以土地制度改革推进城镇化

第一篇：以土地制度改革推进城镇化

以土地制度改革推进城镇化

全国人大代表、清华大学教授蔡继明谈城镇化问题。

十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。温家宝在《政府工作报告》中也指出，要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。中国目前的城镇化进程如何？当中存在哪些问题？应走什么样的发展路径？就这些问题，新京报记者采访了全国人大代表、清华大学教授蔡继明。

城镇化水平实际只有36%

新京报：当前各地都在提城镇化。你怎么看待我国现阶段的城镇化水平？ 蔡继明：我国城镇化的水平到底是高还是低，大家一直有不同的意见。我注意到，在英国、法国、美国，他们的城镇化水平由25%提高到70%，大概花了80年、90年甚至120年的时间。而我国改革开放初期城镇化率是17%，30多年后提高到了现在的52.6%，但这只是一个宽口径的统计。我国有2.6亿的农民工，至少应该有2亿左右农民工“伪城镇化”了。事实上他们并没有享受城市居民在医疗、教育、社会保障、住房等方面的待遇，所以学术界把他们称为“半城镇化”。要是把这一部分水分挤出去，按全户籍人口算，我国大概只有36%左右的城镇化水平，还是偏低的。

新京报：当前城镇化存在的最本质问题是什么？

蔡继明：很多地方政府认为，城镇化就是城市建设、城市发展，这是一个误解，城镇化主要还是人口的城镇化，也就是农村人口向城市居民的转变。城镇化不能以牺牲农民利益为代价，不能以公共利益之名低价拿走农民土地。

比如说一些地方政府纷纷推出加快城镇化的投资计划，累计起来据说高达40万亿。有的城市千百年来的面积也就十几平方公里，最近两三年扩大了几倍，变成了30多平方公里。这种对城镇化的理解是有失偏颇的。

二元土地制度需要改革

新京报：你曾经说过我国的二元土地制度阻碍了城镇化发展，怎么理解？ 蔡继明：我国城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，二者在很多方面都有所不同，其中一个很突出的表现，就是征地制度。现在的征地制度，要首先由政府采用行政性的手段，把农村集体的土地先变成城市国有土地。但是，给农民征地的补偿又非常低，大量的土地一转手用于商业开发，地价要比补偿给农民的费用高出10倍甚至百倍。如此一来，地方政府就热衷于这样做，从而获得土地收入，以至于我们城市的空间不断地扩展。

但是另一方面，地方政府似乎没有积极性，对失去土地的农民加以妥善安置，尤其是把已经进城务工的农民尽快转变成城市居民。

新京报：如何改变这种现状？

蔡继明：土地制度必须相应的改革。按照有关法律规定，国家为了公共利益的需要，可以征收农民的土地，非公共利益就不能征收。从现状看，公共利益用地大概不会超过30%，这意味着绝大部分土地是非公共利益，如果这个土地不能征收，就要允许土地进入市场，这样农民就能获得相应的财产收入。

新京报：那在征地过程中，对农民的补偿标准该如何界定？

蔡继明：我国过去的补偿标准是不超过30年农业收入总和，这次把上限取消了。我认为，重点不是在补偿标准上，应该是在征地范围上：非公共利益不要征，然后再讨论公共利益的补偿标准。如果不划定这个范围，笼统地说补偿多少，是不合适的。

新京报：大量劳动力涌入城市，是否会形成农村凋敝？

蔡继明：我国粮食已经实现9年丰收，这说明农村的情况总的来说是好的。要实现农村现代化，肯定要靠青壮劳动力，这就需要发展到一定阶段后，城市的资源向农村回流，包括人才、资金等，让城市对农村进行反哺。

农民进城应享市民待遇

新京报：农民城镇化后，他们的就业等问题如何保证？

蔡继明：城镇化的本质是农村人口向城市转移，它的前提是工业化。我国不必担心进城农民的就业问题，事实上我们已经有2.6亿的农民进了城，而且找到了工作。现在的问题是，我们要把这些已经在城市里稳定就业的人群，尽快变成城市居民，让他不仅进城，而且让他落户。

新京报：户籍制度带来城乡各种福利差距，你认为农民是否应该在一定条件下享有市民待遇？是否应该进行户籍制度改革？

蔡继明：我认为这是最终的结果。要根据农民进城务工的时间、纳税记录等，让他们在保障房、子女上学、医疗保障等方面，享有市民待遇。其实户口本身没那么重要。只是现有情况下，户籍制度捆绑着各种城市福利，如果农民能够享有市民待遇了，户口就是一张纸而已。

新京报：为什么地方政府不热衷解决农民工的各种社会保障问题呢？ 蔡继明：有说法称，一个农民的社保解决，至少需要20万元。我不知道这是怎么算的，我反对这个算法。要深化体制改革，把那些户籍制度、教育制度、医疗社会保障制度，那种人为造成的二元结构，不平等的待遇逐渐消除掉。我想这个过程并不需要增加政府太多的财政负担，关键是能不能用改革来解决这些问题。

高房价是城镇化最大障碍

新京报：你认为城镇化应该是什么样的发展路径？

蔡继明：我主张中国的城镇化道路应该走大城市优先发展的道路。我不赞成小城镇遍地开花。我国最多的时候小城镇达到6万多个，现在也有1万多个。但小城镇很难有太大的发展空间，特别是工业很难发展起来。应该在大城市发展的前提下，带领周围的中小城市、小城镇一起发展，形成一些城市经济圈，这才是未来的方向。

新京报：当前已经出现大城市病，如果优先发展大城市，是否问题更严重？ 蔡继明：首先，当前出现的环境污染、交通堵塞等“疾病”，是由于我们的经济发展方式迟迟没有得到转变，高投入、高污染、高浪费这种模式没有改变所导致的。所谓的大城市病，并不是大城市本身不可避免的。

现在北京、上海、广州等是不是就没有发展空间了呢？事实上，上海的人口密度只相当于日本同样面积的土地人口密度的一半。我国东部一些发达的城市，加在一起占全国GDP33.64%，但是拥有多少人口呢？只拥有了13%。为此，大城市还是有发展前景的。

新京报：城镇化是否会引发新一轮的房地产热？

蔡继明：国家发改委城市和小城镇中心主任李铁曾说过：“如今的城镇化是热门话题，地产商琢磨怎么拿地，券商想着哪是投资热点，地方政府盼望着房地产调控赶紧放松。”

要想健康地推进城镇化的发展，高房价是行不通的。现在我国阻碍城镇化的最大障碍，就是高房价。在这种高房价下农民工怎么买房？不解决高房价的问题，城镇化的战略就难以落实。而要解决高房价，不是单纯地限制投资、投机需求，更重要的是加大住房的有效供给。

第二篇：加快土地制度改革以推进新型城镇化

加快土地制度改革以推进新型城镇化

发布时间：2014-4-4信息来源：凤凰财经

中国金融四十人论坛课题组

2012年12月召开的中央经济工作会议提出了2013年经济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，同时明确城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。

现有土地制度方面的掣肘，导致土地使用效率低下，农村土地闲置状况比较严重，农地质量下降，建设用地供应不足，土地财政问题突出，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难。新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。

对此，我们提出以下建议：

大幅扩大城镇建设用地规划。改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。

改革建设用地供地方式。在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。本报告提出三个改变供地方式的方案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地;二是地方政府的卖地收入归中央;三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。

允许地方政府发行市政债。在城市政府财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流。从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债。

征收房地产税。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。在房地产税具体设计上，可采取新老划断方式，也可对存量、增量房产统一征收房产税，可以允许不同地区选择不同方案进行试点。从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。

提高农地和城市建设用地使用效率。鼓励耕地承包经营权的流转，发展农业科技和农业金融产品，加大水利工程等农田整治力度，更加集约利用农业土地，推动农业现代化，提高农地产出。通过转变政府观念、提高管理高密度人口能力、改善城市基础设施和房屋建设技术水平等提高建设用地容积率。同时，推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地。

转变粮食自给观。当前我国粮食安全是有保障的，从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资。

加强环境保护。可考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设。二是积极发展绿色资本市场，建立改善环境的投融资体系。三是逐步开征环境保护税。

保障失地农民利益。改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。在推进新型城镇化过程中，应充分考虑社会保障制度配套安排的重要性，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务均等化等问题纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。

上述措施要相互配套，允许和鼓励地方选择配套改革，而不能只选其中一项或两项，把地方政府有积极性的改革与地方政府没有积极性的改革结合起来，配套推进。例如，如果地方政府想尝试市政债，就可要求其同时推动房地产税、供地方式改革、土地当量、失地农民社会保障、环境保护等方面的改革，整体推进，形成合力，推动实现土地制度改革的目标，促进新型城镇化健康发展。

我们应充分吸取国际经验，实现有动能、可持续的新型城镇化发展，尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律，对城镇化不搞一刀切。城镇化的最终目标应该是实现资源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利。

(课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、徐林、袁力、周诚君、周汉华等<按姓氏音序排列>。本文为中国金融四十人论坛2013年内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》的报告摘要)

第三篇：土地制度改革如何顺利推进

土地制度改革如何顺利推进

土地制度改革牵一发而动全身，建议先选取若干典型地区进行试点，再予以总结，上升到国家政策。与此同时，就改革进程和优先顺序进行全面部署。我的看法是，第一阶段，在总结现有土地改革试点经验基础上，扩大土地制度综合改革试点范围；完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证；推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革；实施以公平补偿为核心的征地制度改革；规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。第二阶段，重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。第三阶段，基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和已规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。

第四篇：新型城镇化亟待深化土地制度改革

新型城镇化亟待深化土地制度改革

发布时间：2014-3-25信息来源：中国经济周刊

土地制度改革要以财税制度改革为突破口，首先要完善分税制和转移支付制度，让地方政府有与其事权相匹配的财税收入，摆脱对土地出让金的依赖。

郑振源

城镇化是三大生产要素(资本、土地、劳动力)在一定制度下不断流动、重组的结果。我们要实现新型城镇化，就需要研究支配这些生产要素运动的制度是什么。这制度是在什么思想观念下形成的，它是怎样运作的，所造成的利益结构、利益链是怎样的，矛盾在什么地方，造成矛盾的体制性原因是什么。然后我们才能找到改革的重点和改革的内容。

现行土地制度对城镇化的贡献

支配城镇化要素流动的制度有三个：一个是财税制度，一个是户籍制度，一个是土地制度。

规定现行的土地制度有两部法律：《土地管理法》和《城市房地产管理法》。《土地管理法》是在什么情况下形成的呢?

1985年和1992至1993年我国曾两度出现耕地面积的大幅减少，这反映了城镇化与农业的矛盾。

于是中央下了一个文件：要用世界上最严格的土地管理制度保护耕地，严格控制建设用地。怎样保护、怎样控制?结果就采用计划配置的办法。在这种思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

这部法律的内容可以概括为三点：

一是禁止农村宅基地流动，禁止集体土地进入建设用地市场，扩大征地范围，以国家征地作为新增建设用地的唯一途径，由政府垄断整个建设用地的供给。

二是由中央决定耕地和建设用地配置的指令性控制指标。通过总体规划和计划，把这些指标层层分解下达到基层，根据这些指标划定土地利用区和确定每块土地的用途、单位和个人必须按规划确定的用途使用土地。

三是为保证规划计划指标的实现，又规定了一套高度集权的、复杂的行政审批制度，大凡土地用途转用、权属转变都要经过上级主管部门审批。

现在我们这个世界上最严格的计划配置的土地制度对城镇化有什么贡献?

第一，政府通过低价征地，在2003—2012年10年间共征得374万公顷的土地。3万、4万块钱一亩就可以把地拿过来。

第二，农民工不能市民化，这样就维持了2.5亿的廉价劳动力。

第三，通过低价征收、高价出让，10年内政府就吸收了15.2万亿的出让金。这笔出让金刨掉征地成本、一级开发成本后，政府差不多能拿到5.5万亿的净收益。这其中约六成的净收益被用于城市建设。此外，政府拿到地后，还可以将土地抵押贷款。通过这些方式，政府大约可筹到11万亿低成本的资金。

依靠这样廉价的三大生产要素，中国城镇化的进展非常迅速。1981—2010年城镇化率从20%一下提高到50%，花30年时间走了国外50年、100年要走的道路。

现行土地制度的弊端

但这个土地制度造成了六大弊端：

第一，禁止农村宅基地流转，农村宅基地不能卖、不能转让，禁止集体土地进入建设市场，特别是进入房地产市场，这样就造成集体所有制、国家所有制产权的不平等。

第二，扩大征地范围，把征地作为新增建设用地的唯一途径，并且低价征地，造成失地农民贫困化。2007年以来强制拆迁的恶性事件不断，原因就是征地价格太低，剥夺了农民的财产。

第三，通过低价征地、高价出让，构建了5万多亿元的“卖地财政”，刺激地方政府多圈地、征地、卖地。现在各地都在大办开发区、大造新城。开发区多了，地方政府的钱也就多了，结果是富了开发商，肥了贪官污吏，扩大了贫富差距。

第四，政府垄断建设用地供给，通过指令性规划计划配置土地资源。有的地方土地资源多，项目却很少，造成土地资源浪费;有的地方土地指标不够，又申请不到指标，于是造成大量违法用地。

第五，建设用地指标下去后，1/3的指标无偿供给划拨用地，政府办公大楼、大学城、城市里的大马路、大广场都是划拨用地，不用交出让金，结果每个城市都有豪华的政府大楼，禁而不绝。划拨使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，尽管2/3的建设用地指标通过市场出让给开发商，但现在的土地市场是一个行政控制的伪市场。下达的指标，地方政府首先给开发区用，给市政府拉来的项目用。为了争夺投资项目，政府又用行政手段把地价压得很低。因土地便宜，开发商和企业拿到地以后就粗放利用。

结论是：现行计划配置式的土地制度虽然促进了高速度的城镇化和经济增长，但是土地配置的效率很低，而且扩大了城乡差距、贫富差距，造成许多社会矛盾。这样大规模的低价征地模式、粗放型的建设用地模式不可持续，以“卖地财政”为支撑的城镇化也不可持续，所以要实现新型城镇化就必须深化土地制度改革。

必须由市场来配置土地

土地制度怎么改?我认为现行计划配置式的土地管理制度不可持续，必须改为市场配置。只有利用市场配置土地资源才能提高资源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保证城乡区域协调发展，实现新型城镇化。所以我认为土地制度改革的核心就是改计划配置为市场配置。

我认为要搞市场配置第一件工作是要建立一个开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。第二则是建立适应市场配置的宏观调控体系。

如何建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场，我认为要做四项工作：

首先要转变政府职能，要划清政府与市场的界限，哪些是政府办、哪些是市场办，这样才能改变现在政府主导的城镇化为市场主导的城镇化。

第二项工作是要完善土地产权制度，平等保护集体土地产权。

第三项工作是建立城乡统一的土地市场。

第四项工作是改革征地制度。这又包括三个方面的工作：

一、要缩小征地范围，缩小到公共利益需要的范围之内，不要为开发商、为企业去征地;

二、要给被征地人公平的补偿，土地、房子值多少钱就补偿多少钱，使被征地人的利益不受损害。

三、要规定并严格执行合意加公示的征地程序。

征地程序包括三个阶段：政府征这块地先发公告，开听证会，让被征的人发表意见，征这块地是否符合公共利益，是不是必须征这块地，最后大家同意了就征。

下一步就进入调查、制定征地补偿方案。补偿方案不是政府来定，要和被征地人平等协商定下补偿价格和补偿方式。达不成协议，交法院仲裁、判决。

达成协议，定下双方合意的补偿方案后，进入下一道程序，先补偿后交地，登记换证。这样才能使征地变成和谐征地。

第二件工作是要建立适应市场配置的国家宏观调控体系。

政府有四种调控手段：第一，要有公众参与式的规划和计划。第二，正确实施土地用途分区。第三，建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的财税制度;要使税收、投资、补贴成为国家调控土地的主要手段。第四，改革行政审批制度，简政放权。

最后，土地制度改革要以财税制度改革为突破口，首先要完善分税制和转移支付制度，让地方政府有与其事权相匹配的财税收入，摆脱对土地出让金的依赖。这样，土地制度改革才能一项一项地推动。所以，我说土地制度改革要以财税制度改革为突破口，随着财税制度改革的进度，渐进地、协调地推进各项土地制度改革。

(作者系原国家土地管理局规划司副司长、中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员分会主任)

第五篇：新型城镇化与土地制度改革

新型城镇化与土地制度改革

发布时间：2014-4-4信息来源：中国青年报

当前持续推进的新型城镇化被视为我国经济增长的新引擎。国家统计局数据显示，2001-2011年的10年间，城镇化每提高一个百分点，拉动投资增长3.7个百分点，拉动消费增长1.8个百分点。未来10年，据专家测算，中国城镇化率年均提高1.2个百分点，新增城镇人口将达4亿左右。中国已经步入了城镇化的加速阶段，但是由于土地制度城乡二元结构的存在，一定程度影响了城镇化进程，土地制度改革成了当前亟须解决的问题之一。

现状

随着城市化进程的加快，一些处于城乡接合部的村庄，融入城区，但由于历史原因，现在的“城中村”和城郊村规划管理无序，布局结构混乱，基础设施缺失，环境卫生、消防安全、治安计生等问题突出，出现“村外现代化，村里脏乱差”现象。

同时，农村建设用地效率较低。一方面由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主，旧宅基地占地多，一户多宅、空心村现象普遍存在。另一方面大量青壮劳力进城打工，只有老年人在家种田，因此有些地方出现了农村空心化和土地粗放撂荒的现象。而同时由于城市房价较高，农民工在城市享受不到廉租房、经济适用房等优惠政策，在城市定居难，造成“被两栖”的生活方式。

随着经济的不断发展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，拥有农村户口即可获得更多的经济利益。这使得很多农民即便身在城市务工，也不愿意放弃农村户口，甚至还出现了一些城镇户籍人口千方百计想变为农村户口的现象。为了在城市扩展建设中争得更大的利益，出现了部分村民在一些集体建设用地甚至是耕地上自发、无序地占地建房的不正常现象，扰乱了经济秩序，影响了城市形象，而且造成了许多不稳定因素。

根据土地管理法的规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。因当前的农业多是粗放式经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用偏低，这样农民承包使用的土地被征收后得到的补偿很少，无法满足农民被征地后的生活所需。

根源

根据我国土地管理法的规定，土地的所有权分为国家所有和农民集体所有两种形式。其中农村集体所有的土地，依其使用权用途的不同，又可分为：农用地、农建地和宅基地3种形式。在城市化的过程中，有部分农村纳入了城市规划的范围，按照法律的规定，这些农村所拥有的土地就应转化为国家所有。但由于村民的身份等没有及时转变，土地依旧是农民所有，农民依旧固化在集体所有制的土地上，因而成为城市中的农民。

和土地所有权状态相对应，城中村土地使用权也分为国有土地使用权和集体土地使用权，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：一是宅基地使用权依法不能转让、抵押;二是只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡(镇)村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押，其他集体土地使用权则不得抵押;三是集体土地使用权不能用于租赁;四是一般情况下，集体土地使用权不能作价出资或入股。

这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在城中村区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权人所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现大量的违章违规建筑存在，存在大量乱占、乱圈地现象，非法租赁土地，以土地入股开办各种实业等非法的房地产开发、经营等。