中国城市土地使用制度改革

第一篇：中国城市土地使用制度改革

中国城市土地使用制度改革

我国传统城市土地使用制度是一种对土地实行行政划拨，无偿无期限使用，禁止土地使用者转让土地的制度。其基本特征就在于:一是行政划拨，二是无偿无限便用，三是禁止转让。

行政划拨是指土地由政府有关主管部门调拨使用，具体包括两个方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通过市场购买或租赁获得，而是按照一定的建设用地程度，首先申请建设项目，待有关部门批准后，再持有关批准文件向土地管理部门提出用地申请，经审查批准后.，由土地管理部门无偿拨给。二是国家因经济、文化、国防建设或举办社会公共事业.如果斋要土地使用者其时正在使用的土地，不是通过购买或租赁方式取得，而是运用政府行政手段无偿调拨。无偿无期限使用是指土地使用者从政府得到用地时不支付地价，在使用土地过程中也不缴纳地租或土地使用费。同时国家在将土地划拨给土地使用者时，也没有具体规定明确的土地使用期限。除非基于国家利益需要由新的使用者使用该土地，否则原来的使用者可以无限期地占用。禁止转让是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换、典当等交易方式将土地转移给其他单位或个人使用。

经过建国以后长期的实践，上述城市土地使用制度的弊端日益明显，主要表现在，一是不利于土地资源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市经济发展和城市建设资金的良性循环，三是不利于准确评价企业的实际经营效果，由于无需考虑用地成本，企业和事业单位土地浪费严重。改革开放以后，这种土地使用制度更加显得不适应，从20世纪80年代开始逐渐对城市土地使用制度进行改革。大致经过如下几个阶段:

(一)征收土地使用费

1982年，深圳开始按城市土地的不同等级向其使用者征收不同标准的使用费，全国不少城市从1984年开始也陆续采取这种做法。例如，上海市政府根据1979年全国人大通过的(中外合资经营企业法)及以后全国人大、国务院颁布的中外合作、合资和外资企业法律、法规对三资企业征收场地使用费或土地使用费的规定，组织有关部门对土地有偿使用的收费形式、方法和土地用途、等级标准进行了专题调查研究。在此基础上，依照国家有关法律、法规制定了《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》，规定凡外商投资企业利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、划拨的土地，租赞的房屋场地举办合资、独资企业，均必须缴纳土地使用费，并对土地使用费收取标准、适用范围、操作程序、调整方式等作了一系列规定。该办法将全市土地按用途和位置分为6类10级，土地使用费按不同的土地用途和等级收取，每年每平方米最高为人民币100元，最低为人民 币0.5元;土地使用费标准的调整间隔期不少于3年，每次调整幅度不超过标准的30%。依据这一办法，上海从1986年11月起对外商投资企业开征土地使用费，在土地有偿使用方面跨出了历史性的第一步。

土地使用费系指使用土地资源的费用，不包括征地拆迁安置费用和基础设施建设费用。随着上海城市经济结构的调整和大规模的城市基础设施建设石用地性质的分类设置和地段等级的定位与实际情况不尽一致的矛盾日益突出，并且与物价指数的升幅不相协调，表现在土地使用费偏低，同土地出让价格的差距拉大。为了保护土地所有者和土地使用者的合法权益，适时、合理地调整土地使用的征收标准，有利于优化城市土地使用结构，提高土地利用效率，真正体现土地

资产的使用价值，因此，经上海市政府批准先后于1991年7月和1995年7月

两次对土地使用费标准、用地性质和土地等级进行了调整。调整后的用地性质，分为商业、金融、旅馆、综合、办公、娱乐，工业、仓储、交通、居住(商品房)、教育、科技、卫生、体育、文化，种植、养殖等几类，土地等级分为10级。每年每平方米最高收费标准调整至人民币170元，最低收费标准仍保持人民币0.5元不变。

1988年9月27日，国务院发布了(中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例)、规定从1988年11月1日起实施，将土地使用费改为征收土地使用税。

(二)实行土地使用权有偿出让和转让

对外商投资企业开征土地使用费以后，不少外商反映，土地使用权不能用来抵押，也不能转让，对资金周转不利，希望政府能将土地卖给他们。这是一个涉及我国土地制度和如何更有利于吸收外资的重要问题。1987年下半年深圳率先进行土地使用权有偿出让和转让试点，国家出让土地使用权并允许进行土地使用权抵押。1987年12月经国务院审定批准，上海市政府颁布了(上海市土地使用权有偿转让办法》，其要点是:土地所有权与使用权分离，由市政府将国有土地以指定的地块、年限、用途和其他条件，供土地使用权受让人开发经营，由土地受让人支付土地使用权出让金;土地使用权受让人可以按规定将土地使用权再行转让。

1988年3月22日，上海召开土地使用权有偿出让发布会，将一块位于虹桥经济开发区内，面积为12 900平方米，可用于酒店、办公楼、住宅用途的土地，以出让50年使用权的方式首次公开向国内外招标。试点工作按照国际惯例进行，通过公告、投标指引、投标、决标和评标委员会审定。来自日本、美国、中国香港的6家企业参与投标，结果日本孙氏企业有限公司以2 805万美元的出让金中标，并于1988年8月8日签约。土地使用权有偿出让和转让极大地推动了土地使用制度改革，主要表现在:一是土地使用权作为特殊商品进人流通领域，探索了一条“以地生财”的新途径。二是按市场机制配置土地，冲破了旧的用地模式，使社会经济发展凝聚在城市土地上的巨大能量得以释放。三是完善了各级政府在房地产市场中的主导地位。土地使用权出让由政府垄断，政府除了有法律授予的司法管辖权、行政管理权以外，更多地从土地所有者的经济地位出发，用经济的手段、方法调控房地产经济活动。四是土地使用权可以按国际惯例流通，如抵押、转让等，不但符合商品经济和房地产市场发展的规律和需要，而且加快了上海房地产市扬的培育和健康发展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面积980方平方米，批租土地上建造的各类商品房只限于外商投资企业自用或向境外的企业和个人销售，初步形成了外销的土地一级市场。

1992年初，邓小平南方重要谈话发表以后，上海扩大开放‘加大对外招商力度，并在城市建设、管理体制上实行“两级政府、两级管理”，调动了市、区(县)两级政府的积极性。外商看好上海市场并纷至沓来，土地批租出现了前所未有的好势头。1992年上海批租地块幅数猛增，全年批租土地205幅，面积2071.5万平方米，分别是前4年的17倍和2.1倍。其中市区旧区改造地块91幅，面积达90万平方米。1993年是上海土地批租面积最多的一年。全年批租土地244幅，面积4 914.93万平方米。批租用地结构有所调整，花园别墅用地明显下降。工业用地上升较快。1994年是上海批租地块幅数最多的一年。全年批租土地455幅，面积1 568万平方米。其中郊区县批租土地261幅，面积795.03万平方米，分别占57.4%与50.7%，呈上升趋势。1995年土地批租势头有所回落，全年批租土地

258幅，面积640.3万平方米，但用地结构趋向合理，工业用地比重明显上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出让外销地块2 282幅，土地面积12366.74公顷。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，规定新增的商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等内资六类用地、原用地改变为六类用地以及现有建筑物改变为六类用途的，都必须通过土地出让取得土地使用权。土地出让金按外资内销地块的出让金标准计算，同时规定花园住宅、高标准内销商品房(侨汇房)转让均须补交土地出让金。内资六类用地的开发只限于内销，转作外销时应按批租地价补交出让金。把内资六类项目用地纳人土地有偿使用的轨道，标志着土地使用权出让从外资企业扩展到内资企业，扩大了土地有偿使用的顶盖面。同年，为优化国有工商企业生产要素的配置和中心城区的土地利用结构，上海开展盘活工商企业国有房地产试点。其思路是把国有工商企业使用的土地以内部转账的方式出让给工商企业集团，将价值显化后的土地资产注人企业集团的总资产，纳人国有资产考核，降低企业的资产负债率，促进现代企业制度改革，调动企业集团通过联营、人股、置换、重组等多种形式盘活土地存量的积极性，鼓励市中心区域内的工业企业按规划要求向近郊或郊县工业区转移。这是上海将内资存量土地纳人土地有偿使用轨道所采取的特殊政策，进一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改宪法和土地管理法，制定全国性土地使用权出让和转让条件

1986年6月公布的(中华人民共和国土地管理法)规定了土地不得出租或以其他形式非法转让。1987年以后，土地使用制度改革逐渐深人人心，土地使用权出让和转让的相关内容也出现在各类重要文件中。1988年4月和12月，宪法和土地管理法分别进行了修改，将原来不得出租和转让的规定修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

1990年5月19日，国务院发布了(中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土·地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题进行了明确的规定。1994年7月5日全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》，明确规定了“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”，对土地使用权流转的相关问题进一步加以明确。

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第二篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地产权 ,加快物权立法 ,健全和创新土地产权法律制度.明确土地产权。现有的《土地管理法 》 规定:中央人民政府即国务院是国有土地的惟一产权代表 ,包括城市土地在内 ,任何一级地方政府均非国有土地的产权代表。就国有企业而言 ,尤其要明晰土地产权 ,其产权权能主要有出让土地使用权、土地使用权作价入股权、赁土地使用权、授权经营土地使用权、划拨土地使用权等。.要加快物权立法 ,以确认和保护各种新的物权。城市土地开发的立体化发展必将涉及土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权(细分为出让权、转让权、出租权、转租权、回收权、担保权、典权、入股权、赠与权及互换权等)诸权利。面对产权 界定不清带来的种种问题 ,笔者认为应以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择 ,这样产权界定较为清楚。故亟需加快物权立法步伐 ,保障和创新我国的土地产权法律制度。

(二)规范土地市场管理 ,优化土地资源配置.要打破政府对土地一级市场的垄断 ,切实推行土地有偿使用制度。要改革土地供给的行政性审批制度 ,扩大土地的市场化配置范围。地方政府及土地行政部门应该加大土地有偿使用力度 ,杜绝划拨用地经旁门左道非法入市 ,采用年租制在内的多种有偿使用方式 ,使土地所有权在经济上得到全面体现 ,把隐形土地市场造成的国有土地收益流失降低到最小范围。2.严格土地使用权出让制度 ,实行土地出让金分期收取制度。土地出让范围要严格依法律规定执行 ,尽量减少划拨供地;经营性用地的土地出让方式要继续推行“ 招拍挂 ” ,促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善;土地出让金要按国家政策和规定标准收取 ,不能随意减免 ,并向社会公开土地出让的真实情况 ,接受社会监督。为了地方政府的长远发展 ,应实行土地出让金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000万元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,这笔钱不能全由当期政府支配使用 ,而应统一上交国库 ,再由中央财政按均分 ,每年拨付的资金是可以 60万元 ,专项用于城市建设。这样 ,不论由谁批租土地得的钱 ,土地出让期限内的收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期冲动。.建立科学的地价评估制度 ,限定拍卖出让的使用范围。要提高评估从业人员的素质 ,打破土地部门垄断状况 ,吸收各界精英参与评估 ,过多、过滥地发放土地评估师证书有损评估质量。要完善地价评估体系 ,城市基准地价必须定期修编,保持价格的现实性、连续性;宗地地价要重视土地微观区位的细微差别。同时 ,针对深圳、上海、江苏、浙江等房地产发达地区地价、房价总体偏高的实情 ,笔者以为 ,应进一步用地方立法形式具体细化土地以招标或拍卖方式出让的不同适用范围 ,目的在于防止拍卖所致的高地价秧及房价。法规可以规定:闲置的存量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地,宜采用拍卖方式为之;而一般熟地的土地使用权出让、转让则应以招标方式为之。.完善划拨土地使用权入市管理 ,探索集体土地使用权入市问题。首先 ,要建立划拨土地使用权入市许可制度 ,划拨土地进入流通时 ,必须得到所在地人民政府批准 ,取得许可后才有资格交易 ,这样能使地方政府控制当地的供地总量 ,有效抑制房地产投机。划拨土地成交时 ,原土地使用者不应享受全部地价之利 ,应当从中分离出一部分作为出让金向政府缴纳。其次 ,在一定范围和特定条件下 ,政府应承认和允许集体土地流转 ,并采用相应措施对之加以监管。据《南方日报 》 报道 ,广东省将于 2005年10月 1日起允许农村集体建设用地入市[ 7 ]。.健全土地收购储备制度 ,改革城市土地租税费体系。其一 ,建立土地收购、储备制度的主要作用是调节土地供需总量 ,即在市场低迷时,吃进部分土地 ,增加土地的需求总量;在市场上扬时 ,于计划之外释放部分土地 ,扩大土地供给。因此 ,土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。从上海等城市数年的运作来看 ,土地储备机制建立后 ,政府可以更好地

运用经济的、行政的、法律的运作机制 ,将分散状态的土地使用权逐步归集于“ 土地储

备库 ” ,根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划 ,对经营性土地的供应数量、结构、布局、价格、时间等进行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定时供应土地 ,达到城市土地利用的最优化。其二 ,要切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。我国目前城市土地租税费体系混乱庞杂 ,致使大量土地收益流失。对其改革的总体思路是“明租正税、优化结构 ” :一是明确国家作为国有土地惟一主体的管理职能与所有权能 ,正确界定租税费内涵 ,科学设定租税费种类与体地收益分配关系;三是严格租税征管 ,规范土地市场和调节土地资源配置;四是租税的设定和征管要同整个国家经济发展状况相适应 ,要充分考虑纳税义务人的承受力[ 8 ]。

(三)转换政府职能 ,健全土地法律责任制度首先 ,按照完善社会主义市场经济体制和落实 科学发展观的要求 ,中央与地方政府应当分别正确履行政府职能。中央政府主要履行全局性的宏观经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职责 ,后者则主要行使地方性市场监督、社会管理和公共服务职责 ,并贯彻统一的国家宏观调节政策。其次 ,坚持依法治国、依法行政的土地管理原则。加快国土资源立法 ,推进国土资源行政工作法制化与程序化 ,建立权力制约机制 ,强化国土资源的行政执法及其执法监督职能。对国土资源特别是土地等重要的资源必须实行最严格的保护措施 ,必须有廉洁的工作人员 ,建立相对独立、具有权威的国土 资源执法监察体系。在按法律规定行使权力的同时 ,必须规定相应的责任 ,规范、制约、监督行政权力的行使 ,防止权力滥用。行政审批权应大幅度减少 ,行政过错责任者要受到追究。增强服务意识 ,提高工作效率。办事要有时限 ,受理申请要实行窗口办文 ,防止人为延宕和违规操作。在规定公民、法人和其他组织的义务时 ,应当明确其相应权利 ,并予以切实保障。

第三篇：中国土地制度改革何处去

中国土地制度改革何处去？ 十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，有诸多涉及城市化和土地的内容，相关条文争议颇大，不同的角度有着甚至截然相反的理解；土地问题的复杂性、敏感性及难度凸显。近日，就土地政策的相关问题，包括土地制度改革中的难点问题及未来走向，记者采访了著名经济学家华生教授,其著有《城市化转型与土地陷阱》。

新老三农问题的区别

记者：土地问题受到越来越多的关注，这是不是一个如何强调其重要性都不为过的问题？

华生：土地问题太重要了。在上届总理召开的一个座谈会上，我讲土地问题，最后的一句话就是，“中国共产党是靠土地革命上台的，土地问题搞坏了，就会动摇国本。”所以，土地问题，不仅是一个单纯的土地问题，对于我们今天城市化的建设，包括整个经济发展、国家稳定、共产党执政，我看都是基础。记者：您认为，“农业社会农民的最高理想，这在中国已经完全实现了”，这也就是您所谈到的“老三农问题”的解决吧？从本质上讲，“老三农问题”究竟是个什么样的问题？

华生：中国几千年农业社会，从来都有土地问题。在皇权社会的时候，一代王朝倒台除了外敌入侵，基本上是因为土地问题。土地兼并，流民遍野，农民起义，帝国王朝就垮了。

我们讲到农村的问题有三农，农村、农业、农民，传统的土地问题，我给它称为“老三农问题”，其核心是土地所有权问题，是土地怎么分配，是平均分配，小农自己都耕者有其田，还是这个土地是少数大地主的，为别人干活打工。所以传统社会的土地问题，主要是土地的分配。分配的均不均，这是传统土地问题的核心，“老三农问题”的本质所在。老三农还有一个问题就是土地所有权与王权的关系，即税赋的问题，中国几千年来，一个新王朝上台了就要轻徭薄赋，最后垮台了，就是因为赋税太重，民不聊生。

中国共产党执政以后，在相当长的时间当中面临的还是“老三农问题”。改革开放开始就是把这个地分给每个农户，而且是按照非常平均的，应该说是中国历史上最平均的方法把土地分给农民。包括1980年代初的改革从农民家庭土地承包开始，说实话，它做得还是和50年代的土地改革一样，解决的还是平均地权的问题。

我们在80年代解决了土地平均分配的问题，带来了当时农产品的极大丰富。然后，我们在90年代遇到了什么问题呢，是赋税问题。有一个乡党委书记当时给

朱镕基写了一封信，说农民真苦，农业真危险。就是赋税太重了。地方上各种各样的摊派，都跟这个国家农业税捆在一起。江泽民、朱镕基时期，采取了很多措施来解决赋税问题。这个问题是在胡温时代最后解决的，就是把农业税干脆取消了。

之所以能够彻底把农业税免掉，是因为到了工业化、城市化的时代，我们不依赖农业的税赋了。相对几万亿的财税收入，农业税加起来几百亿是一个零头，我们可以根本不要。我们今天的政府开支用不上农业税，而且现在这些年来是回过来了，拿钱来回哺农业。

所以“老三农问题”，第一解决了土地的均分问题，第二是解决了农业的税赋问题。这两个问题解决了以后，对于传统的农业社会来说，这就是最理想的境界。最高就到这一步，不可能再高了。中国农民能想象的就是自己有田，这个田别人又是拿不走的，然后还不用交税赋，种出来的东西都是自己的。这是农业社会农民的最高理想，这在中国已经完全实现了。

记者：我们现在所讲的“新三农问题”与传统的“老三农问题”的根本区别在哪里？

华生：新三农和老三农的根本区别，就是说，这个问题不是从农业来的，已经完全跟农业没关系了，而是跟我们今天的工业化、城市化有关系。由于到了城市化、工业化的社会，我们出现了新的土地问题。老的土地问题，已经解决完了，但是新问题却是越来越大。

记者：“新三农问题”具体来自哪里？

华生：新三农是三个问题。第一是农民外出打工，这个问题跟土地承包有关系。土地承包以后，我自己的庄稼怎么种我自己来管，农业大部分时间是不用干活的，所以他才外出打工。我们这几亿农民工住不下来的关键问题还是“地”，因为他在原来的地方有地，但是现在到新地方他没地，所以他没地方住，这个问题我们还没给他解决。第二个问题是土地流转问题，就是报上天天讲的。土地为什么流转，因为外出打工，家里面地不种了，所以就产生流转的问题。第三个问题是土地的非农使用。农业社会的土地一定是种粮食、搞农业的。现在因为工业化、城市化，我们就把原来农业用地大量改成非农业用地。这个问题是吸足了眼球，报纸上讨论，大家一讲到这个问题，那眼睛都是放光的。为什么，那是有钱。土地只要非农使用，所有的钱就从里面来了。地方政府卖地，房地产商赚钱也要靠它，谁能有本事圈到便宜的地，那谁就发财了。

记者：您上述谈到了农民外出打工、土地流转及土地的非农使用三个“新三农问题”，在目前的中国社会，这三大问题都很难解决吗？

华生：新三农的问题相对更复杂，这里面每一个问题都很难。相对来说，第二个农地流转要好一点，但也不容易。第一个问题和第三个问题都不好解决，最复杂的利益所在是第三个。第一个问题要解决农民打工后的安居问题、市民化问题，要花钱，所以大家绕着走。第三个农地非农用，是来钱的地方，大家抢着上。不

同的人从不同的角度说不同的话，这也就是我们三中全会关于土地问题的决定。为什么写出那么一个稿子来，就是各种不同意见的碰撞，到最后变成这样一个人们解读不同的大方案。

土地非农使用的难题

记者：土地财政是受到诟病最多的话题，这条路走到今天正面临非常大的问题，仅就经济上也存在着一个持续性的问题。您是如何评价这一问题的？

华生：农民进城，没地方住是因为他没地，这涉及我们土地的分配制度。现行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府卖地，形成土地收入，政府用这个收入来建设城市，搞基础设施建设。这是我们的土地财政这一块。十八届三中全会做了一些改变，一面缩小了征地范围，一面增加了农民补偿。这两个措施一个是减少了地方征地卖地的范围，收入会减少；一个是提高地方政府补偿的成本，成本要增加。因此，三中全会这两个决定，如果得到贯彻，地方政府的日子会更不好过。

这是我们现在土地财政制度的问题，一方面自己难以为继，另外一方面吃力不讨好，受到大家的批评。翻开报纸、媒体，上面基本上都是骂我们自己的政策的，说这个多不像话，政府都把好处拿走了。所谓“牵走一头牛，补偿一只鸡”，尽管实际上不是这么回事，政府债务累累。但是大家都这么说，那也没有办法。因为钱确实首先是进了政府的腰包，而政府确实也做了一些不是老百姓真正需要的东西。搞了一些形象工程，搞了自己的大楼，那确实是。但是大部分应当说还是用在基建上，但大家不领情。而且补偿费用越来越高，在我们的沿海地方、重点城市，那补偿已经成天价了。

到目前为止，我们对这个问题是没有回答，绕着走的。文件里既没有说土地财政政策很好我们要坚持，也没有说土地财政大家批评都有道理，我们要改掉。这其中至少有两个问题。一个是我们的经济增长整个这阶段的模式是不是跟这种特殊的土地财政有关系，是不是靠其实现的？这是第一点。第二是说，你说这个土地财政不行，大家都说不行，怎么办？你们谁能说出个行的办法来，我想这第二条更重要。因为你不说行的办法来，那这个事情没法听你的，你再有多少意见，我们只能糊涂往前走。

所以，用什么来替代我们现在的土地财政，这个问题不回答，我们确实没办法往下走。我理解，这个恐怕是一个主要的困难。这个问题太敏感，涉及我们整个的制度，现行的整个中央地方的财政制度。所以，这个问题到现在为止，应该说，还没有非常认真的研究，包括在内部公开来讨论这个问题，说土地财政不行用什么来替代，这个基本上还没有。这是我们土地问题的难点，这难点是涉及我们自己的。凡是涉及自己的事情都是最难的。

记者：我们都知道，宅基地是土地问题中的又一个难点，宅基地被叫停的主要原因是什么？

华生：土地问题的难点，也是最复杂扰人的地方，就是这个宅基地。三中全会专

门有一段话讲宅基地的问题。仔细再看，这段话是从宅基地的改革谈起，结尾说的却是，要进行试点推动农民住房的抵押、转让。从地开始，讲到后面地没了，就剩地上的房子了。如果这个地不考虑的话，房子抵押了地没变，或者地怎么办，没回答，这个体现了问题的敏感性。

宅基地上面盖的是农民住房，我们规定的是一户一宅，从农地上划出来免费取得。现在压倒性的观点，主张宅基地跟城市的商业用地应该是同地、同权、同价。那么究竟能不能同呢，恐怕还不那么简单。最初三中全会有很多人要把这个写进去，我们看到最后还是没写，最后是从地开始讲到房子的。这个问题的难点在什么地方，我理解宅基地问题最大的难点，就是我们在农村的规划治理的能力是非常差的。我们连城市的违建还没管好呢，如果宅基地放开的话，城里富人都下乡圈地搞庄园，这个建筑的混乱局面恐怕难以遏制，这是最后宅基地被叫停的一个重要原因。

记者：宅基地的改革大势所趋，其未来改革的方向是什么？

华生：从方向上来说，宅基地将来是一定会自由买卖的，这是市场经济和改革的方向。违建不能合法化，这也是法治社会的底线，它永远合法化不了。什么是我们改革的方向，什么是这里面的误区，我们在分析土地制度难点的时候一定要非常清楚。

宅基地将来从方向上来看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下乡，去买地去置业，但是这需要条件。三中全会的决定最后把这一块给卡住了，我认为非常正确，要不然不说天下大乱，至少天下中乱。为什么呢？在今天这个情况下，如果允许城里人下乡买地，那我们有太多的富人，想到农村去圈一大块土地，去搞个庄园，周末去度个假。他能遵守规划吗？我们城里面还在楼上面盖房子呢，农村里严格实施规划管治，我们现在还没有这个能力。将来从方向上讲，是应该允许居民下乡购买土地，不过要有税收调节，有土地用途和规划管治。这一点看看发达国家就知道了，我们沿着市场经济方向走，将来会是什么样的。土地制度改革中的困局

记者：目前，土地集体所有制的讨论非常激烈，您认为这一制度在过去的三十多年中所发挥的最大的优势是什么？

华生：我们现在的集体所有的家庭土地承包制度，这个制度无论怎么批评它，要看到它也有一个巨大的好处，因为土地家庭均分了以后不是私有制，不准自由买卖，所以最大的好处就是说你不能两极分化，你没法分化；我们不是搞土地私有，不允许兼并。所以，改革开放搞2了30多年，现在的土地还是这么平均，是跟我们土地承包制度联在一起的。既解决了土地的均分问题，解决了大家的积极性，又解决了税赋的问题，解决收入归他自己，从而解决了传统社会的土地问题。但是集体所有的家庭均分承包制跟我们上面讲的新三农正在产生越来越大的冲突，因为很多农民外出打工了，均分的土地要流转要集中，农地许多不做农业变为建设用地，这就产生了巨大的冲击和挑战。

记者：您认为集体所有制土地改革的大方向是什么？

华生：我们现在的改革，在土地问题上，近几年的叫做“增人不增地，减人不减地”。什么是“增人不增地、减人不减地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、迁进来的人都没有土地了。按照现有的人一次量化到户，本质上就这个意思。我们现在叫确权办证，把土地证都发给人家了，你以后不能再说不算了，这不就是某种意义的私有化吗？“增人不增地、减人不减地”实质上相当于取消了集体所有制。

实际上，我们说农村的土地就是确权到农户，变成私有化，也没关系。在现代社会，持有农地不会造成巨大的任何差距。你有50亩地、你有100亩地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是农地，只要把那个农字带上，你把这个规划用图给它卡死，它该是不值三文还是不值三文。所以农地就是私有化，我们在这儿讨论，实际上也没有什么意义。但是最不好的是什么呢？我们又要强制取消集体成员的权利，同时我们又要说集体所有制坚决不能动摇，你到底是啥意思？你到底是说，集体所有制坚决不能动摇，因而集体成员的权利一定要保障，还是说后来的集体成员已经没权利？你想“增人不增地”以后，在农村土地都没有了还有什么权利？概念不清的集体所有制，在一定意义上还不如私有制，因为我们把自己思想都搞乱了。这使得我们的政策不好也没法执行，因为它自相矛盾。这是我们在改革中要解决的问题。在所有制问题上，我们走的弯路不少。

我的观点，这个问题将来是要思想解放的，从一定意义上说，中国哪里有什么集体所有制，哪一天集体决定过自己的事情？制订1982年宪法的时候，有个意见说，都转国有土地就完了。因为我们从来没有让集体自己决定集体所有制的事，从来是我们国家帮它决定的。我觉得我们要明白经济社会发展的规律，明白哪些东西是你必须要守住的，哪些东西实际上是水到渠成要放弃和改革的，随着市场经济的发展，有些东西死守也守不住，就像我们现在在计划经济中搞出来的集体所有制一样。（国家行政学院学报）

第四篇：中国土地征用制度改革

中国土地征用制度改革

土地问题不仅是中国历史上朝代更替过程中的一个主要问题，也是30年前中国经济

改革得以起步的一个关键所在。1970年代末和1980年代初开始的中国改革开放进程就是从农村土地制度改革开始的。这项制度改革通过赋予农民生产决策权和收益权极大调动了农民生产的积极性，促进了农业增长和农村经济发展。随着本世纪以来中国经济发展水平的快速提高，中国的城市化进程开始加速度推进。城镇化加速在带来农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市空间维度的大幅度扩展。但是，在现有的征地制度、政府财政体制和行政管理体制安排下，地方政府利用土地生财的行为不仅使得失地农民基本财产权益难以得到有效的保障，而且也带来地方政府土地预算外财政缺乏透明度、各类工业开发区过度扩张、商住用地价格飙升、投资过热乃至农村非农建设用地大幅度增加、以租代征、小产权房大量涌现等一系列问题。在既有征地制度下，失地农民往往无法得到合理补偿，很容易引起失业和社会不稳定现象。这就使得工业化和城市发展过程中地方政府与失地农民之间在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出现了很多与征地有关的各种群体性事件和集体上访现象，严重地威胁了社会和谐和政治稳定。

一、中国现行的土地征用制度

中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的。除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外，土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家

所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。

现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础来进行核定。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限，而被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征用非耕地的土地补偿费和安置补助费由

各省级地方政府制定。由于各地经济发展水平的差异，各地补偿费用的标准也存在着差异。

二、现行土地征用制度的弊端及其产生的问题

现有征地制度还存在着以下严重弊端

1现有的农村土地制度事实上是在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，从而导致农村土地所有权的内在的不完整性。这正是导致征地过程中一系列严重问题的根本原因。完整的土地所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。农村集体所享有的只是对土地的占有、使用、部分收益和受到严格限制的处分权。正是这种所有权的不完整性，使得农村集体在土地征用及其补偿费的确定过程中只能处于被动的地位。

2“公共利益”和“国家建设用地”定义模糊。何谓“国家建设用地”，何谓“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义盲目征用土地，导致土地闲置和资源浪费。开发区泛滥和耕地锐减的重要原因之一就是一些地方

政府借国家建设用地的名义滥用土地征用权。

3征用土地的程序不完善。近年来发布的关于征地公告和征地听证的规定，对原有的征地程序有一定的弥补，但整个征地程序仍不完善。这往往造成因涉及征地而利益受损的农民，其在征地过程中的权利没有法律上的保证。比如说，现有法律中没有明确规定征地者实际取得土地的占有和使用权的程序和前提；法律也没有规定用地者在没有提前支付征地费用之前不得进入拟征用的土地。后一缺失使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地补偿费

之前，可以占用农村土地。征地补偿机制存在根本缺陷。对土地本身的补偿不是基于市场价格而是根据土地生产物的价值进行补偿。征地费用因而严重偏离市场价格水平，先天不具备调节市场供求关系的功能。相反，过低的征地补偿费用不仅远不足以构成对地方政府的资金约束，反而成为地方政府大量征地高价出让土地以聚集财政资金的强烈诱因，进而引致一波又一波的征地扩张。5对于征地补偿费的处置缺乏明确合理的规定。法律规定，征地单位将土地补偿费支付给被征地农村集体。但是，对于谁是拥有被征土地所有权的集体，是村民小组、村集体还是乡政府，在法律上的规定并不明确。显而易见，这种由地位不明的集体取得土地补偿费的安排是不合理的，容易导致土地补偿费用被挪用和侵占。同时，对于集体土地所有权的土地补偿费的管理和使用也没有明确的规定。此外，关于农民土地承包经营权的补偿及其与集体土

地所有权的补偿的关系也没有法律规定

6缺乏独立的征地补偿费评定机构。在现有的法规中，没有规定设立独立的征地补偿费评定机构。这使得在征地双方在确定补偿费意见不一致时，没有独立的权威机构作出裁定。7缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制。行政手段是现行规定中的纠纷调解手段，司法审查权被排除在外。由于现行土地管理法中关于土地征用的部分没有将司法审查纳入到纠纷处理机制之内，所以，即使在土地纠纷通过行政诉讼程序诉诸法院的情况下，法院往往也以各种理由不受理土地纠纷的诉讼。这样，就形成一种政府既是土地征用者同时又是纠纷的调解者的局面，从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明确的纠纷解决

机制，常常导致民众在有异议时求告无门的困境。

土地征用制度的缺陷，导致了土地征用过程中一系列的严重问题。主要包括：

（1）地方政府滥用征地权利，导致耕地急剧减少和土地资源的严重浪费。由于农村集体土地所有权的不平等地位，地方政府总是以服从国家建设的名义，动辄使用本该慎用的征地权大量征用土地，造成征而不用或征多少用的现象。从经济上的动因来看，地方政府出于聚集地方建设资金的目的，以低价征用农村土地，然后通过有偿出让土地使用权获取巨

额土地出让金。

（2）失地农民的经济利益严重受损。这表现在三个方面：一是由于不以土地的市场价值为基础确定补偿费用，造成征地补偿费用过低，使得失地农民在失去基本的生产资料之后没有足够的资本得以发展新的产业来维持生计。二是征地补偿费用被严重拖欠。；三是征地补偿费处置体制不健全，容易导致乡、村级组织和少数当权者以集体名义非法侵占农民

应得的合理补偿。

（3）失地农村人口的安置问题面临新的挑战。既往主要依赖用地单位安置农村人口的做法，与劳动就业市场化改革的方向不相符合。尤其是当失地人口的劳动技能与用地单位对劳动力素质的需求存在很大差距的时候，法律上强制用地单位接收失地的农村人口是违

反劳动力资源市场配置的效率原则的，是一种不合理的行为。

四、中国土地征用制度改革的途径

鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：

第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。

第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。

第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。除了征地目的的正当性之外，政府征用土地必须满足城市规划的要求、具有支付征地补偿费的能力并经过上级政府的审批等。而且，在法律上应当规定被征地者（农民集体和农民个人）或者公众有权利对于征地目的（地段及数量等）提出异议，政府征地部门有法律义务作出合理的解释，而且司法机关有权就征地与否作出最后裁决。

第四，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用

土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。

第五，建立合理的征地纠纷调解机制。现行的法律中对于征地纠纷的调解机制缺乏明确的规定，以至于出现问题时行政部门和法院互相推诿的现象。在制定征地法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。

第六，改革土地补偿费管理和分配体制，建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，确实保障失地农民的切身利益。由于中国土地制度的公有性质，土地征用是农村土地转化为城市土地过程中一个必不可少的环节。这就意味着土地征用在中国的土地利用中成为普遍的土地供给手段，从而也使得因征地而失去土地的农民的安置成为一个十分敏感的社会经济问题。从理论上讲，在征地部门对于被征土地按照市场价格补偿后，就不对被征地集体的农民有任何其他的义务了。可是，由于农村土地的集体所有和农村集体土地的所有权主体的不明确，国家需要在制定《土地征用法》时对于农村集体土地的征用补偿费的支付与处置有相应的规定，以充分保障失地农民的合法权益。

第五篇：中国土地制度改革会议记录

读书会第九次讨论会会议记录

时间：2008年4月7日晚上7点

地点：北青办公室

主持人：季晨雪

参加人员：郭俊林毛星芝王成陈家欢贺治方

刘琦倪凌聂淑亮侯英睿梁瑞银

讨论主题：中国土地制度

一、政策解读：

2003年实施的《农村土地承包法》却从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此《管理办法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。

二、讨论要点如下：

1、季晨雪：从广义上来说，包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。包括土地所有制度、利用制度、规划制度、保护制度、征用制度、税收制度、管理制度等。从狭义上来说：仅指土地的所有制度、使用制度、国家管理制度。

2、贺治方：目前的土地产权不健全；土地收益权得不到保证；土地处置权不明确

3、陈家欢：拿印度、日本为例，印度实行土地私有制，造成大片土地被兼并；日本实行三

位以体的模式，即：小农地权——农民组织——政府保护

4、毛星芝：目前存在的几种土地流转形式：

●以租代征：企业集团与地方政府合作，通过“以租代征”的方式获得建设用地，并与农民签订合同，规定租用的期限，租期结束后，土地上的附属物老百姓须按当时价格赎买，方能收回土地使用权。

●国家征用：国家作为征地主体，具有征地行为的强制性、征地条件的补偿性和土地所有权的转移性的制度。

●股田制：重庆农民以承包土地入股，建立农村经济合作组织和乡镇集体企业。

●以土地换身份：成都实行“双放弃”政策，农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保和医保等待遇，而腾出的土地大部分被开发商建成各种楼盘和别墅出售。

●盖集体房：置换出土地，实现土地资源纷扰节约利用。山东一些经济实力比较强的村统一在一定区域建设农民住宅，八周围的村民搬迁过来，空出的旧村用地作经济开发使用。●土地市场化：

5、王成：案例：农村林权制度改革

6、郭俊林：中国土地制度的缺陷（目前中国土地制度存在的问题），引导大家积极讨论，从现实中存在的问题入手

7、毛星芝提出问题供大家讨论交流：地方政府问绕土地要如何使农民实现增收？

（1）政府间接配置，让开发商与农民直接接触

（2）招商引资，扶持集体企业，发展农村经济合作组织

（3）乡镇改革：小村合并、建集体房、兼业创收

（4）征地补偿要到位、公开、透明（省直管县、乡财县管）

（5）城镇化

三、目前中国土地制度存在的问题及对策研究：

1、土地产权要清晰明确

中国土地管理中的一个基础性缺失就是长期以来没有建立有效的现代土地产权制度：一是缺乏对土地产权的明晰界定和解说；二是国有土地所有权主体抽象、虚置，所有人与代理

人之间没有厘清界限和责任；三是集体土地所有权有多个主体代表，模糊不清；四是集体土地所有权处于弱势地位，将集体土地以“所有权”称谓之，实乃名不副实。

2、防止权力寻租、滥用土地征用制度

现行征地制度的实质是从农村和农民身上“抽血”来积累工业资金，忽视了农民的土地权利。这是社会矛盾凸显、越级上访不断的症结所在。我国土地征用的有关法律规定缺乏对公益性要件的实质限制，任由各级行政机关自行解释，代理人自由裁量权太大，不仅导致政府滥用征地权，而且容易出现权力腐败。完善征地制度，维护农民利益作为一种制度安排，征地制度应当考虑国家、各级政府与农民之间在利益分配上的均衡，切实维护国家的利益，维护农民的利益。

3、土地管理制度滞后

首先，法律框架不确定，《土地管理法》对土地市场问题基本没有涉及。其次，没有建立明晰的土地产权制度和完善的契约制度。第三，土地一级市场完全由政府垄断，缺乏自由竞争氛围。中国大量的土地如行政划拨地、协议出让地、农村集体建设用地、宅基地、违法用地等等均游离于土地交易市场之外，导致土地资产的价格与价值严重背离，大量的土地资产价值被人间蒸发。

4、土地流转不规范

在农村既定的土地制度安排下，传统的计划手段在集体土地的流转过程中仍起主导作用。农村土地流转要顺畅就必须有科学、完善的流转机制，包括：依法确立土地流转的程序和方式。建立科学合理的土地估价体系。成立土地交易的中介组织和场所以及监督机构。保证土地交易的公正、合理，确保农民利益不受损。

5、政府绩效考核标准不完善，导致政府在一定程度上过度追求GDP，大搞“形象工程”。