我国城市土地使用制度存在问题分析

第一篇：我国城市土地使用制度存在问题分析

我国城市土地使用制度存在问题分析

[摘要] 政府既是规则的制订者、执行者，又是市场的管理者和交易者，对政府行为缺乏有效监督和制约，乃是我国土地资源流失与失控的深层次原因。应以土地权利为核心，以物权理论为基础来构建、创新土地产权制度，健全土地法律责任制度。

[关键词] 土地使用制度；土地使用权；土地市场；城市土地

随着改革开放的持续深入，我国目前土地使用制度中的深层次问题不断显露，在一定程度上阻碍了改革的深化。因此在坚持基本国策和深化土地使用制度改革的基础上制定一整套符合经济可持续发展之需的政策尤其重要，此乃发展我国社会主义市场经济、构建和谐社会的客观要求。

一、我国城市土地市场运行中的主要问题以及原因

(一)土地产权制度结构单一。

长期以来，城市土地到底属于哪级政府所有或由多级政府分享，现有法律未作明确界定；土地使用权的有偿出让和划拨之间界线模糊。大量应以出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入市场，使得国家土地收益大量流失；国有土地和农村集体土地两种土地所有权不对等，法律规定只有国有土地才能直接入市，集体土地惟有通过国家征用变成国有后方可入市。国家在法律上和名义上垄断了土地供应。

(二)土地市场机制欠成熟。

划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度，划拨土地使用权入市必须向市县政府缴纳不低于标定地价30％的出让金，从

各地实际运作来看，达到40％的地方甚少，一般都低于40％。因而为了少缴或不缴出让金难免形成“隐形土地市场”，造成大量国有资产流失，加剧了社会分配不公的矛盾。其次，协议出止土地比重过高；租税费体系庞杂、杠杆功能失调；城市土地市场供需矛盾突出等问题相当突出。城市化进程的加快使各项设施用地、交通用地和旅游用地等需要量迅速增加，造成耕地锐减

第二篇：由我国城市土地使用中存在问题所引发土地制度改革的设想

由我国城市土地使用中存在问题所引发土地制度改

革的设想

土木本 0802 王瑞峰 20083415088

近年来,随着我国工业化、城市化进程加快,大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地,由于现行土地征用制度基本形成于计划经济时代,其不适应性和滞后性日益彰显,存在极不适应社会经济发展的严重弊端。在农村用地转变为城市用地过程中,产生了大量土地征用和农民安置问题,主要是征地范围过宽,未对公共利益作出明确界定;土地征用补偿的原则滞后,补偿标准过低，农民损失惨重;土地征用安置不妥善以致失地农民生活无着;土地征用程序不合理以致腐败滋生;征地程序及征地主体缺乏有效的监督制约机制,征地随意性大,致使农村土地流失严重;村集体对土地补偿款使用分配混乱致使农民利益受损;集体产权主体模糊,农民参与性差,农民权益易受侵害;缺乏合理的救济途径,土地纠纷得不到比较好的解决和处理,农民土地权益得不到有效保护。随着城市化进程的加速,现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日显突出,土地征用和安置补偿成为“三农”问题中的一个焦点。当前,我国正处在工业化、城镇化加快发展的阶段,国外经验教训表明,这个时期也是大量土地被占用的时期。我国的基本国情是人多地少,人均土地资源相当稀缺。处理好工业化、城市化进程中的土地问题,处理好当前发展和可持续发展的关系,十分珍惜和合理利用每一寸土地,避免在土地问题上犯不可挽回的历史性错误,是关系到我国现代化建设能否顺利进行的一个重大问题。当前农村土地征用中存在许多矛盾和问题,直接影响着农民生活、农村发展和农业稳定。究其原因,无不与我国土地征用法律、法规不完善,土地征用相关政策不配套,土地征用监督管理不当,土地执法不力等有关。因此,建立和完善相关的土地征用法律制度和机制势在必行。我们应借鉴发达国家和地区在土地征用方面的有益经验,有效地改革和完善我国土地征用的相关制度,保障我国社会经济持续发展和社会稳定繁荣,这对实现全面小康社会的宏伟目标,构建社会主义和谐社会,加快社会主义新农村建设意义重大而深远。

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、我国土地征用中存在的若干问题

我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，看似简单，实践中却存在着大量的问题。

1、土地征用过多、过滥，失地问题严峻由于相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。案件受处罚率仅为极低，既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益分配中农民仅占5%至10%。另外，有的政府故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别，拖欠农民土地征用补偿费，导致农民陷入失地又失业的境地，生活极度困难。

4、补偿方式单一，难以解决农民的长远生计现有的补偿方式多是“买断式”一次性给付，由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱，即使给得多一些也难免坐吃山空。而且，由于对农村土地补偿款分配和使用的监管不到位，导致补偿金的发放过程渠道不畅，分配混乱，克扣、贪污以及乱投资等现象不断发生。

5、腐败现象严重由于征地的决定权高度集中在政府手中，加之土地审批权重利大，极易滋生腐败，在一些地方，没关系没钱不批地，有钱有关系乱批地现象相当普遍，导致巨额的土地增值大量流入了不法商人和贪官之手。

另外，土地征用程序不到位、土地征用协议内容不规范、土地征用款分配不合理，也是比较突出的问题。、我国现行土地使用权出让制度存在的问题

1.缺乏统一、系统的土地使用权出让制度,其“内容散见于宪法,法

律和行政法规之中”。而且各法律法规的“内容重复之处,不协调之处

甚多”。我国有关土地使用权出让的制度都规定在《宪法》、《土地管理

法》、《城市房地产管理法》和《暂行条例》中,但是土地使用权出让制度

并没有因为这种“多头”调整而变得十分完善,相反,这些法律法规对土

地使用权出让的规定内容重复颇多,甚至相互矛盾,徒增立法和司法成本。

2.以土地所有制性质来界定,划分土地使用权,已经与市场经济体

制不相符合,并且导致土地所有者之间在法律上的不平等,现行法不允

许集体所有的土地使用权出让,即把集体排除在土地使用权出让者之

外,欠缺法理根据和经济根据。

3.土地使用权出让制度的相关立法,行政管理思想严重,公法色彩

浓厚。

4.土地管理部门的管理与经营双重角色,使得其权力行使的监督

机制更趋软弱,同时也大大降低了土地资源的利用效率并极易损害土

地使用人的利益。

5.在国家土地供应的方式中,划拨方式仍然占主导地位。由全国

人大常委会法工委经济法室和国务院法制局农村城建司联合编写的《城市房地产管理法讲话》指出:虽然随着国有土地使用制度改革的不

断深化,出让国有土地使用权在整个建设用地供应总量中所占的比重

在不断的增加,但一直到现在,划拨国有土地使用权在建设用地的供应

中仍然占着主要地位。据1996 年底统计,城市中95 %的存量土地仍未

形成划拨用地。

6.在国有土地出让流转中,协议出让的比重过大,缺乏应有的市场

竞争。目前,我国协议出让价格一般为每亩4 万元左右,与招标、拍卖相

比是偏低的。多数地方的实例表明,目前招标地价一般高于协议地价3

～5 倍,而拍卖地价一般高于协议地价4～10 倍。

征地问题的根源通过以上分析，可以得出造成目前

我国农民处境困难的原因有以下4 个。第1，我国农村集体土地所有权制度的不完整将农民排除在权益之外；第2，征地补偿计划性较强，缺乏制度保障，征用过程政府垄断现象

严重，相关法制不健全，缺乏正确的市场机制的调控和影响，导致农民得到的补偿偏低，难以维继原有的生活水平；

第3，缺少能够在进行农用地交易时充分保护农民阶层的权力和利益的合法组织或代理机构，知识的馈乏使得农民无法正当维护自己的权益；第4，农民就业技能培训和知识教育制度的缺乏，使农民在失去土地之后成为只会种地却没有土地的中间人群。

2.2 土地制度改革设想

2.2.1 巩固土地国有制和农村集体所有制，完善农村集体所有制。首先要明确行使农村集体所有权的主体是农民个体，每个农民都能按一定科学合理的方法分得土地，并拥有所有权，能够在法律规定范围内自由地继承、转让、抵押等；其次要明确农民拥有对土地占有、使用、收益和处分等完整的物权，当然这些权利的行使是建立在不损害国家利益和受制于完善法律制度基础之上的。依据我国农村现阶段的发展水平，土地仍然是大部分农民的生存基础和唯一生活依靠，农民掌握土地所有权之后，会更加珍惜合理地利用土地，发挥土地的最大效能，再加上相应法律的制约，农用地归农民个体所有不会使耕地流失更快。随着经济的发展和 小城镇建设的加快，部分农民会离开其耕种的土地，成为城镇居民，针对这部分农用地，政府有优先购买权，其他农民也可以承包，以扩大自己的耕种面积，达到土地规模利用，实现规模经济。

2.2.2 根据市场机制和农民个体的土地所有制建立健全土

地法律法规。首先，要在法律条款中明确规定“公益性项目”

具体指的是哪些用地类型，对用地单位有何限制和要求。在征地过程中，农民可以严格依照法律规定的内容，区别对

待。公益性项目可以采用现行的征地补偿措施，并相应有所

提高；对于法律规定的公益性项目以外的其他用地类型则

一律采取征购的方式进行土地交易，征购完全由市场机制

调节，受市场规律制约。其次，由于目前我国农民的素质普

遍偏低，在改革初期可以由合法的评估机构为农民作征地

代理，直接与征地方进行交涉。同时，国家和政府应对农民

进行免费的土地知识教育和普及，提高农民阶层的整体素

质，避免由于农民知识欠缺所造成的恶劣后果，有利于从第一层面保护耕地。

2.2.3 建立和完善农村社会保障机制。农民在社会主义现

代化建设初期为整个国家作出了不可磨灭的贡献，在经济

发展举世瞩目的今日，每一个国民都应该是国家成就的受

益者，农民当然不能例外。建立农村社会保障机制是目前我国解决失地农民生存问题的有效途径。1993 年农村社会养

老保险在全国推广，到了1998 年，参保人数只占应参人数的12 %[2]，并且保障水平过低，不能体现社会保障的福利

性；另外，缺乏必要的法律保障也是目前农村社会保障制度

难以实现的原因之一。在法律保障的基础之上，建立农民的医疗保险、养老保险、就业保险、工伤保险等。除此以外，还

应该根据农民的特点，由政府或高校组织不同专业人员针

对农民进行科学知识普及教育，如耕种知识，法律知识，国

家政策制度的宣传和普及等。社会保障固然重要，但是知识的保障作用更不容忽视。

2.2.4 科学提高征地补偿，完善征地补偿内涵。有了政策和

法律的支撑，具体的征地补偿还需要科学的方法测算研究。

一是明确征地补偿不仅包括土地现在使用价值的体现，土

地未来的、潜在的使用价值也要在征地补偿中得到体现；二

是不应再采用计划经济时代的按年产值倍数测算方法，征

购土地的补偿价格应参照城市土地的出让价格计算，引入

市场机制，充分发挥市场在农用地征用中的调节作用；三是

不要只考虑对被征地块的补偿，还要考虑到由于征地所造

成的地块细碎化和规模不经济等损失，还有给环境和生态

等带来的问题都要考虑到，当然这些补偿的具体算法还有

待于进一步研究，但是这些因素不能不考虑。结语

要真正解决中国的农民问题，关键在于土地问题的解

决，而解决土地问题的本质是土地制度的改革。进行土地制

度改革是一件利国利民的大事，虽然在改革初期会有很多

不尽人意的地方，但是只要不断认真研究、尝试，多借鉴国

外的一些先进经验，一定会走出一条适合中国国情，具有中

国特色的土地管理制度道路来。

参考文献

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[5]蒋省

三、刘守英.改革土地制度，优化区域发展 [J].绿叶, 2007年第10期.

第三篇：土地使用制度

土地使用制度综述

我国是一个社会主义国家，国有土地使用权是一项我国特有的制度。它是在一定土地所有制度下，人们使用土地的程序、方式的规定。它涉及土地所有者与土地使用者之间的关系、权利、义务以及国家对土地使用的管理。这是一项以公有制为基础的制度。要实现对国有土地使用权的有效行使，就必须在保障权利人占有的权利的前提下，对国有土地使用权进行相应的制度建设。土地使用权是土地使用制度在法律上的表现。每一种土地所有制的条件下，都存在着相应的土地使用制及其具体表现形式，土地所有制总是力求通过恰当的土地使用制使自己得到实现、巩固和发展。土地使用制度可大致分为所有权与使用权相结合及所有者与使用权相分离两大类。在土地使用权与所有权分离备件下的土地使用制，可大体分为无偿使用制和有偿使用制两大类别。土地使用权指在国家所有的土地上享有的，在法定限度内对国有土地进行占有、使用、收益和处分的权利这是一项以公有制为基础的制度。要实现对国有土地使用权的有效行使，就必须在保障权利人占有的权利的前提下，对国有土地使用权进行相应的制度建设。

土地使用制度发展历史

新中国成立以来，我国城市土地使用制度发生了巨大变化。改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，与此相应的土地使用制度采取计划分配、行政划拨的无偿、无限期、无流动的模式。改革开放以后，我国土地使用制度从无偿使用转向有偿使用，在土地资源配置中引入市场机制，至今已初步建立土地市场制度的基本框架，市场在土地资源配置中的基础性作用得到较好的发挥。

土地无偿使用时期：

新中国成立以后，并没有马上对城市土地实行国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶段逐步实现城市土地国家所有制。1954年，国家颁布文件规定：国营性质的土地使用者使用国有土地时，应一律由当地政府无偿拨给使用，均不须再交纳租金。自此，全民所有制单位、公私合营企业开始无偿使用城市的国有土地，集体和个人虽然要缴纳地租，但收费标准很低。

土地有偿使用初期：

1979年我国开始征收土地使用费。我国土地使用制度改革首先出现在中外合营4-业的用地制度上。为了与国际经济接轨，我国政府必须对中外合营企业的用地征收土地使用费，以保证国家的土地所有权在经济上得以实现。根相关法规，土地有偿使用采取两种方式，对内的土地使用者由中央统一征收土地使用税，外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地使用费。自此中国土地法律上正式步入有偿使用的轨道。

土地流转制度的建立：

1.1990年，我国颁布《国有土地使用权出让和转让暂行条例》。首次以法规的形式对土地使用权出让和转让的概念、范围和方法等作出具体规定。土地使用权有偿出让和转让。征收城镇土地使用税(费)这一改革措施，是对传统的土地无偿使用制度的否定，也是新的土地制度的起点。它增强了人们合理用地、节约用地的观念。

2.土地收购—储备一开发一出让机制的初步形成。为了增强政府对土地一级市场的调控能力，运用市场手段优化配置数量庞大的存量建设用地，提高土地资产的附加值和出让效益，经过理论界和实际部门的探索，一种适应垄断竞争型市场模式的城市土地市场运行机制——土地储备制度应运而生。土地储备制度的基本内容是根据两权分离的原则，成立由土地管理部门授权经营的土地储备机构，采取征购、回收、置换等方式将增量土地和存量土地集中到土地储备机构手中，由土地储备机构统一组织土地开发或再开发。

我国土地使用制度现状以及存在问题

土地作为不可再生资源在现代经济中有巨大的价值，以土地开发为核心内容的房地产业也成为我国的一个支柱性产业。特别是经济的高速发展和城市化水平的提高，使得加强城市规划、建设和管理．走可持续发展道路，改善城市生态环境和人民居住环境已成为共识。另一个方面，我们也必须看到，目前在土地使用

方面还存在着许多压力和问题：一是人口增加耕地减少和经济的发展对土地的需求形成了巨大的压力；二是土地市场的宏观调控效果不明显、大量的土地资源被闲置和浪费；三是政府对土地缺乏高度垄断，越权批地，非法用地等问题还没有从根本上解决；四是在建立现代企业制度或企业重组过程中。随意处置国有土地致使土地收益流失的现象还较为严重。因此，加强土地规划，节约利用土地，减少外延扩大，强化管理，促进流通。我认为我国土地使用制度存在以下问题：

（一）土地产权制度存在缺陷：

1.地方政府之间土地产权界线不清。长期以来，地方政府在实践中一直代理行使着国有土地所有权，享有大量所有权收益，而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化

2.土地使用权的有偿出让和划拨之间界线模糊。现有国有土地使用权存在划拨和有偿出让两形式，两者在权利和义务上有着本质区别，但它们在土地市场上却显得含混不清

3.两种土地所有权不对等。国有土地和农村集体土地为我国土地公有制的两种形式。从常理出发，这两种所有制应该是平等的。但在实际操作中，法律规定只有国有土地才能直接入市，集体土地惟有通过国家征用变成国有后方可入市。

（二）土地市场机制欠成熟：

1.协议出让土地比重高。在目前划拨、协议、招标与拍卖等多种国有土地出让方式中，招标拍卖形式无疑是市场化程度最高的，但迄今这两种出让方式所占比重还较低。

2.划拨用地和集体用地非法入市。一些单位和企业以行政划拨土地使用权为资本参与合资合作经营，赚取巨额土地差价；不少农村集体经济组织亦非法出让、变相出让集体用地以牟取非法利益，城乡结合部尤甚。

3.划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度，划拨土地使用权入市必须向市县政府交纳不低于标定地价的30%的出让金，从各地实际运作来看，达到40%的地方甚少，一般都低于40%。就不可避免地形成土地的国有制受到侵害和破坏，造成大量国有资产流失。

4.土地租税费体系庞杂。土地税费存在计征重复或交叉、征收缺位诸现象。在同一地块转让中，“城镇土地使用税”、“土地增值税”与“所得税”即存在重复计征的现象。房产税与印花税、契税也存在明显交叉重叠等等。

（三）有关立法规定滞后：

土地出让金一次性收取加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者，可能导致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，刺激起过分的批地热情，为未来政府带来财政上的困难，有悖代际公平原则，更不利于土地市场的持续健康发展。

（四）行政管理体制不健全：

从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一，从而造成机构重叠、职责不清、效率低下诸问题，损害了规划的稳定性和工作的高效。政府作为提供公众服务的部门，对土地市场的服务、监督不到位，造成土地市场信息不对称，一定程度上阻碍了土地市场的发育。由于政府职责越位或缺位，管理分工混乱

对我国土地制度存在的问题解决方法

（一）加强产权界定，健全和创新土地产权法律制度。对土地产权制度创新的问题，理论界、行政主管部门已探讨多年，见仁见智。面对产权界定不清带来的种种问题，应以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择，这样产权界定较为清楚，加上正在征求意见的物权法草案一旦获通过，其构建和实施也就有了国家法律的保障。

（二）改革土地供给计划，优化土地资源配置。要改革土地供给的行政性审批制度，打破政府对土地一级市场的垄断，扩大土地的市场化配置范围。国土资源管理部门要继续推行市场环境不断完善，营造公开、公平、公正的土地市场。要继续清理闲置土地，进一步盘活存量，提高土地实际供应总量和利用效率；并加快建立土地收益基金制度。要完善土地法律和规划，严格界定公益性途和经营性用途。

（三）调整城市规划和土地利用规划，建立项目用地控制指标。要解决城市土地利用结构不合理问题，就必须对两大规划进行调整和协调。改变规划的大而全思想，进一步提高规划编制的技术含量和效率。要协调好两大规划的编制和审批，以健全规划内容、提高规划权威、统一技术规范、完善规划体系。强化对土地利用规划实施情况的跟踪调查和评估，适时开展规划的修编调整。建立项目用地控制指标，保持用地结构的合理性。

(四)限定拍卖出让土地使用权的适用范围，合理延长居住用地的使用年限。进一步用地方立法形式具体细化土地以招标、拍卖或挂牌方式出让的不同适用范围，合理延长出让土地的使用年限。

(五)完善土地收购储备管理，改革城市土地租税费体系。土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。建立这一制度的主要作用在于调节土地供需总量，即在市场低迷时，纳进部分土地，增加土地的需求总量；反之，于计划之外释放部分土地，扩大土地供给。改善土地供应方式和手段，对

进入“土地储备库”的土地须有计划地做好供地前期开发工作，营造土地一级市场的公开、公正、公平竞争环境。切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。合理调整土地收益分配关系，严格租税征管，规范土地市场和调节土地资源配置。

（六）转换政府职能，健全土地法律责任制度。根据完善市场经济体制和落实科学发展观的要求，中央与地方政府应该分别正确履行政府职能。坚持依法治国、依法行政的土地管理原则。加快国土资源立法，推进国土资源行政工作法制化与程序化，建立权力制约机制。

总结

改革开放以来，我国城市土地使用的有关法律制度相继推出，且不断发展，成绩可喜。但随着改革的持续深入，土地使用制度中的深层次问题不断显露出来，在一定程度上影响了改革的深化。因此在坚持基本国策和深化土地使用制度改革的基础上制定一整套符合经济可持续发展之需的政策尤其重要，此乃发展我国社会主义市场经济、构建和谐社会的客观要求。这是一个长久而艰巨的任务。首先，人们对不少问题的认识还分歧较大，需要在理论和实践上，进一步探讨、明确。例如：土地有偿使用的方式，是以出让制为主，还是以年租制为主，还是多种方式并存？集体建设用地能不能开发房地产？土地能不能成为宏观调控的手段，怎样进行调控？等等。其次，许多法律如土地管理法、物权法等都需要根据符合当前发展需求重新修改；还有许多相关配套的法规、条例、政策，也都需要修改或制定。这些都不是短期内可以完成的。土地管理的宗旨应主要体现在对土地资源的珍惜与合理利用。而不体现在土地权属的归属与变更上。此外土地制度安排存在缺陷，是导致城乡土地收益分配失衡的重要原因，但不是唯一原因，我国政府职能尚未根本转变，还不能完全适应科学发展的要求因此，解决土地收益分配失衡问题，需要综合配套改革。目前，各有关方面都在按照科学发展方向改革，相信问题最终一定能够得到解决。但是，综合改革的任务更为复杂艰巨，是一个漫长而复杂的过程。

第四篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地产权 ,加快物权立法 ,健全和创新土地产权法律制度.明确土地产权。现有的《土地管理法 》 规定:中央人民政府即国务院是国有土地的惟一产权代表 ,包括城市土地在内 ,任何一级地方政府均非国有土地的产权代表。就国有企业而言 ,尤其要明晰土地产权 ,其产权权能主要有出让土地使用权、土地使用权作价入股权、赁土地使用权、授权经营土地使用权、划拨土地使用权等。.要加快物权立法 ,以确认和保护各种新的物权。城市土地开发的立体化发展必将涉及土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权(细分为出让权、转让权、出租权、转租权、回收权、担保权、典权、入股权、赠与权及互换权等)诸权利。面对产权 界定不清带来的种种问题 ,笔者认为应以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择 ,这样产权界定较为清楚。故亟需加快物权立法步伐 ,保障和创新我国的土地产权法律制度。

(二)规范土地市场管理 ,优化土地资源配置.要打破政府对土地一级市场的垄断 ,切实推行土地有偿使用制度。要改革土地供给的行政性审批制度 ,扩大土地的市场化配置范围。地方政府及土地行政部门应该加大土地有偿使用力度 ,杜绝划拨用地经旁门左道非法入市 ,采用年租制在内的多种有偿使用方式 ,使土地所有权在经济上得到全面体现 ,把隐形土地市场造成的国有土地收益流失降低到最小范围。2.严格土地使用权出让制度 ,实行土地出让金分期收取制度。土地出让范围要严格依法律规定执行 ,尽量减少划拨供地;经营性用地的土地出让方式要继续推行“ 招拍挂 ” ,促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善;土地出让金要按国家政策和规定标准收取 ,不能随意减免 ,并向社会公开土地出让的真实情况 ,接受社会监督。为了地方政府的长远发展 ,应实行土地出让金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000万元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,这笔钱不能全由当期政府支配使用 ,而应统一上交国库 ,再由中央财政按均分 ,每年拨付的资金是可以 60万元 ,专项用于城市建设。这样 ,不论由谁批租土地得的钱 ,土地出让期限内的收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期冲动。.建立科学的地价评估制度 ,限定拍卖出让的使用范围。要提高评估从业人员的素质 ,打破土地部门垄断状况 ,吸收各界精英参与评估 ,过多、过滥地发放土地评估师证书有损评估质量。要完善地价评估体系 ,城市基准地价必须定期修编,保持价格的现实性、连续性;宗地地价要重视土地微观区位的细微差别。同时 ,针对深圳、上海、江苏、浙江等房地产发达地区地价、房价总体偏高的实情 ,笔者以为 ,应进一步用地方立法形式具体细化土地以招标或拍卖方式出让的不同适用范围 ,目的在于防止拍卖所致的高地价秧及房价。法规可以规定:闲置的存量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地,宜采用拍卖方式为之;而一般熟地的土地使用权出让、转让则应以招标方式为之。.完善划拨土地使用权入市管理 ,探索集体土地使用权入市问题。首先 ,要建立划拨土地使用权入市许可制度 ,划拨土地进入流通时 ,必须得到所在地人民政府批准 ,取得许可后才有资格交易 ,这样能使地方政府控制当地的供地总量 ,有效抑制房地产投机。划拨土地成交时 ,原土地使用者不应享受全部地价之利 ,应当从中分离出一部分作为出让金向政府缴纳。其次 ,在一定范围和特定条件下 ,政府应承认和允许集体土地流转 ,并采用相应措施对之加以监管。据《南方日报 》 报道 ,广东省将于 2005年10月 1日起允许农村集体建设用地入市[ 7 ]。.健全土地收购储备制度 ,改革城市土地租税费体系。其一 ,建立土地收购、储备制度的主要作用是调节土地供需总量 ,即在市场低迷时,吃进部分土地 ,增加土地的需求总量;在市场上扬时 ,于计划之外释放部分土地 ,扩大土地供给。因此 ,土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。从上海等城市数年的运作来看 ,土地储备机制建立后 ,政府可以更好地

运用经济的、行政的、法律的运作机制 ,将分散状态的土地使用权逐步归集于“ 土地储

备库 ” ,根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划 ,对经营性土地的供应数量、结构、布局、价格、时间等进行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定时供应土地 ,达到城市土地利用的最优化。其二 ,要切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。我国目前城市土地租税费体系混乱庞杂 ,致使大量土地收益流失。对其改革的总体思路是“明租正税、优化结构 ” :一是明确国家作为国有土地惟一主体的管理职能与所有权能 ,正确界定租税费内涵 ,科学设定租税费种类与体地收益分配关系;三是严格租税征管 ,规范土地市场和调节土地资源配置;四是租税的设定和征管要同整个国家经济发展状况相适应 ,要充分考虑纳税义务人的承受力[ 8 ]。

(三)转换政府职能 ,健全土地法律责任制度首先 ,按照完善社会主义市场经济体制和落实 科学发展观的要求 ,中央与地方政府应当分别正确履行政府职能。中央政府主要履行全局性的宏观经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职责 ,后者则主要行使地方性市场监督、社会管理和公共服务职责 ,并贯彻统一的国家宏观调节政策。其次 ,坚持依法治国、依法行政的土地管理原则。加快国土资源立法 ,推进国土资源行政工作法制化与程序化 ,建立权力制约机制 ,强化国土资源的行政执法及其执法监督职能。对国土资源特别是土地等重要的资源必须实行最严格的保护措施 ,必须有廉洁的工作人员 ,建立相对独立、具有权威的国土 资源执法监察体系。在按法律规定行使权力的同时 ,必须规定相应的责任 ,规范、制约、监督行政权力的行使 ,防止权力滥用。行政审批权应大幅度减少 ,行政过错责任者要受到追究。增强服务意识 ,提高工作效率。办事要有时限 ,受理申请要实行窗口办文 ,防止人为延宕和违规操作。在规定公民、法人和其他组织的义务时 ,应当明确其相应权利 ,并予以切实保障。

第五篇：我国城市公共交通存在的问题及对策

我国城市公共交通存在的问题及对策

摘 要:通过对我国城市交通现状的分析,揭示我国城市公共交通系统存在的问题,结合我国国情,提出了几点对策,并对我国城市公共交通未来发展趋势进行了展望。

关键词:城市公共交通;存在问题;对策城市公共交通现状及存在的主要问题

1.1 城市交通的现状

目前,我国城市公共交通系统中,公共汽车、电车占主体,承担了城市80%以上的客运量。从一些城市的发展情况来看,有些城市的轨道交通筹建速度在明显加快,但是由于投资巨大,总的来说尚处于起步阶段,发展缓慢,城市要形成以大众运量轨道交通为主的综合运输体系,还需要一个相当长的过程。就我国目前的经济情况来看,大城市的交通客运量还是以地面常规公共交通为主要运输方式。

从20世纪80年代开始,我国的经济一直持续高速增长,而城市公共交通的建设和发展一直滞后于社会经济和居民生活的需要。为此,我国政府制定了一系列政策,明确了以公共交通为主的城市交通发展战略。但由于财政体制、经营机制、管理水平以及道路通行条件等诸多因素的限制,城市公共交通的发展现状不尽如人意。具体情况如下:

(1)城市交通设施与城市交通需求严重失衡。虽然我国一直在致力于城市交通设施的建设,但其建设速度远远滞后于机动车辆和交通流量的增长。随着机动车的快速增长,交通环境污染日益严重,我国机动车交通已成为城市主要的大气污染源和噪声污染源。

(3)混行交通状况加剧交通拥挤。我国城市的道路交通拥挤程度大大高于同等机动车拥有水平的国外城市。大量非机动车与机动车混行,不仅造成了道路交通复杂化,增加了管理难度,而且降低了原本薄弱的交通设施的使用效率,影响了车辆和公共设施的使用效益,增大了使用者的负担。

(4)公交企业普遍亏损,缺少科学合理的财政补偿机制。在市场经济条件下,公交企业无疑应以经济效益为中心,但又不能以盈利为唯一目标,还必须体现社会效益。尽管政府给予公交企业以减免税费等许多优惠政策,但由于体制改革带来诸多问题,企业本身经营管理不善,再加上缺少科学合理的财政补贴机制,这使得公交企业普遍亏损。

(5)发展缺少法律、法规的保障。在法规不完善的情况下,公共交通的发展依赖于政府的行政手段,在某些问题的处理上依赖政府机关的协调和行政干预,无法可依的现象影响了城市公共交通事业的健康发展。

(6)结构不合理。缺乏中长距离出行的快速交通工具,减少了公交车的吸引力。

(7)公共交通发展不充分。所谓公共交通占主体,其承担的出行比例至少应在40%以上。而我国大城市目前公交承担的客流比重很低,一般在10~20%,现实与需要差距很大。

(8)交通管理手段落后。

1.2 城市公共交通存在的主要问题

随着城市经济的发展,城市人口也随之增加,进而出行人口数量也急剧上升。“乘车难”及交通设施的不足,严重影响了经济的发展,造成这些问题的最根本原因是城市公共交通体系的不完善。尽管实施了一系列政策措施,但仍存在一些问题。这些问题的存在削弱了公交的优势,制约了公交的发展。具体表现在:

(1)城市公共交通的分担率低。目前,在一些大城市中尽管实施了一系列公交优化的政策,而公交的运输量也处于上升趋势,但是公共交通的出行比例仍然很低。一些城市公交不但没有成为城市客运交通主体,而且公交的比例还呈下降的趋势。

(2)公交服务水平低。主要表现为:速度慢,乘车换乘不方便,路线不合理,密度低,甚至有些地方存在公交盲区。改革开放以来,我国大城市道路面积有了大幅度提高,但仍远远落后于交通量的增长速度。

(3)公交服务水平差。公共交通低水准的服务质量常成为乘客投诉与媒体曝光的对象,直接影响其承担的客运比例。公共交通低水准的服务质量常常表现为乘坐公交车耗时太长、舒适性差、安全事故多、公交乘务人员服务质量差。

(4)公交基础设施缺乏统一规划。城市公共交通线网构成主要以公交枢纽站为依托,实现点与点的连接。由于长期以来,我国城市公共交通基础设施薄弱,缺乏统一规划,特别是在旧城市改造和新区开发时没有把公交设施配套纳入统一规划,给交通营运、管理和居民出行带来不便。

(5)公共交通网络规划不合理。“发展公共交通”与“保持主要道路通畅”是城市交通工作者的两大目标。但是近年来,随着我国城市公共交通的发展,公共车辆的投放量日益加大,乘车难的矛盾有所缓解,行车难的矛盾却日益突出。特别是大巴列车化、中小巴频繁靠停,形成动态瓶颈,严重影响了主要道路的交通秩序。解决城市公共交通问题的途径

城市公共交通对居民的生活有着很大影响,公共交通必须以方便居民出行为目的,并兼顾公交企业效益。因此,针对目前城市公共交通出现的主要问题,采取以下措施:

2.1 公共交通线路的优化

城市公共交通最终的服务对象是城市出行居民,即公交乘客。要想建立合理的公交线路,很重要的一点就是对公交乘客的心理、出行行为进行调查研究,以进一步确定公交最优线路模型的优化目标和约束条件。参考国内外的大量数据,并结合我国城市的特点,在对城市公共交通线网进行优化时,必须考虑以下一些因素:(1)为更多乘客提供服务;(2)使全体乘客总出行时间最短,减少换乘次数;(3)使路线的效率最大;(4)保证良好的可达性,尤其是要减少公交乘客的步行距离;(5)扩展公交服务范围,减少公交盲区。

2.2 采用先进的公交智能调度技术

随着城市居民出行量的增加,城市公共交通越来越不能满足出行需求。要想使公共交通能够发挥最大的优势,从根本上解决交通出行问题,单单依靠公交线路的优化和增加道路设施远远不够,为此必须同时引进先进的城市公交管理技术,如可以引入先进的城市智能公共交通管理方法。该系统的研究应该注意以下问题:建立适合我国公交企业的调度优化系统。这方面主要研究的是适合我国公交企业的调度优化系统模式、各种新技术,例如车辆自动定位技术等与调度优化系统相结合的可能性、以及基于公交线路流量的线路配车数技术模型。目前,我国公交企业的总体技术手段落后,新的公交运营调度技术,例如车辆自动定位技术、乘客自动技术等,基本上没有应用。

2.3 发展大运量快速公共交通体系

大运量快速交通工具速度快、运量大、耗能低、污染少,并且可靠、准时、舒适、安全,但它需要专用道路,处于封闭状态,目前我国城市无论从资金上还是技术上,都不可能在短期内建成完善的快速交通体系,因此建立我国城市大运量快速公共交通可考虑按如下三个阶段依次实施,即:设立公共汽车专用道;发展公共汽车列车;开辟轨道交通。

2.4 建立智能公共交通系统,开展响应需求服务

智能公共交通系统是城市的一个重要组成部分,在保持与外部有关部门(如交管)协调衔接的基础上,着眼于改善公交乘客的信息服务;改善公交公司营运调度与企业管理;改善公共交通服务的安全性与可靠性,提高其营运效率,降低其营运成本;建立电子付费系统。响应需求是一种新型的公交运营模式,其特点是:无固定运行时刻表、路线及汽车停靠站,乘客享受门到门的运输服务,是一种机动灵活而且效率较高的公交运营模式。

2.5 财政补偿

对于公共交通企业政策性亏损应予以财政补偿,具体措施如下:(1)制定《公共交通法》,依法为公共交通发展提供专向资金;(2)建立专门的公共交通专向资金发放与监管机构及公交企业政策性补偿额的评估体系,对政策性补偿额进行核算、发放、审计与监管,确保公共交通专向资金发挥应有的作用。我国城市交通的发展方向———大力发展城市轨道交通系统

城市轨道交通是指利用轨道作为车辆导向的运输方式,并以客运为主。包括有轨电车、地铁、轻轨交通、单轨交通和市郊铁路5种子系统。轨道交通是现代化都市的标志之一。如在特大城市可采用地铁和轻轨方式。地铁具有运量大、速度快、安全、准时、能耗少、无污染排放、占地面积少等诸多优点。地铁单向车道小时输送能力可达3万~6万人次,高居于各种交通方式之首;平均运行速度40~60km/h;行驶于地下,不受外界干扰,是乘客出行准点保证率最大的交通方式。但是地铁造价很高,以我国目前已修建的情况来看,平均每公里6亿~8亿元,比其它轨道交通方式高2~3倍。根据地铁的技术经济特点,主要适用经济较发达,人均国民收入水平较高且客源充足、具有强大客流方向的城市市区和近郊区,可成为城市交通网络的主干线和大通道。

轻轨是中运量的公共交通方式,客运能力为每小时1万~3万人次,介于地铁和公共汽车之间,为城市公共交通系统中中量客运技术填补了空白。轻轨包括地面、地下和高架三种。运行速度30~40km/h,最大坡度为6%。轻轨的造价1~1.5亿元/km,约为地铁的1/3~1/4。根据上述功能轻轨主要适用范围在单向小时1万~3万人次的城区和郊区。在大中城市,可采用地面轻轨、高架轻轨、有轨电车、市郊铁路。在山城和沿海城市,由于单轨对地形要求不高,爬坡能力较强,是该类地区轨道交通的最佳选择。

文章来源： 《黑龙江交通科技》原作者：郑大伟