我国补充侦查制度存在的问题及对策

第一篇：我国补充侦查制度存在的问题及对策

我国补充侦查制度存在的问题及对策

陈源

（株洲市石峰区检察院，湖南株洲 412005）

摘要：由于“重实体、轻程序”的传统思想的影响和惩罚犯罪与保障人权的矛盾，我国补充侦查制度在理论与实践上存在着诸如公安机关与检察机关的补充侦查权限模糊、不必要或超期羁押使补充侦查超期严重等问题。针对这些问题，应通过进一步完善补充侦查制度，建立检察引导侦查制度，健全侦检沟通和配合机制，赋予检察机关对侦查机关违法违纪人员的处罚建议权等措施在立法和司法实践两方面予以改进和完善。

关键词：补充侦查； 检查引导侦查； 控制犯罪； 人权保障

Problems of Supplementary Investigation System in China and the Corresponding Strategies

Chen Yuan

(People’s Procuratorate of Shi Feng Zone Zhuzhou City, Zhuzhou Hunan, 412005)

Abstract: Together with the influence of the traditional viewpoint of “emphasizing the noumenon and neglecting the procedure”, the contradiction between penalty of the criminal and the safeguard of human rights has resulted in quite a lot of theoretical and practical problems in the scope of supplementary investigation system in China.Illegibility of the supplementary investigation right between the office of public security and the procuratorial organs, long extension of supplementary investigation caused by unnecessary or over-due detainment are instances of this kind mentioned above.These problems are expected to be solved both in the sphere of legislation and that of judicial practice through the strategy of further improvement of the supplementary investigation system, the strategy of establishing the system of Investigation under the Procuratorial Organ’s Guide, the strategy of strengthening the communication and cooperation mechanism between the office of public security and the procuratorial organs, and the strategy of authorizing the procuratorial organs rights of punishment or advising over the law-breakers from the office of public security.Keywords: supplementary investigation, Investigation under the Procuratorial Organ’s Guide,Crime control, protection of human rights

关键词“监察引导侦查”（Guide the investigation of Attorney）你翻的好像不太正确，我把它

改成了“Investigation under the Procuratorial Organ’s Guide”，我理解为在监察机

关引导下的侦查，不知是否正确。请斟酌。

第二篇：我国独立董事制度存在问题及对策

本科毕业论文关于我国独立董事制度的研究目录内容摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„.一、当前我国独立董事制度存在的主要问题

（一）独立董事的独立问题

（二）独立董事的法律依据问题

（三）独立董事制度与监事会制度的职能比较

（四）独立董事获得信息局限问题

二、独立董事制度的内涵与我国独立董事制度立法的概况

（一）独立董事制度起源的经济学分析

（二）独立董事制度的形成与内涵

（三）关于我国独立董事制度的立法概况

（四）独立董事制度的作用

三、构建我国上市公司的独立董事制度

（一）独立董事的资格保障机制

（二）独立董事的责任确保机制

（三）独立懂事的利益激励机制

（四）独立董事的集体规模优势

四、完善我国上市公司独立董事制度

（一）进一步建立和完善有关独立董事制度的法规

（二）成立独立董事协会，加强独立董事制度的建设

（三）建立独立董事与中小股东信息沟通制度

（四）建立独立董事的薪酬制度

（五）建立独立董事问责制度

（六）建立独立董事责任保险制度参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„内容提要：为了完善国有企业的公司治理结构，中国证监会于2001年5月公布了(关于在上市公司建立独立董事的指导意见)意在所有上市公司全面推广独立董事制度。独立董事制度值入我国以来是对我国现在监督制度的一种发展创新。我国公司监督的基础模式是基于二元制下的监事会监督，而我国公司监督的发展模式是基于我国现实条件下吸引的独立董事制度。独立董事制度是对现在监事会制度缺陷的弥补，是监督机构不断发展创新的结果。独立董事制度能否在中国上市公司真正的发展作用,还有赖于其他相关制度的完善程度，经过详细的分析并找到与之相对立的解决办法，使独立董事制度健康有序的发展，但只要科学合理地引入独立董事制度，无疑对完善公司监督机制，客观上促进我国公司治理结构，向着良性的轨道发展具有真正的价值。众所周知，独立董事制度原则上是公平、公正、严格行使自己的权力，对董事会有事中制衡和事后监督的作用，然而时至今日，各种原因都让独立董事们举步维艰，独立董事会的现实处境告诉我们任何一项制度本身都存在着其固有的内部缺陷或者说是一种内部机制的不协调，独立董事制度亦是如此，因此完善独立董事制度迫在眉睫。独立董事制度初露端倪就已显示出了他一定的作用，但是在我国公司的具体运行中还存在着一些问题，解决好这些问题，对于完善独立董事制度建立良好的公司治理结构具有重要的意义。关键词：独立董事存在问题制度完善独立董事制度是最近几年引入我国的制度，但这一制度从开始引入之始对其存在的争论就一直没有停止过，经济学，法学专家对此展开了热烈的讨论。我国引入独立董事制度，其本身并不是对原有监事会制度的否定，更应该看作是对原有制度的补充，并且使有力的补充。在这种前提下，独立董事制度和监事会制度必将长期共存，而事实证明，无论是新引进的独立董事制度还是原有的监事会制度，都在发挥着重要的作用，二者不可替代。从目前的情况看，我们对独立董事制度的实际运行效果却未以足够的关注。为真正发挥独立董事制度对完善我国公司法人治理结构的作用，首先必须对独立董事制度的现状，存在的问题进行全面的了解和分析，对如何完善我国独立董事制度进行深入的研究

一、当前我国董事制度存在的主要问题

（一）独立性问题确保独立董事的独立性，使实施独立董事制度的关键。也是独立董事制度的生命力所在。否则，独立董事制度只是流于形式。但从目前上市公司实施的情况来看，其独立性远没有形成。由于我国多数上市公司是由国家或国有企业法人控股，经营者在政府部门授权下享有经营决策权，有的甚至作为国有股东代表，及经营权与所有权与一身。而行使监督权的控股公司经营者或政府官员既不分享经营成果，也不承担对投票后果的责任，难免与企业经营着合谋。在此情况下，独立董事的提议和决策难以贯彻下去，当然也就不用发挥其作用。我国上市公司独立董事目前主要由政府主管部门，董事会或董事长聘任。于是，尽管聘任的独立董事具备相应的资格和条件，但由于其任免权仍掌握在政府主管部门领导或者公司高层管理人员手中，便失去其独立性。在独立董事的聘任中，人情董事，名人董事的现象非常严重，使得独立董事的独立性，知情权和工作时间都得不到保证。赋予独立董事独立的权责有利于提高其独立性。全国已有1000多家上市公司，而独立董事仅300多人，这不利于独立董事发挥应有的作用。同时独立董事也存在激励问题。否则，独立董事可能与经营者或大股东合谋，可能缺乏开展公作的积极性等。目前，我国独立董事的激励机制设计不合理，这也是独立董事未能发挥作用的一个原因。

（二）独立董事制度的法律依据问题从世界范围来看，独立董事制度主要盛行与公司权力属于一元模式，不设监事会的国家。它们由于受信托法律制度的深远影响，形成了严格的董事责任，加上发达证券市场外部监督，客观上不需要在股东会下设立与董事会平行的监事会。股东大会选举董事会，董事会任命主要经营者，公司内部没有一个常设的监督机构，由此演变出外部董事对内部董事的监督。我国与日本相仿，同属二元权力模式，讲求权力制衡和结构对称，三权分立，各司其职。公司机构中已经存在专事监督职能的监事会。日本曾在1950年修改商法，监事会只保留会计实务的监督，将业务监督权赋予了董事会。但结果并不成功，1974年日本再修改商法，恢复了监事会的业务监督权。因此，我国必须将独立董事的监督职能合理配置到现行的治理框架内，既发挥独立董事的监督效用，又避免与董事会的功能冲突。

（三）我国上市公司独立董事制度与监事制度的冲突监事会职权和独立董事特别职权的相互重叠和冲突，监事会与审计委员会财务监督权上的重合与冲突，监事会与董事会下属委员会的关系紊乱。

（四）独立董事制度获得信息局限性问题许多独立董事在３至４家上市公司兼职，根本没有充分的时间了解公司的情况。其信息的来源完全依赖于上市公司管理层提供的材料。而许多上市公司往往在开会前一两天才把材料送到独立董事的手里，在这么短的时间内独立董事很难从中发现公司的什么问题。何况很多材料故意隐瞒真相或者进行虚假陈述，这就会使独立董事依次而做出片面的，甚至是错误的判断。所以，独立董事更多的情况下只是到时开开会，举举手，表表态而已。正如一位担任过６家上市公司董事的专家公开表示：“不可否认，独立董事能起一定的作用，给一些公司提些意见，有的还被采用。但更多时候，只是开开会，一般都是在决策层已经把方案定了，然后在开个董事大会，大家举手表决通过一下。”所以，有的人认为，独立董事在我国上市公司中只不过是点缀装饰的花瓶，好看不中用。

二、独立董事制度的内涵与独立董事制度的立法概况

（一）独立董事制度起源的经济学分析公司是以营利为目的的社团法人，它有法人性，营利性，社团性三大特性。由于法人特性的存在，公司的所有权与控股权，经营权发生了分离，股东成为投资风险的承担者。为确保公司经营不偏离增进公司股东利益的航线，人们从古老的民主智慧和传统中发现了股东大会这一民主机制，并将其确定为公司的最高意思决定机构。由于股东大会人数众多，立法者创造了资本多数原则和一股一票原则，将投资额较多的股东们的意志作为股东们的主导意见拟制为公司的意见。由于受时间，成本等限制，股东大会不可能频繁举行，因此，在法国大革命立宪思想的影响下，不少国家的公司法仿照政治上的立法，行政和司法三权分立的模式，设计了股份公司中的最高意思决定机构，业务执行机构和监察机构，也就是股东大会，董事会和监事会，并规定了其详细的制度。由于有了董事和经理这些经营专才，股东会决策就可以抓大放小，专注于重大基本事项，股东大会依法作决议对董事会和监事会产生约束力。随着股票市场的发展，公司股东每天都在发生巨大的变化，由于中小股东存在“搭便车”的心理，公司召开的股东大会基本上成为“形式化”。公司的实际控制人可以利用股东大会的决策机制，把股东大会变成实现少数人意志的“形式化机器”，股东大会越来越只有象征意义。从股东大会的召集到会议内容的确定，包括董事候选人的提名和通过，往往都是在经营者的操纵之下，股东大会对经营者的各种动议的审批仅仅只是履行一道手续而已。加之在实践中由于信息披露不及时及存在信息不对称现象，甚至存在经营者操纵信息以欺骗投资者的现象，更是让股东大会不可能发生作用。在实践中，由于公司的高层管理人员和内部董事能对董事的提名产生重大的影响，这就使的以公司搞成管理人员为核心的利益集团可以长期的占据公司董事会的控制权，从而使董事会在确定公司目标及战略决策方面无所作为，也丧失了董事会监督经营者的固有职能。理论上，独立董事可以通过监督和提供专业性的建议及咨询来改善公司的经营管理，提高股东的权益。实践中人们也认为独立董事可以站在客观公正的立场，保护公司和投资者的利益，发挥对管理层的制衡作用。事实上，独立董事制度能否发挥作用是与所在国的公司体制，法律基础，社会文化背景相关的。因此，一些学者研究发现独立董事与公司业绩之间的相关性并不显著，因为独立董事发挥使有条件的。

（二）独立董事制度形成与内涵独立董事制度发端于英美法系，但英美国家早期的公司法并未设立独立董事，传统公司法理论奉行为股东利益最大化的目标而经营公司，董事被看做股东的化身，无须具有独立性，独立董事自然无用武之地，在这种理论指导下，形成了由股东选择董事，董事监督公司的高级职员，再由公司的高级职员代表股东经营公司的体制。这种运行模式在公司股权并不十分分散的情况下，尚能保证股东利益的最大化。然而，美国的公众公司自20世纪20年代以来，股东结构发生了巨大的变化，股权越来越分散，普遍出现了所有权与经营权分离的现象，董事会逐渐被以总经理为首的经理人员操纵，为此，许多国家纷纷公司治理机制改革，改革的重点就是调整董事会结构，增加外部董事比例，以制约公司高层管理人员对股东正当利益的任意侵害，减少这些内部人对公司剩余索取权的大量赚取，防止“内部人“控制行为的发生，1940年，美国{投资公司法}规定，投资公司的董事会成员中应不少于40%的独立人士。中国证监会于2001年颁布了{关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见}，根据该规范性文件，上市公司应当建立独立董事制度。上市公司独立董事使指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。独立董事对上市公司及全体股东负有诚信与勤勉义务。独立董事应当按照相关法律法规，本指导意见和公司章程的要求，认真履行职责，维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。独立董事独立履行职责，不受上市公司主要股东，实际控制人或者其他与上市公司存在利害关系的单位或个人的影响。独立董事原则上最多在5家上市公司兼任独立董事，并确保有足够的时间和精力有效地履行独立董事的职责。上市公司董事会成员中应当至少包括1/3的独立董事，其中至少包括一名会计专业人士{会计专业人是指具有高级职称或注册会计师资格的人士}。(三)关于我国独立董事的立法概况我国最早涉及独立董事制度的法律规范性文件使1997年12月中国证券管理委员会发布的{上市公司章程指引}。该{指引}第112条规定，“公司根据需要，可以设独立董事。独立董事制度不得由下列人员担任：

（一）公司股东和股东单位的任职人员：

（二）公司的内部人员（如公司的经理或公司的雇员），（三）与公司的关联人或公司的管理层有利益关系的人员。”该条特别注明“此条为选择性条款”，表明上市公司不一定非设立独立董事不可，而是可以设独立董事，也可以不设独立董事，由公司根据需要而定。第二个涉及独立董事的法律规范性文件是1999年3月29日国家经济贸易委员会，中国证监会发布的{关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见}。该（意见）要求境外上司公司应逐步建立健全外部董事和独立董事制度。{意见}第6项规定，“公司应增加外部董事的比重。董事会换届时，外部董事应占董事会人数的的1|2以上，并应有二名以上的独立董事{独立于公司股东且不在公司内部任职的董事}。外部董事应有足够的时间和必要的知识能力以履行其职责。外部董事履行职责时，公司必须提供必要的信息资料。独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明。公司的关联交易必须有独立董事签字后方能生效。二名以上的独立董事可以提议召开临时股东大会。独立董事可以直接向股东大会，中国证监会和其他有关部门报告情况。”第三个有关独立董事的是一个地方性的法律规范文件，即上海证券交易所2000年11月三日发布的{上市公司治理指引（草案）}。该{草案}第14条规定，“公司至少拥有两名独立董事，且独立董事至少应占董事总人数的20%。当公司董事长由控制公司股东的法定代表人兼任时，独立董事占董事总人数的比重应达到30%。独立董事应提出客观，公正的意见。当公司决策面临内部人控制和同控制股东等之间存在利益冲突时，独立董事可征求外部独立顾问的询意见，公司应为此提供条件。”应注意的是，该（草案）虽多次用了“应”这个字眼，但她关于设立独立董事的要求不是强制性的。

（四）独立董事制度的作用独立董事制度的作用愈来愈多的实证表明，“独立董事与较高的公司价值相关，具有积极的和独立董事的公司比那些具有被动的非独立董事的公司运行的更好，国际机构投资者将日益需要公司的董事会中包含越来越多的独立非执行董事”，（世界银行1999）。具体的，独立董事主要通过下述途径体现出来其积极的作用：一是有利于公司的专业化运作。独立董事们能利用其专业知识和经验为公司发展提供有建设性的建议，为董事会的决策提供参考意见，从而有利于公司提高决策水平，提高经营绩效。二是有利于检查和评判。独立董事在评价CEO和高级管理人员的绩效时发挥非常积极的作用。独立董事相对于内部董事容易坚持客观的评价标准，并易于组织实施一个清晰的形式化是评价程序，从而避免内部董事“自己为自己打分”，以最大限度地谋求股东利益。三是有利于监督约束，完善法人治理结构独立董事在监督CEO和高级管理人员方面也有重要的作用。较之内部董事，这种监督会更加超然和有力。Weisbach的经验研究表明，“外部董事占主导地位的董事会，比之于内部董事占主导地位的董事会更易在公司业绩滑坡时更换经理。”在英美的外部监督模式中，独立董事的这种监督功能就尤为重要。

三、构建我国上市公司的独立董事制度

（一）独立董事的资格保障机制个体独立董事资格之优劣是关系到整个独立董事制度能否发挥其应有作用的大问题。大体而言，独立董事既应当具备普通董事的任职资格，也应当同时具备其他特殊资格。所谓特殊资格，既包括利害关系人上的独立性和超脱性，也包括过硬的业务能力。与公司和大股东存在千丝万缕利害关系的独立董事，不可能堂堂正正的独立行使董事职权。也许这类人士可以担任合格的内部董事，但没有资格担任独立董事。立法上应当采取枚举法与概括法相结合的原则，严格界定独立董事的消极资格。在一定年限内受雇于公司或者其有关联公司人员，为公司或者其相关联公司提供财务，法律，咨询等服务的人员，公司大股东，以及上述人员的近亲属和其他利害关系人，均应被排斥于独立董事范围之外。但仅有独立性还不够。独立董事还应当具备至少足以与非独立董事相匹配，甚至更强的业务能力，包括担任独立董事所必须的专业知识和工作经验。这种专业知识和工作经验囊括企业管理，法律，财务，工程技术和其他专业技术。在美国，担任独立董事的人士囊括其它上市公司的总裁，退休的公司总裁，大学校长，退休的政府公务员，成功的个体商人等。其中前两列人士最受欢迎。从知识结构上看，独立董事集体的专业知识应当搭配合理，不宜高度重叠。一家上市公司的独立董事不宜全部由法学家担任，也不宜全由经济学家或任何一类专业人士担任。鉴于上市公司独立董事的业务素质关系到成千上万投资者的切身利益，立法者有必要干预独立董事的业务知识结构，对于不同的业务知识构成规定一个硬性比例。为培育独立董事市场，加强独立董事自律，设立独立董事协会尤其必要性。协会可以制定独立董事的任职资格，甚至组织全国性的独立董事资格考试。以推荐独立董事为主要业务的猎头公司，也将在市场中获得发展壮大。

（二）独立董事的责任确保机制独立董事究竟对谁负责，值得探讨。传统公司法认为，包括独立董事在内的董事应当对上市公司及全体股东负责。{关于在上市公司建立独立董事制度的指导建议（征求意见稿）}也要求独立董事维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害。现代公司法中的公司社会责任理论认为，公司利益既蕴含着股东利益，也蕴含着股东之外的其他利害关系人的利益等。从这一角度看，把独立董事界定为仅对中小股东利益，或者仅对股东利益负责使狭隘的观点。独立董事既应考虑到股东股东利益，也应考虑到其他利害关系人的利益。这才是独立董事对公司利益负责的全面涵义。当然，股东利益使公司利益中的核心内容。独立董事不得剥夺股东的合法权利以增进其他利害关系人的不法，不当利益。明确了对谁负责，还要究明怎样对公司利益负责。独立董事试点中的这类问题很多。独立董事与其他董事一样，既享有权利也承担义务与责任。独立董事对公司和全体股东负有忠实义务和注意义务。违反该义务的，独立董事也要对公司甚至公司股东承担民事赔偿责任。当然，公司法中的经营判断规则可以鼓励独立董事的进取精神，使得出于公心的谨慎独立董事免于承担赔偿责任。独立董事还可以自己购买董事责任保险，以减轻自己的赔偿责任，公司也可以提供部分保险费补贴。但如果一个独立董事投保后，屡屡由于其品德瑕疵或者能力不济而导致保险公司向公司或股东支付赔偿金，那这名独立董事迟早要被独立董事市场淘汰。因为，保险公司不断提高该董事的保险费，独立董事迟早有一天会望而兴叹。打消作独立董事的念头，上市公司也不会聘请这些无德无才的人士担任独立董事。因此，法律责任机制与市场机制都应当为建立成熟的独立董事市场发挥积极的作用。

（三）独立董事的利益激励机制除了强化独立董事的法律责任，建立健全相应的约束机制，还应当善待独立董事。实践中，如何确定独立董事的报酬是个令人棘手的问题。就独立董事而言，要价过高会吓跑上市公司，要价国低又担心降低了自己的身份。就公司而言，目前也无成熟的报酬方案。其结果是，相当一批独立董事从上市公司取得的报酬大大低于内部董事，甚至仅具有象征意义，有的独立董事从上市公司分文不取。问题在于，调动独立董事为公司献计献力的动力源仅仅有良心和菩萨心肠提供是不够的。独立董事违反对公司所负有的忠实义务和注意义务的，或者由于过错而对错误的董事决议举手赞同的，也要承担责任。独立董事分文不取，既不符合按劳取酬的分配原则，权利与义务相一致的理念，更无法让其承担赔钱的民事责任。对于我国独立董事而言，既可以在立法上规定独立董事的报酬组成结构，也可以授权各公司自由斟酌确定。但立法中必须确保独立董事不能成为类似与内部董事甚至雇员的利益中人。至于独立董事的具体数额究竟为多少，立法者和政府证券监管部门都无权干涉，而应由独立董事市场予以确定。

（四）独立董事的集体规模优势独立董事的能力和品德不管如何优秀，但孤掌难鸣。单个或者少数独立董事无法在内部董事占多数席位的董事会产生支配性影响。{上海证券交易所上市公司治理指引（征求意见稿）}规定，公司应至少拥有两名独立董事，且独立董事至少应占董事总人数的20%。当公司董事长由控制公司的股东的法定代表人兼任时，独立董事占董事总人数的比重应达到30%。中国证监会{关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见（指导意见稿）}要求，上市公司董事会成员中应当有三分之一以上的为独立董事，无论是20%30%还是三分之一都大大低于美国的62%的比例。为使得独立董事的声音不被非独立董事吞没，建议将独立董事的比例提升为51%。为确保独立董事不论为稻草人，独立董事应当拥有自己控制下的专业委员会。具体说来，董事会下设审计委员会，提名委员会，报酬委员会等专业委员会。此类委员会应当由独立董事担任，主席也应由独立董事担任。当然，这些委员会设在单层制中的董事会下面使妥当的，在双层制下，应当设在监事会下面。

四、完善我国上市公司独立董事制度

（一）进一步建立和完善有关独立董事制度的法规虽然我国有关部门先后实施了《指导意见》、《准则》等，对独立董事的独立性、任职资格、权力义务等方面做了一些指导性规定，但迄今为止尚没有对独立董事作出强制性规范的法律和法规。因此，有关部门应在总结我国独立董事运作情况的基础上，对相关法律、法规（如《公司法》、《证券法》等）作出修订，对《指导意见》、《准则》及各证券交易所制定的章程、规则（如《上海证券交易所上市公司治理指引》）中涉及到独立董事的内容，进行协调和修改，做到统一口径，相互配套等。有关部门还应通过制定《独立董事法》，明确独立董事的任职资格、任期、选聘程序、作用、责任、义务等，给予独立董事制度相应的法律地位，依法保障独立董事正常履行职能并约束独立董事的行为，从而维护社会公共利益的投资者的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展。

（二）成立独立董事协会，加强独立董事制度建设建议衬里独立董事协会，并由中国证监会依法对其进行监督、指导，其主要职能包括：制定独立董事执业准则和行为规范，明确独立董事职业责任，促使独立董事遵守客观、公正、独立的执业原则，增强行业自律性和指导性。举办独立董事培训班，加强独立董事的培训、业内交流和后续教育，培养后被人才，建立独立董事人才库，提高独立董事的执业水平。进行独立董事的资格认证，向上市公司推荐独立董事候选人，建立独立董事资格认证制度和独立董事与上市公司双向选择制度，培育有序竞争的独立董事市场。建立独立董事档案、独立董事公示制度和工作绩效评价制度，为社会公众和中介机构评价独立董事的业绩提高条件，促使职业经理层的建立，促进个人信誉及社会评价体系的形成。这是独立董事协会的一个非常重要的职能。独立董事在上市公司中表现出的独立、客观和良好业绩，能够极大的保护和提升其声誉，声誉将激励独立董事去更有效的监督执行董事和精力人员，并为其创造更大的发展空间。

（三）建立独立董事与中小股东信息沟通制度通过上市公司网站中的独立董事园地，结合上市公司的信息披露制度，向全体股东及社会公众公开有关独立董事的个人信息和工作情况，包括独立董事参加董事会会议的次数、对重大决策的表态和投票情况、对上市公司董事会机器工作委员会的建议和工作绩效、对公司经营行为的意见和评价了、对上市公司披露信息真实性的独立意见等，将独立董事的工作真正置于市场环境之中和社会监督之下，并为其收集中小股东意见和接受咨询提供条件。

（四）完善独立董事的薪酬制度独立董事的薪酬与其工作的积极性和独立性由密切联系：薪酬过低则激励不足，难与其所承担的义务和责任相匹配，不能吸引优秀的专业人才拿出足够的时间、精力取积极参加董事事务；薪酬过高，则独立董事又会考虑如何保证其利益的稳定，而在工作中作出妥协，受制于能够决定其聘用与否者，即上市公司的内部控制人。因此，要确保独立董事的独立性，首先要确保独立董事的薪酬的独立性，也就是说，独立董事的薪酬不能由公司的控制人来决定或发放。短期激励和长期激励是激励独立董事两大方式，前者要足以补偿独立董事参加董事会的机会成本，后者则主要是激发独立董事的主人翁意识。目前，我国上市公司独立董事的薪酬主要使以短期激励为主，即发放固定津贴和参加会议津贴。从长远来看，我们还应借鉴西方国家的经验，如通过给予一定量的股票期权或延期支付等长期激励，来建立灵活的薪酬制度，使独立董事更加关注上市公司的经营业绩、发展前景和长期利益，发挥其更大的作用。

（五）建立独立董事问责制度独立董事拥有一般董事的权力和特别的监督权，他们对于维护中小股东的利益起着至关重要的作用。目前我国的相关法律、法规没有就独立董事不履行勤勉尽责的义务或不作为，导致中小股东利益受到损害或信息披露不真实等不良后果，以及独立董事与上市公司勾结，采取其他方式谋取利益等现象，而规定其应该承担的相应行政、民事或刑事责任。因此，建议在相关法规中补充进去这些内容，建立完善的独立董事问责制度。当然，独立董事不可能是全才，也不可能完全了解企业生产经营的各个方面，在实践中要求独立董事在有限的时间内作出正确的判断，发表正确的独立意见的确使很困难的。因此，也要容许独立董事犯错误。独立董事责任的界定，在于区分其是否“主观故意”。如果独立董事在董事会决议时发表了独立意见但没有被采纳而产生的不良后果，不应追究独立董事的责任；对独立董事作出的职业判断失误的意见，但已经中介机构鉴证，所产生的不良后果，亦应豁免独立董事的责任。

（六）建立独立董事责任保险制度独立董事责任保险是指当独立董事在行使职权时因工作疏忽或行为不当（恶意、违背忠诚义务，信息披露中故意的虚假或误导性陈述，违反法律法规的行为等除外），导致第三人（包括股东，债权人等）遭受经济损失而依法应承担个人经济赔偿责任时，由保险人按保险合同的约定支付该董事进行抗辩所支出的有关法律费用，并代表偿付其应当承担的民事赔偿责任的一种职业责任保险。开办独立董事职业责任保险是国外普遍寻求的对独立董事的一种救济方式。但时至今日我国独立董事责任保险制度却迟迟没有推出。尽管责任保险为独立董事提供一个必要的保障，但我们应该看到，保险公司出于对自身风险的考虑，必定会对独立董事“无意”过失行为引起的赔偿责任加以限制，进而影响对独立董事的保障力度。所以，有必要建立并完善独立董事责任保险制度，通过规定使上市公司和保险公司执行独立董事责任保险品种的严格责任，使独立董事的“无意”过失行为所产生的个人赔偿风险得到最大程度的降低，以此激励独立董事积极参与公司经营活动并真正发挥监督作用。综上所述，我国独立董事制度的建立、完善和发展，是对我国上市公司治理结构的进一步改进，对于保险投资者（尤其是中小投资者）、净化证券市场、促进中国股市走向成熟都具有积极的意义。参考文献著作类[1]王天习：《公司治理与独立董事研究》，中国法制出版社2005年版[2]**旭东：《公司法学》，高等教育出版社[3]梁慧星；《民商法社论第38卷》，法律出版社论文[4]江疆；《上市公司独立董事的独立性研究》，华中科技大学[5]何家友：《独立董事制度与监事会制度比较研究》西南科技大学[6]谢平；《我国独立董事制度实践及存在的问题探讨》，**大学[7]殷少平；《关于独立董事制度的思考》，载于《中国证券报》2001年4月25日[8]刘纪鹏；《我国独立董事如何摆脱“花瓶’命运》，华中科技大学[9]官欣秉：《独立董事制度与公司治理：法理和实践》，中国检查出版社，2003年版[10]谢朝斌：《独立董事法律制度研究》，法律出版社，2004年版[11]黄波：《我国上市公司治理中的独立董事制度研究》华中科技大学，2009年致谢本文在撰写过程中得到杨峻老师悉心指导，在此谨以个人名义向老师及帮助过我的老师们表示衷心的感谢。

第三篇：浅析审查起诉阶段退回补充侦查制度存在的问题、原因及对策

浅析审查起诉阶段退回补充侦查制度

存在的问题、原因及对策

（江苏 徐州 董涛 221600）

摘要：审查起诉环节退回补充侦查是检察机关刑事诉讼监督的一项重要方式，是针对前期刑事侦查活动可能存在漏洞和缺陷的一种补救性措施。然而，囿于诸多原因，审查起诉环节退回补充侦查在具体适用中却存在问题，很大程度上违背了程序设置的初衷，影响了程序应有效能的发挥。基于此，笔者对当前退查活动出现的问题进行分析，追溯造成退查泛滥的原因，并提出完善对策。

关键词：审查起诉；补充侦查；问题；原因；对策

一、退回补充侦查过程中存在的问题。

（一）侦查质量不高导致退查数量居高不下。调查发现，案件侦查质量不高主要表现在以下几个方面：

1.言词证据缺乏系统完整的笔录。现在不少案卷材料中的证人证言、被害人陈述往往是在案发时由派出所值班民警制作的笔录, 由于当时条件所限,加之值班民警侦查专业素质较低,询问内容缺乏针对性、系统性,甚至前后矛盾。

2.犯罪嫌疑人主体身份的证明材料滥用电话记录或信函、传真充数的问题。在办理外来人员犯罪的案件中, 侦查人员在没有得到犯罪嫌疑人户籍所在地公安机关出具的户籍证明和犯罪地人民法院出具的前科证明的情况下,为图省事,常常以电话记录或信函、传真来代替户籍证明、前科证明,损害了证据的严肃性。3.关于抓获经过(或称查获经过)的问题。在实践中,往往是承办案件的侦查人员书写一份抓获经过来代替警察证言,有的写得简单潦草,不能反映案发当时的抓获情况,或者不是抓获行动参与人所写, 甚至有时连抓获经过也没有,难以与其他证据互相印证。

4.关于现场勘查不细、提取物证不到位的问题。目前群众普遍通过110电话报警,出警的民警有的不是办案的侦查人员,现场保护意识不强,当负责现场勘查的侦查(或称技术)人员到达现场后,现场已被破坏,提取不到相关物证,给破案、办案带来了困难。

（二）退查易被侦查、检察机关作为延期手段。在案情尚未查清、证据明显不足而侦查期限已满的情况下，侦查机关先移送审查起诉，被退查后继续侦查；或者经事前与检察机关协商，在未实质移送案件的情况下，仅办理移送审查起诉手续，而实际上继续侦查；或者在退查中“借用”检察机关办案时间。

（三）退查提纲的引导性、可操作性不强。退查提纲是以起诉的标准对案件补查提出的指导性意见，对案件的补查起着重要的引导作用。然而实践中，部分案件的退查提纲过于简单笼统，没有明确指出存在的问题、侦查方向和解决办法，缺乏可操作性，加之侦诉双方缺乏必要沟通，导致对退查事项的理解存在偏差，侦查人员不能很好地领会退查意图，造成补查质量较低。

（四）补查缺乏监督，导致退而不查问题突出。退查事项往往涉及一些取证存在困难、补查需要耗费较大人力、物力、财力等侦查机关不愿触及的问题。司法实践中，侦查机关的补查活动相对封闭，其补查过程缺乏有效监督，导致一些案件退而不查，退查前后证据基本不变、二次退查案件两次退查内容基本一致，或者侦查机关避重就轻，补查一些无关紧要的材料应付了事，造成一些案件无法顺利诉讼。

二、造成退查案件泛滥的原因分析。

（一）侦查机关移送案件的质量“先天不足”是案件退查比例高的根本原因。由于长期受“重实体、轻程序”，“重结果、轻过程”的传统司法理念的影响，部分侦查人员业务水平有限，侦查理念存在偏差，在侦查过程中比较重视侦查的结果，忽视法定的侦查程序，导致案件事实不清、证据不足，不得不依靠后期的补充侦查来弥补缺陷。

（二）检察院“案多人少”矛盾突出是退查手段过度使用的客观原因。检察院公诉部门案多人少问题比较突出，平均每个公诉人员每年办理的公诉案件数量达 150 件，平均每人每 2 天就要审结 1 个案件。而自行补充侦查需要占用审查起诉期限，这对于原本办案时间紧张的公诉人来说不是明智之选。相反，退回补充侦查案件的审查起诉期限可以重新计算，对于检察机关来说，不仅无需耗费自己精力就能查清案件，还可以空余出大量时间来处理其他案件。

（三）退回补充侦查只注重“个案补强”，不注重类案引导。退查案件类型及退查理由相对集中，首先因为这几类案件较为多发、本身数量较多，但是在这几类案件中经常出现的退查理由却在以后的案件中仍然出现，这说明以往的退回补充侦查只对个案起到了指导作用，并没有引起侦查机关的足够重视，没有发挥普遍的指导作用。这就直接导致了许多本来不应该被退回补充侦查的案件又因为相同或类似的原因被退回补充侦查，造成退查案件数量持续增高。例如盗窃案件退查理由集中在赃物价值数额不确定；掩饰非法所得案件退查理由集中在赃物去向不明；走私贩卖毒品案件退查理由集中在缺乏毒品上下线相互辨认记录等。

（四）缺乏与退回补充侦查相应的绩效考核机制。侦查机关和检察机关都没有将退回补充侦查的成效纳入绩效考核中。破案率和批捕率是侦查人员绩效考核的主要指标，一旦批捕，侦查人员就不再注重证据的完善，案件的最终处理结果对侦查人员没有直接的制约作用。因此，侦查人员对补充侦查工作形成了不积极、不主动的态度。检察机关也没有将退查的成效作为检察人员的绩效考核点，更没有不当退查致严重后果的责任追究机制，导致任意退查的情况时有发生。

三、遏制退查率逐年上升的对策建议

（一）健全案件质量流程管理机制，对退查案件实施同步管理。2014年，全市检察机关开始试行统一业务应用系统与AJ2013案件统计系统，实现所有办案人员网上办案，给检察机关的内部监督管理安上“立交桥”、装上“监视器”。据此，对于审查起诉环节退回补充侦查的案件，案管部门可以实时查看本院办案部门的案件办理情况，比如通过查阅办案人员制作的阅卷、讯问、讨论笔录，可以清楚看到案件承办人对案件事实、证据的分析情况，对照补充侦查条件，可以判定案件是否在实体上需要退查，然后可以在系统内审核退查审批及退查提纲制作规范性情况，发现问题及时向办案部门反馈整改，有效提高办案质量和办案效率，实现对退回补充侦查案件全过程管理和全方位监控。

（二）完善侦查机关的考核机制，加强内部监督。为有效避免“屡退不查、补查不力”的情形，有必要改革现行的侦查机关内部考核机制。侦查机关内部监察部门应将退回补充侦查的案件数量、退回补充侦查的质量、退回补充侦查案件的最终审判结果列入绩效考核体系，并根据案件被退回的不同情况作相应的处理：

1.如果是因为侦查人员的主观原因造成案件事实不清、证据不足而被退查的，则应在业绩考核中对相关负责人员减分。

2.如果是因为客观原因导致的退回补充侦查，则应督促原侦查人员按照退补提纲再次进行侦查。

3.避免单纯以案件被退补的数量作为考核业绩好坏的标准而使之走向另一个极端，应作综合考察，促进提高侦查能力。

（三）发挥检察机关的有效职能作用。

1.发挥检察机关提前介入侦查制度的引导作用。关对于收集、固定证据自认为比较困难的案件，可以向检察机关主动发出通知，邀请检察人员对证据的收集、固定提出意见；针对重特大、疑难复杂、造成社会影响比较大的案件，检察机关认为有必要进行引导取证而又未收到侦查机关邀请介入的，可以根据自己依法享有的侦查监督权而主动介入到侦查中去，对公安机关的侦察活动是否合法进行监督，避免重要证据的灭失，帮助侦查人员确定收集证据的方向，保障后续审查工作的有效进行，切实发挥检察机关的监督引导作用。

2.发挥检察机关的监督职能作用，适当提高不起诉案件比例。检察院不起诉权是对侦查权最好的监督。公诉部门应该充分利用这一职能，对于符合退查条件的案件坚决退查，对退查后侦查机关不予补充侦查而造成疑难案件的，坚持“疑罪从无”，作不起诉处理；对于退查过程中出现的违法问题及时发出检察建议，并及时跟进，给予侦查机关必要的压力，从而保障整个司法活动的有利推进。

第四篇：刑事公诉案件补充侦查制度存在的问题及对策建议思考

刑事公诉案件补充侦查制度存在的问题

及对策建议思考

我国刑事诉讼法明确规定了刑事案件退回侦查机关补充侦查的诉讼程序，它作为侦查活动的必要延续，同时又是检察机关进行诉讼监督、侦查监督的必要手段和有效形式，对于实现刑事诉讼的目的、发现案件真实、查明犯罪惩罚犯罪都具有十分重要的意义。但近年来，司法实践中退回补充侦查制度产生了一系列问题，本文从实务的角度对退回补充侦查制度进行探讨，希望对完善补充侦查制度有所裨益。

一、刑事公诉案件补充侦查制度的概述

(一)补充侦查制度的含义

我国现行刑事诉讼法虽已对补充侦查制度进行了规定，但是对其概念却未进行明确释义，致使学界中对补充侦查制度的阐释存在分歧，如陈光中教授将补充侦查定义为“公安机关或者人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作基础上，就案件的部分事实、情节继续进行侦查的诉讼活动”①；袁家盛教授将其定义为“人民检察院在审查侦查机关移送提起公诉的案件时，认为主要事实不清、证据不足、尚有同案犯或新的罪行未查清，退回侦查机关进一步调查，补充证据的诉讼行为”

[①]上述两种定义方式对补充侦查的主体、条件、内容和性质都进行了阐述，但是在执行主体上存在区别。我国《刑事诉讼法》第175条对退回补充侦查作了原则性的规定，《人民检察院刑事诉讼规则》第380至384条又进一步对退回补充侦查作了相应的细化规定。

综上，笔者认为退回补充侦查包含在审查起诉阶段的补充侦查和在法庭审理阶段的补充侦查。检察机关在审查起诉阶段，通过对案件的审查，将审查后认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人、不符合起诉条件的案件退回侦查机关或部门进行补充侦查；在法庭审理阶段，检察机关发现提起公诉的案件需要补充侦查，也可以向法院提出延期审理，对案件进行补充侦查。检察机关应在1个月内补充侦查完毕，2次为限。

(二)补充侦查制度的诉讼价值

退回补充侦查制度作为刑事公诉环节的一项重要诉讼制度，是法律赋予检察机关的一项重要检察职能，其在保障案件办理质量、防止冤假错案等方面都发挥着重要的作用。刑事诉讼法经修订规定了退回补充侦查适用的条件、期限、退补次数和不起诉制度，通过法律规定对退回补充侦查职权进行限制；同时，非法证据排除规则的引入，使得退回补充侦查不再局限于证据本身内容的探究，而是扩展到追求证据收集的程序合法性上，体现了退回补充侦查制度兼顾实体正义和程序正义的价值取向。

二、我国补充侦查制度存在的问题

我国刑事诉讼法对补充侦查制度有较全面的规定，但从我国司法实践方面审视，补充侦查制度仍存在以下问题：

(一)法律关于补充侦查制度的适用条件规定不明确

《刑事诉讼法》规定的补充侦查制度包括了退回补充侦查和自行补充侦查。如《刑事诉讼法》第175条第二款规定“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回补充侦查，也可以自行侦查”；《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第380条规定“人民检察院认为犯罪事实不清，证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当提出具体的书面意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查；人民检察院也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助”。上述涉及到两个不同机关职权划分的问题,但退回补充侦查的启动条件、何种案件必须由侦查机关补充侦查、何种案件由检察机关自行侦查、退查理由是否需要详细说理、侦查机关补查质量要求等问题，均没有实施细则予以规范，导致实践中补充侦查程序适用的随意性,极大地损害法律的统一性和权威性。

(二)侦查机关补充侦查质量与效率不高

当前司法实践中侦查机关退而不查、查而不清的现象是不争的事实，侦查机关往往以‘无法查清’、或者出具几份‘说明’应付补充侦查。加之部分侦查人员业务素质不高，证据意识不强，取证不严密，对物证没有及时提取、固定，缺乏严密证据链，导致检察机关起诉时缺乏足够的证据支持。同时，侦查机关和检察机关对案件公诉的证明标准有着不同的理解，从而导致侦查机关对退回补充侦查往往比较反感，一定程度上抱有抵触情绪，使得退而不查的情况呈普遍趋势。

(三)检察机关退回补充侦查提纲制作不够规范，退补理由阐述不够充分

在司法实践中，退回补充侦查提纲没有统一的制作规范，加之基层院案多人少的现实状况，导致检察机关的办案人员在撰写退查提纲时过于简单，诸如退查的目的不够清楚、补查的方向及措施过于粗糙、如何开展工作以及需要达到何种程度不够具体。

(四)侦查机关、检察机关与审判机关存在借补充侦查互借时间

为了规避法律，互借时间的现象在司法实践中普遍存在。侦查机关侦查期限已到而案件尚未侦查终结时，先将案件移送检察机关审查起诉，主动向检察院要求“补充侦查”，向检察机关借时间以延长办案期限；在当前检察机关基层院人少案多的形势下，审查起诉期限紧张，无法在法定期限内办结，从而将案件退回补充侦查，向侦查机关下发“补充侦查通知书”，向侦查机关借时间；法庭审理阶段，审判机关在审理期限届满前，审判机关建议检察机关补充侦查，检察机关出于种种因素的考量，也往往会同意。

(五)缺乏有效的监督机制。

在立法上缺乏检察机关对侦查机关的监督制约机制。在当前的司法实践中，检察机关针对出现的退而不查、查而不清的现状，因缺乏监督制约机制，只能对案件提起公诉或者作存疑不起诉，导致退回补充侦查制度在实践中发挥不了其发现案件事实的作用，检察机关在侦查机关面前也很被动。

三、退回补充侦查制度的完善建议

(一)立法上明确退回补充侦查的适用条件及范围

在当前以审判为中心的司法理念下，为了减少案件退回补充侦查率，提高案件补充侦查的质量，实现司法公正的原则，在立法上应明确退回补充侦查与自行补充侦查的适用条件及范围。首先，检察机关通过《调取证据通知书》的方式，退回侦查机关补充侦查，该类案件可以规定为一是与案件定性、量刑有关的主要犯罪事实不清、主要证据之间存在矛盾的；二是犯罪构成要件欠缺的；三是法定量刑情节未予查实的；四是其他对定罪量刑有重要意义的事实尚未查清的；五是程序上存在违法的情况，如违反回避制度，导致侦查失去了公正性，严重侵犯了犯罪嫌疑人及诉讼参与人的人身权利和诉讼权利；对犯罪嫌疑人刑讯逼供的；其他严重违反程序法的行为。

其次，检察机关可以自行补充的案件可以界定为：一是主要犯罪事实已经查清,证据确实,仅需要补充个别证据材料的；二是经过一次退回补充侦查后,公安机关未补充侦查或未达到补充侦查要求,检察机关认为能够补充侦查的；三是公安机关在侦查过程中存在严重违法情况,不宜由其进行补充侦查的；其他认为需要进行自行补充侦查的。

(二)提高公安机关办案人员业务素质，加强诉前指导，提高侦查质量。

强化侦查基础工作，全面、规范收集证据，避免案件“带病”进入审查起诉和审判阶段，是构建以审判为中心的诉讼制度的关键所系、根基所在。在司法实践中，要加强对侦查人员的法律意识和素质培训，转变传统的“重实体,轻程序”的法律观,增强证据意识，在收集有罪证据的同时，注重收集无罪证据。充分运用科技手段手机各种证据，形成证据链，降低退回补充侦查的可能性。同时检察机关应该加强诉前指导，通过提前介入侦查，引导侦查取证，对证据收集、法律适用等方面提出意见，提高案件侦查的办案质量。诉前指导是检察机关顺应以审判为中心的刑事诉讼制度改革的必然要求。

(三)规范退回补充侦查提纲。

检察机关制作的退补提纲，应当抓住案件的重点和症结点的，说理清晰，有针对性地引导公安机关完善证据。在实践中应当在补充提纲上详细列明案件的证据缺陷，补查的具体事项，也要详细说明要达到什么证明目的，严格遵循规范性、说理性、明确性的原则。同时，检察机关应跟踪监督，及时掌握退查的进展，侦查机关对退查过程中出现的困难和问题应及时反馈，保障退回补充侦查制度的实际效果。

(四)建立监督制约机制，强化内部与外部监督。

1、强化内部监督。检察机关是国家法律监督机关，只有自身监督制约到位，强化案件质量管理，才能树立法律监督的公信力。当前，全国检察机关内部都成立了案件管理部门，强化自身内部监督与管理，特别是全国检察机关统一业务应用系统的运行，使得检察机关办理的除涉密以外的所有案件办理流程均在网上运行，并通过流程监控机制，使得网上运行的每一起案件都能实现实时监控。

2、强化外部监督。首先，检察机关公诉部门在作出退回补充侦查决定后三日内，应当书面告知犯罪嫌疑人或者其律师、被害人或者其家属，书面告知内容应当包括做出退回补充侦查决定的时间、理由、应享有的权利等，并应当由被通知人签字，一式两份，分别由双方留存和备案。[②]其次，健全退补工作考核评价。侦查机关和检察机关要对退回补充侦查案件进行事中抽查、事后监督考核，明确办案人员在案件侦查、审查中的职责与后果，对人为原因致使案件久拖不决、存疑不诉的，按照事实、情节和后果追究相应责任。对在审查起诉环节，公诉承办人滥用退回补充侦查权、或者为了规避诉讼风险推卸责任，造成当事人权益受损的也要予以追责。此外，还可通过纠正违法通知书、检察建议等多种形式行使监督权，加强对侦查活动的全程监督。

四、小结

以审判为中心的诉讼制度改革，是遵循诉讼规律、实现程序公正的基本要求，是司法体制改革新常态下加强人权保障的客观需要。以审判为中心要求确保侦查和审查起诉案件经得起法律的检验，强调审判活动应当做到“事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成在法庭”，强调法官在庭审中查明事实，认定证据，并在此基础上公正裁判。

随着以“审判为中心”的诉讼制度改革的发展，补充侦查制度在惩治犯罪、提高诉讼质量等方面发挥着越来越重要的作用。当前我国法治不断进步，程序意识不断增强，在以审判为中心诉讼制度改革的不断推进下，补充侦查制度必将发挥其立法本身应有的价值。

第五篇：我国经济发展存在问题及对策

我国经济发展存在问题及对策
07 经济学 3 班 张婷婷 3207004233
我国经济发展战略布局继 20 世纪 80 年代沿海发展战略、年代末西部大开发战略之后，90 目前新的区域发展格局正成形成，即实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东 部地区加快发展，实行东西互动，带动中部，促进区域经济协调发展。本文对中国区域经济 发展现状作了分析，指出发展中存在的主要问题，并提出相应的对策。区域经济是各国和世界经济发展的重要支撑力量。改革开放以来，我国以大城市为中心、发展水平相近地区的经济联系和合作加强，逐渐形成了各具特色的经济区。我国区域经济按 地理位置划分，大致可以分为三个层次：第一层次是从大连、天津、青岛、上海、厦门、深 圳、湛江等整个海岸线为快速发展的经济区域；第二层次是从哈尔滨、沈阳、石家庄、太原、郑州、武汉、合肥、南昌、长沙等内陆属于发展较慢的经济区域；第三层次是西部地区为发 展落后的经济区域。

一、区域经济发展现状

1、从东部沿海的经济发展看 经过 20 多年的高速发展，东部沿海地区已进人工业化的起飞阶段，走在全国前列。市 场经济体制已基本形成，并在 WTO 规则下迅速与国际市场接轨。国民经济以年均 10%--11% 的速度增长，超过全国平均 2 个以上百分点，经济总量占全国经济总量的 65%以上，人均 GDP 达 1700 美元。这一地区形成 3 个中国经济最发达的经济圈和都市圈，即以广州、深圳和珠 海为中心的珠江三角洲地区、以上海为中心的长江三角洲地区和以北京、天津为中心的环渤 海经济区，这三个区域相继创造出区域发展的奇迹。今年以来，特别是长三角和珠三角，更 是高速赛跑，比翼齐飞，成为我国的制造业中心，占全国经济的权重愈来愈大。

2、从西部大开发取得的进展看 国家实施西部大开发的 4 年里，国债投资及其带动的投资达 7000 亿元人民币，五大标 志性工程：生态环境建设、西气东输、西电东送、青藏铁路、南水北调两线工程进展顺利。东部资本、港澳台资本和外资加快了西进步伐。产业结构正在调整，传统产业和高新技术产 业都出现可喜发展的势头。各省市区内的铁路、高速公路、机场、水利、县乡道路、农村电 网改造等基础设施推进很快。重庆、成都、西安等城市建设突飞猛进。

3、从东北经济发展新机遇看 振兴东北老工业基地决策的出台，给解决东北问题带来了一次新机遇。东北地区制造业 的基础优势和巨大潜力，是东部沿海地区所不具备的。振兴东北老工业基地现已进入实质性 操作阶段，政策和操作方法都与西部开

发不同，采取直接面对一个个企业的政策和方法，核 心内容是用高新技術和先进实用技术改造传统技术，用市场化的先进管理取代传统管理模 式，所需资金采取多渠道筹集方式，包括利用外资和民间资本。

4、从区域经济发展的比较看 改革开放以来，随着东部地区经济的快速发展，在市场机制的作用下，生产要素大量地 向东部地区流动，但产业由东部地区向中西部地区的梯度转移并没有实现，尽管国家在前几 年大力实施西部大开发战略，但西部地区受各种条件的限制，发展仍较缓慢。三大地带经济 发展差距不断扩大。东部地区已形成自我积累，自我发展能力，外来资本，民间资本充分，产业结构升级迅速，制造业、服务业和外贸已成为拉动经济增长的主要力量；西部经济增长 主要靠基础建设投资拉动，国有资本仍占主要地位，外资、民间资本不足，制造业、服务业 发展不快，投资效益不高。因此，东西部之间的经济总量、发展速度、人均收入水平的差距 仍在继续扩大。以西部的 GDP 增长速度为 1 相比较，1998 年东西部比为 1.43：1，2002 年

扩大为 1.57：1。人均 GDP，2002 年西部约 600 美元，东部则为 1700 美元，东部约为西部 的 3 倍。

二、区域经济发展中存在的主要问题

1、区域经济发展的巨大差异致使国家总体改革 目标进退维谷。由于在改革开放初期，我国对东南沿海地区实行政策倾斜、资金倾斜，加上 其地理位置优势，目前东南沿海与中西部的发展差距凸显出来了。向沿海倾斜的区域政策使 全国经济重心总体向东南偏移，中西部地区的经济类型和产业结构与东部地区也产生了很大 差异。东南沿海区域与中西部地区之间在经济发展水平上的巨大差异，使以市场为导向的宏 观经济改革目标与区域经济发展目标之间发生冲突，使国家总体改革方案难以设计与贯彻落 实。

2、中部经济有“凹陷”之忧。自上个世纪 80 年代初沿海发展战略和 90 年代末西部大 开发战略的实施，中部地区已成为全国的“经济凹地”，十六大后又提出“支持东北地区等 老工业基地加快发展和改造”的方针，中部地区经济地位相对下降。中部地区农业比重很大，农村人口过多，由于靠农业发展的出路越来越窄，而制造业又没有出现由东部向中部转移的 梯度效应，在东部大发展、西部大开发、东北经济振兴的新形势下，中部地区经济结构转型 所面临的国内与国外的压力会加大，“经济凹地”有可能会加深。

3、区域产业结构趋同，重复建设，区域经济特色不明显。一是重复建设，这不仅出现 在价高利大的产业领域，而且在基础设施领域尤甚。二

是在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争，甚至区际联系还要小于与国际的联系。三是 存在严重的产业同构现象。加速扩大的地带间经济发展差距，加大了地方政府尤其是中西部 地区地方政府“兴地富民”的客观压力，迫使一些地方政府在项目投资上置全局性资源浪 费、生产能力过剩而不顾，低效益、低水平地重复引进、生产、建设，从而导致地区产业结 构趋同现象不断加剧。这不仅抑制了地区经济比较优势的发挥，丧失了地区分工效益和规模 经济效益，而且影响国民经济整体效益的提高。

4、地方割据现象仍比较严重。在地区差距日渐扩大的背景下，受地方利益的驱使，各 地方政府或以公开的形式，或以隐蔽的形式实行地方保护主义。如区域间为争夺紧俏资源而 展开的资源大战；构筑名目繁多的贸易壁垒和行政壁垒；互相实行资源、技术、人才、商品 的垄断和封锁等来保护本地区的利益。不仅造成了流通渠道堵塞，各种商品和生产要素不能 自由流动，而且使地区、行业、企业间的优势无法互补，造成资源浪费，并最终导致竞争、开放、统一的国内大市场难以形成。目前，各地区进一步扩张面临的共同障碍，是行政体制 分割，各自为政，行政性区际关系替代了市场性区际关系，难以做到资源的优化配置及经济 融合。

5、不发达地区的造血功能不足。对不发达地区而言，其基础设施建设明显落后于沿 海发达地区，优惠政策也没有绝对的优势，缺乏足够的吸引力，更为重要的是不发达地区产 业结构落后，缺乏对外部资金的吸引力。人才缺乏，科研经费不足，使不发达地区的经济发 展雪上加霜。

6、“资源换增长”模式普遍存在。很多地方政府用土地和优惠政策招商引资作为促使 本地经济发展和 GDP 增长的最优选择，这是区域经济可持续发展面临的一个最普遍的问题。

三、区域经济发展的对策建议

1、加强宏观调控，进行必要的政府干预。从我国目前体制转轨时期的特殊情况来看，虽然社会主义市场经济已经初步形成了，但是市场发育还不充分，各地经济的市场化水平差 距很大，全国统一的市场尚未形成。所以政府应通过转变自身职能，促进市场发育，为区域 经济发展创造比较宽松的市场环境。同时，还应通过制定适当的区域经济政策，防止市场机 制的自发作用导致地区差距讲一步扩大。为解决区域经济发展的非均衡性问题，实现共同富 裕的目标，政府通过必要的投资倾斜和政策倾斜，加强不发达地区的智力投资，扶持落后地 区的经济发展，通过宏观调控措施，达到各个经