土地制度改革

第一篇：土地制度改革

土地使用制度改革成就

一、土地使用制度改革（家庭联产承包责任制），使农民的利益与生产成果紧密联系，极大地调动了广大农民的积极性。农业生产迅速发展，农民收人增加较快。从总体来看，中国广大农村已基本解决了温饱问题，向小康社会迈进。

二、在发展农业的同时，党和政府还大力支持农民在集体的土地上兴办乡镇企业，发展二、三产业，后来的土地管理法对此加以确认。乡镇企业的异军突起，使农村经济结构发生了重大变化，使大量农民参与工业化、城市化的进程。

农村土地承包制度改革经验

一、农村改革中的家庭联产承包责任制，深受广大农民的欢迎和拥护，必须长期坚持下去。家庭承包制也需要随实践的发展而不断发展和完善，对按人分包、不断调整、难于流转的土地承包办法，必须进行改革。政策既要保持长期稳定又要根据实际情况的变化及时调整。

二、农村土地承包制度改革，中央有部署，基层和群众都有要求，势在必行。要稳定、完善农村基本经营制度为总的指导原则，坚持家庭联产承包责任制，坚持统分结合的双层经营体制，妥善解决改革中出现的新问题、新矛盾，保持农村形势的稳定和农村经济的持续健康发展。

三、必须以统一组织实施；以强化所有权、明确发包权、稳定承包权、放活使用权为基本内容；具体形式，可因地制宜，不搞一刀切。尊重群众的意愿、农民实际利益。

四、各地可根据实际情况，采取多种形式，放活农用土地使用权，逐步建立和完善土地流转机制。

五、农村土地承包制度改革要与村镇、道路、水利、学校、基本农田保护区等项建设以及计划生育、陈欠清理、农村产业和经济结构调整等项工作相结合。

现行农村土地制度存在的主要问题

近年来，我国农村土地制度建设取得了积极进展，促进了经济社会快速发展。但是，也存在一些值得关注的问题：

1.集体土地产权不完整。我国土地所有权主体还有待明晰，集体土地所有权同几级集体组织与农民的权利关系，法律规定不够明确，集体土地权未能受到严格限制。农民作为土地使用权人，其对集体土地享有的用益物权及收益权都缺乏法律保障和规范，权利行使渠道不完善。

2.农村土地确权登记工作还需加强。土地确权登记发证是土地管理和利用最核心的环

节、最基础的支撑。我国农村集体土地确权登记发证工作总体慢于城镇，且确权登记质量还不够高，没有完善而系统的农村土地地籍档案作支撑，承包地、林地、建设用地还未实现统一登记、一张图管理。

3.农村土地规划管理相对薄弱。土地规划是落实土地用途管制制度的主要措施。目前，农村土地规划却只落实到了乡镇一级，缺少村社层面的土地规划指导农村建设布局。

4.农村土地市场不健全。长期以来，农村土地的流转大多为自发、私下的，没有统一的交易规则，其流转更类似于大海捞针式的选择机制，不仅流转规模不大、价值实现形式相当有限，更缺少统一规范的农村土地交易市场。

5.农民财产性收入增收渠道狭窄。土地是农民最重要的资产，受市场不健全、流转范围有限等制约，农民很难在现行法律框架下变现其土地财产、获得财产性收入的跃增和财富的积累。

6.征地制度亟待改革。近十几年，我国农村土地征地的政府强制性、行政定价以及对公共利益的界定等始终存在争议，导致征地政策制定、实施中仍面临重重矛盾和压力，改革征地制度、缩小征地范围呼声仍然很高。

7.耕地保护缺乏市场化的奖惩机制。目前，耕地保护手段仍较单一，引导集约节约合理用地的价格杠杆、财税制度等尚未有效形成，尚未形成市场化的耕地保护利益机制，没有调动起市场主体参与耕地保护的积极性。因此，必须探索建立市场化的耕地保护制约和激励机制，让保护耕地有利可图。

第二篇：土地制度改革如何顺利推进

土地制度改革如何顺利推进

土地制度改革牵一发而动全身，建议先选取若干典型地区进行试点，再予以总结，上升到国家政策。与此同时，就改革进程和优先顺序进行全面部署。我的看法是，第一阶段，在总结现有土地改革试点经验基础上，扩大土地制度综合改革试点范围；完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证；推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革；实施以公平补偿为核心的征地制度改革；规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。第二阶段，重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。第三阶段，基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和已规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。

第三篇：中国土地制度改革何处去

中国土地制度改革何处去？ 十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，有诸多涉及城市化和土地的内容，相关条文争议颇大，不同的角度有着甚至截然相反的理解；土地问题的复杂性、敏感性及难度凸显。近日，就土地政策的相关问题，包括土地制度改革中的难点问题及未来走向，记者采访了著名经济学家华生教授,其著有《城市化转型与土地陷阱》。

新老三农问题的区别

记者：土地问题受到越来越多的关注，这是不是一个如何强调其重要性都不为过的问题？

华生：土地问题太重要了。在上届总理召开的一个座谈会上，我讲土地问题，最后的一句话就是，“中国共产党是靠土地革命上台的，土地问题搞坏了，就会动摇国本。”所以，土地问题，不仅是一个单纯的土地问题，对于我们今天城市化的建设，包括整个经济发展、国家稳定、共产党执政，我看都是基础。记者：您认为，“农业社会农民的最高理想，这在中国已经完全实现了”，这也就是您所谈到的“老三农问题”的解决吧？从本质上讲，“老三农问题”究竟是个什么样的问题？

华生：中国几千年农业社会，从来都有土地问题。在皇权社会的时候，一代王朝倒台除了外敌入侵，基本上是因为土地问题。土地兼并，流民遍野，农民起义，帝国王朝就垮了。

我们讲到农村的问题有三农，农村、农业、农民，传统的土地问题，我给它称为“老三农问题”，其核心是土地所有权问题，是土地怎么分配，是平均分配，小农自己都耕者有其田，还是这个土地是少数大地主的，为别人干活打工。所以传统社会的土地问题，主要是土地的分配。分配的均不均，这是传统土地问题的核心，“老三农问题”的本质所在。老三农还有一个问题就是土地所有权与王权的关系，即税赋的问题，中国几千年来，一个新王朝上台了就要轻徭薄赋，最后垮台了，就是因为赋税太重，民不聊生。

中国共产党执政以后，在相当长的时间当中面临的还是“老三农问题”。改革开放开始就是把这个地分给每个农户，而且是按照非常平均的，应该说是中国历史上最平均的方法把土地分给农民。包括1980年代初的改革从农民家庭土地承包开始，说实话，它做得还是和50年代的土地改革一样，解决的还是平均地权的问题。

我们在80年代解决了土地平均分配的问题，带来了当时农产品的极大丰富。然后，我们在90年代遇到了什么问题呢，是赋税问题。有一个乡党委书记当时给

朱镕基写了一封信，说农民真苦，农业真危险。就是赋税太重了。地方上各种各样的摊派，都跟这个国家农业税捆在一起。江泽民、朱镕基时期，采取了很多措施来解决赋税问题。这个问题是在胡温时代最后解决的，就是把农业税干脆取消了。

之所以能够彻底把农业税免掉，是因为到了工业化、城市化的时代，我们不依赖农业的税赋了。相对几万亿的财税收入，农业税加起来几百亿是一个零头，我们可以根本不要。我们今天的政府开支用不上农业税，而且现在这些年来是回过来了，拿钱来回哺农业。

所以“老三农问题”，第一解决了土地的均分问题，第二是解决了农业的税赋问题。这两个问题解决了以后，对于传统的农业社会来说，这就是最理想的境界。最高就到这一步，不可能再高了。中国农民能想象的就是自己有田，这个田别人又是拿不走的，然后还不用交税赋，种出来的东西都是自己的。这是农业社会农民的最高理想，这在中国已经完全实现了。

记者：我们现在所讲的“新三农问题”与传统的“老三农问题”的根本区别在哪里？

华生：新三农和老三农的根本区别，就是说，这个问题不是从农业来的，已经完全跟农业没关系了，而是跟我们今天的工业化、城市化有关系。由于到了城市化、工业化的社会，我们出现了新的土地问题。老的土地问题，已经解决完了，但是新问题却是越来越大。

记者：“新三农问题”具体来自哪里？

华生：新三农是三个问题。第一是农民外出打工，这个问题跟土地承包有关系。土地承包以后，我自己的庄稼怎么种我自己来管，农业大部分时间是不用干活的，所以他才外出打工。我们这几亿农民工住不下来的关键问题还是“地”，因为他在原来的地方有地，但是现在到新地方他没地，所以他没地方住，这个问题我们还没给他解决。第二个问题是土地流转问题，就是报上天天讲的。土地为什么流转，因为外出打工，家里面地不种了，所以就产生流转的问题。第三个问题是土地的非农使用。农业社会的土地一定是种粮食、搞农业的。现在因为工业化、城市化，我们就把原来农业用地大量改成非农业用地。这个问题是吸足了眼球，报纸上讨论，大家一讲到这个问题，那眼睛都是放光的。为什么，那是有钱。土地只要非农使用，所有的钱就从里面来了。地方政府卖地，房地产商赚钱也要靠它，谁能有本事圈到便宜的地，那谁就发财了。

记者：您上述谈到了农民外出打工、土地流转及土地的非农使用三个“新三农问题”，在目前的中国社会，这三大问题都很难解决吗？

华生：新三农的问题相对更复杂，这里面每一个问题都很难。相对来说，第二个农地流转要好一点，但也不容易。第一个问题和第三个问题都不好解决，最复杂的利益所在是第三个。第一个问题要解决农民打工后的安居问题、市民化问题，要花钱，所以大家绕着走。第三个农地非农用，是来钱的地方，大家抢着上。不

同的人从不同的角度说不同的话，这也就是我们三中全会关于土地问题的决定。为什么写出那么一个稿子来，就是各种不同意见的碰撞，到最后变成这样一个人们解读不同的大方案。

土地非农使用的难题

记者：土地财政是受到诟病最多的话题，这条路走到今天正面临非常大的问题，仅就经济上也存在着一个持续性的问题。您是如何评价这一问题的？

华生：农民进城，没地方住是因为他没地，这涉及我们土地的分配制度。现行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府卖地，形成土地收入，政府用这个收入来建设城市，搞基础设施建设。这是我们的土地财政这一块。十八届三中全会做了一些改变，一面缩小了征地范围，一面增加了农民补偿。这两个措施一个是减少了地方征地卖地的范围，收入会减少；一个是提高地方政府补偿的成本，成本要增加。因此，三中全会这两个决定，如果得到贯彻，地方政府的日子会更不好过。

这是我们现在土地财政制度的问题，一方面自己难以为继，另外一方面吃力不讨好，受到大家的批评。翻开报纸、媒体，上面基本上都是骂我们自己的政策的，说这个多不像话，政府都把好处拿走了。所谓“牵走一头牛，补偿一只鸡”，尽管实际上不是这么回事，政府债务累累。但是大家都这么说，那也没有办法。因为钱确实首先是进了政府的腰包，而政府确实也做了一些不是老百姓真正需要的东西。搞了一些形象工程，搞了自己的大楼，那确实是。但是大部分应当说还是用在基建上，但大家不领情。而且补偿费用越来越高，在我们的沿海地方、重点城市，那补偿已经成天价了。

到目前为止，我们对这个问题是没有回答，绕着走的。文件里既没有说土地财政政策很好我们要坚持，也没有说土地财政大家批评都有道理，我们要改掉。这其中至少有两个问题。一个是我们的经济增长整个这阶段的模式是不是跟这种特殊的土地财政有关系，是不是靠其实现的？这是第一点。第二是说，你说这个土地财政不行，大家都说不行，怎么办？你们谁能说出个行的办法来，我想这第二条更重要。因为你不说行的办法来，那这个事情没法听你的，你再有多少意见，我们只能糊涂往前走。

所以，用什么来替代我们现在的土地财政，这个问题不回答，我们确实没办法往下走。我理解，这个恐怕是一个主要的困难。这个问题太敏感，涉及我们整个的制度，现行的整个中央地方的财政制度。所以，这个问题到现在为止，应该说，还没有非常认真的研究，包括在内部公开来讨论这个问题，说土地财政不行用什么来替代，这个基本上还没有。这是我们土地问题的难点，这难点是涉及我们自己的。凡是涉及自己的事情都是最难的。

记者：我们都知道，宅基地是土地问题中的又一个难点，宅基地被叫停的主要原因是什么？

华生：土地问题的难点，也是最复杂扰人的地方，就是这个宅基地。三中全会专

门有一段话讲宅基地的问题。仔细再看，这段话是从宅基地的改革谈起，结尾说的却是，要进行试点推动农民住房的抵押、转让。从地开始，讲到后面地没了，就剩地上的房子了。如果这个地不考虑的话，房子抵押了地没变，或者地怎么办，没回答，这个体现了问题的敏感性。

宅基地上面盖的是农民住房，我们规定的是一户一宅，从农地上划出来免费取得。现在压倒性的观点，主张宅基地跟城市的商业用地应该是同地、同权、同价。那么究竟能不能同呢，恐怕还不那么简单。最初三中全会有很多人要把这个写进去，我们看到最后还是没写，最后是从地开始讲到房子的。这个问题的难点在什么地方，我理解宅基地问题最大的难点，就是我们在农村的规划治理的能力是非常差的。我们连城市的违建还没管好呢，如果宅基地放开的话，城里富人都下乡圈地搞庄园，这个建筑的混乱局面恐怕难以遏制，这是最后宅基地被叫停的一个重要原因。

记者：宅基地的改革大势所趋，其未来改革的方向是什么？

华生：从方向上来说，宅基地将来是一定会自由买卖的，这是市场经济和改革的方向。违建不能合法化，这也是法治社会的底线，它永远合法化不了。什么是我们改革的方向，什么是这里面的误区，我们在分析土地制度难点的时候一定要非常清楚。

宅基地将来从方向上来看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下乡，去买地去置业，但是这需要条件。三中全会的决定最后把这一块给卡住了，我认为非常正确，要不然不说天下大乱，至少天下中乱。为什么呢？在今天这个情况下，如果允许城里人下乡买地，那我们有太多的富人，想到农村去圈一大块土地，去搞个庄园，周末去度个假。他能遵守规划吗？我们城里面还在楼上面盖房子呢，农村里严格实施规划管治，我们现在还没有这个能力。将来从方向上讲，是应该允许居民下乡购买土地，不过要有税收调节，有土地用途和规划管治。这一点看看发达国家就知道了，我们沿着市场经济方向走，将来会是什么样的。土地制度改革中的困局

记者：目前，土地集体所有制的讨论非常激烈，您认为这一制度在过去的三十多年中所发挥的最大的优势是什么？

华生：我们现在的集体所有的家庭土地承包制度，这个制度无论怎么批评它，要看到它也有一个巨大的好处，因为土地家庭均分了以后不是私有制，不准自由买卖，所以最大的好处就是说你不能两极分化，你没法分化；我们不是搞土地私有，不允许兼并。所以，改革开放搞2了30多年，现在的土地还是这么平均，是跟我们土地承包制度联在一起的。既解决了土地的均分问题，解决了大家的积极性，又解决了税赋的问题，解决收入归他自己，从而解决了传统社会的土地问题。但是集体所有的家庭均分承包制跟我们上面讲的新三农正在产生越来越大的冲突，因为很多农民外出打工了，均分的土地要流转要集中，农地许多不做农业变为建设用地，这就产生了巨大的冲击和挑战。

记者：您认为集体所有制土地改革的大方向是什么？

华生：我们现在的改革，在土地问题上，近几年的叫做“增人不增地，减人不减地”。什么是“增人不增地、减人不减地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、迁进来的人都没有土地了。按照现有的人一次量化到户，本质上就这个意思。我们现在叫确权办证，把土地证都发给人家了，你以后不能再说不算了，这不就是某种意义的私有化吗？“增人不增地、减人不减地”实质上相当于取消了集体所有制。

实际上，我们说农村的土地就是确权到农户，变成私有化，也没关系。在现代社会，持有农地不会造成巨大的任何差距。你有50亩地、你有100亩地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是农地，只要把那个农字带上，你把这个规划用图给它卡死，它该是不值三文还是不值三文。所以农地就是私有化，我们在这儿讨论，实际上也没有什么意义。但是最不好的是什么呢？我们又要强制取消集体成员的权利，同时我们又要说集体所有制坚决不能动摇，你到底是啥意思？你到底是说，集体所有制坚决不能动摇，因而集体成员的权利一定要保障，还是说后来的集体成员已经没权利？你想“增人不增地”以后，在农村土地都没有了还有什么权利？概念不清的集体所有制，在一定意义上还不如私有制，因为我们把自己思想都搞乱了。这使得我们的政策不好也没法执行，因为它自相矛盾。这是我们在改革中要解决的问题。在所有制问题上，我们走的弯路不少。

我的观点，这个问题将来是要思想解放的，从一定意义上说，中国哪里有什么集体所有制，哪一天集体决定过自己的事情？制订1982年宪法的时候，有个意见说，都转国有土地就完了。因为我们从来没有让集体自己决定集体所有制的事，从来是我们国家帮它决定的。我觉得我们要明白经济社会发展的规律，明白哪些东西是你必须要守住的，哪些东西实际上是水到渠成要放弃和改革的，随着市场经济的发展，有些东西死守也守不住，就像我们现在在计划经济中搞出来的集体所有制一样。（国家行政学院学报）

第四篇：土地制度改革新思路和路线图

土地制度改革新思路和路线图

党的十八届三中全会召开以后，社会上不少人受《决定》精神鼓舞，对土地制度改革产生强烈期许。

几个月下来，一些人（主要是学者）的期许变成失望，甚至焦虑。他们看到土地制度改革没有实质性的推进，听到一些对《决定》精神的别样解读，担心改革被“架空”，甚至怀疑中央对土地制度改革的思路是否变了。应《财经》之约，谈谈我对如何落实《决定》精神，实施有关改革的看法。

主要障碍

从上世纪90年代初至今的20多年来，社会各界（包括政府）探讨土地制度改革，主要集中在征地制度和集体建设用地入市这两个问题上。这两个问题本质上是一个问题，或者说是一个问题的两个侧面。另外，近年对与这个问题密切相关的土地财政问题，议论也比较多。

多年的探讨，除了理论和观点的务虚，土地管理部门和各地方政府还搞了许多改革试点，出台不少政策。但是，始终没有能从法律、制度层面，取得根本性的突破。

20多年都不能突破，是因为存在着比较严重的障碍。一是法律障碍，主要是宪法的有关规定；二是思想理论障碍，主要是怎样理解和运用“涨价归公”理论；三是制度障碍，主要是政府经营土地制度，使政府成了与民争利的“运动员”。这三大障碍中，最深层次的、最根本的，是制度障碍。

政府的土地管理部门同时承担国有土地的所有者代表职能，负责经营土地。而经营土地的收入，又成为地方建设的主要资金来源。为了保证地方建设资金最大化，需要压低征收农民土地的价格，扩大征地的范围，即不允许集体建设用地进入市场。反之，如果彻底改革征地制度，大幅度提高征地补偿费用，政府的收入将会减少；如果允许集体建设用地进入市场，政府可卖的土地将更少甚至无地可卖。在现行财税体制下，地方的建设与发展可能就没法搞。问题越积越多，改革迟迟难下决心，根子就在这里。

2008年，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，重申要推进征地制度改革，第一次在中央的文件里提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场。当时，社会各界深受鼓舞，期盼这方面的改革尽早实施。但几年时间很快逝去，国家层面的改革最终还是没能迈出步子。回头反思，十七届三中全会《决定》主要涉及农村问题，不是一个全面改革的决

定，因而没有触及政府经营土地制度方面的问题。而不根本转变政府经营土地的职能，征地制度改革和建立城乡统一的土地市场，就很难落实。

尽管如此，对于十七届三中全会《决定》的作用，还是不容否认。2008年以后，各地关于改革征地制度和集体建设用地入市的探索，步伐明显加快，力度明显加大。例如，广东的“三旧”改造，成都的城乡统筹发展试验，重庆的“地票”交易，北京的“城中村”改造，等等，都是在《决定》精神指引和鼓舞下展开的。这些探索，在或大或小的程度上突破了现行法律和制度，却得到国家土地管理部门的支持或默许，原因就在于他们的做法，符合十七届三中全会《决定》指出的方向。这些探索，取得较好的成效，加深了对矛盾的认识，积累了丰富的经验，为今后全面深化改革奠定了实践基础。

新思路

有人担心，十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的任务，会不会像上次那样不了了之？我的看法是：不会。理由如下：

第一，十八届三中全会《决定》描绘了全面、综合改革的蓝图，并没有把土地制度改革单列，就土地谈土地，而是把现行土地制度存在和涉及的主要问题，分解到“坚持和完善基本经济制度”、“加快完善现代市场体系”、“加快转变政府职能”、“深化财税体制改革”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“推进社会事业改革创新”和“加快生态文明制度建设”等专题里，分别阐述。这个令人耳目一新的思路启发我们：土地制度改革属于综合性改革，必须整体把握、协同推进。我体会最深的，是在生态文明制度建设专题里，把土地管理纳入自然资源管理，明确提出要把所有者权利和管理者权力分开，“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”。这是国家治理思路的重大调整，中共中央总书记习近平在全会上专门对这项改革作了说明。按此付诸实施，政府的自然资源行政监管部门，将不再经营土地，而是集中精力做好“裁判员”，主要考虑如何编制好国土规划并依据规划实施空间用途管制，如何平等保护各类产权，如何规范和监督市场秩序，如何开展国土整治，等等；新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专做“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。

这样一来，长期困扰人们的，征地制度改革和建立城乡统一土地市场改革的种种难题会迎刃而解。

第二，新一届中央领导集体的一个鲜明特点是“言必信、行必果”。只要是

向全党和全民承诺的事情，除了大的不可抗力如战争、**干扰之外，都会尽心尽力抓落实，力求取得成效。这次改革与以往不同的地方在于：1.设立了时间表，“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。”2.建立了组织保障，“成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”，总书记亲任组长。这都反映了中央把改革进行到底的决心和意志，是十分坚定、不可动摇的。

因此，我对土地制度改革的前景充满信心。

路线图

接下来的问题是：能否马上实施把所有者与管理者分开的改革？我的看法是，受两个方面的制约，近几年内尚难以实施。

一方面的制约涉及外部条件。政府的自然资源监管部门不再经营土地，意味着政府没有土地出让收入，而政府今后加大公共产品和公共服务提供的力度，所需资金要通过深化财税体制改革，才能加以解决。

地方建设所需资金，则要通过进一步改革投融资体制，更多依靠社会投入。就是说，取消所谓的土地财政，必须要有新的“替代物”，才能尽量避免或减轻体制机制转换可能引起的阵痛。

另外，农民承包地的流转方式以及宅基地能不能流转等，与户籍制度也紧密相关。就是说，建立与发展土地市场，还需要户籍制度改革的配合。最近，中央综合改革领导小组审议通过了财税体制改革方案和户籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人预期。估计两三年以后，可有明显成效。那时，再推出转变政府经营土地职能的改革，阻力会比现在小得多。从中央对改革实施的部署中，可以看到中央的改革决心坚定不移，还可以看到改革的具体路径是先易后难，先单项后综合，按照清晰的“路线图”稳步推进。

另外一方面的制约，则涉及时机的把握。实施所有者与管理者分开和一件事由一个部门来管的改革，必然对政府机构做重大调整，可能撤销一些原有的部门，组建一些新的机构。这样重大的、具有全局意义的机构变动，必须遵循法定程序。

分析从现在到2020年的时间节点，2017年将召开党的十九大，2018年政府换届，这

是值得关注的节点。在党的十九大上或由十九大选举产生的新的中央委员会提出关于机构改革的方案，然后由2018年的人代会通过方案并实施，是比较好的选择。在这之前或之后，恐怕都不是实施重大机构改革的最佳时机。据此可以进一步推断，土地制度的根本性改革，可能在2018年以后才能全面展开。

以上，是我对党的十八届三中全会《决定》关于土地制度改革的精神，能否落实，怎样落实，何时落实的一些看法。可以简要概括如下：长期以来征地制度改革和建立城乡统一的土地市场的改革不能取得突破，主要原因是未能触及政府经营土地这个深层次问题。十八届三中全会《决定》明确要把自然资源所有者与管理者分开，将从根本上解决这个问题，那时，其他相关的土地制度的改革，也就“船到桥头自然直”，顺理成章了。但实施把所有者与管理者分开，还需要创造条件和把握恰当的时机，要经历一个过程。

改革的总体进程由中央掌控，同时有大量工作需要社会各界的积极参与：政府机构改革方案的研究制定，宪法、土地管理法、物权法、城市房地产法等相关法律的修改，现在都要着手准备。

财税体制、户籍制度、投融资体制、不动产统一登记、干部考核等已经出台的改革措施，要抓紧推进。

此外，还有许多重大问题需要研究探讨，例如，如何设立土地公有条件下的土地权利体系，怎样改革国家的规划体系和体制，怎样实施空间用途管制（包括耕地保护、生态环境保护、国土整治等），怎样规范土地市场秩序，怎样建立发展成果共享的体制机制，在土地公有条件下能不能征收财产税，等等。

算下来，距2017年十九大召开，仅有不到四年，时间并不宽裕。“牢骚太盛防肠断，风物长宜放眼量”，在研究探讨的过程中，由于所处的位置和观察角度不同，存在对中央精神的不同理解是十分正常的。包括不赞成中央决定的意见，也应允许保留，多听听各种意见，有助于全面思考，深化认识。广大学者和干部对待“权威”，也要有颗“平常心”，既不盲目崇拜，也没必要求全责备，这样就不难对各种意见作出全面、客观的判断。

第五篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地产权 ,加快物权立法 ,健全和创新土地产权法律制度.明确土地产权。现有的《土地管理法 》 规定:中央人民政府即国务院是国有土地的惟一产权代表 ,包括城市土地在内 ,任何一级地方政府均非国有土地的产权代表。就国有企业而言 ,尤其要明晰土地产权 ,其产权权能主要有出让土地使用权、土地使用权作价入股权、赁土地使用权、授权经营土地使用权、划拨土地使用权等。.要加快物权立法 ,以确认和保护各种新的物权。城市土地开发的立体化发展必将涉及土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权(细分为出让权、转让权、出租权、转租权、回收权、担保权、典权、入股权、赠与权及互换权等)诸权利。面对产权 界定不清带来的种种问题 ,笔者认为应以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择 ,这样产权界定较为清楚。故亟需加快物权立法步伐 ,保障和创新我国的土地产权法律制度。

(二)规范土地市场管理 ,优化土地资源配置.要打破政府对土地一级市场的垄断 ,切实推行土地有偿使用制度。要改革土地供给的行政性审批制度 ,扩大土地的市场化配置范围。地方政府及土地行政部门应该加大土地有偿使用力度 ,杜绝划拨用地经旁门左道非法入市 ,采用年租制在内的多种有偿使用方式 ,使土地所有权在经济上得到全面体现 ,把隐形土地市场造成的国有土地收益流失降低到最小范围。2.严格土地使用权出让制度 ,实行土地出让金分期收取制度。土地出让范围要严格依法律规定执行 ,尽量减少划拨供地;经营性用地的土地出让方式要继续推行“ 招拍挂 ” ,促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善;土地出让金要按国家政策和规定标准收取 ,不能随意减免 ,并向社会公开土地出让的真实情况 ,接受社会监督。为了地方政府的长远发展 ,应实行土地出让金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000万元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,这笔钱不能全由当期政府支配使用 ,而应统一上交国库 ,再由中央财政按均分 ,每年拨付的资金是可以 60万元 ,专项用于城市建设。这样 ,不论由谁批租土地得的钱 ,土地出让期限内的收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期冲动。.建立科学的地价评估制度 ,限定拍卖出让的使用范围。要提高评估从业人员的素质 ,打破土地部门垄断状况 ,吸收各界精英参与评估 ,过多、过滥地发放土地评估师证书有损评估质量。要完善地价评估体系 ,城市基准地价必须定期修编,保持价格的现实性、连续性;宗地地价要重视土地微观区位的细微差别。同时 ,针对深圳、上海、江苏、浙江等房地产发达地区地价、房价总体偏高的实情 ,笔者以为 ,应进一步用地方立法形式具体细化土地以招标或拍卖方式出让的不同适用范围 ,目的在于防止拍卖所致的高地价秧及房价。法规可以规定:闲置的存量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地,宜采用拍卖方式为之;而一般熟地的土地使用权出让、转让则应以招标方式为之。.完善划拨土地使用权入市管理 ,探索集体土地使用权入市问题。首先 ,要建立划拨土地使用权入市许可制度 ,划拨土地进入流通时 ,必须得到所在地人民政府批准 ,取得许可后才有资格交易 ,这样能使地方政府控制当地的供地总量 ,有效抑制房地产投机。划拨土地成交时 ,原土地使用者不应享受全部地价之利 ,应当从中分离出一部分作为出让金向政府缴纳。其次 ,在一定范围和特定条件下 ,政府应承认和允许集体土地流转 ,并采用相应措施对之加以监管。据《南方日报 》 报道 ,广东省将于 2005年10月 1日起允许农村集体建设用地入市[ 7 ]。.健全土地收购储备制度 ,改革城市土地租税费体系。其一 ,建立土地收购、储备制度的主要作用是调节土地供需总量 ,即在市场低迷时,吃进部分土地 ,增加土地的需求总量;在市场上扬时 ,于计划之外释放部分土地 ,扩大土地供给。因此 ,土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。从上海等城市数年的运作来看 ,土地储备机制建立后 ,政府可以更好地

运用经济的、行政的、法律的运作机制 ,将分散状态的土地使用权逐步归集于“ 土地储

备库 ” ,根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划 ,对经营性土地的供应数量、结构、布局、价格、时间等进行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定时供应土地 ,达到城市土地利用的最优化。其二 ,要切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。我国目前城市土地租税费体系混乱庞杂 ,致使大量土地收益流失。对其改革的总体思路是“明租正税、优化结构 ” :一是明确国家作为国有土地惟一主体的管理职能与所有权能 ,正确界定租税费内涵 ,科学设定租税费种类与体地收益分配关系;三是严格租税征管 ,规范土地市场和调节土地资源配置;四是租税的设定和征管要同整个国家经济发展状况相适应 ,要充分考虑纳税义务人的承受力[ 8 ]。

(三)转换政府职能 ,健全土地法律责任制度首先 ,按照完善社会主义市场经济体制和落实 科学发展观的要求 ,中央与地方政府应当分别正确履行政府职能。中央政府主要履行全局性的宏观经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职责 ,后者则主要行使地方性市场监督、社会管理和公共服务职责 ,并贯彻统一的国家宏观调节政策。其次 ,坚持依法治国、依法行政的土地管理原则。加快国土资源立法 ,推进国土资源行政工作法制化与程序化 ,建立权力制约机制 ,强化国土资源的行政执法及其执法监督职能。对国土资源特别是土地等重要的资源必须实行最严格的保护措施 ,必须有廉洁的工作人员 ,建立相对独立、具有权威的国土 资源执法监察体系。在按法律规定行使权力的同时 ,必须规定相应的责任 ,规范、制约、监督行政权力的行使 ,防止权力滥用。行政审批权应大幅度减少 ,行政过错责任者要受到追究。增强服务意识 ,提高工作效率。办事要有时限 ,受理申请要实行窗口办文 ,防止人为延宕和违规操作。在规定公民、法人和其他组织的义务时 ,应当明确其相应权利 ,并予以切实保障。