我国农村土地使用过程中存在的问题及对策（合集5篇）

第一篇：我国农村土地使用过程中存在的问题及对策

我国农村土地使用过程中存在的问题及对策

研究的目的1近年来，随着我国城市经济的快速发展和新农村建设的全面推广，我国的农村已经进入了一个新的历史发展阶段，在此同时，农村发展也面临一些突出的新问题，土地是广大农民最主要的财产，是他们最基本的社会保障。随着城市化和工业化的不断扩张，大量的农村土地被征用作为城市建设用地，影响到农民的生活，工业用地与农业用地的矛盾显得日益突出。如何保障农民的权益，减少工业用地给农民带来的影响，处理好工农业用地之间的矛盾的，成为十分紧迫的问题。

2本论文研究的目的是要分析农村土地使用过程中面临的问题，找出合理对策，为农业和工业的协调发展，新农村建社提供建设性意见

研究意义

理论研究只有为实践服务，才是有价值有意义的。本论文经过深入的调查、分析，得出的结论，将无疑具有理论意义，同时也具有实践意义

1可以为农业的可持续发展、农村土地的持续利用提供理论依据

2本文解决农业和工业在发展中的矛盾，以科学合理的方式促进工业和农业在有限土地上的合理利用，对政府做出决策提供借鉴意义

国外的研究现状

120世纪初期，伊利（Ely）和莫尔豪斯（Morehouse）在1924年发表了《土地经济学》原理，被誉为当代最早的土地经济学名著。

伊利指出该书的目的是：把土地作为一个经济因素，对他的各个不同方面加以讨论；对把土地当作商品来进行的研究提供一个经济原理上的基础。

伊利指出工业上的利益是决定现代城市抵制的最重要因素，并看到因私人产权追求利润造成的不良社会后果，提倡市内土地必须分类，以便保证土地的最有效利用。

2Sheridan Titman(1985)为研究城市动态发展中的土地市场机制奠定了基础。他研究了不确定条件下的城市土地价格。传统的定价城市空地的方法是评估者先确定土地未来最可能的用途，然后将这个未来的价值折成现值。传统的定价方法忽视了这样的事实，即未来建筑物类型通常是不知道，要有那时的不洞察价格来决定，而未来不动产的价格也是不确定的。3William C.Wheaton在其经典著作《城市经济学和房地产市场》一书中，对城市最佳再开发的经济条件进行了论证。

他们考察了城市再开发和城市土地价格的变化率，他们对城市土地最佳再开发条件进行了实证检验。检验的结果支持这一假设条件，并证明城市空间增长与城市最佳再开发的模式有密切的关系。城市规模。

国内研究现状

党国英 认为土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明，农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经

济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会的政治稳定。他集中分析目前中国农村土

地改革的现状与问题，并对一些具体政策的影响做出评论。

杨秋林认为土地是广大农民最主要的财产，是他们最基本的社会保障，随着城市化和工业化的不断扩张，大量的农村土地被征用作为城市建设用地。由于现行的农村土地制度产权不明晰，国家在征用土地方面的立法不完善，征地补偿费用偏低，致使被征地农民难以得到合理的补偿。刘珊天、佩川分析了农村土地管理现状存在的问题，就规范农村规模化畜禽养殖用地等方面就如何有效加强农村土地管理进行了深入的探讨，但承龙把土地可持续利用理论和土地利用规划紧密结合，对土地可持续利用和方法尽心全面系统的探讨

臧小芳借鉴资本主义的经验教训，着重从建立城乡之间的良好互动关系，变革农业生产经营方式提高农民素质及改革不合理的经济体制来解决农村经济发展问题

秦文佳 江晖分析了土地承包经营流转权群的现状，研究了土地流转中存在的问题 总结

土地利用尤其是耕地利用是关系国计民生的大事，合理的利用农村土地对合理规划工业用地，催进农村土地承包经营流转权的转让，实现农村土地利用的可持续发展，加快新农村建设有着重要影响，因此研究农村土地再利用中的问题及对策对国民经济的有着不可替代的作用

参考文献

伊利（Ely）和莫尔豪斯（Morehouse）土地经济学原理 F301/A12

Titman, Sheridan;John Martin(2007).Valuation: The Art and Science of Corporate Investment Decisions.Reading, MA: Addison-Wesley.ISBN 978-0321336101William C.Wheaton《城市经济学和房地产市场》经济科学出版社 2002-7-1

党国英当前中国农村土地制度改革的现状与问题 中国社会科学院 农村

发展研究所 北京100032

杨秋林农村土地征用存在的问题及其对策中国乡村发现 2011-12-31 12

刘珊 田佩川 浅谈农村土地管理现状存在的问题及解决方式 中国论文库20110919 但承龙土地可持续利用规划理论与方法 北京 经济管理出版社 2005

臧小芳促进我国农村土地可持续利用理论基础及政策分析 山东农业大学学报 社会

科学版 2010

秦文佳 江晖 中国农村土地承包经营权流转权现状 河南农业大学资源与环境学院 郑州

450002

第二篇：我国农村土地制度存在的主要问题及其对策建议

我国农村土地制度存在的主要问题及其对策建议

摘要：家庭联产承包责任制实行30年来，取得了辉煌的成就，但是新形势下，我国农村土地制度面临着诸多问题，成为制约农民增收的一大障碍。本文在深入分析我国农村土地制度存在的主要问题的基础上，提出对策建议：明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益；把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口；循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡一体化进程而不断提高等六项建议。

关键词：土地制度改革 生产要素功能

一、引言

当前我国农业和农村发展中最突出的问题就是农民增收缓慢,农民增收缓慢存在着制度性因素的制约。只有积极、稳妥地推进农村土地制度改革,才能使土地的生产要素功能有效发挥,使之真正成为农民最基本的生活保障,从而切实增加农民的各项收入。土地是农民谋生的主要手段,也是农民进行投资、积累财富以及在代际间转移财富的主要途径。可以这样说,民以食为天,农以地为本,没有土地也就没有农民。选择、设计和安排一种什么样的土地制度,不仅关系到土地资源的合理利用及其对社会经济发展的贡献,而且关系到与土地价值、地租相关的农民经济利益,关系到农民收入的增加。

我国的土地承包制只赋予农民对土地的排他的使用权和收益的独享权,而根据新制度经济学产权的观点,一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权与享用权,以及自由的转让权。它的权能是否完整,主要可以从所有者对它所具有的排他性和可转让性来衡量。由于我国农民所获得的土地资源产权是残缺的,导致利用该资源的私人收益小于社会收益,一方面影响农民收入的提高,另一方面影响了资源的有效利用。新制度经济学的基本理论认为,当现存制度不能使人们的需求满足时,就会发生制度的变迁。也就是说,一项新的制度安排只有在其预期收益大于预期成本时,行为者才会产生对它的需求,并通过各种方式的参与,将信息传递到政府的决策过程之中。因此, 2000年后随着土地法律政策的调整,有关改革土地制度以增加农民收入的研究受到重视。土地制度对农民收入的影响主要体现为:制度安排不同,人们对土地的占有、支配、使用状况便不同。合理、有效、遵循经济规律、符合本国国情的制度安排,能充分调动起农民积极性,提高土地资源的利用效率,释放其价值,促进经济发展,增加农民收入。相反,则会造成经济资源的浪费,阻碍农民增收。具体来说:第一,土地是一种最基本的生产经营资料和生活保障手段,其本身就是一种财产存在的形式,农民凭借对土地的直接占有,可以获得财产性收入;第二,农民通过对土地的经营,包括纯粹的土地本身经营和对土地产出物的经营,可以获得经营性收入;第三,农民将自身劳动力作为一种生产要素,与土地这一生产要素结合, 可以获得工资性收入。然而，目前我国的农村土地制度的功能主要还是集中在第一点上，即保障性功能，经营性功能和生产要素功能未能得到充分发挥。

二、我国农村土地制度的演变及其存在的主要问题

新中国成立后,农村土地制度经历了四次较大演变:第一阶段是土地改革阶段。从1947年开始,到1952年结束。这一阶段的任务,就是从封建土地所有制向农 1

民土地所有制的根本变革,土地的使用权和所有权合一。第二阶段是农业合作化阶段。从1952年开始,到1956年基本告一段落。这一阶段的主要任务, 是从农民个体土地所有制变为农民集体土地所有制。第三阶段是所谓的“人民公社化”阶段。从1958年开始至1978年基本结束,延续了近二十多年。实践证明,这是一个不成功的实践,是我国农地制度的一次畸形变革。第四阶段是农民家庭联产承包责任制阶段。1979年以后,我国总结了历史的经验教训,对农村土地产权的制度安排作了一次重大的调整,将土地使用权分离出来交还给农民家庭承包经营。家庭联产承包责任制的实行,无疑是中国土地制度变迁成功的范例。在一定程度

上适应了经济主体的内在要求,从而解放了生产力,促进了农业的发展。但从20世纪80年代末开始, 承包责任制的缺陷开始显现,特别是随着我国社会主义市场经济的发展,其弊端更加突出,现已成为制约农民增收的瓶颈。

（一）土地所有权与土地经营权的矛盾

我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等重要法律都明确规定我国农村的土地属于农民集体所有,从这一点来说,农村土地产权是 明确的。但“集体”是指哪一级,法律规定却又很不明确。如在《宪法》中,被笼统规定为“集体所有”;在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级集体;而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。[ 6 ]由于没有具体规定农村土地所有者是谁,导致所有者缺位或“虚位”。同时,土地使用权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段也都没有明确的法律规定。法律规定的不清晰及农民的多种理解使得农村土地关系极为混乱,村干部进行“寻租”,农民对土地使用权存在很强的不稳定感,进而对土地长期投入预期不足,直接影响着农民对土地的经营热情和农业生产的发展,致使有的农地出现盐碱化、沙化、甚至荒漠化现象。除此之外,农村土地权利残 缺,其中最有实质意义的是处分权集体不能行使。国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定:“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。”

（二）土地承包经营与土地利用效率之间的矛盾，使得土地的生产要素功能不能充分发挥，制约农民增收

规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定的程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置，同样是提高农业劳动生产率和边际效益的有效途径。但是，在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。

我国现行的《土地管理法》是针对当时乱占滥用耕地的严重情况而制定的,偏重于土地使用的审批管理,对土地经营和流转的管理以及土地有偿有期限出让转让和抵押等缺乏必要的规定。《土地管理法》虽然规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”但到目前为止,国务院只对城镇国有土地如何依法进入市场问题制定了条例,即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,对农村集体所有的土地使用权如何进入市场,至今尚未制定出相关法规。在现行土地制度下,除了国家低价征用集体土地以外,集体所有的土地是不能通过市场而流动的。虽然农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看,农地还是没有真正流转起来,现代意义上的集中经营更是很少发生。

（三）农村土地征收、征用制度规定对农民利益的侵害比较严重,影响了农民增收

现行土地管理法关于土地征收范围的界定不够适当。一是法律关于土地征收范围的规定过宽,把不应该引入征收程序的部分建设用地如把商业性建设用地纳 入征地范围,损害了农民权益;二是关于土地征收范围的规定又过窄,对于应该引入征收(或征用)程序的生态林建设用地,则没有纳入其规定的征收(或征用)范围。世界上多数国家和地区都是以土地的市场价格为基础来确定补偿额度的,有的国家和地区还根据土地未来的价格以及征地对土地所有权人和使用人造成的其他间接损失来确定补偿额度。然而,我国土地管理法第47条规定的征地补偿标准是:土地补偿费为被征耕地前三年平均产值的6—10倍,安置补助费为被征耕地前三年平均产值的4—6倍。如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费,但土地补偿费和安置补助费二者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。这完全是一种与市场无关的政策性价格,而且过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。同时,我国的征地补偿范围仅包括了直接损失,没有包括间接损失,尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金,这些都导致了农民日后的生活困难。改革开放以来通过低价征地从农民那里拿走的资金至少在3 万亿元以上。

三、针对我国农村土地制度的政策建议

(一)明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益

我国《土地管理法》要求:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。”但是,自1988年至今,为农民集体所有的土地核发证书的工作却一直没有全面开展起来。当前,应加快这一工作进程。国家成立专门的地权登记机构,对每一块土地都必须登记,明确所有权人,在此基础上由政府颁发土地所有权证。地权登记,给土地所有者发地权证,是防止政府强占土地所有者地 权的基础之基础;明确集体土地所有权的所属范围,至于“集体”指哪一级,乡镇难以了解各村具体真实情况,村委会担当比较合适。村委会成员由村民选举产生,上级加以任命,任期五年一届。其主要职责是从事农村土地的分配调节、计生、基建、科普、文教等事务管理。村委会人员要纳入国家公务员编制,发放工资,工资额度应高于村人均收入水平。

（二）把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口 这主要是出于以下考虑:宅基地在农民社会保障中的作用远次于农业用地,彻底放开农村宅基地流转,不会影响农民正常生产和生活。与农村其它改革相比,农村宅基地制度仍处于计划经济体制时的状态,现在宅基地仅仅具有社会保障功能,没有生产要素功能与财产功能。既然党的十六大提出了要保障居民财产性 收入增长《, 物权法》也提出了“保障一切市场主体平等法律地位和发展权利”,就必须赋予宅基地与农业用地、集体建设用地一样的用益物权,农民享有宅基地完整的占有权、使用权、受益权和处分权。当前在村庄整治中应保护农民现有宅基地权利不被剥夺,近期内还应切实采取措施,逐步清除各种妨碍宅基地流转的体制障碍,只要符合土地利用规划,允许宅基地在城乡居民之间自由流转,实现宅基地流转与人口流动相一致,为城市化水平和农业用地生产要素功能大幅提高创造条件。

（三）循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡

一体化进程而不断提高

近期内,应将农业用地抵押权利还给农民,这对于留在农业内部的劳动力和待转移农村劳动力来讲都是亟待解决的问题,如果农村土地可以抵押,就可以克服农业生产中的资金瓶颈问题,有助于提高土地生产效率;也可以提供到城市创业的资本,加快农村劳动力转移的步伐。鉴于完善的社会保障制度在短期内还难以覆盖农村,以及城乡统筹发展目标的实现也需要较长时期,近期重点应放在促进农村土地在集体范围内自由流转,使土地经营规模比原来有所扩大,待时机成熟,再促使农村土地流转突破集体界限,实现农业用地在农民之间自由流转和规模经营。

（四）制定集体建设用地直接入市政策,使集体建设用地生产要素功能的提高沿着正确的轨道发展

尽管过去我国因为限制农村土地流转而避免了大量农村人口因城市化和工业化而流离失所,可是现行征地制度造成了大量失地农民,影响到社会和谐,现有集体建设用地流转模式再难以为继。党的十七届三中全会提出了“允许集体建设用地直接入市”,现在应按照这一方针,制定集体建设用地非公共利益用途直接入市的具体政策,实现集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权”。对于因公共利益需要而发生的国家征地,不能再按原有用途而应按市场价值公正合理地补偿农民,保证农民土地的财产权利和发展权利,使集体建设用地生产要素功能的提高朝着城乡统筹协调发展方向发展。

(五)按照市场化原则,对农村集体土地征用依法公平补偿,促进农民增收 尊重农民集体土地财产权利,按照市场化原则确定征地补偿标准,对农村集体土地征用公平补偿。所谓公平补偿是指按照反映土地真实价值(按土地的最高机会成本即可能带来的最高收益计算)的市场价格来进行。同时,在制定征地补偿标准时,不仅要考虑现实土地用途的补偿,也要让农民分享用途转化后的收益。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值,还要保证对土地追加投资能得到补偿。要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则,充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿的做法,补偿除原有的内容外, 还应包括农民的社会保障费用、教育培训费用和土地增殖分成等,使被征用土地农民的生活水平、发展水平与国家经济社会发展水平相适应。

(六)加快推进农村社会保障制度建设和户籍制度和村民自治制度的制度改革、建设,加强法制建设，解除农民增收的后顾之忧

农村土地制度改革是一项综合性的制度变迁，需要在多方面同时发动改革，才能取得良好的效果。目前农村免费九年义务教育,是以工哺农最直接的体现,是增加农民收入立竿见影的重大举措,对提高农民素质,促进农村经济社会可持续发展意义重大,但惠及面还有限,应加快推进此项工作的进程。此外,从统筹城乡经济社会发展的思路出发,加快推进农村社会保障制度建设,逐步建立以“低收 入农民最低生活保障”、“失地农民生活保障”、“农民工养老保障”、“农村新型合作医疗”、“孤寡老人集中供养”的“新五保”制度,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,解除农民的后顾之忧,以健全和完善土地承包经营权流转,增加农民的土地收益和财产性收入。同时，应加快户籍制度改革和切实落实村民自治制度，加强法制建设，为农村土地制度改革注入新的强大动力，为改革保驾护航。

参考文献：

[1].赵忠璇，2010年；《从农民增收的角度谈土地制度的缺陷及对策》，《贵州财经学院学报》第1期。

[2].杨敬宇，聂华林，2009年；《关于农村土地制度改革的深层思考—以西部地区为视角》，《研究》，第14期。

[3].袁 铖，2009年；《主要功能变迁视角下的中国农村土地制度创新》，《中南财经政法大学学报》，第6期。

[4].李梅华，2010年；《我国农地制度诱致性创新研究》，《农业经济》，第1期。

[5].李宴，2009年；《农村土地制度问题与改革取向制度比较》，《生产力研究》，第23期。

[6].陈永志，黄丽萍，2007年；《农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择》，《经济学家》，第1期。

第三篇：农村土地征用存在问题及对策

一、镇农村土地征用主要存在问题及原因

1、征地是政府行为，即由地方政府或相关部门直接介入征地活动，这就使得农民在征地中处于比较被动的位置，当农民和政府或开发商就补偿、安置等问题无法达成协议，申请政府或职能部门协调裁决时，由于政府或职能部门既是“运动员”又是“裁判员”的双重身份，农民要求解决的问题有时得不到解决。

2.农村征地款使用管理问题。据近期对新联村被征地农民社保问题的调研，目前该村征地费的使用方式主要是：村集体所有，按其土地使用面积分配到户。土地属集体所有，征地补偿费由村集体掌握。村集体根据本村土地下放时分田到户的底册，按每户的土地使用面积登记造册，一次性分配到户，由农民自由支配使用，据了解，在1993至1994年间，新联村大夫坣村小组平均每户能分到征地补偿费及附着物补偿款3至4万元，这种方式，村民在当时可以建房出租，有的弃农从商，一定程度上解决村民的生活问题。但是也存在一些问题，如出租给本村村民，村集体往往收取租金较困难，出租给本村集体以外个人又影响着本村的社会稳定，处于两难抉择的困境，村民也同样面临着养老等生活风险。

3、有关农村土地征用的法律法规急待完善。目前，土地征用的补偿安置标准普遍偏低，主要是套用国家标准进行征地补偿，补偿费明显较低。按国家新《土地管理法》征地补偿标准，耕地补偿费为该地被征前三年平均产值的6—10倍；安置补助费为该地前三年平均产值的4—6倍。安置措施不到位，有的地方出台土地征用办法时，更多地考虑政府或开发商的利益，低价征用，高价出售，牺牲农民利益。而对于农民来说，失地就意味着失业，因为拿不到足够的补偿，得不到妥善的安置，又失去了收入来源，他们的生活出现了困难，甚至重返贫困，同时也给社会稳定埋下了隐患。

二、我镇解决被征地农民的情况及主要做法

一直以来，我镇征用土地由地方政府直接介入征地活动，用地单位只需与镇政府签订协议，预收征地补偿费，政府再与村集体和农民协议征用，补偿款由村集体造册登记，政府依据册子发放补偿款。这种做法在一定程度上解决了征地款被拖欠、挪用的现象。但使农民在征地中处于比较被动的位置，当农民和政府就补偿、安置等问题无法达成协议时，农民要求解决的问题有时得不到有效地解决。

三、对加强农村土地征用管理的几点建议

1、各级地方政府及相关部门应提高对“土地是民生之本”的认识，在依法行政中牢固树立“以民为本”的理念，加强管理，逐步完善有关法律法规，进一步规范农村土地征用行为。

2、各地政府及有关部门要从严把好征地关，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和土地利用计划，慎用征地权力，切实控制征地规模，要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。

3、从我国国情出发，实行最严格的耕地保护制度，尤其是要重点保护基本农田，同时还要做好土地占补平衡工作，充分挖掘土地资源潜力，以促进土地资源可持续利用，保障国家粮食安全。

4、切实维护被征地农民的合法权益，进一步完善征地程序，着重解决征地规模过大、补偿安置不到位、同农民协商不够等突出问题。建立补偿标准听证制度，严格按法律规定落实补偿安置措施；急农民之所急，想农民之所想，补偿标准要合理公正，土地补偿费要及时到位。严厉查处拖欠、挪用、截留土地补偿费等违法行为。

第四篇：我国农村土地流转中存在的问题及对策研究（推荐）

我国农村土地流转中存在的问题及对策研究

摘要

随着我国农业经济的进一步发展，农村土地权利在合法的前提下进行规范有序地流转己经是农村土地制度发展的大方向，也是农村土地制度契合时代发展的要求。本文首先总结了国内外学者关于土地流转的研究观点，然后给出了与土地流转有关的概念和理论，在此基础上分析了我国当前在土地流转过程中出现的农村土地流转不规范，农村土地流转后改变农业用途，缺乏健全的社会保障体系，农村土地流转过程中缺乏中介服务组织，土地承包的分散性制约了土地流转等问题。然后，针对问题提出了规范国家、集体及农户在流转中的行为，确保土地流转的可持续发展，建立一个完善的社会保障体系，培育农村土地流转中介服务组织，对农村土地进行确权颁证等建议。以期推动农村土地流转更加有效合理。

关键词：农村土地；土地流转；问题；对策

1.国内外主要研究成果综述

1.1国外主要研究成果综述

在国外土地经济学和土地法学的研究中，很少使用农村土地流转这个概念，更多使用的是农村土地交易。国外农村土地交易中既包括农村土地所有权的买卖，也包括农村土地租赁、置换、转让等使用权的流转。

1.1.1对于农村土地交易影响因素的研究

国外学者对于农村土地交易影响因素的研究，主要是基于产权制度、宏观环境和交易费用等方面。Feder and Feeney阐释了产权清晰的土地资源对提高农业投资和农业生产力有重要作用。明确土地产权还会降低交易成本，通过把生产要素配置给最有效率的农户，形成规模经营，最终提高农业生产力。Macmillan从经济学角度分析土地市场，认为土地可以自由交易，但是在交易过程中会发生市场失灵，造成土地利用的动荡，因此，财政部门应市特政府干预市场，以弥补市场缺陷。科斯认为交易费用就是利用价格机制的费用，是获得准确的市场信息所付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。

1.1.2对于土地规模经营及其效率的研究

土地交易(或流转)有可能导致土地集中，从而带来土地规模经营。关于土地规模经营的绩效问题，国外学者持有不同的观点。Tesfaye and Adugn认为农户是否扩大农村土地经营规模与家庭可用劳动力和牲畜拥有数量成正相关，与土地质量成负相关。但是也有不少学者认为农村土地经营规模与土地产出率成反比，即土地经营规模小的农户的土地产出率反而高于土地经营规模大的农户的土地产出率。Yotopoulos and Nugent认为土地集中并不一定带来农业生产规模收益递增，主要原因是农业技术通常具有规模收益不变或规模收益递减的特点，即土地集中并不一定带来农业规模收益递增，而且这是影响农户土地流转积极性的一个重要原因。

1.2国内主要研究成果综述

1.2.1对农村土地流转内涵及意义的分析研究

目前的学者多认为农地流转是在不改变我国农地所有权及农地用途的情况下，农民将自己拥有的土地使 2 用权从承包权中分离开来有偿或者无偿的转移给亲朋或者其他农户的行为。罗必良(2008)将土地看作生产要素，生产要素的市场化是土地路转的本质属性，土地流转将农业现代化规模化经营、剩余劳动力利用以及土地资源的优化配置一体性地完成。蒋满元(2010)经研究认为目前的农地流转是在遵循相关法律法规的基础上进行的，可优化配置现有分散的、细碎化的农村土地资源。

1.2.2对农村土地流转模式与特点的分析研究

周红波(2011)通过对我国农村土地产权的历史沿革、当前农村土地流转的形式和制度规范、广西农村土地流转市场建设的实践进行了系统分析，认为农村土地流转总体情况的研究表明，经济发达程度越高的地区，土地市场发育相对较好，土地流转机制也相对较完善，发生流转的农地面积比例也较高，而流转的形式则主要有租赁、转让、转包、入股、四荒拍卖、互换等形式。庞宏(2010)指出在我国特定国情约束之下，市场机制是我国农村土地流转机制的最佳选择。

1.2.3对农村土地流转的问题及原因的分析研究

覃事娅(2009)从转出方、转入方、基层政府三个方面分析了制约农地流转的主体原因，转出方认为放弃土地后缺乏生活保障、流转土地时的补偿过低以及农村劳动力转移就业困难因此不进行性土地流转；而转入方认为整理细碎化的、分散化的农地成本过高、双方信息不对称往往有损害其利益、农资成本居高不下以及缺乏信贷支持以扩大生产规模导致其交易成本过高而不愿转入土地；基层政府的越位与缺位又引发政府方面的原因。史志强(2010)等认为我国农村土地对于农民具有的双重功能：生存和社保的功能制约了农地流转；制约因素包括社会因素、经济因素、制度因素。韩若冰(2012)利用产权理论中的交易成本来研究其对农地流转的影响，从交易主体、流转组织形式、租佃合约安排、交易量及交易价格体系四方面具体分析了交易成本对农地流转的阻碍，认为交易成本过高抑制了农地市场的需求，使中介组织更为有效，使农户趋向于选择短期租约，总量成本的增加也极大地降低了交易量，降低了农地的资源配置效率。

1.2.4对农村土地流转驱动力的研究

邵书慧(2005)指出任何事物的发展都离不开外因内因的共同作用，土地流转的发展也内外因相互作用的结果。其文章指出了土地流转的内部动力与外在动力，各有五点，分别是，内部动力：每亩农业纯收入，非农就业率，政府干预，人均承包土地面积，农民受教育水平。外部动力：农业新技术应用需要农地流转，WTO促进农地的流转，农村工业化和城镇化需要农地流转，农村经济结构调整促使农地流转。黄贤金(2008)3 分析了农地流转的内在和外在驱动力，认为农地流转的内在机理包括调整产业结构、扩大经营规模、转移安置富余劳动力、转变农地功能而外在机理则有价格机制、利益诱导机制。康雄华(2011)认为国家支农惠农政策的实施是部分农民从事农业生产的积极性提升，推动了农地流转。杨德才(2012)从当前我国农村地区农户经营土地的机会成本高、农业生产本身高风险、农业生产的比较利益低三个角度分析了农地流转的驱动力，他经过研究认为采用新生产技术并拥有较高生产经营能力的农户使土地的边际产出提高，这一部分农户愿意转入土地扩大经营规模。

2.农村土地流转相关理论及概念

2.1农村土地

《中华人民共和国土地管理法》规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。” 农村土地是一个内涵较为宽泛的概念，按农地的用途，可将农地分为农业生产用地和农村建设用地。而本文的研究对象仅限于农业生产用地

2.2农村土地流转

所谓农村土地流转，指的是农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义是指：拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

2.3农村土地流转的实质

土地流转的本质是对土地资源进行重新配置。我国农村土地流转的实质是对承包地使用权的重新调配。据我国《宪法》修正案和《土地管理法》及其相关法律法规的规定，土地使用权可以依法出让、出租、抵押和转让。承包地的使用权是一项权利束，承包方不仅拥有在法律规定范围内对承包地进行经营、支配的权利，还拥有对农地的部分剩余索取权和依法处分权。在承包期限内农地的使用权可以转让，但承包期结束后，承包方需将承包地交还给发包方，在下一轮承包期内，各集体成员的承包地一般会发生变化。因此，农户能够流转的只是本轮承包期剩余期限内的土地使用权。

2.4农村土地流转的基本形式

当前农村土地流转的主要类型为转让、互换、抵押、出租、转包、借用、入股等方式。

3.农村土地流转存在的问题

总书记在2013年7月下旬的湖北视察讲话中要求，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要解决处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重土地流转双方意愿，守住耕地红线，保障基本农田、粮食安全，增加农民收入。但是，当前农村土地使用权流转中还存在着一些问题，这些问题的存在己经严重影响了农地使用权流转的健康发展。

3.1当前我国农村土地流转不规范

3.1.1政府垄断了农村土地流转市场

由于我国农村土地使用权流转过程中政府、集体的权力不能得到很好的约束，地方政府在利益的驱逐下对农地使用权流转进行过多干预；并且一部分村干部的思想认识不到位，官本位思想严重泛滥，缺乏民主法制意识，对农户承包经营权的保护不够重视。导致农村土地流转价格普遍偏低，一些村干部在农地流转过程中以权谋私、暗箱操作、不按法律程序办事，随意调整或者收回农户承包地。政府和集体的垄断行为严重侵害了农户的利益，加深了农户与政府、村集体之间的矛盾。

3.1.2农村土地非正式的流转过程中行为不规范

当前我国农村土地使用权流转过程中的非正式流转所占比例较大，非正式流转一般由农户自发进行。由于农户对土地流转的法律知识缺乏，相关法律法规没有得到很好普及，以及提供相关法律服务机构的缺乏，导致这些自发的土地流转随意性大，不稳定性强。农地流转中有近半数的农地流转没有约定流转期限，并且绝大部分的农地流转都未签订书面合同。即使签订了农地使用权流转合同的，也没有统一的格式，对流转时间及双方权利与义务的要求不够详尽，甚至有的合同条款违背现行法律要求。这些不规范的农地流转行为导 5 致农业生产条件差，生产成本过高，农民的利益得不到有效保障。加上近年来我国经济发展速度减缓，农产品价格走低，各种自然灾害的频发，农业效益明显下滑，农户的生产积极性被严重挫伤，长久下去则会影响农业生产的稳定。

3.2农村土地流转后改变农业用途

尽管政府出于扶持农业的目的，曾多次提高粮面油为代表的农产品价格，但土地承包经营投入很多、种田效益产出较少，城镇化的发展促使农村劳动力大量转移，造成留守老人、妇女不愿种地、不能种地，并且农产品需求缺乏弹性，在来自市场风险、大自然风险以及化肥、农药等生产资料价格上等多因素综合作用下，从事农业的获利空间十分狭小，多数农民趋向于把劳动时间和资金投向非农行业。从事农业生产经营风险大、利润少的特点，使土地流转后获得上地经营权的受让方很有可能把所承包的上地改作它用。在很多农村土地流转后，一般用作了木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后改变土地用途会导致土地质量下降，这样做缺乏耕地保护和可持续发展意识。

3.3缺乏健全的社会保障体系

我国目前的社会保障体系主要限于城镇地区，城镇居民有健全的养老和医疗体系，但农村地区相对薄弱，覆盖面窄、发展层次低、发展不平衡，社保资金短缺。农村居民基本上得不到像城镇居民一样的医疗、养老和保险，目前保障水平也较低。现有的“新农合”和“新农保”，也存在报销力度小，60周岁以后领钱少的情况；“低保制度”和“五保制度”也有对象的限定。由此可以看出我国目前的社会保障制度还没有覆盖到农民，普惠性的保障体系尚未建立，广大的农民无法享受改革开放的成果。所以，土地在为农民提供资源的同时，带来一定的收入，更加承担着重要的社会保障功能，一旦外出打工的农民年老或无法再从事体力性的劳动，不得不回乡继续的耕地的时候，土地的保障功能更加体现出来，因为他们虽然没工作、但是有上地可以依赖，有土地意味着有粮食、有吃饭，就有人生的希望，还可以继续为家庭提供收入，供子女上学、结婚、购买家电等花销，这导致农民不愿意不可能放心的进行土地流转。

3.4农村土地流转过程中缺乏中介服务组织

农村土地使用权流转的中介组织是介于政府和农地使用权流转主体之间的媒介，可为农地使用权流转提供农地的供给和需求信息，还能提供政策咨询、金融借贷等帮助，不仅能够有效减少农地使用权流转中所需交易成本，还能帮助流转主体规避流转中的风险。我国农地使用权流转中介组织的缺乏主要表现在中介组织 6 的数量少，质量参差不齐。现有中介组织的作用也多流于形式，使得流转主体间信息不对称的现象得不到改善。中介服务组织的缺乏使农地供需信息不对称，导致土地流转过于分散。分散的流转形式是实现农业规模化经营的主要制约因素。只有实现农地由散户向大户的流转才能形成规模经营。但散户与大户之间，无论是在生产和经营管理方式上，还是在土地流转的供给与需求信息方面都存在很大的差异，流转过程中容易出现信息不对称的情况。散户普遍认为把土地流转给亲戚或朋友比较可靠，但这样的流转无法实现成片经营；大户需要成片的农地，但相邻农户不一定会将土地流转给该农户。我国农地使用权流转的中介组织十分缺乏，导致了供求双方信息流动受阻，造成较高的土地流转的交易成本。

3.5土地承包的分散性制约了土地流转

为了避免矛盾，实行家庭联产承包经营之初，不论鱼塘、旱田、水田，还是草滩、山林、荒坡，一律根据地势、地力优劣进行平均分配，这样就造成了土地经营范围的分散性合细碎化。上世纪末多数地区采用直接延长承包期的方法进行第二轮土地承包，分散承包出现的土地细碎问题没有得到解决，土地流转仍比较困难，加之部分基层干部少害怕麻烦，土地流转进程从而被影响。

4.健全我国农村土地流转的对策

4.1规范国家、集体及农户在流转中的行为

规范国家和集体在农村土地使用权流转中的越位行为，要从转变政府职能入手，明确政府的管理范围，转变管理方式，实现管理型政府向服务型政府转变。

（1）政府要完善农地流转市场体制建设，坚持市场化原则，使市场在农地价格的制定中发挥基础作用，防止乡镇、村集体经济组织借农地集体所有的名义，强制推行农地流转。市场在农地使用权流转中发挥基础性作用是实现农地资源合理配置、保证农户获得级差地租的根本途径。

（2）政府要在农村土地流转过程中进行宏观调控。对当地农村经济的发展现状，对农田、工业发展区、居民住宅、以及公共服务区等进行合理布局、科学规划，并完善农地使用权流转的制度建设，对所辖区域内的土地进行总体规划。

（3）政府应坚持自愿原则，改变使用行政命令强迫农地使用权流转的行为。使农户在土地的承包期内，在不改变土地使用方向的前提下，可依法有偿地进行土地流转，拥有土地的自主经营权、流转权和收益权，任何组织和个人不得强迫和阻碍农户流转土地。

（4）政府应履行好服务职能。政府要做好政策导向工作，为农村土地使用权流转创造良好的政策环境。在服务对象上，要加强对发包方和承包方的服务，为其提供流转信息和法律咨询等服务。在提供流转信息服务方面，政府可为农户提供土地供需信息、参考价格，并为承包方提供资金、技术的支持。在提供法律服务方面，政府应加强农户的相关法律法规普及工作，规范流转主体的行为，指导农户在协商一致的基础上签订书面合同，载明土地流转形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务，合同由乡镇农经站鉴证;对存在手续不完备等问题的己流转土地，须重新商议，完善合同；还可为流转主体提供代拟合同的服务。

4.2确保土地流转的可持续发展

土地地不但是农民最基木的生产资料也保障和社会保障，是农民最大的利益所在是农民最基木的生活也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重上地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进上地流转。当地政府应该实行上地用途管制。土地用途管制的核心是依据上地利用总体规划审批各项建设用地，不得改变规划用途。总之，农村城镇化对上地的需求，本质上是实现经济和社会发展目标的需求，不能因土地流转而改变土地用途。因此，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地，从而达到优化上地资源配置，提高土地利用率，以确保土地资源的可持续发展。并且，贯彻农业可持续发展思想，坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，根据不同的土地类型、区位条件，使地的价值得到较为客观的体现。

4.3建立一个完善的社会保障体系

（1）完善农村医疗和养老保险制度，改革城乡二元制度。城乡二元的户籍制度的限制，使农村户口与城市户口在教育、医疗、养老保险等方面有着不同的待遇，农民工放弃原有的土地权益在城市生活，但却无法获得城市居民相同的待遇，成为游走在城市和农村的“边缘群体”。这种农村劳动力的非实质性转移不仅会阻碍我国城镇化进程，也会阻碍农村土地使用权流转的进行。因此，要降低农户对土地的依赖，就要加快对现行户籍制度的改革，逐步取消城市户口和农村户口的区别。另外还要完善社会保障制度，加大政府对农村的医疗、养老保险的投入补贴。

（2）加大对农村劳动力的培训力度。对农村劳动力的培训不仅需要政府的支持，还需要社会力量的帮助。政府可联合社会培训机构，按农村劳动力就业的主要方向制定有针对性和实效性的劳动力转移就业与技能配套培训内容；地方政府应给予此类社会培训机构以政策优惠和倾斜，要充分调动社会培训力量的积极性，鼓励开展多层次、多门类、多渠道的技术教育培训，增强农户的就业能力来降低农户对土地的依赖。

（3）加快农村劳动力的有效转移。政府需要为农村劳动力转移提供信息服务，促进农村劳动力高效合理转移。农村劳动力转移需要经历系统而复杂的过程，政府不仅需要联合社会力量对劳动力转移前进行培训，使其具有基本劳动素养，还需提供劳动力转移的中介服务，建立企业与农村劳动力联系的桥梁;农村劳动力的培训信息、就业信息及就业后的社会医疗保障等合法权益的获得也需要相关政府部门的管理和支持。

4.4培育农村土地流转中介服务组织

加强农地流转在中介组织的建设，应该在提高现有中介组织质量的同时，丰富中介组织的种类。

首先，改革现有的中介组织。现有中介组织应提高从业人员素质，丰富专业人员的种类。在土地评估勘测方面、农业技术方面、网络信息收集方面以及金融、法律方面都应具备相应的人才，以其专业的素质来保证中介服务组织运作的规范化；另外，中介组织还应具备独立动作的能力，在政府、集体和农户三者之间能够保持中立的态度，以市场为导向，为农地使用权流转提供最真实可靠的信息。

其次，鼓励发展多种性质的中介组织。在我国大部分农村地区，应更多地尝试建立自发性和金融机构性质的中介组织，自发性组织相对于政府建立的中介组织而言，有更强的独立性和市场性，有利于市场机制在流转中发挥资源配置的作用；而金融机构性质的中介组织更有利于承包者在农地使用权流转和经营的过程中得到资金支持，缓解我国农户资金短缺的情况。同时还可加强虚拟的网络中介服务组织的建设，利用现代化网络信息技术，为农地使用权流转提供更便捷、高效和专业化的服当然在此过程中需要加大对网络服务组织的监管，防止网络诈骗的发生。

4.5对农村土地进行确权颁证

解决土地流转双方之间纠纷的前提在双方之间的权利义务关系较为明晰，当前土地流转双方之间仅凭口头协议的原因在于所在地区没有对土地进行确权登记，仅在当地村组内具有一定的效力，双方知根知底，知道那一块土地属于自己，但是在外来承包人员介入时，村组内部的熟人社会就被打破，按照市场规律办事，就必须要相关的权利证件要证明自己的权利，因此，要想有效的推进土地流转，必须对当前的土地承包经营权进行确权并颁证。我国的土地确权工作正在有条不紊的进行，五年之内全国的土地都会实现确权颁证。土地确权要对现有土地的“四至”进行界定，按照实际情况进行确权、颁证和登记，把每个农户的土地承包经营权落实到具体的地块，并依法与农户签订土地承包经营权合同，发放证书，对土地承包的档案资料进行备案以备查，逐步实现土地流转的规范化。从而有效解放农村劳动生产力，调动农民土地流转的积极性，保障农村的土地流转权利，增加农民的财产性收入，将农民从土地的束缚中解放出来，推动城镇化的进程。

结

论

“三农”问题一直是我国社会发展的关键，它直接关系到国家的长治久安和国民经济健康有序发展，而土地作为农民赖以存在的根本，是解决“三农”问题的核心所在。农村土地使用权利的自由流转己经是当代农业发展的趋向，然而我国现有农村土地承包经营权流转制度还很不完善，存在诸多缺陷和不足，无法满足农村土地承包经营权流转的现实需要。这样的现实状况，对于我国农业的现代化发展是不利的。对于农村土地流转过程中产生的问题，本文分析总结了国内外关于农村土地流转的研究成果，分析了当前我国农地使用权流转所面临的困境，得出了以下结论：为了保证我国农村土地流转的健康发展，应该规范国家和集体在农村土地使用权流转中的越位行为，要从转变政府职能入手，明确政府的管理范围，转变管理方式，实现管理型政府向服务型政府转变。不能因土地流转而改变土地用途，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地。建立一个完善的社会保障体系。加强农地流转在中介组织的建设，提高现有中介组织质量的同时，丰富中介组织的种类。对农村土地进行确权颁证。

总而言之，我国农村土地流转制度的建立和完善是一项艰巨的任务，也是一个重要而且复杂的博弈。它直接影响着农业经济的发展以及农村社会的和谐稳定，尤其是影响着农民的基本权益的保障。因此要建立起符合我国实际情况的农村土地流转制度。

参考文献

[1]史志强.国外土地流转制度的比较和借鉴[J].东南学术，2009,(2).[2]康雄华.农村集体土地产权制度与土地使用权流转研究[D].华中农业大学博士论文.2007.[3]郝焕明，土吉恒.黑龙江农村土地承包经营权流转现状及存在问题[J].金融理论与教学.2010(3).[4]赵迎红，侯新军.文登市宋村镇农村土地流转探索[J].山东国土资源.2013(12).[5]李文政.论优化农村土地流转中政府的管理职能[J].改革与战略.2011(7).[6]史志强.中外土地流转制度比较研究[D].河北大学硕士学位论文.2012.[7]周奇.中国农村土地流转制度研究[D].黑龙江大学硕士学位论文.2013.[8]李文政.农村土地流转的理论审视与现实路径解析[J].中国农学通报.2009(12).[9]李长健，徐丽峰.农村土地流转中基层权力主体的作用[J].长安大学学报，2009(3).[10][英]马歇尔，朱志泰译.经济学原理(上卷)[J].北京:商务印书馆，1964.[11]李长健.农村土地流转国内外研究综述与展望[J].广西社会主义学院学报，2010(4).[12]祝金甫，冯莉.农村土地流转存在的问题及对策[J].宏观经济管理，2011(08).[13]刘韶华.浅议土地流转存在的问题与对策研究[J].中国西部科技，2009(29).[14]韩永志.农村土地承包经营权流转问题研究[D].吉林大学硕士学位论文.2006.[15]陈永志、黄丽萍.农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择[J].经济学家，2007(1).[16]史志强.国外土地流转制度的比较和借鉴[J].东南学术，2009(2).[17]周玉.农地流转中农民权益保障问题探析[J].广东土地科学，2009(1).[18]曾新明，侯泽福.农村集体土地使用权流转之法律研究[J].农村经济，2006(10).

第五篇：我国农村土地流转中存在的问题及对策分析

我国农村土地流转中存在的问题及对策分析

摘要：农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。在现有土地承包关系保持稳定并“长久不变”这一政策背景下，以及相当长期内土地还将承载社会保障功能这一基本国情条件下，通过创新机制，规模化、规范化流转土地，正确分析当前农村土地流转过程中存在的问题，研究制定有效的政策措施，意义重大。

关键词：农村土地流转政策分析

随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力的转移，农村土地使用权流转速度明显加快，规模不断扩大。农村土地流转不仅优化了农村土地资源配置，巩固和完善了家庭承包经营制度，而且解决了农村土地利用中的人地矛盾，实现了农业规模化经营，降低了农业生产成本。然而，目前农村土地流转还存在诸多问题，农地流转制度还不健全，有待进一步完善。

一、我国农村土地流转存在的主要问题

（一）大量农用地转为非农建设用地

我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。全国仅开发区规划面积就达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。2000年～2005年全国耕地转为非农建设用地的面积为1549.65万亩。而通过征地带来的丰厚利益，也促使了土地征用规模的无序扩张和征地过程中的农民利益不断受损。

（二）农地流转收益分配不合理

依据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10～15倍，最多不超过30倍。在土地收益分配时所获得的收益大小在不同利益主体之间存在差异。一般而言，农民只得到土地收益的5%～10%，村集体得到25%～30%，村级以上及其他部门得到土地收益的60%～70%，按这个标准，对农民补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万～3.5万元之间，加之分配机制缺乏有效的约束，有些地区农民得到的安置补偿低于最低标准的现象也时有发生。极低的补偿割断了农民与土地的联系，使农民不得不面临新的生计和基本的生活保障问题，影响了农村的社会稳定。

（三）农地流转市场交易产权边界的模糊性

农地流转市场上交易的对象主要为各类农地产权。根据我国现行法律法规，现实中已经入市交易的各类农地产权均不同程度地存在产权边界的模糊性问题，产权边界的模糊性导致产权市场交易的摩擦费用增加，交易的不确定性程度加大，从而阻碍了农地产权交易的实现。

（四）农地流转操作程序不规范，缺少必要的法律法规的支持

农地流转必然形成土地所有者、承包者、经营者等多元利益主体。但在实际中，这种利益主体之间的责权利关系是不明确的，或者是松散的。一是农地流转中的法律关系不明确。当前农村土地使用权流转有一部分是向农户的亲朋好友流转，或者抛荒后由村干部委托别人或自己代为受让。流转中的“依法”成分很少，没有法定的程序和具有法律效力的流转合同，因此，显得相当松散和脆弱。二是农地流转的责权利不落实。由于农地流转不

具备合法效力，流转双方的责权利很难明确，包括流转后的使用权限、农地保护、转让费率等方面都没有得到确认，流转双方的责权利关系非常混乱和零散脆弱，导致土地流转纠纷不断。

（五）社会化服务不到位，体系有待健全。

农村土地流转平台未建立，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难，不利于土地的有效及时流转。并且没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。

二、我国农村土地流转存在主要问题的成因

（一）思想认识错位。各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层对有利的模式不加以鼓励和推广，对不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“归大堆”、“吃大锅饭”，谈合色变。

（二）政策法规错位。一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持。二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金。三是后续政策不配套。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像在《土地承包法》中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实践中可能会出现很长或无限期流转,势必影响今后国家政策的调整和执行。四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。

（三）管理服务错位。县、乡镇管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪。

三、促进我国农村土地流转的几点对策

（一）弱化农村土地集体所有权，搞活农地使用权

我国现行的农地制度为土地集体所有。所有权包括占有权、使用权、收益权、处置权等，而现行集体所有权往往造成上级所有者的身份侵蚀农民的使用权和收益权，各种摊派收费往往使农民负担过重，集体内成员的人人所有造成土地细碎化。要实行农民永包制，集体只行使有限的几种权利，这些权利仅限于：向土地承包的农民收取少量的承包费，其他的处置权、使用权、占有权皆虚化掉。

农民的永久土地使用权包括从弱化的集体所有权转化而来的实际占有权、直接使用权、经营权、部分收益权和有限处置权。在不改变原出让合同的基础上，通过集体组织登记备

案，可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押等。国家要切实保障农民的土地使用权不受侵犯，集体组织不得随意收回农民使用的土地。

（二）改革征地制度，明确征地范围

1.明确界定“公共利益”的内涵和外延，从而对政府动用征地权的项目范围做出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施和公用事业上，缩小政府征地的范围，控制土地的征用规模，从根本上摒弃侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。

2.从法律上规定集体土地所有权和国家所有权在地位上是平等的，集体土地可以上市流转。土地使用者可以不再仅仅依赖国有土地，使用土地的公司、企业、房地产经营者可以直接与土地所有者——农民集体经济组织交易，真正由市场来调节土地的供求平衡，这一制度安排，一方面从制度上保证了农民在城市化、工业化进程中的平等市场主体地位，使他们能够分享土地非农化后的级差收益，保障了农民的土地财产权利；另一方面，农民集体经济组织与土地使用者直接进行市场交易，由市场配置土地资源，大量减少土地用途变更的中间环节，降低被征土地的闲置率，提高土地资源的配置效率。

（三）完善农地流转的收益分配机制

征地补偿是征地问题的核心，征地补偿费不能再简单地以被征地的年产值作为补偿依据，要在确定农民集体土地的财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。土地价格不仅要考虑区位、市场供求、当地发展水平和转用后的收益等市场因素，还要考虑由于农地转成非农用地所造成的环境价值损失和土地因规模变小而降低的价值。因此，可以借鉴国有建设用地地价评估技术手段，根据被征地在土地市场中的供地价格，合理测算出区域平均土地取得成本，再以该成本结合被征地的区位、环境等个别因素差异最终确定被征地补偿费用标准。

（四）建立和规范农地流转市场运行机制

1.对于农用土地转为农用土地的情况，应规范以下内容：

（1）农用土地承包：即村民委员会（村民小组）经乡（镇）以上土地管理部门同意，将农地有偿承包给农民个人或农业联营组织进行农业性生产活动，并由承包者向村民委员会（村民小组）及土地管理部门交纳一定数量的土地租金和管理费。

（2）农用土地转包：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后，有偿转让给他人进行农业性生产活动，并转由他人向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金和转让管理费。

（3）农用土地出租：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后出租给他人耕种，并由承租人向出租人、村民委员会（或村民小组）和土地管理部门交纳土地租金和出租管理费。

（4）农用土地入股：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后以股份形式向农业性联营组织或农业性生产企业入股，参加收益分红并向村民委员会（村民小组）和土地管理部门按股交纳土地租金和土地管理费。

2.对于农用土地转为非农用地的（不包括国家征用土地的情况）情况，应在以下几个方面加以确认和规范：

（1）农民自己农转非：农民自己将承包的土地转变为非农用地的，向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，向财政部门交纳耕

地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（2）转让给他人农转非：农民将自己承包的农地有偿转让给他人改变为非农业用地的，由转让方向村民委员会（村民小组）和土管部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由受让方向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（3）出租给他人农转非：农民将承包的土地出租给他人改变为非农业用地，并由出租方向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由承租方向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土地管理部门负责组织开垦。

（4）农转非土地入股：农民自己将承包的农地以股份形式入股参加其他集体经营组织进行非农业性经营活动的，由入股者向当地村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由经营组织向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，由经营组织除交纳耕地占用税外，还需要向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（五）为农地流转创造良好的环境条件

1.增加农民的非农就业出路。一是大力发展乡镇企，提高农村非农文化水平，增加非农就业机会。二是重新构建城市化发展战略，提高农村城市化水平，为农业劳动力转移提供充分的空间和载体。三是通过农业产业化开发，形成农业劳动力就业的吸纳机制。

2.制定农地流转的操作规程。一是实行村务公开。农用土地流转的有关事项，要经村民代表三分之二以上讨论同意方能进行农用土地的流转。二是提出申请。需要使用农地的一方，向乡镇以上土地管理部门提交申请，并提交农地流转中的双方所签定的合同。在农地流转中的双方必须签定合同，合同中必须规定双方的权利和义务、经营期限及土地经营用途等条款。三是审批。土地管理部门从土地的规划、开发单位、开发项目等方面科学作出批准或不批准决定，若批准后，办理农用土地变更登记。

3.建立与完善农村社会保障体系。在实际操作过程中可通过设定农村就业保险和农村人口养老保险来实现对农地福利保障功能的替代。保险要面向全部村民，基金来自社区向承租土地的村民收取的地租基金，专款专用，可存入银行，也可委托专门的机构管理和运作，社区土地所有权主体负责福利申请人的资格认定，并经村民代表大会表决通过。

参考文献：

[1]车裕斌.《中国农地流转机制研究》，中国农业出版社，1994

[2]李明秋.王宝山.《中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究》.中国大地出版社,2003

[3]姜缅.《农村土地流转存在的问题与对策》.农村经营管理,2006(03)

[4]张元浩等.《农村土地流转中的现存问题及其制度完善》.山西高等学校社会科学学报,2006(07)

[5]钱莲琳等.《新农村建设中的土地制度创新与保障》,农业经济.2006(10)