加快土地制度改革以推进新型城镇化

第一篇：加快土地制度改革以推进新型城镇化

加快土地制度改革以推进新型城镇化

发布时间：2014-4-4信息来源：凤凰财经

中国金融四十人论坛课题组

2012年12月召开的中央经济工作会议提出了2013年经济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，同时明确城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。

现有土地制度方面的掣肘，导致土地使用效率低下，农村土地闲置状况比较严重，农地质量下降，建设用地供应不足，土地财政问题突出，大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难。新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。

对此，我们提出以下建议：

大幅扩大城镇建设用地规划。改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。

改革建设用地供地方式。在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。本报告提出三个改变供地方式的方案，一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地;二是地方政府的卖地收入归中央;三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。

允许地方政府发行市政债。在城市政府财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流。从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债。

征收房地产税。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。在房地产税具体设计上，可采取新老划断方式，也可对存量、增量房产统一征收房产税，可以允许不同地区选择不同方案进行试点。从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。

提高农地和城市建设用地使用效率。鼓励耕地承包经营权的流转，发展农业科技和农业金融产品，加大水利工程等农田整治力度，更加集约利用农业土地，推动农业现代化，提高农地产出。通过转变政府观念、提高管理高密度人口能力、改善城市基础设施和房屋建设技术水平等提高建设用地容积率。同时，推动盘活城镇低效用地和农村闲置建设用地。

转变粮食自给观。当前我国粮食安全是有保障的，从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资。

加强环境保护。可考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设。二是积极发展绿色资本市场，建立改善环境的投融资体系。三是逐步开征环境保护税。

保障失地农民利益。改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。在推进新型城镇化过程中，应充分考虑社会保障制度配套安排的重要性，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务均等化等问题纳入社会保障制度改革中予以整体考虑。

上述措施要相互配套，允许和鼓励地方选择配套改革，而不能只选其中一项或两项，把地方政府有积极性的改革与地方政府没有积极性的改革结合起来，配套推进。例如，如果地方政府想尝试市政债，就可要求其同时推动房地产税、供地方式改革、土地当量、失地农民社会保障、环境保护等方面的改革，整体推进，形成合力，推动实现土地制度改革的目标，促进新型城镇化健康发展。

我们应充分吸取国际经验，实现有动能、可持续的新型城镇化发展，尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律，对城镇化不搞一刀切。城镇化的最终目标应该是实现资源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利。

(课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、徐林、袁力、周诚君、周汉华等<按姓氏音序排列>。本文为中国金融四十人论坛2013年内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》的报告摘要)

第二篇：以土地制度改革推进城镇化

以土地制度改革推进城镇化

全国人大代表、清华大学教授蔡继明谈城镇化问题。

十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。温家宝在《政府工作报告》中也指出，要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。中国目前的城镇化进程如何？当中存在哪些问题？应走什么样的发展路径？就这些问题，新京报记者采访了全国人大代表、清华大学教授蔡继明。

城镇化水平实际只有36%

新京报：当前各地都在提城镇化。你怎么看待我国现阶段的城镇化水平？ 蔡继明：我国城镇化的水平到底是高还是低，大家一直有不同的意见。我注意到，在英国、法国、美国，他们的城镇化水平由25%提高到70%，大概花了80年、90年甚至120年的时间。而我国改革开放初期城镇化率是17%，30多年后提高到了现在的52.6%，但这只是一个宽口径的统计。我国有2.6亿的农民工，至少应该有2亿左右农民工“伪城镇化”了。事实上他们并没有享受城市居民在医疗、教育、社会保障、住房等方面的待遇，所以学术界把他们称为“半城镇化”。要是把这一部分水分挤出去，按全户籍人口算，我国大概只有36%左右的城镇化水平，还是偏低的。

新京报：当前城镇化存在的最本质问题是什么？

蔡继明：很多地方政府认为，城镇化就是城市建设、城市发展，这是一个误解，城镇化主要还是人口的城镇化，也就是农村人口向城市居民的转变。城镇化不能以牺牲农民利益为代价，不能以公共利益之名低价拿走农民土地。

比如说一些地方政府纷纷推出加快城镇化的投资计划，累计起来据说高达40万亿。有的城市千百年来的面积也就十几平方公里，最近两三年扩大了几倍，变成了30多平方公里。这种对城镇化的理解是有失偏颇的。

二元土地制度需要改革

新京报：你曾经说过我国的二元土地制度阻碍了城镇化发展，怎么理解？ 蔡继明：我国城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，二者在很多方面都有所不同，其中一个很突出的表现，就是征地制度。现在的征地制度，要首先由政府采用行政性的手段，把农村集体的土地先变成城市国有土地。但是，给农民征地的补偿又非常低，大量的土地一转手用于商业开发，地价要比补偿给农民的费用高出10倍甚至百倍。如此一来，地方政府就热衷于这样做，从而获得土地收入，以至于我们城市的空间不断地扩展。

但是另一方面，地方政府似乎没有积极性，对失去土地的农民加以妥善安置，尤其是把已经进城务工的农民尽快转变成城市居民。

新京报：如何改变这种现状？

蔡继明：土地制度必须相应的改革。按照有关法律规定，国家为了公共利益的需要，可以征收农民的土地，非公共利益就不能征收。从现状看，公共利益用地大概不会超过30%，这意味着绝大部分土地是非公共利益，如果这个土地不能征收，就要允许土地进入市场，这样农民就能获得相应的财产收入。

新京报：那在征地过程中，对农民的补偿标准该如何界定？

蔡继明：我国过去的补偿标准是不超过30年农业收入总和，这次把上限取消了。我认为，重点不是在补偿标准上，应该是在征地范围上：非公共利益不要征，然后再讨论公共利益的补偿标准。如果不划定这个范围，笼统地说补偿多少，是不合适的。

新京报：大量劳动力涌入城市，是否会形成农村凋敝？

蔡继明：我国粮食已经实现9年丰收，这说明农村的情况总的来说是好的。要实现农村现代化，肯定要靠青壮劳动力，这就需要发展到一定阶段后，城市的资源向农村回流，包括人才、资金等，让城市对农村进行反哺。

农民进城应享市民待遇

新京报：农民城镇化后，他们的就业等问题如何保证？

蔡继明：城镇化的本质是农村人口向城市转移，它的前提是工业化。我国不必担心进城农民的就业问题，事实上我们已经有2.6亿的农民进了城，而且找到了工作。现在的问题是，我们要把这些已经在城市里稳定就业的人群，尽快变成城市居民，让他不仅进城，而且让他落户。

新京报：户籍制度带来城乡各种福利差距，你认为农民是否应该在一定条件下享有市民待遇？是否应该进行户籍制度改革？

蔡继明：我认为这是最终的结果。要根据农民进城务工的时间、纳税记录等，让他们在保障房、子女上学、医疗保障等方面，享有市民待遇。其实户口本身没那么重要。只是现有情况下，户籍制度捆绑着各种城市福利，如果农民能够享有市民待遇了，户口就是一张纸而已。

新京报：为什么地方政府不热衷解决农民工的各种社会保障问题呢？ 蔡继明：有说法称，一个农民的社保解决，至少需要20万元。我不知道这是怎么算的，我反对这个算法。要深化体制改革，把那些户籍制度、教育制度、医疗社会保障制度，那种人为造成的二元结构，不平等的待遇逐渐消除掉。我想这个过程并不需要增加政府太多的财政负担，关键是能不能用改革来解决这些问题。

高房价是城镇化最大障碍

新京报：你认为城镇化应该是什么样的发展路径？

蔡继明：我主张中国的城镇化道路应该走大城市优先发展的道路。我不赞成小城镇遍地开花。我国最多的时候小城镇达到6万多个，现在也有1万多个。但小城镇很难有太大的发展空间，特别是工业很难发展起来。应该在大城市发展的前提下，带领周围的中小城市、小城镇一起发展，形成一些城市经济圈，这才是未来的方向。

新京报：当前已经出现大城市病，如果优先发展大城市，是否问题更严重？ 蔡继明：首先，当前出现的环境污染、交通堵塞等“疾病”，是由于我们的经济发展方式迟迟没有得到转变，高投入、高污染、高浪费这种模式没有改变所导致的。所谓的大城市病，并不是大城市本身不可避免的。

现在北京、上海、广州等是不是就没有发展空间了呢？事实上，上海的人口密度只相当于日本同样面积的土地人口密度的一半。我国东部一些发达的城市，加在一起占全国GDP33.64%，但是拥有多少人口呢？只拥有了13%。为此，大城市还是有发展前景的。

新京报：城镇化是否会引发新一轮的房地产热？

蔡继明：国家发改委城市和小城镇中心主任李铁曾说过：“如今的城镇化是热门话题，地产商琢磨怎么拿地，券商想着哪是投资热点，地方政府盼望着房地产调控赶紧放松。”

要想健康地推进城镇化的发展，高房价是行不通的。现在我国阻碍城镇化的最大障碍，就是高房价。在这种高房价下农民工怎么买房？不解决高房价的问题，城镇化的战略就难以落实。而要解决高房价，不是单纯地限制投资、投机需求，更重要的是加大住房的有效供给。

第三篇：新型城镇化亟待深化土地制度改革

新型城镇化亟待深化土地制度改革

发布时间：2014-3-25信息来源：中国经济周刊

土地制度改革要以财税制度改革为突破口，首先要完善分税制和转移支付制度，让地方政府有与其事权相匹配的财税收入，摆脱对土地出让金的依赖。

郑振源

城镇化是三大生产要素(资本、土地、劳动力)在一定制度下不断流动、重组的结果。我们要实现新型城镇化，就需要研究支配这些生产要素运动的制度是什么。这制度是在什么思想观念下形成的，它是怎样运作的，所造成的利益结构、利益链是怎样的，矛盾在什么地方，造成矛盾的体制性原因是什么。然后我们才能找到改革的重点和改革的内容。

现行土地制度对城镇化的贡献

支配城镇化要素流动的制度有三个：一个是财税制度，一个是户籍制度，一个是土地制度。

规定现行的土地制度有两部法律：《土地管理法》和《城市房地产管理法》。《土地管理法》是在什么情况下形成的呢?

1985年和1992至1993年我国曾两度出现耕地面积的大幅减少，这反映了城镇化与农业的矛盾。

于是中央下了一个文件：要用世界上最严格的土地管理制度保护耕地，严格控制建设用地。怎样保护、怎样控制?结果就采用计划配置的办法。在这种思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

这部法律的内容可以概括为三点：

一是禁止农村宅基地流动，禁止集体土地进入建设用地市场，扩大征地范围，以国家征地作为新增建设用地的唯一途径，由政府垄断整个建设用地的供给。

二是由中央决定耕地和建设用地配置的指令性控制指标。通过总体规划和计划，把这些指标层层分解下达到基层，根据这些指标划定土地利用区和确定每块土地的用途、单位和个人必须按规划确定的用途使用土地。

三是为保证规划计划指标的实现，又规定了一套高度集权的、复杂的行政审批制度，大凡土地用途转用、权属转变都要经过上级主管部门审批。

现在我们这个世界上最严格的计划配置的土地制度对城镇化有什么贡献?

第一，政府通过低价征地，在2003—2012年10年间共征得374万公顷的土地。3万、4万块钱一亩就可以把地拿过来。

第二，农民工不能市民化，这样就维持了2.5亿的廉价劳动力。

第三，通过低价征收、高价出让，10年内政府就吸收了15.2万亿的出让金。这笔出让金刨掉征地成本、一级开发成本后，政府差不多能拿到5.5万亿的净收益。这其中约六成的净收益被用于城市建设。此外，政府拿到地后，还可以将土地抵押贷款。通过这些方式，政府大约可筹到11万亿低成本的资金。

依靠这样廉价的三大生产要素，中国城镇化的进展非常迅速。1981—2010年城镇化率从20%一下提高到50%，花30年时间走了国外50年、100年要走的道路。

现行土地制度的弊端

但这个土地制度造成了六大弊端：

第一，禁止农村宅基地流转，农村宅基地不能卖、不能转让，禁止集体土地进入建设市场，特别是进入房地产市场，这样就造成集体所有制、国家所有制产权的不平等。

第二，扩大征地范围，把征地作为新增建设用地的唯一途径，并且低价征地，造成失地农民贫困化。2007年以来强制拆迁的恶性事件不断，原因就是征地价格太低，剥夺了农民的财产。

第三，通过低价征地、高价出让，构建了5万多亿元的“卖地财政”，刺激地方政府多圈地、征地、卖地。现在各地都在大办开发区、大造新城。开发区多了，地方政府的钱也就多了，结果是富了开发商，肥了贪官污吏，扩大了贫富差距。

第四，政府垄断建设用地供给，通过指令性规划计划配置土地资源。有的地方土地资源多，项目却很少，造成土地资源浪费;有的地方土地指标不够，又申请不到指标，于是造成大量违法用地。

第五，建设用地指标下去后，1/3的指标无偿供给划拨用地，政府办公大楼、大学城、城市里的大马路、大广场都是划拨用地，不用交出让金，结果每个城市都有豪华的政府大楼，禁而不绝。划拨使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，尽管2/3的建设用地指标通过市场出让给开发商，但现在的土地市场是一个行政控制的伪市场。下达的指标，地方政府首先给开发区用，给市政府拉来的项目用。为了争夺投资项目，政府又用行政手段把地价压得很低。因土地便宜，开发商和企业拿到地以后就粗放利用。

结论是：现行计划配置式的土地制度虽然促进了高速度的城镇化和经济增长，但是土地配置的效率很低，而且扩大了城乡差距、贫富差距，造成许多社会矛盾。这样大规模的低价征地模式、粗放型的建设用地模式不可持续，以“卖地财政”为支撑的城镇化也不可持续，所以要实现新型城镇化就必须深化土地制度改革。

必须由市场来配置土地

土地制度怎么改?我认为现行计划配置式的土地管理制度不可持续，必须改为市场配置。只有利用市场配置土地资源才能提高资源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保证城乡区域协调发展，实现新型城镇化。所以我认为土地制度改革的核心就是改计划配置为市场配置。

我认为要搞市场配置第一件工作是要建立一个开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。第二则是建立适应市场配置的宏观调控体系。

如何建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场，我认为要做四项工作：

首先要转变政府职能，要划清政府与市场的界限，哪些是政府办、哪些是市场办，这样才能改变现在政府主导的城镇化为市场主导的城镇化。

第二项工作是要完善土地产权制度，平等保护集体土地产权。

第三项工作是建立城乡统一的土地市场。

第四项工作是改革征地制度。这又包括三个方面的工作：

一、要缩小征地范围，缩小到公共利益需要的范围之内，不要为开发商、为企业去征地;

二、要给被征地人公平的补偿，土地、房子值多少钱就补偿多少钱，使被征地人的利益不受损害。

三、要规定并严格执行合意加公示的征地程序。

征地程序包括三个阶段：政府征这块地先发公告，开听证会，让被征的人发表意见，征这块地是否符合公共利益，是不是必须征这块地，最后大家同意了就征。

下一步就进入调查、制定征地补偿方案。补偿方案不是政府来定，要和被征地人平等协商定下补偿价格和补偿方式。达不成协议，交法院仲裁、判决。

达成协议，定下双方合意的补偿方案后，进入下一道程序，先补偿后交地，登记换证。这样才能使征地变成和谐征地。

第二件工作是要建立适应市场配置的国家宏观调控体系。

政府有四种调控手段：第一，要有公众参与式的规划和计划。第二，正确实施土地用途分区。第三，建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的财税制度;要使税收、投资、补贴成为国家调控土地的主要手段。第四，改革行政审批制度，简政放权。

最后，土地制度改革要以财税制度改革为突破口，首先要完善分税制和转移支付制度，让地方政府有与其事权相匹配的财税收入，摆脱对土地出让金的依赖。这样，土地制度改革才能一项一项地推动。所以，我说土地制度改革要以财税制度改革为突破口，随着财税制度改革的进度，渐进地、协调地推进各项土地制度改革。

(作者系原国家土地管理局规划司副司长、中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员分会主任)

第四篇：新型城镇化与土地制度改革

新型城镇化与土地制度改革

发布时间：2014-4-4信息来源：中国青年报

当前持续推进的新型城镇化被视为我国经济增长的新引擎。国家统计局数据显示，2001-2011年的10年间，城镇化每提高一个百分点，拉动投资增长3.7个百分点，拉动消费增长1.8个百分点。未来10年，据专家测算，中国城镇化率年均提高1.2个百分点，新增城镇人口将达4亿左右。中国已经步入了城镇化的加速阶段，但是由于土地制度城乡二元结构的存在，一定程度影响了城镇化进程，土地制度改革成了当前亟须解决的问题之一。

现状

随着城市化进程的加快，一些处于城乡接合部的村庄，融入城区，但由于历史原因，现在的“城中村”和城郊村规划管理无序，布局结构混乱，基础设施缺失，环境卫生、消防安全、治安计生等问题突出，出现“村外现代化，村里脏乱差”现象。

同时，农村建设用地效率较低。一方面由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主，旧宅基地占地多，一户多宅、空心村现象普遍存在。另一方面大量青壮劳力进城打工，只有老年人在家种田，因此有些地方出现了农村空心化和土地粗放撂荒的现象。而同时由于城市房价较高，农民工在城市享受不到廉租房、经济适用房等优惠政策，在城市定居难，造成“被两栖”的生活方式。

随着经济的不断发展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，拥有农村户口即可获得更多的经济利益。这使得很多农民即便身在城市务工，也不愿意放弃农村户口，甚至还出现了一些城镇户籍人口千方百计想变为农村户口的现象。为了在城市扩展建设中争得更大的利益，出现了部分村民在一些集体建设用地甚至是耕地上自发、无序地占地建房的不正常现象，扰乱了经济秩序，影响了城市形象，而且造成了许多不稳定因素。

根据土地管理法的规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。因当前的农业多是粗放式经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用偏低，这样农民承包使用的土地被征收后得到的补偿很少，无法满足农民被征地后的生活所需。

根源

根据我国土地管理法的规定，土地的所有权分为国家所有和农民集体所有两种形式。其中农村集体所有的土地，依其使用权用途的不同，又可分为：农用地、农建地和宅基地3种形式。在城市化的过程中，有部分农村纳入了城市规划的范围，按照法律的规定，这些农村所拥有的土地就应转化为国家所有。但由于村民的身份等没有及时转变，土地依旧是农民所有，农民依旧固化在集体所有制的土地上，因而成为城市中的农民。

和土地所有权状态相对应，城中村土地使用权也分为国有土地使用权和集体土地使用权，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：一是宅基地使用权依法不能转让、抵押;二是只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡(镇)村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押，其他集体土地使用权则不得抵押;三是集体土地使用权不能用于租赁;四是一般情况下，集体土地使用权不能作价出资或入股。

这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在城中村区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权人所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现大量的违章违规建筑存在，存在大量乱占、乱圈地现象，非法租赁土地，以土地入股开办各种实业等非法的房地产开发、经营等。

第五篇：加快推进城乡一体化和新型城镇化

加快推进城乡一体化和新型城镇化

中国的城市经营不仅需要理论，更需要实践。不仅需要战略，更需要策略；不仅需要理念，更需要手段。

政府作为城市经营的运作主体，该如何牵住城市化这个“牛鼻子”，制定出科学的城市定位和发展战略，从而实现城市和区域经济的超常规发展？

一、深刻理解，准确把握新型城镇的科学内涵和特点

建设新型城镇，推进城乡一体，首先必须搞清楚其科学内涵，深入研究其基本特点和运行规律。这是确保新型城镇建设始终沿着正确方向健康发展的基本前提。因此，要把新型城镇规划好、建设好、发展好，必须深刻理解、准确把握新型城镇的科学内涵和特点。

（一）关于新型城镇的科学内涵。

概括为四句话，即“三次产业复合、三化协调推进、三大功能共生、城乡发展一体”。具体说，就是现代农业、工业和服务业复合发展；经济功能、生态功能和宜居功能有机统一；新型工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调推进；城市和农村一体发展。可见，新型城镇是体现科学发展观要求的综合性和复合型区域。新型城镇有两个突出特点，一个是“复合”，主要是体现在产业复合和功能的复合；一个是“综合”，它涵盖了科学发展观的全部要求，体现了经

济与社会、发展与生态、城市与乡村、新区内与新区外、开放和内需等五个方面的统筹。这就是说，我们要建设的新型城镇不是一般意义上的城市建设区，也不是传统意义上的经济开发区，更不是一个新的行政区划，它在空间上涵盖城市、农村和生态用地，但规划面积不等于城市建设区面积，既不是大面积圈地，更不是大规模造城。同时，新型城镇也不同于专业园区、产业集聚区，专业园区体现了单一性，产业集聚区体现了产业的集群性和链接性，新型城镇体现了综合性和复合型；但三者又存在一个梯次发展的递进关系，专业园区达到一定规模，具备了产业集聚构成要素，可以上升为产业集聚区，产业集聚区达到了新型城镇的基本条件，可以上升为新型城镇。

（二）关于新型城镇的功能定位。新区功能定位是新型城镇制定发展战略、谋划新型城镇空间布局、编制新型城镇发展规划的基本前提和导向，在新区的发展中起着龙头性和战略性作用。我们对新型城镇的定位，从总体上讲可以称为“五区一中心”，即现代产业集聚区、现代复合型功能区、城乡统筹改革发展先行区、环境优美宜居区、对外开放示范区和区域服务中心。当然，根据各地情况的不同，每个新区的功能定位也可以因地制宜、有一定的差别，发展的侧重点可以有所不同。

（三）关于建设新型城镇的目的。总的来讲是探索实现科学发展的途径，具体讲主要是解决五个问题：一是解决走新型工业化道

路问题，探索如何加快发展方式转变，实现资源节约、环境友好和可持续发展；二是解决经济结构优化问题，探索如何使一二三产业协调发展，产业结构怎样优化，质量效益怎样提高等；三是解决城乡统筹发展问题，探索如何实现城市科学发展、城乡统筹发展，新型城市化、公共服务均等化怎样加快推进等；四是解决以人为本问题，探索如何更好地让城市发展成果惠及群众，怎样营造良好的人居环境等；五是解决增长极问题，探索如何把新区培育成现代产业体系、现代城镇体系和自主创新体系的重要支撑，带动区域经济社会快速发展。

总之，我们要深刻理解新型城镇的科学内涵，准确把握新型城镇的功能定位和目的，确保新型城镇始终沿着健康快速的轨道发展，充分发挥其在经济社会发展大局中应有的功用。

二、抓住关键，努力开创新型城镇建设新局面

新型城镇建设是一项庞大的系统工程，我们现在的工作只是刚刚起步，今后还有大量工作要做，任务非常艰巨。我们必须抓住关键环节，分清轻重缓急，科学、有序、有力地予以推进。在城市建设过程中，经常会出现千城一面、面子工程等局面，或是一届领导班子一个城市规划的现象。究其原因，主要是因为原来的规划对战略、产业、空间的研究不系统，规划未能充分反映出政府的战略意图和发展构思。另外，资金不落实、产业不落实等现象也屡见不鲜，使得规划不具备真正的实操性或者，所以，城市战略规划至关重要。城市发展战略规

划，是根据自然的秉赋、产业的优势、资源要素的整合、城市人口的聚集、区位的优势、差异性和后发优势等，充分研究和确定战略定位，进行正确的产业选择，并以金融进行引导，再体现在空间蓝图以及空间功能布局上，具有很强的可操作性，也具有很好的执行稳定性，将成为指导城市建设发展的纲领性文件。

（一）加快各项规划编制工作。“不谋万世者,不足以谋一时,不谋全局者,不足以谋一域”。”，这就是统筹思想。新型城镇建设规划是龙头、是蓝图。有一套科学性、系统性的规划，是保证新型城镇高标准、高起点建设，健康有序发展的重要保障。在规划编制工作中，要重点把握好两个方面的问题。一方面，要把握好四个原则。具体讲：一要体现“三规合一”，确保新区规划与城市体系规划和土地总体利用规划的精准对接，使新区建设始终置于合法合规的基础之上；二要体现组团化发展，使各组团相互衔接、功能互补，跳出“摊大饼”、扩张式的城市发展模式，同时组团划分要为将来的行政区划奠定基础、留下空间；三要体现城市建设的复合型、紧凑型、节约集约、生态环保等先进理念；四要体现城市特色，包括产业特色、文化特色和规划功能特色等，坚决避免规划的“流水线”生产，搞成千城一面。另一方面，要处理好六个关系。具体讲：一要处理好新区规划与老区的关系，既要依托老区，又要优化老区，形成新区、老区相互促进的良性互动格局；二要处理好新区规划与土地利用的关系，体现节约集约利用土地，尽量多用废地，避免占用优质良田，最大限度地发挥土地资源的潜力；三要处理好新区规划和城市总体布局的关系，提倡城市集

群发展、组团发展、向心发展，形成各个组团分工合作、相互依托的关系；四要处理好新区规划与重要产业布局的关系，促进产城融合互动发展，把新区建设和城市新的经济增长点结合起来；五要处理好新区空间布局与城市功能定位的关系，新区的各项发展、建设都要体现创新、体现率先；六要处理好新区规划与现代交通体系建设的关系，城市发展要以交通条件为基础，交通要为城市发展提供支撑和服务。规划一旦确定，就要严格执行，非经法定程序，不得修改变更，确保权威性和严肃性。也正是基于规划的严肃性，规划的编制一定要慎重，涉及控制性、永久性、基础性的问题决不能出错。

（二）加快基础设施和公共服务体系建设。新型城镇的功能越完善，其承载产业和吸纳人口的能力就越强，竞争力就越强。所以，规划确定之后，就要加快新型城镇各项设施建设，使其载体功能得到充分发挥。一是加快基础设施建设。要按照高起点、高标准、适度超前的理念，率先完成新型城镇内道路、供排水和污水管网、供电、供热、供气、通讯等基础设施建设，为整个新区建设的全面铺开创造条件。特别要高度重视地下设施建设，做到考虑周全、一次到位，避免丢三落四，地面建好之后再反复挖沟。二是加快生产性服务设施建设。以新型城镇内的产业集聚区为重点，统筹规划布局现代物流、金融担保、职业培训、技术研发、检验检测、信息网络、环保监测、工业房地产等与企业生产经营紧密相关的生产性服务业，为产业集聚区发展、招商引资和项目建设创造良好环境。三是加快生活性服务设施建设。要在新型城镇内产业集聚区的外围，同步规划建设住房、学校、医院、商业网点、休闲娱乐等生活性服务设施建设，增强新型城镇对产业和人口的吸引力、承载力，实现产城互动。四是拓宽融资渠道。新型城镇基础设施建设需要大量的资金，单靠财政肯定不行，所以要加紧研究城市基础设施建设的资金筹措机制。这方面也有许多成功经验可以借鉴。近期，去重庆学习考察，他们一个很重要的经验就是，组建了八大建设性投资集团，现已成为重庆市公益性基础设施建设、城市建设等领域的重要投融资平台。

（三）加快推进招商引资工作。无论是新型城镇还是产业集聚区，其赖以生存和发展的基础都是产业，区内产业发展的水平是衡量中心新型城镇发展水平的主要标准，没有产业作为支撑，其他功能就难以很好地发挥，新型城镇和产业集聚区也就难以形成增长极。因此，要在加快新型城镇现有产业项目建设的基础上，把招商引资作为新区建设的重头戏来抓紧抓实、抓出成效。一要高水平策划招商概念，把新型城镇这个载体规划好、打造好、包装好、宣传好、运用好，充分发挥其“筑巢引凤”的载体功能。二要围绕新型城镇确定的主导产业，尽快引进一批带动作用强的龙头企业，促进配套中小企业集聚发展，培育壮大主导产业。三要抓好那些能完善薄弱环节、提升实力、地位和形象的项目，比如在现代物流、文化创意、金融保险等领域，大力引进其技术、品牌、销售网络等，藉此作为弥补不足或“走出去”的跳板。有条件的新区，要注重吸引企业总部集群布局，形成总部经济效应。