规划网络（体系）为重点介绍了规划程序。对于当前中国以及不同地区来说，规划实践面临的问题、规划模式、规划体系都有很大不同，四种维度的价值观分类也未必恰当，当值得本土规划师们深入研究。

第2章“用永续棱锥模型编制规划”首先强调了土地使用变迁管理的复杂性和动态性，然后介绍了Campbell的永续发展冲突三角形，即以经济、公平、生态三种价值维度为顶点，以经济增长与机会均等之间的“财产性冲突”、经济发展与生态永续性之间的“资源性冲突”、社会公平与环境保护之间的“开发性冲突”这三类价值冲突为边的三角形。接着，作者将宜居性作为第四个维度对三角形模型进行了拓展，提出一个永续棱锥模型。宜居与公平、经济、生态之间的主要关系或者说矛盾分别是中产阶级化冲突、增长管理冲突、绿色城市冲突。这样，就构成了由四个目标、六大冲突构成的规划框架，而理想的规划就在于实现它们的平衡。作者认为，永续发展的3E概念、新城市主义、精明增长都只部分地反映了四个目标，例如：永续发展的三角形模型方法最强调生态，强调解决资源冲突；新城市主义以宜居性为最高价值观，并通过城市设计的手段整合宜居价值观和经济价值观；精明增长也以宜居性为最高价值观，但主要是通过土地使用规划和设计来解决增长管理冲突和绿色城市冲突。

虽然丹佛（Denver）等区域的案例验证了框架的适用性，我们仍然要注意作者建立的框架只是基于美国规划实践的，对于中国的规划是否适用仍可存疑。特别是所谓的中产阶级化冲突在中国应该不是主要的，因为整体而言中国的社会结构并没有一个显著的中产阶级；增长管理冲突在中国更多的是城市内部的问题，而绿色城市冲突则经常体现为中央与地方的博弈。另外，不同背景也导致了概念在不同语境下的含义有所不同。例如作为第四个维度的宜居性，在中国规划界经常作为体现了3E原则的单一综合目标，出现在不少城市规划建设的愿景中；而在作者的概念中，宜居性除了二维的3E原则之外，也体现在公共空间、交通系统和建筑设计等三维特征方面。

在提出永续棱锥模型之后，作者对理性规划、共识建构和城市设计三种传统规划方法/模型进行了阐述。在美国，理性规划大行其道是在20世纪50年代到60年代，甚至出现了不少以计算机技术为基础的数学模型，走入了一个极端和误区。作者对这一历史过程没有进行介绍，而是在总结了几种较为中肯的批评声音后，指出理性规划模型如果融合共识建构和参与性设计的方法，进行适应性的调整，可以解决批评中指出的问题。共识建构在20世纪90年代起在美国规划中占据了主导地位，这可以看作是对过度关注目标的矫枉过正，但批评的声音是它过度关注过程，导致对通过编制并实施规划以改善城市形态这一中心目标的偏离。作者指出，这样一种开放化、参与式又常常充满争论的过程缺乏一种通过规划对未来城市面貌提出愿景式设计的驱动力。城市设计在规划发展过程中历史最为悠久，也是早期城市规划的核心任务，但这种规划模型容易陷入物质空间决定论的泥淖，如果没有与市民需求结合起来，如果没有对规划领域复杂性和动态性的认识，其愿景可能会很难实现。

最后，作者认为应借鉴和整合理性主义、共识建构和愿景设计三种模型，并以西雅图城市规划和街区规划为例，提出要建立一个协作规划的过程，将技术性的信息、价值观和场所创造结合起来。

第3章题为“如何创造一个优秀的规划方案”。在回顾了第1章规划的核心目标之后，对区域土地政策规划、城乡土地使用设计规划、地段或特定意图区规划以及开发管理规划的内容结合案例进行了分析。最后，从内部质量和外部质量的角度提出了规划质量的评价准则，并简要说明了潜在的限制因素。

这一章具有较强的地域性，特别是不同类型的规划是根据美国的实践提出的。但同时，规划质量评估准则提供了一个很好的列表，可以对规划作一个全面的检查。对于这样一个列表来说，求分值总和的意义其实并不大，毕竟对于不同规划来说，其重点是截然不同的；这样的列表最大的好处是，我们可以较方便地发现遗漏或忽略了什么。而对于规划支持系统的建立来说，这个列表也反映了对于系统的一大类使用需求。不嫌烦琐，把这份规划质量评估草案列于下：

一、内部质量准则（1-4）

1.问题和愿景的陈述

1.1 是否对规划期内将发生的变化、趋势及其所产生的影响有基本的评估？

1.2 是否对城镇预期的发展所面临的机遇与挑战有所描述？

1.3 是否审视了地方政府当前或潜在面临的问题与困难？

1.4 是否能用语言描绘出一个总体图景，确定城镇希望成为什么，希望看起来是什么样子？

2.事实基础

2.1 描述和分析地方规划权限的要点：包括现状和未来的人口和经济；现状土地使用，未来土地使用需求和当前为未来储备的土地数量；现状（和未来需要的）服务于城镇人口和经济的服务设施和基础设施；自然环境状况，代表宝贵但脆弱的资源以及土地使用的物质约束。

2.2 鉴别和解释事实所使用的方法：包括为表达信息而使用的图纸是否清晰、恰当和全面；集成了数据的图表是否适合所分析的规划区域并且有意义；是否使用了事实来支持议题、政策方向的推导与解释；导出事实的方法和数据是否有出处；基础的空间数据是否充足；官方的项目是否得到了严格核实与验证；项目是否明确地与规划政策结合。

3.目标和政策框架

3.1 是否清晰地表明了目标？

3.2 当政策明确地与一个（或者几个）目标有关时，它们是否保持内在一致性？

3.3 政策是否紧密联系一个特定行动或者开发管理工具（例如含糊的政策——减少洪水威胁与详细的政策——降低洪泛区的开发密度）？

3.4 政策是强制性而不是建议性的吗？

4.规划提案

4.1 空间设计：规划是否有未来土地使用总图？土地使用规划是否考虑了交通设施、给水排水设施发展？用地范围是否满足未来发展需求？设想的用地范围是否考虑了景观的适宜性要素？

4.2 实施：是否确定了实施规划的行动？是否将这些行动划分了优先度？是否对实施设定了进度表？是否明确了应当对政策的实施承担责任的组织？是否明确了实施所需的资金来源？是否对规划更新有一个时间表？

4.3 监测：目标是否得到量化？在每一个目标中是否都包含指标？是否明确了监测和/或提供数据的机构？当监测的环境发生变化时，是否有一个更新规划的时间表？

二、外部质量准则（5-8）

5.鼓励对于规划的使用

5.1 规划是否生动形象，并有强制性的行动程序来推动人们实现它？

5.2 规划是否呈现了一个简明扼要、行动导向的议程？

5.3 规划是否对多个备选的行动过程做出说明，以加强城镇应对复杂环境时的灵活性和适应性？

5.4 是否解释了法律环境对规划的要求？

5.5 是否有规划需要的行政管理权限？

6.创造清晰的图景，加强对规划的理解

6.1 是否有包含内容的详细表格？

6.2 是否包含术语表和名词解释？

6.3 是否有一个执行摘要？

6.4 在议题、目标和政策之间是否相互参照？

6.5 语言使用是否通俗易懂？

6.6 是否使用了清晰的图示？

6.7 空间信息是否在图纸上标注清楚？

6.8 是否包括了规划的支撑材料？

7.说明规划中相互支撑的行动

7.1 是否解释了与横向的地方规划和项目之间的关系？

7.2 是否解释了与纵向的区域和州的政策和项目之间的关系？

7.3 是否解释了政府间协作的程序，以确保服务和基础设施的提供、生态系统的保护和减灾（洪水）？

8.参与的角色

8.1 是否说明了规划准备过程中牵涉的组织和个人？

8.2 是否解释了为什么牵涉这些组织和个人？

8.3 这些牵涉到的利益相关者是否代表了政策和行动将影响到的所有群体？

8.4 是否解释了所使用的参与方法？

8.5 是否解释了这些相关者的参与对于我们优先的（怀疑此处翻译有误，是否应为：原先的）规划行为会产生什么影响？

8.6 是否描述了规划的演进，包括它对市民和私人领域的利益相关群体的影响？（怀疑此处翻译有误，是否应为：是否描述了规划的演变过程，包括所受的市民和私人领域的利益相关群体的影响？）

8.7 是否解释了规划能够得到的公共机构的介入和支持（公共工程、经济发展、公园）？

8.8 是否与最广泛的利益相关者构成使用？

第四篇：土地制度改革

土地使用制度改革成就

一、土地使用制度改革（家庭联产承包责任制），使农民的利益与生产成果紧密联系，极大地调动了广大农民的积极性。农业生产迅速发展，农民收人增加较快。从总体来看，中国广大农村已基本解决了温饱问题，向小康社会迈进。

二、在发展农业的同时，党和政府还大力支持农民在集体的土地上兴办乡镇企业，发展二、三产业，后来的土地管理法对此加以确认。乡镇企业的异军突起，使农村经济结构发生了重大变化，使大量农民参与工业化、城市化的进程。

农村土地承包制度改革经验

一、农村改革中的家庭联产承包责任制，深受广大农民的欢迎和拥护，必须长期坚持下去。家庭承包制也需要随实践的发展而不断发展和完善，对按人分包、不断调整、难于流转的土地承包办法，必须进行改革。政策既要保持长期稳定又要根据实际情况的变化及时调整。

二、农村土地承包制度改革，中央有部署，基层和群众都有要求，势在必行。要稳定、完善农村基本经营制度为总的指导原则，坚持家庭联产承包责任制，坚持统分结合的双层经营体制，妥善解决改革中出现的新问题、新矛盾，保持农村形势的稳定和农村经济的持续健康发展。

三、必须以统一组织实施；以强化所有权、明确发包权、稳定承包权、放活使用权为基本内容；具体形式，可因地制宜，不搞一刀切。尊重群众的意愿、农民实际利益。

四、各地可根据实际情况，采取多种形式，放活农用土地使用权，逐步建立和完善土地流转机制。

五、农村土地承包制度改革要与村镇、道路、水利、学校、基本农田保护区等项建设以及计划生育、陈欠清理、农村产业和经济结构调整等项工作相结合。

现行农村土地制度存在的主要问题

近年来，我国农村土地制度建设取得了积极进展，促进了经济社会快速发展。但是，也存在一些值得关注的问题：

1.集体土地产权不完整。我国土地所有权主体还有待明晰，集体土地所有权同几级集体组织与农民的权利关系，法律规定不够明确，集体土地权未能受到严格限制。农民作为土地使用权人，其对集体土地享有的用益物权及收益权都缺乏法律保障和规范，权利行使渠道不完善。

2.农村土地确权登记工作还需加强。土地确权登记发证是土地管理和利用最核心的环

节、最基础的支撑。我国农村集体土地确权登记发证工作总体慢于城镇，且确权登记质量还不够高，没有完善而系统的农村土地地籍档案作支撑，承包地、林地、建设用地还未实现统一登记、一张图管理。

3.农村土地规划管理相对薄弱。土地规划是落实土地用途管制制度的主要措施。目前，农村土地规划却只落实到了乡镇一级，缺少村社层面的土地规划指导农村建设布局。

4.农村土地市场不健全。长期以来，农村土地的流转大多为自发、私下的，没有统一的交易规则，其流转更类似于大海捞针式的选择机制，不仅流转规模不大、价值实现形式相当有限，更缺少统一规范的农村土地交易市场。

5.农民财产性收入增收渠道狭窄。土地是农民最重要的资产，受市场不健全、流转范围有限等制约，农民很难在现行法律框架下变现其土地财产、获得财产性收入的跃增和财富的积累。

6.征地制度亟待改革。近十几年，我国农村土地征地的政府强制性、行政定价以及对公共利益的界定等始终存在争议，导致征地政策制定、实施中仍面临重重矛盾和压力，改革征地制度、缩小征地范围呼声仍然很高。

7.耕地保护缺乏市场化的奖惩机制。目前，耕地保护手段仍较单一，引导集约节约合理用地的价格杠杆、财税制度等尚未有效形成，尚未形成市场化的耕地保护利益机制，没有调动起市场主体参与耕地保护的积极性。因此，必须探索建立市场化的耕地保护制约和激励机制，让保护耕地有利可图。

第五篇：土地使用制度改革空间有多大

土地使用制度改革空间有多大：自贡统筹城乡发展试验调研札记 统筹城乡，实现共同发展的重大意义不言而喻，这也是2010年中央一号文件的主题。目前，在川渝地区共有三个统筹城乡综合配套改革试验区正在运行：重庆和成都是国家级的，都以一个大型城市为中心展开，而自贡只是一个省辖市，所辖农区区域也不大。有人戏言这是三马拉车：重庆的试验是“大马拉大车”，成都是“大马拉小车”，而自贡是“小马拉小车”。自然成、渝两个国家级试验区更引人注目，笔者却对自贡的试验充满期待。因为广大农村地区大都远离大城市，难以直接与某个大城市对接，“拉”他们的只能是为数众多的“小马”。也就是说，“小马拉小车”的自贡试验的成果，将会有更普遍的适用价值。

笔者应邀来到自贡，就这场试验进行探访。所见所闻，大受鼓舞。

自贡统筹城乡发展的试验，现在已从“全面展开”的“启动阶段”，发展到“重点突破阶段”。这一阶段的任务是“推进各项改革，创新统筹城乡发展的体制机制”。而在各项改革中，首先要进行的是土地使用制度改革。

土地是农业发展的基础，是农村、农民最重要的财富，也是工业、城镇发展中的一个不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及城镇发展用地及农村多项改革的深化，也紧紧连着广大农民及城乡各方面的利益，是整个试验中政策性最强的一项改革。

自贡统筹城乡发展试验中一个要点就是推进工业化、城镇化发展，减少农民数量，同时支持有条件的农民通过进城务工经商，最终在城镇安家落户。这就迫切要求保证城镇建设用地的来源，同时处理好农民所承包土地的权益；另一个要点是扩大农业生产规模，提高农业效益，增加农民收入。这也离不开农民之间和农民与涉农企业之间的土地流转及权益保障。可以说，不能正确推进土地使用制度的改革，多项试验项目将无法进行。

土地使用制度改革该向哪里突破

要打破这个瓶颈是个很复杂的工程，不仅涉及城乡工农各个方面的切身利益，还涉及国家的一些重要法规。有人认为，土地使用制度的改革空间很小。自贡的试验便是在这小小空间里做起了文章。

自贡的党政领导说，改革当然要对现有制度有所“突破”，但把改革“突破”与党的方针政策和国家法律对立起来的认识是错误的。在涉及大政方针的问题上，不能只顾局部利益，各自为政，随意“突破”。遵守国家法度，并不会堵塞改革之路。事实也证明，只要正确认识、把握以下两条，改革就有空间，行动就有自由：一是遵守18亿亩耕地红线。在自贡就是要保护好在册的耕地不受侵犯。这关系国家粮食安全的大局，绝不可随意“突破”。第二个要点是在一切形式的流转中，尊重农民的承包土地占有权，都要切实保护好农民的合法权益。

在自贡统筹城乡发展试验开始之前，人们对农民承包土地的权能存在着不少模糊认识，现行国家法规也有不够明确的地方。2004年通过的土地管理法仍然规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用”。这一规定肯定了农民承包土地的合法性，但同时也限定了承包者对土地的权利仅仅是“使用”。仅有使用权的承包土地当然不能成为农民的财产，农民的权益无法得到保障，有偿流转便不可能。2007年国家出台了物权法，明确规定，属于“用益物权”的农民土地承包权不仅拥有使用、收益权，而且还有排它的“占有权”。

在此之后，2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，便明确提出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益权利。”既然是农民占有的财产，他们当然便有权处置。所以中央《决定》进一步明确规定，“加强土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包权，发展多种形式的适度规模经营。”

认真学习、全面理解中央方针政策和国家有关法律之后，自贡的同志说：政策与法律并没有给土地使用制度改革设置不可逾越的障碍，而是打开了改革之门。我们的责任便是遵守政策法规，从自贡实际出发，进行土地使用制度创新。几年来，我们一方面实行城乡建设用地挂钩等办法来破解城镇建设用地的难题；同时推动、支持土地承包权的流转，不断扩大流转规模，截至2009年6月，全市4区2县已经以各种方式流转承包土地31.01万亩，占农田总数的13.4%。

土地流转的直接结果是推动农业生产规模的扩大。土地经营大户迅速增加，荣县2009年初已有经营50亩以上土地的大户100余户，城乡一批企业下乡承接流转出来的土地，从事种植养殖业生产开发，促进“公司+农民+合作组织”等形式的产业化经营迅速发展。农民把土地流转出去后，或进城务工经商。留在农村的每年都可从流转出的土地中拿到租金，并可以进入企业务工，获取工资性收入，从而增加了收入。

土地流转还有力地促进了农村劳动力的转移及城镇化的发展，也为相关的户籍制度等方面的改革创造了条件。自贡正在探索在城镇二三产业就业、拥有住宅、享受城镇居民社会保障和公共服务等基本条件的农民，自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，放弃农村集体经济组织成员的身份，转化为城镇居民的政策和办法。自贡的同志认为，这样的转化才能真正促进减少农民，使农村土地等生产要素集中，推进农业产业化经营，同时推进城镇化建设。这样的综合改革要比单纯更改户籍，对统筹城乡发展更有意义。

自贡的实践说明，土地使用制度的改革看似很难，但还是有不小的着力空间。

小小宅基地究竟能作出多大文章

自贡的土地使用制度改革还包括另外一项重要内容，就是农村集体建设用地的管理和使用制度改革，其中重点是农民宅基地使用和置换制度改革。这项改革的切入点看似很小，却是抓住了要害，起到牵一发而动全身的作用。改革的成果将会对城乡发展全局，对农村经济社会发展的诸多方面，甚至对农村、农民未来的生产方式、生存状况都将产生重要影响。

现行土地使用制度方面，存在一个突出问题：城乡建设用地管理政策法规的脱节。城市建设用地紧张，成了城镇、工业发展的一大制约因素，而农村建设用地分散，管理零乱，浪费很多。为解决这一问题，2005年，国土资源部为化解这一矛盾，出台一项规定，允许各地有条件地进行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点。

这一办法受到普遍关注。在自贡开展的土地使用制度改革，自然也会施用这项规定，解决城乡用地管理制度、政策脱节问题。这项改革对城市发展的好处不言而喻。他们期望通过改革扩大建设用地的空间。那么，农村建设用地特别是农民的宅基地，有多大潜力？农民愿意进行置换吗？

回答是肯定的：不仅腾地的潜力巨大，而且散居变为适度聚居也正是目前农村要大力推行的一项工作。城乡双方利益一致，改革一拍即合。

农村建设用地过多，是个全国普遍存在的问题。据统计，全国农村建设用地多达2.7亿亩，其中83.6%为农民宅基地。自贡地处丘陵区，农民居住分散问题更加突出，带来的问题也很多。首先是大量占有良田。农家居住点再小，哪怕只有一两户农民，除房屋外，总要有打晒庄稼的晒坝，有生产、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住点越小人均占地越多。据荣县的统计，1～3户的分散居民点，以全县共有6万居民来计算，就比较大的居民点（比如20户的居住点）多占地846万平方米，折合１２６９０亩。也就是说，如果把这些散居户逐步聚集到较大居民点，便可腾出土地１２６９０亩。若逐步全面展开此项工作，全县可节省、腾出的土地潜力巨大。

居住点过于分散，还大大加剧公共基础设施建设的难度，投资成本大大增加。如果把道路、电路、通讯、电视、宽带网路、自来水管网通到每一个散居居民点上，那将花费极大成本，是难以办到的。居住过度分散也妨碍着农村公共服务的改善和提高，居住区的文化生活、子女就学、卫生医疗服务都会因人口过于分散而难以得到有效保障。另外，单家独户或者青壮年进城后老弱幼儿留守的农户，很难抵御外界侵害。

以上种种问题说明，改变农民居住过于分散状况的改革，必须列入统筹城乡发展试验的改革重点课题，积极推行。自贡各区县在选择先试的典型时，首先考虑的是让那些进城务工经商的散居农户，从老宅基地转移出来。同时，把新建的聚居点选在中心城镇周边，让这些离开乡村的人，能在城镇里聚集，这样不仅有利于置换出宅基地进行复耕，扩大耕地，也促进了城镇化建设。

那么，农民对这项改革将持什么态度呢？市统筹办通过广泛走访了解到，除了那些仍然坚持留乡务农的农户外，特别是已经进城务工经商的农民，是愿意在家乡附近城镇解决居住、就业问题，实现全家团聚安居的。外出的农民中只有少数人有实力在外地或省内大城市立足，有的则只有能力在县城里置业安家，而更多的进城农民想离开农村，真正变成城镇居民，但实力不够，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在乡下。他们心挂城乡，两头奔忙，心力交瘁。如果通过改革，将他们的老宅基地作为一笔财富，置换出来，在家乡附近城镇上以各种方式集资建房，以合理的价格出售给他们，让他们在故乡的城镇上实现全家团聚安居，他们是乐于接受的。在城镇周边建立聚集点，既有统筹城乡发展的需要，也会得到农民的支持。

现在，自贡4区2县都在开展试点。2009年4月市统筹办的一份调查材料说，自开展统筹城乡综合配套改革试点工作以来，农民集中居住区在全市开工面积共33.45万平方米。概括起来，有四种类型：一是小城镇扩展型；二是产业支撑型；三是项目带动型；四是基础设施带动型。

笔者在荣县双石镇参观了正在建设的一个新居民点。双石镇是老一辈无产阶级革命家吴玉章的故乡。2007年镇党委、政府通过调查，得知全镇已有整户外出打工经商农民3100户，占全镇人口的30%。于是，双石镇领导提出，在双石镇旁边的长冲村实施农房聚居联建工程，既满足那些已经多年从事非农产业的农民到城镇居住的需要，又促进小城镇的扩展。

联建点开建前，镇里以优惠补偿条件吸引长冲村居民腾出本村土地兴建联建房。村民们通过民主讨论，表决通过，接受镇里的补偿办法，同意在本村建房并接受外村居民转入本村居住。同时，镇里又对那些外出打工的整户拆移到长冲村

联建点居住的农户，作出三条明确规定：

一、必须是本镇辖区内的农户，自愿申请参与；二是必须将整户户籍迁入联建点所在的农村；三是迁入联建户者必须退出原宅基地，进行复耕或转让给原所在村组符合条件的农户。

笔者在长冲村参观了正在建设中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多层单元楼房共有住宅129套、店面房76套，有部分农户已经迁入。笔者参观了新建成的楼房，这些单元楼窗明几净，电、水、电话、电视、宽带网线都已接通。笔者问已经住进来的几位老人，他们笑着说，住到这里好啊！房子干净明亮，镇上生活方便，孩子上学近了，我们看病方便了。乡亲来看了看，都盼着也能住进来呢。

第一批农民转入新居住点后，双石镇以各种方式流转出宅基地及承包土地1250亩，其中宅基地置换出来的土地，除了用来补偿长冲建房用地之外，尚节余出一些土地可供企业或经营大户承租，扩大农业生产规模，发展产业化经营。双石镇上下都说这个办法好，一举多得。

陪我来访问的市、县统筹办的同志说，统筹城乡发展试验真是促进地方经济发展的一个难得机会，通过改革可以腾出土地，扩大城乡发展空间，可以使潜在的财富涌动起来，可以给农民创造出更高的经济效益，可以给一个地方带来跨越式发展。

（编辑：许小丹）