我国农村土地制度变革中存在的问题与对策

第一篇：我国农村土地制度变革中存在的问题与对策

我国农村土地制度变革中存在的问题与对策

内容摘要：我国农村土地产权制度作为政治、经济制度的重要组成部分，其变革值得深入研究。本文以农村土地产权制度变革为主线，对每个时期农村土地变动的内容、重新分配的原因、制度得失加以探讨，旨在从当前的实际出发，进一步总结经验教训，为当前农村土地制度的改革提供参考性建议。

关键词：农村土地制度 承包责任制

我国农村土地制度的历史沿革

农村土地制度属于社会经济制度。它是约束人们土地经济关系规则的集合，是人们围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映人与人之间的经济关系。具体地说，我国农村土地制度的演变分为以下两个阶段：

（一）改革开放前农村土地制度的演变

1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制。新中国的成立初期的土地改革，中国共产党依靠政权的强制力量，废除了旧中国的土地私有制，建立起土地农民私有制，国家没收封建地主、官僚资本家土地所有权，无偿分给农民，到1952年土地改革结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按照“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，基本实现了“均田式”的农民土地私有制。

2.农业合作化运动，农民土地私有制向土地的集体所有制过渡阶段。从1953年至1957年期间，根据《关于农业生产互助合作的决议（草案）》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农村开始进入合作社时代，也就是土地集中经营，通过建立互助组、初级社、高级社把土地的农民私有制过渡到土地的集体所有制。

3.土地的 “三级所有，队为基础”制度的建立。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级集体所有，土地的使用权归生产队，也就是土地集体所有，共同劳动。这种土地制度一直延续到1978年。

（二）改革开放后农村土地制度的变革

改革开放三十多年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1.“公地私营”的农村土地承包责任制。20世纪70年代末，农民为了实现自己的基本生活保障，把目光聚焦在了农地制度的变革上。1977年安徽凤阳县小岗村18位农民冒着生命危险，搞起了“包产到户”。至此，我国农村的人民公社体制被事实撕开，加速了农村土地制度变革。国家逐渐认识到，农村经济体制改革势在必行，确立了农村土地集体所有，把土地经营权赋予农户的农村土地承包责任制。这是一次由农民引导的土地制度创新，不仅带来了农业和农村经济社会的发展和繁荣，而且还引发了我国整个经济体制改革的启动。1978年12月党的十一届三中全会，中共中央作出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，推动了土地的家庭承包责任制在全国范围内的实行。

2.土地集体所有，家庭承包经营和统分结合的双层经营体制。这一阶段农村土地制度的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包以后获得经营权和收益权，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块

过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3.农村土地家庭承包经营制度的完善。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；1999年1月1日起施行的新土地法，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法治轨道，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用；2008年10月召开的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是当前和今后一个时期全党全国推进农村土地制度改革发展的指导性文件。

现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

（一）“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位

我国农村的土地归农民集体所有在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在（农业法）和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的产权主体，很不清晰。都使农民权益无法保障。

（二）农地承包期的不稳定导致农地利用短期化

一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自农地实行家庭承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期。农民在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺性的垦殖，包括化学肥料的滥用，破坏了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积下降。另外表现在随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。

（三）“征地价格的剪刀差”严重损害农民利益

按照现行的土地政策，征占农村土地的办法是，农村集体向征地用地单位出让土地，不能直接买卖，村民委员会只能把土地卖（出让）给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让（卖）给征用部门或企业，而且由政府单方确定征地价格。一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，即是“征地价格的剪刀差”。而微薄的土地转让费，农民也不能全部获得。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进程而同步增长，严重损害农民利益。

（四）缺乏严格的土地管理和耕地保护制度

在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地

审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。

改革和完善我国农村土地制度的措施

（一）健全严格规范的农村土地管理制度

土地是国家的宝贵资源，一定要建立与生产力发展相适应的土地制度和法律，才能保护好、发展好。如果这样的制度不建设好，仅靠人治是不行的。农村基层干部是国家和农民之间的桥梁纽带，但是，他们中间有一部分人素质不是很高，在现行体制下，管好用好土地存在问题较多，所以，农村的土地应该收归国家所有，使用权属农民，农民享有独立的土地使用权、收益权、处分权。国家应设立专门的农村土地管理机构，负责对农地的分配、经营和管理。土地的承包、转让、征占都要制定严格的法规、制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步健全严格规范的农村土地管理制度。

（二）确立长久的土地承包制度

十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的农地承包关系要保持稳定并长久不变，因此，应完善《土地承包法》，在土地承包责任制的基础上，依法保障农民土地的承包权利，制约乡、村集体的权利，制止土地承包向“集体化”回归。为此，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。以确保农地承包的“长久不变”。这种方法可叫“永包制”。实行“永包制”，如果乡、村干部要再调整农民承包地的话，第一要征得承包人的同意，实行自愿原则；第二要谈妥价格，实行等价交换。农民就有了保护自己承包耕地的权利，才能和国家一起保护住农业耕地。这有利于调动农民积极性、遏制城乡上下的圈地风，实现农业可持续发展。

（三）完善规范征地制度

中央应抓紧完善相关法律法规和配套政策，完善规范征地制度。要求严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。首先，《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《决定》明确界定政府征地权，主要限于公益性征地，不能征用经营性用地。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。其次，《决定》强调逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。也就是在减少征地、保护耕地的同时，提高补偿标准，妥善安置失地农民。

（四）完善土地承包经营权的流转制度

坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则。具体政策上要注意三点：要确保农户在土地流转中的主体地位。坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利。自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等。保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户。要坚持“因地制宜，形式多样化”的土地流转方式。在形式上，可根据当地发展水平和群众意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在价格上，可以通过招标经营等形式，由市场确定，也可以在坚持公平合理前提下，由双方协商或市场评估而定；在期限上，既可以长期流转，也可以季节流转。土地承包经营权流转要做到“三不”。即不得改变土地所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，就是要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。坚守18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。

参考文献：1.张宣国.中国农村土地制度变革再探与新思考[J].科技咨询导报，2007(16)2.王振中.转型经济理论研究[M].中国市场出版社，20063.刘冰，辛波.中国农村土地制度改革的路径和战略选择[J].东工商学院学报，2008(4)

第二篇：我国农村土地制度存在的主要问题及其对策建议

我国农村土地制度存在的主要问题及其对策建议

摘要：家庭联产承包责任制实行30年来，取得了辉煌的成就，但是新形势下，我国农村土地制度面临着诸多问题，成为制约农民增收的一大障碍。本文在深入分析我国农村土地制度存在的主要问题的基础上，提出对策建议：明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益；把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口；循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡一体化进程而不断提高等六项建议。

关键词：土地制度改革 生产要素功能

一、引言

当前我国农业和农村发展中最突出的问题就是农民增收缓慢,农民增收缓慢存在着制度性因素的制约。只有积极、稳妥地推进农村土地制度改革,才能使土地的生产要素功能有效发挥,使之真正成为农民最基本的生活保障,从而切实增加农民的各项收入。土地是农民谋生的主要手段,也是农民进行投资、积累财富以及在代际间转移财富的主要途径。可以这样说,民以食为天,农以地为本,没有土地也就没有农民。选择、设计和安排一种什么样的土地制度,不仅关系到土地资源的合理利用及其对社会经济发展的贡献,而且关系到与土地价值、地租相关的农民经济利益,关系到农民收入的增加。

我国的土地承包制只赋予农民对土地的排他的使用权和收益的独享权,而根据新制度经济学产权的观点,一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权与享用权,以及自由的转让权。它的权能是否完整,主要可以从所有者对它所具有的排他性和可转让性来衡量。由于我国农民所获得的土地资源产权是残缺的,导致利用该资源的私人收益小于社会收益,一方面影响农民收入的提高,另一方面影响了资源的有效利用。新制度经济学的基本理论认为,当现存制度不能使人们的需求满足时,就会发生制度的变迁。也就是说,一项新的制度安排只有在其预期收益大于预期成本时,行为者才会产生对它的需求,并通过各种方式的参与,将信息传递到政府的决策过程之中。因此, 2000年后随着土地法律政策的调整,有关改革土地制度以增加农民收入的研究受到重视。土地制度对农民收入的影响主要体现为:制度安排不同,人们对土地的占有、支配、使用状况便不同。合理、有效、遵循经济规律、符合本国国情的制度安排,能充分调动起农民积极性,提高土地资源的利用效率,释放其价值,促进经济发展,增加农民收入。相反,则会造成经济资源的浪费,阻碍农民增收。具体来说:第一,土地是一种最基本的生产经营资料和生活保障手段,其本身就是一种财产存在的形式,农民凭借对土地的直接占有,可以获得财产性收入;第二,农民通过对土地的经营,包括纯粹的土地本身经营和对土地产出物的经营,可以获得经营性收入;第三,农民将自身劳动力作为一种生产要素,与土地这一生产要素结合, 可以获得工资性收入。然而，目前我国的农村土地制度的功能主要还是集中在第一点上，即保障性功能，经营性功能和生产要素功能未能得到充分发挥。

二、我国农村土地制度的演变及其存在的主要问题

新中国成立后,农村土地制度经历了四次较大演变:第一阶段是土地改革阶段。从1947年开始,到1952年结束。这一阶段的任务,就是从封建土地所有制向农 1

民土地所有制的根本变革,土地的使用权和所有权合一。第二阶段是农业合作化阶段。从1952年开始,到1956年基本告一段落。这一阶段的主要任务, 是从农民个体土地所有制变为农民集体土地所有制。第三阶段是所谓的“人民公社化”阶段。从1958年开始至1978年基本结束,延续了近二十多年。实践证明,这是一个不成功的实践,是我国农地制度的一次畸形变革。第四阶段是农民家庭联产承包责任制阶段。1979年以后,我国总结了历史的经验教训,对农村土地产权的制度安排作了一次重大的调整,将土地使用权分离出来交还给农民家庭承包经营。家庭联产承包责任制的实行,无疑是中国土地制度变迁成功的范例。在一定程度

上适应了经济主体的内在要求,从而解放了生产力,促进了农业的发展。但从20世纪80年代末开始, 承包责任制的缺陷开始显现,特别是随着我国社会主义市场经济的发展,其弊端更加突出,现已成为制约农民增收的瓶颈。

（一）土地所有权与土地经营权的矛盾

我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等重要法律都明确规定我国农村的土地属于农民集体所有,从这一点来说,农村土地产权是 明确的。但“集体”是指哪一级,法律规定却又很不明确。如在《宪法》中,被笼统规定为“集体所有”;在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级集体;而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。[ 6 ]由于没有具体规定农村土地所有者是谁,导致所有者缺位或“虚位”。同时,土地使用权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段也都没有明确的法律规定。法律规定的不清晰及农民的多种理解使得农村土地关系极为混乱,村干部进行“寻租”,农民对土地使用权存在很强的不稳定感,进而对土地长期投入预期不足,直接影响着农民对土地的经营热情和农业生产的发展,致使有的农地出现盐碱化、沙化、甚至荒漠化现象。除此之外,农村土地权利残 缺,其中最有实质意义的是处分权集体不能行使。国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定:“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。”

（二）土地承包经营与土地利用效率之间的矛盾，使得土地的生产要素功能不能充分发挥，制约农民增收

规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定的程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置，同样是提高农业劳动生产率和边际效益的有效途径。但是，在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。

我国现行的《土地管理法》是针对当时乱占滥用耕地的严重情况而制定的,偏重于土地使用的审批管理,对土地经营和流转的管理以及土地有偿有期限出让转让和抵押等缺乏必要的规定。《土地管理法》虽然规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”但到目前为止,国务院只对城镇国有土地如何依法进入市场问题制定了条例,即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,对农村集体所有的土地使用权如何进入市场,至今尚未制定出相关法规。在现行土地制度下,除了国家低价征用集体土地以外,集体所有的土地是不能通过市场而流动的。虽然农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看,农地还是没有真正流转起来,现代意义上的集中经营更是很少发生。

（三）农村土地征收、征用制度规定对农民利益的侵害比较严重,影响了农民增收

现行土地管理法关于土地征收范围的界定不够适当。一是法律关于土地征收范围的规定过宽,把不应该引入征收程序的部分建设用地如把商业性建设用地纳 入征地范围,损害了农民权益;二是关于土地征收范围的规定又过窄,对于应该引入征收(或征用)程序的生态林建设用地,则没有纳入其规定的征收(或征用)范围。世界上多数国家和地区都是以土地的市场价格为基础来确定补偿额度的,有的国家和地区还根据土地未来的价格以及征地对土地所有权人和使用人造成的其他间接损失来确定补偿额度。然而,我国土地管理法第47条规定的征地补偿标准是:土地补偿费为被征耕地前三年平均产值的6—10倍,安置补助费为被征耕地前三年平均产值的4—6倍。如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费,但土地补偿费和安置补助费二者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。这完全是一种与市场无关的政策性价格,而且过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。同时,我国的征地补偿范围仅包括了直接损失,没有包括间接损失,尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金,这些都导致了农民日后的生活困难。改革开放以来通过低价征地从农民那里拿走的资金至少在3 万亿元以上。

三、针对我国农村土地制度的政策建议

(一)明晰土地所有权,加快实行地权登记,确保农民的土地权益

我国《土地管理法》要求:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。”但是,自1988年至今,为农民集体所有的土地核发证书的工作却一直没有全面开展起来。当前,应加快这一工作进程。国家成立专门的地权登记机构,对每一块土地都必须登记,明确所有权人,在此基础上由政府颁发土地所有权证。地权登记,给土地所有者发地权证,是防止政府强占土地所有者地 权的基础之基础;明确集体土地所有权的所属范围,至于“集体”指哪一级,乡镇难以了解各村具体真实情况,村委会担当比较合适。村委会成员由村民选举产生,上级加以任命,任期五年一届。其主要职责是从事农村土地的分配调节、计生、基建、科普、文教等事务管理。村委会人员要纳入国家公务员编制,发放工资,工资额度应高于村人均收入水平。

（二）把启动农村宅基地流转作为促进农村土地生产要素功能提高的突破口 这主要是出于以下考虑:宅基地在农民社会保障中的作用远次于农业用地,彻底放开农村宅基地流转,不会影响农民正常生产和生活。与农村其它改革相比,农村宅基地制度仍处于计划经济体制时的状态,现在宅基地仅仅具有社会保障功能,没有生产要素功能与财产功能。既然党的十六大提出了要保障居民财产性 收入增长《, 物权法》也提出了“保障一切市场主体平等法律地位和发展权利”,就必须赋予宅基地与农业用地、集体建设用地一样的用益物权,农民享有宅基地完整的占有权、使用权、受益权和处分权。当前在村庄整治中应保护农民现有宅基地权利不被剥夺,近期内还应切实采取措施,逐步清除各种妨碍宅基地流转的体制障碍,只要符合土地利用规划,允许宅基地在城乡居民之间自由流转,实现宅基地流转与人口流动相一致,为城市化水平和农业用地生产要素功能大幅提高创造条件。

（三）循序渐进地推进农业用地流转,使农业用地生产要素功能伴随着城乡

一体化进程而不断提高

近期内,应将农业用地抵押权利还给农民,这对于留在农业内部的劳动力和待转移农村劳动力来讲都是亟待解决的问题,如果农村土地可以抵押,就可以克服农业生产中的资金瓶颈问题,有助于提高土地生产效率;也可以提供到城市创业的资本,加快农村劳动力转移的步伐。鉴于完善的社会保障制度在短期内还难以覆盖农村,以及城乡统筹发展目标的实现也需要较长时期,近期重点应放在促进农村土地在集体范围内自由流转,使土地经营规模比原来有所扩大,待时机成熟,再促使农村土地流转突破集体界限,实现农业用地在农民之间自由流转和规模经营。

（四）制定集体建设用地直接入市政策,使集体建设用地生产要素功能的提高沿着正确的轨道发展

尽管过去我国因为限制农村土地流转而避免了大量农村人口因城市化和工业化而流离失所,可是现行征地制度造成了大量失地农民,影响到社会和谐,现有集体建设用地流转模式再难以为继。党的十七届三中全会提出了“允许集体建设用地直接入市”,现在应按照这一方针,制定集体建设用地非公共利益用途直接入市的具体政策,实现集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权”。对于因公共利益需要而发生的国家征地,不能再按原有用途而应按市场价值公正合理地补偿农民,保证农民土地的财产权利和发展权利,使集体建设用地生产要素功能的提高朝着城乡统筹协调发展方向发展。

(五)按照市场化原则,对农村集体土地征用依法公平补偿,促进农民增收 尊重农民集体土地财产权利,按照市场化原则确定征地补偿标准,对农村集体土地征用公平补偿。所谓公平补偿是指按照反映土地真实价值(按土地的最高机会成本即可能带来的最高收益计算)的市场价格来进行。同时,在制定征地补偿标准时,不仅要考虑现实土地用途的补偿,也要让农民分享用途转化后的收益。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值,还要保证对土地追加投资能得到补偿。要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则,充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿的做法,补偿除原有的内容外, 还应包括农民的社会保障费用、教育培训费用和土地增殖分成等,使被征用土地农民的生活水平、发展水平与国家经济社会发展水平相适应。

(六)加快推进农村社会保障制度建设和户籍制度和村民自治制度的制度改革、建设,加强法制建设，解除农民增收的后顾之忧

农村土地制度改革是一项综合性的制度变迁，需要在多方面同时发动改革，才能取得良好的效果。目前农村免费九年义务教育,是以工哺农最直接的体现,是增加农民收入立竿见影的重大举措,对提高农民素质,促进农村经济社会可持续发展意义重大,但惠及面还有限,应加快推进此项工作的进程。此外,从统筹城乡经济社会发展的思路出发,加快推进农村社会保障制度建设,逐步建立以“低收 入农民最低生活保障”、“失地农民生活保障”、“农民工养老保障”、“农村新型合作医疗”、“孤寡老人集中供养”的“新五保”制度,逐步弱化土地的福利和社会保险功能,解除农民的后顾之忧,以健全和完善土地承包经营权流转,增加农民的土地收益和财产性收入。同时，应加快户籍制度改革和切实落实村民自治制度，加强法制建设，为农村土地制度改革注入新的强大动力，为改革保驾护航。

参考文献：

[1].赵忠璇，2010年；《从农民增收的角度谈土地制度的缺陷及对策》，《贵州财经学院学报》第1期。

[2].杨敬宇，聂华林，2009年；《关于农村土地制度改革的深层思考—以西部地区为视角》，《研究》，第14期。

[3].袁 铖，2009年；《主要功能变迁视角下的中国农村土地制度创新》，《中南财经政法大学学报》，第6期。

[4].李梅华，2010年；《我国农地制度诱致性创新研究》，《农业经济》，第1期。

[5].李宴，2009年；《农村土地制度问题与改革取向制度比较》，《生产力研究》，第23期。

[6].陈永志，黄丽萍，2007年；《农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择》，《经济学家》，第1期。

第三篇：浅析农村土地使用中存在问题及对策

浅析农村土地使用中存在问题及对策 摘要：文章分析了新形势下农村土地使用的重要意义，指出了当前农村土地使用中存在的问题，并提出了进一步规范农村土地管理使用的对策和建议。

关键词：农村土地使用;合理使用土地是农民的生存之源、发展之本，农民获得稳定的土地权利是实现其他权利的重要基础。妥善解决好农村土地问题直接关系到构建和谐农村以及农村的改革发展稳定。

为此，认真研究新形势下农村土地使用中的问题就有了重要的意义。

充分认识农村土地合理使用的必要性1.1保护耕地是发展农业的重要基础社会的稳定在于经济的稳定,而经济的稳定，有论文发表赖于农业的持续发展，保护耕地则是发展农业的重要前提。为此，党中央、国务院一再强调农业作为国民经济基础的重要性，并把加强农业基础地位作为我们经济工作的出发点。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代化农业，繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设,健全农村市场和农业服务体系。加大支农、惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。”可以说，农业对任何国家都是不可忽视的重大问题。在我国目前农业科技水平和粮食单产没有重大突破的情况下，稳定粮食产量，稳定农业，首先必须稳定耕地面积，只有这样，才能较好的解决我国人口的吃饭问题。

合理使用农村土地是经济持续发展的保证国家管理土地的目的是使全社会合理利用土地，保证社会经济的持续发展。农村土地能否得到合理使用，直接关系到经济社会能否持续协调发展。农业一直是工业特别是轻工业原料的重要来源，而且未来尖端技术工业也离不开农业。这就要求在为经济建设项目分配农村土地时，既要考虑土地资源分配方案给有关农业生产单位和农民带来的经济损失，又要考虑占用耕地对整个国民经济造成的影响；寻求既能满足农业发展要求，又能促进经济建设，同时有利于保护生态环境，满足人们各种效用的土地资源分配方案。

农村土地使用问题事关社会稳定有限的农村土地资源，不但要承载城镇居民的吃饭问题及全国工业化所需的原料，还必须负荷栖息在它上面的农民的生活来源，这就是我国的基本国情。对60％的农村劳动力来讲，经营土地是一种福利和社会保障。

在我国整个国民经济没有发生根本经济论文发表/jjlwfabiao/变化，城市待业人员逐年增加，乡镇企业尚未充分发展之时，农村劳动力不可能大量转移。国家建设年年征用和批租土地，乡镇企业也要占用耕地，部分农业劳动力的转移就必然要以离土退田为代价，特别是国家建设占用城乡结合部的大量耕地，把大量农民从土地上排斥出来，而有限的征地补偿总归有用完之日，他们由此而失去了生活的根基。为此，党和政府必须不断提高劳动生产率和土地产出率，同时要重视和扶持农村经济的发展，吸纳因耕地减少而出现的剩余劳动力。如果这些问题不列入国民经济计划，不受到应有的重视和合理的解决，其后潜伏的将是不安定的因素。

第四篇：我国农村土地流转中存在的问题及对策研究（推荐）

我国农村土地流转中存在的问题及对策研究

摘要

随着我国农业经济的进一步发展，农村土地权利在合法的前提下进行规范有序地流转己经是农村土地制度发展的大方向，也是农村土地制度契合时代发展的要求。本文首先总结了国内外学者关于土地流转的研究观点，然后给出了与土地流转有关的概念和理论，在此基础上分析了我国当前在土地流转过程中出现的农村土地流转不规范，农村土地流转后改变农业用途，缺乏健全的社会保障体系，农村土地流转过程中缺乏中介服务组织，土地承包的分散性制约了土地流转等问题。然后，针对问题提出了规范国家、集体及农户在流转中的行为，确保土地流转的可持续发展，建立一个完善的社会保障体系，培育农村土地流转中介服务组织，对农村土地进行确权颁证等建议。以期推动农村土地流转更加有效合理。

关键词：农村土地；土地流转；问题；对策

1.国内外主要研究成果综述

1.1国外主要研究成果综述

在国外土地经济学和土地法学的研究中，很少使用农村土地流转这个概念，更多使用的是农村土地交易。国外农村土地交易中既包括农村土地所有权的买卖，也包括农村土地租赁、置换、转让等使用权的流转。

1.1.1对于农村土地交易影响因素的研究

国外学者对于农村土地交易影响因素的研究，主要是基于产权制度、宏观环境和交易费用等方面。Feder and Feeney阐释了产权清晰的土地资源对提高农业投资和农业生产力有重要作用。明确土地产权还会降低交易成本，通过把生产要素配置给最有效率的农户，形成规模经营，最终提高农业生产力。Macmillan从经济学角度分析土地市场，认为土地可以自由交易，但是在交易过程中会发生市场失灵，造成土地利用的动荡，因此，财政部门应市特政府干预市场，以弥补市场缺陷。科斯认为交易费用就是利用价格机制的费用，是获得准确的市场信息所付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。

1.1.2对于土地规模经营及其效率的研究

土地交易(或流转)有可能导致土地集中，从而带来土地规模经营。关于土地规模经营的绩效问题，国外学者持有不同的观点。Tesfaye and Adugn认为农户是否扩大农村土地经营规模与家庭可用劳动力和牲畜拥有数量成正相关，与土地质量成负相关。但是也有不少学者认为农村土地经营规模与土地产出率成反比，即土地经营规模小的农户的土地产出率反而高于土地经营规模大的农户的土地产出率。Yotopoulos and Nugent认为土地集中并不一定带来农业生产规模收益递增，主要原因是农业技术通常具有规模收益不变或规模收益递减的特点，即土地集中并不一定带来农业规模收益递增，而且这是影响农户土地流转积极性的一个重要原因。

1.2国内主要研究成果综述

1.2.1对农村土地流转内涵及意义的分析研究

目前的学者多认为农地流转是在不改变我国农地所有权及农地用途的情况下，农民将自己拥有的土地使 2 用权从承包权中分离开来有偿或者无偿的转移给亲朋或者其他农户的行为。罗必良(2008)将土地看作生产要素，生产要素的市场化是土地路转的本质属性，土地流转将农业现代化规模化经营、剩余劳动力利用以及土地资源的优化配置一体性地完成。蒋满元(2010)经研究认为目前的农地流转是在遵循相关法律法规的基础上进行的，可优化配置现有分散的、细碎化的农村土地资源。

1.2.2对农村土地流转模式与特点的分析研究

周红波(2011)通过对我国农村土地产权的历史沿革、当前农村土地流转的形式和制度规范、广西农村土地流转市场建设的实践进行了系统分析，认为农村土地流转总体情况的研究表明，经济发达程度越高的地区，土地市场发育相对较好，土地流转机制也相对较完善，发生流转的农地面积比例也较高，而流转的形式则主要有租赁、转让、转包、入股、四荒拍卖、互换等形式。庞宏(2010)指出在我国特定国情约束之下，市场机制是我国农村土地流转机制的最佳选择。

1.2.3对农村土地流转的问题及原因的分析研究

覃事娅(2009)从转出方、转入方、基层政府三个方面分析了制约农地流转的主体原因，转出方认为放弃土地后缺乏生活保障、流转土地时的补偿过低以及农村劳动力转移就业困难因此不进行性土地流转；而转入方认为整理细碎化的、分散化的农地成本过高、双方信息不对称往往有损害其利益、农资成本居高不下以及缺乏信贷支持以扩大生产规模导致其交易成本过高而不愿转入土地；基层政府的越位与缺位又引发政府方面的原因。史志强(2010)等认为我国农村土地对于农民具有的双重功能：生存和社保的功能制约了农地流转；制约因素包括社会因素、经济因素、制度因素。韩若冰(2012)利用产权理论中的交易成本来研究其对农地流转的影响，从交易主体、流转组织形式、租佃合约安排、交易量及交易价格体系四方面具体分析了交易成本对农地流转的阻碍，认为交易成本过高抑制了农地市场的需求，使中介组织更为有效，使农户趋向于选择短期租约，总量成本的增加也极大地降低了交易量，降低了农地的资源配置效率。

1.2.4对农村土地流转驱动力的研究

邵书慧(2005)指出任何事物的发展都离不开外因内因的共同作用，土地流转的发展也内外因相互作用的结果。其文章指出了土地流转的内部动力与外在动力，各有五点，分别是，内部动力：每亩农业纯收入，非农就业率，政府干预，人均承包土地面积，农民受教育水平。外部动力：农业新技术应用需要农地流转，WTO促进农地的流转，农村工业化和城镇化需要农地流转，农村经济结构调整促使农地流转。黄贤金(2008)3 分析了农地流转的内在和外在驱动力，认为农地流转的内在机理包括调整产业结构、扩大经营规模、转移安置富余劳动力、转变农地功能而外在机理则有价格机制、利益诱导机制。康雄华(2011)认为国家支农惠农政策的实施是部分农民从事农业生产的积极性提升，推动了农地流转。杨德才(2012)从当前我国农村地区农户经营土地的机会成本高、农业生产本身高风险、农业生产的比较利益低三个角度分析了农地流转的驱动力，他经过研究认为采用新生产技术并拥有较高生产经营能力的农户使土地的边际产出提高，这一部分农户愿意转入土地扩大经营规模。

2.农村土地流转相关理论及概念

2.1农村土地

《中华人民共和国土地管理法》规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。” 农村土地是一个内涵较为宽泛的概念，按农地的用途，可将农地分为农业生产用地和农村建设用地。而本文的研究对象仅限于农业生产用地

2.2农村土地流转

所谓农村土地流转，指的是农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义是指：拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

2.3农村土地流转的实质

土地流转的本质是对土地资源进行重新配置。我国农村土地流转的实质是对承包地使用权的重新调配。据我国《宪法》修正案和《土地管理法》及其相关法律法规的规定，土地使用权可以依法出让、出租、抵押和转让。承包地的使用权是一项权利束，承包方不仅拥有在法律规定范围内对承包地进行经营、支配的权利，还拥有对农地的部分剩余索取权和依法处分权。在承包期限内农地的使用权可以转让，但承包期结束后，承包方需将承包地交还给发包方，在下一轮承包期内，各集体成员的承包地一般会发生变化。因此，农户能够流转的只是本轮承包期剩余期限内的土地使用权。

2.4农村土地流转的基本形式

当前农村土地流转的主要类型为转让、互换、抵押、出租、转包、借用、入股等方式。

3.农村土地流转存在的问题

总书记在2013年7月下旬的湖北视察讲话中要求，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要解决处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重土地流转双方意愿，守住耕地红线，保障基本农田、粮食安全，增加农民收入。但是，当前农村土地使用权流转中还存在着一些问题，这些问题的存在己经严重影响了农地使用权流转的健康发展。

3.1当前我国农村土地流转不规范

3.1.1政府垄断了农村土地流转市场

由于我国农村土地使用权流转过程中政府、集体的权力不能得到很好的约束，地方政府在利益的驱逐下对农地使用权流转进行过多干预；并且一部分村干部的思想认识不到位，官本位思想严重泛滥，缺乏民主法制意识，对农户承包经营权的保护不够重视。导致农村土地流转价格普遍偏低，一些村干部在农地流转过程中以权谋私、暗箱操作、不按法律程序办事，随意调整或者收回农户承包地。政府和集体的垄断行为严重侵害了农户的利益，加深了农户与政府、村集体之间的矛盾。

3.1.2农村土地非正式的流转过程中行为不规范

当前我国农村土地使用权流转过程中的非正式流转所占比例较大，非正式流转一般由农户自发进行。由于农户对土地流转的法律知识缺乏，相关法律法规没有得到很好普及，以及提供相关法律服务机构的缺乏，导致这些自发的土地流转随意性大，不稳定性强。农地流转中有近半数的农地流转没有约定流转期限，并且绝大部分的农地流转都未签订书面合同。即使签订了农地使用权流转合同的，也没有统一的格式，对流转时间及双方权利与义务的要求不够详尽，甚至有的合同条款违背现行法律要求。这些不规范的农地流转行为导 5 致农业生产条件差，生产成本过高，农民的利益得不到有效保障。加上近年来我国经济发展速度减缓，农产品价格走低，各种自然灾害的频发，农业效益明显下滑，农户的生产积极性被严重挫伤，长久下去则会影响农业生产的稳定。

3.2农村土地流转后改变农业用途

尽管政府出于扶持农业的目的，曾多次提高粮面油为代表的农产品价格，但土地承包经营投入很多、种田效益产出较少，城镇化的发展促使农村劳动力大量转移，造成留守老人、妇女不愿种地、不能种地，并且农产品需求缺乏弹性，在来自市场风险、大自然风险以及化肥、农药等生产资料价格上等多因素综合作用下，从事农业的获利空间十分狭小，多数农民趋向于把劳动时间和资金投向非农行业。从事农业生产经营风险大、利润少的特点，使土地流转后获得上地经营权的受让方很有可能把所承包的上地改作它用。在很多农村土地流转后，一般用作了木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后改变土地用途会导致土地质量下降，这样做缺乏耕地保护和可持续发展意识。

3.3缺乏健全的社会保障体系

我国目前的社会保障体系主要限于城镇地区，城镇居民有健全的养老和医疗体系，但农村地区相对薄弱，覆盖面窄、发展层次低、发展不平衡，社保资金短缺。农村居民基本上得不到像城镇居民一样的医疗、养老和保险，目前保障水平也较低。现有的“新农合”和“新农保”，也存在报销力度小，60周岁以后领钱少的情况；“低保制度”和“五保制度”也有对象的限定。由此可以看出我国目前的社会保障制度还没有覆盖到农民，普惠性的保障体系尚未建立，广大的农民无法享受改革开放的成果。所以，土地在为农民提供资源的同时，带来一定的收入，更加承担着重要的社会保障功能，一旦外出打工的农民年老或无法再从事体力性的劳动，不得不回乡继续的耕地的时候，土地的保障功能更加体现出来，因为他们虽然没工作、但是有上地可以依赖，有土地意味着有粮食、有吃饭，就有人生的希望，还可以继续为家庭提供收入，供子女上学、结婚、购买家电等花销，这导致农民不愿意不可能放心的进行土地流转。

3.4农村土地流转过程中缺乏中介服务组织

农村土地使用权流转的中介组织是介于政府和农地使用权流转主体之间的媒介，可为农地使用权流转提供农地的供给和需求信息，还能提供政策咨询、金融借贷等帮助，不仅能够有效减少农地使用权流转中所需交易成本，还能帮助流转主体规避流转中的风险。我国农地使用权流转中介组织的缺乏主要表现在中介组织 6 的数量少，质量参差不齐。现有中介组织的作用也多流于形式，使得流转主体间信息不对称的现象得不到改善。中介服务组织的缺乏使农地供需信息不对称，导致土地流转过于分散。分散的流转形式是实现农业规模化经营的主要制约因素。只有实现农地由散户向大户的流转才能形成规模经营。但散户与大户之间，无论是在生产和经营管理方式上，还是在土地流转的供给与需求信息方面都存在很大的差异，流转过程中容易出现信息不对称的情况。散户普遍认为把土地流转给亲戚或朋友比较可靠，但这样的流转无法实现成片经营；大户需要成片的农地，但相邻农户不一定会将土地流转给该农户。我国农地使用权流转的中介组织十分缺乏，导致了供求双方信息流动受阻，造成较高的土地流转的交易成本。

3.5土地承包的分散性制约了土地流转

为了避免矛盾，实行家庭联产承包经营之初，不论鱼塘、旱田、水田，还是草滩、山林、荒坡，一律根据地势、地力优劣进行平均分配，这样就造成了土地经营范围的分散性合细碎化。上世纪末多数地区采用直接延长承包期的方法进行第二轮土地承包，分散承包出现的土地细碎问题没有得到解决，土地流转仍比较困难，加之部分基层干部少害怕麻烦，土地流转进程从而被影响。

4.健全我国农村土地流转的对策

4.1规范国家、集体及农户在流转中的行为

规范国家和集体在农村土地使用权流转中的越位行为，要从转变政府职能入手，明确政府的管理范围，转变管理方式，实现管理型政府向服务型政府转变。

（1）政府要完善农地流转市场体制建设，坚持市场化原则，使市场在农地价格的制定中发挥基础作用，防止乡镇、村集体经济组织借农地集体所有的名义，强制推行农地流转。市场在农地使用权流转中发挥基础性作用是实现农地资源合理配置、保证农户获得级差地租的根本途径。

（2）政府要在农村土地流转过程中进行宏观调控。对当地农村经济的发展现状，对农田、工业发展区、居民住宅、以及公共服务区等进行合理布局、科学规划，并完善农地使用权流转的制度建设，对所辖区域内的土地进行总体规划。

（3）政府应坚持自愿原则，改变使用行政命令强迫农地使用权流转的行为。使农户在土地的承包期内，在不改变土地使用方向的前提下，可依法有偿地进行土地流转，拥有土地的自主经营权、流转权和收益权，任何组织和个人不得强迫和阻碍农户流转土地。

（4）政府应履行好服务职能。政府要做好政策导向工作，为农村土地使用权流转创造良好的政策环境。在服务对象上，要加强对发包方和承包方的服务，为其提供流转信息和法律咨询等服务。在提供流转信息服务方面，政府可为农户提供土地供需信息、参考价格，并为承包方提供资金、技术的支持。在提供法律服务方面，政府应加强农户的相关法律法规普及工作，规范流转主体的行为，指导农户在协商一致的基础上签订书面合同，载明土地流转形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务，合同由乡镇农经站鉴证;对存在手续不完备等问题的己流转土地，须重新商议，完善合同；还可为流转主体提供代拟合同的服务。

4.2确保土地流转的可持续发展

土地地不但是农民最基木的生产资料也保障和社会保障，是农民最大的利益所在是农民最基木的生活也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重上地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进上地流转。当地政府应该实行上地用途管制。土地用途管制的核心是依据上地利用总体规划审批各项建设用地，不得改变规划用途。总之，农村城镇化对上地的需求，本质上是实现经济和社会发展目标的需求，不能因土地流转而改变土地用途。因此，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地，从而达到优化上地资源配置，提高土地利用率，以确保土地资源的可持续发展。并且，贯彻农业可持续发展思想，坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，根据不同的土地类型、区位条件，使地的价值得到较为客观的体现。

4.3建立一个完善的社会保障体系

（1）完善农村医疗和养老保险制度，改革城乡二元制度。城乡二元的户籍制度的限制，使农村户口与城市户口在教育、医疗、养老保险等方面有着不同的待遇，农民工放弃原有的土地权益在城市生活，但却无法获得城市居民相同的待遇，成为游走在城市和农村的“边缘群体”。这种农村劳动力的非实质性转移不仅会阻碍我国城镇化进程，也会阻碍农村土地使用权流转的进行。因此，要降低农户对土地的依赖，就要加快对现行户籍制度的改革，逐步取消城市户口和农村户口的区别。另外还要完善社会保障制度，加大政府对农村的医疗、养老保险的投入补贴。

（2）加大对农村劳动力的培训力度。对农村劳动力的培训不仅需要政府的支持，还需要社会力量的帮助。政府可联合社会培训机构，按农村劳动力就业的主要方向制定有针对性和实效性的劳动力转移就业与技能配套培训内容；地方政府应给予此类社会培训机构以政策优惠和倾斜，要充分调动社会培训力量的积极性，鼓励开展多层次、多门类、多渠道的技术教育培训，增强农户的就业能力来降低农户对土地的依赖。

（3）加快农村劳动力的有效转移。政府需要为农村劳动力转移提供信息服务，促进农村劳动力高效合理转移。农村劳动力转移需要经历系统而复杂的过程，政府不仅需要联合社会力量对劳动力转移前进行培训，使其具有基本劳动素养，还需提供劳动力转移的中介服务，建立企业与农村劳动力联系的桥梁;农村劳动力的培训信息、就业信息及就业后的社会医疗保障等合法权益的获得也需要相关政府部门的管理和支持。

4.4培育农村土地流转中介服务组织

加强农地流转在中介组织的建设，应该在提高现有中介组织质量的同时，丰富中介组织的种类。

首先，改革现有的中介组织。现有中介组织应提高从业人员素质，丰富专业人员的种类。在土地评估勘测方面、农业技术方面、网络信息收集方面以及金融、法律方面都应具备相应的人才，以其专业的素质来保证中介服务组织运作的规范化；另外，中介组织还应具备独立动作的能力，在政府、集体和农户三者之间能够保持中立的态度，以市场为导向，为农地使用权流转提供最真实可靠的信息。

其次，鼓励发展多种性质的中介组织。在我国大部分农村地区，应更多地尝试建立自发性和金融机构性质的中介组织，自发性组织相对于政府建立的中介组织而言，有更强的独立性和市场性，有利于市场机制在流转中发挥资源配置的作用；而金融机构性质的中介组织更有利于承包者在农地使用权流转和经营的过程中得到资金支持，缓解我国农户资金短缺的情况。同时还可加强虚拟的网络中介服务组织的建设，利用现代化网络信息技术，为农地使用权流转提供更便捷、高效和专业化的服当然在此过程中需要加大对网络服务组织的监管，防止网络诈骗的发生。

4.5对农村土地进行确权颁证

解决土地流转双方之间纠纷的前提在双方之间的权利义务关系较为明晰，当前土地流转双方之间仅凭口头协议的原因在于所在地区没有对土地进行确权登记，仅在当地村组内具有一定的效力，双方知根知底，知道那一块土地属于自己，但是在外来承包人员介入时，村组内部的熟人社会就被打破，按照市场规律办事，就必须要相关的权利证件要证明自己的权利，因此，要想有效的推进土地流转，必须对当前的土地承包经营权进行确权并颁证。我国的土地确权工作正在有条不紊的进行，五年之内全国的土地都会实现确权颁证。土地确权要对现有土地的“四至”进行界定，按照实际情况进行确权、颁证和登记，把每个农户的土地承包经营权落实到具体的地块，并依法与农户签订土地承包经营权合同，发放证书，对土地承包的档案资料进行备案以备查，逐步实现土地流转的规范化。从而有效解放农村劳动生产力，调动农民土地流转的积极性，保障农村的土地流转权利，增加农民的财产性收入，将农民从土地的束缚中解放出来，推动城镇化的进程。

结

论

“三农”问题一直是我国社会发展的关键，它直接关系到国家的长治久安和国民经济健康有序发展，而土地作为农民赖以存在的根本，是解决“三农”问题的核心所在。农村土地使用权利的自由流转己经是当代农业发展的趋向，然而我国现有农村土地承包经营权流转制度还很不完善，存在诸多缺陷和不足，无法满足农村土地承包经营权流转的现实需要。这样的现实状况，对于我国农业的现代化发展是不利的。对于农村土地流转过程中产生的问题，本文分析总结了国内外关于农村土地流转的研究成果，分析了当前我国农地使用权流转所面临的困境，得出了以下结论：为了保证我国农村土地流转的健康发展，应该规范国家和集体在农村土地使用权流转中的越位行为，要从转变政府职能入手，明确政府的管理范围，转变管理方式，实现管理型政府向服务型政府转变。不能因土地流转而改变土地用途，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地。建立一个完善的社会保障体系。加强农地流转在中介组织的建设，提高现有中介组织质量的同时，丰富中介组织的种类。对农村土地进行确权颁证。

总而言之，我国农村土地流转制度的建立和完善是一项艰巨的任务，也是一个重要而且复杂的博弈。它直接影响着农业经济的发展以及农村社会的和谐稳定，尤其是影响着农民的基本权益的保障。因此要建立起符合我国实际情况的农村土地流转制度。

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第五篇：我国农村土地流转中存在的问题及对策分析

我国农村土地流转中存在的问题及对策分析

摘要：农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。在现有土地承包关系保持稳定并“长久不变”这一政策背景下，以及相当长期内土地还将承载社会保障功能这一基本国情条件下，通过创新机制，规模化、规范化流转土地，正确分析当前农村土地流转过程中存在的问题，研究制定有效的政策措施，意义重大。

关键词：农村土地流转政策分析

随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力的转移，农村土地使用权流转速度明显加快，规模不断扩大。农村土地流转不仅优化了农村土地资源配置，巩固和完善了家庭承包经营制度，而且解决了农村土地利用中的人地矛盾，实现了农业规模化经营，降低了农业生产成本。然而，目前农村土地流转还存在诸多问题，农地流转制度还不健全，有待进一步完善。

一、我国农村土地流转存在的主要问题

（一）大量农用地转为非农建设用地

我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。全国仅开发区规划面积就达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。2000年～2005年全国耕地转为非农建设用地的面积为1549.65万亩。而通过征地带来的丰厚利益，也促使了土地征用规模的无序扩张和征地过程中的农民利益不断受损。

（二）农地流转收益分配不合理

依据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10～15倍，最多不超过30倍。在土地收益分配时所获得的收益大小在不同利益主体之间存在差异。一般而言，农民只得到土地收益的5%～10%，村集体得到25%～30%，村级以上及其他部门得到土地收益的60%～70%，按这个标准，对农民补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万～3.5万元之间，加之分配机制缺乏有效的约束，有些地区农民得到的安置补偿低于最低标准的现象也时有发生。极低的补偿割断了农民与土地的联系，使农民不得不面临新的生计和基本的生活保障问题，影响了农村的社会稳定。

（三）农地流转市场交易产权边界的模糊性

农地流转市场上交易的对象主要为各类农地产权。根据我国现行法律法规，现实中已经入市交易的各类农地产权均不同程度地存在产权边界的模糊性问题，产权边界的模糊性导致产权市场交易的摩擦费用增加，交易的不确定性程度加大，从而阻碍了农地产权交易的实现。

（四）农地流转操作程序不规范，缺少必要的法律法规的支持

农地流转必然形成土地所有者、承包者、经营者等多元利益主体。但在实际中，这种利益主体之间的责权利关系是不明确的，或者是松散的。一是农地流转中的法律关系不明确。当前农村土地使用权流转有一部分是向农户的亲朋好友流转，或者抛荒后由村干部委托别人或自己代为受让。流转中的“依法”成分很少，没有法定的程序和具有法律效力的流转合同，因此，显得相当松散和脆弱。二是农地流转的责权利不落实。由于农地流转不

具备合法效力，流转双方的责权利很难明确，包括流转后的使用权限、农地保护、转让费率等方面都没有得到确认，流转双方的责权利关系非常混乱和零散脆弱，导致土地流转纠纷不断。

（五）社会化服务不到位，体系有待健全。

农村土地流转平台未建立，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难，不利于土地的有效及时流转。并且没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。

二、我国农村土地流转存在主要问题的成因

（一）思想认识错位。各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层对有利的模式不加以鼓励和推广，对不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“归大堆”、“吃大锅饭”，谈合色变。

（二）政策法规错位。一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持。二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金。三是后续政策不配套。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像在《土地承包法》中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实践中可能会出现很长或无限期流转,势必影响今后国家政策的调整和执行。四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。

（三）管理服务错位。县、乡镇管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪。

三、促进我国农村土地流转的几点对策

（一）弱化农村土地集体所有权，搞活农地使用权

我国现行的农地制度为土地集体所有。所有权包括占有权、使用权、收益权、处置权等，而现行集体所有权往往造成上级所有者的身份侵蚀农民的使用权和收益权，各种摊派收费往往使农民负担过重，集体内成员的人人所有造成土地细碎化。要实行农民永包制，集体只行使有限的几种权利，这些权利仅限于：向土地承包的农民收取少量的承包费，其他的处置权、使用权、占有权皆虚化掉。

农民的永久土地使用权包括从弱化的集体所有权转化而来的实际占有权、直接使用权、经营权、部分收益权和有限处置权。在不改变原出让合同的基础上，通过集体组织登记备

案，可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押等。国家要切实保障农民的土地使用权不受侵犯，集体组织不得随意收回农民使用的土地。

（二）改革征地制度，明确征地范围

1.明确界定“公共利益”的内涵和外延，从而对政府动用征地权的项目范围做出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施和公用事业上，缩小政府征地的范围，控制土地的征用规模，从根本上摒弃侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。

2.从法律上规定集体土地所有权和国家所有权在地位上是平等的，集体土地可以上市流转。土地使用者可以不再仅仅依赖国有土地，使用土地的公司、企业、房地产经营者可以直接与土地所有者——农民集体经济组织交易，真正由市场来调节土地的供求平衡，这一制度安排，一方面从制度上保证了农民在城市化、工业化进程中的平等市场主体地位，使他们能够分享土地非农化后的级差收益，保障了农民的土地财产权利；另一方面，农民集体经济组织与土地使用者直接进行市场交易，由市场配置土地资源，大量减少土地用途变更的中间环节，降低被征土地的闲置率，提高土地资源的配置效率。

（三）完善农地流转的收益分配机制

征地补偿是征地问题的核心，征地补偿费不能再简单地以被征地的年产值作为补偿依据，要在确定农民集体土地的财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。土地价格不仅要考虑区位、市场供求、当地发展水平和转用后的收益等市场因素，还要考虑由于农地转成非农用地所造成的环境价值损失和土地因规模变小而降低的价值。因此，可以借鉴国有建设用地地价评估技术手段，根据被征地在土地市场中的供地价格，合理测算出区域平均土地取得成本，再以该成本结合被征地的区位、环境等个别因素差异最终确定被征地补偿费用标准。

（四）建立和规范农地流转市场运行机制

1.对于农用土地转为农用土地的情况，应规范以下内容：

（1）农用土地承包：即村民委员会（村民小组）经乡（镇）以上土地管理部门同意，将农地有偿承包给农民个人或农业联营组织进行农业性生产活动，并由承包者向村民委员会（村民小组）及土地管理部门交纳一定数量的土地租金和管理费。

（2）农用土地转包：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后，有偿转让给他人进行农业性生产活动，并转由他人向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金和转让管理费。

（3）农用土地出租：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后出租给他人耕种，并由承租人向出租人、村民委员会（或村民小组）和土地管理部门交纳土地租金和出租管理费。

（4）农用土地入股：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后以股份形式向农业性联营组织或农业性生产企业入股，参加收益分红并向村民委员会（村民小组）和土地管理部门按股交纳土地租金和土地管理费。

2.对于农用土地转为非农用地的（不包括国家征用土地的情况）情况，应在以下几个方面加以确认和规范：

（1）农民自己农转非：农民自己将承包的土地转变为非农用地的，向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，向财政部门交纳耕

地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（2）转让给他人农转非：农民将自己承包的农地有偿转让给他人改变为非农业用地的，由转让方向村民委员会（村民小组）和土管部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由受让方向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（3）出租给他人农转非：农民将承包的土地出租给他人改变为非农业用地，并由出租方向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由承租方向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土地管理部门负责组织开垦。

（4）农转非土地入股：农民自己将承包的农地以股份形式入股参加其他集体经营组织进行非农业性经营活动的，由入股者向当地村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由经营组织向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，由经营组织除交纳耕地占用税外，还需要向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（五）为农地流转创造良好的环境条件

1.增加农民的非农就业出路。一是大力发展乡镇企，提高农村非农文化水平，增加非农就业机会。二是重新构建城市化发展战略，提高农村城市化水平，为农业劳动力转移提供充分的空间和载体。三是通过农业产业化开发，形成农业劳动力就业的吸纳机制。

2.制定农地流转的操作规程。一是实行村务公开。农用土地流转的有关事项，要经村民代表三分之二以上讨论同意方能进行农用土地的流转。二是提出申请。需要使用农地的一方，向乡镇以上土地管理部门提交申请，并提交农地流转中的双方所签定的合同。在农地流转中的双方必须签定合同，合同中必须规定双方的权利和义务、经营期限及土地经营用途等条款。三是审批。土地管理部门从土地的规划、开发单位、开发项目等方面科学作出批准或不批准决定，若批准后，办理农用土地变更登记。

3.建立与完善农村社会保障体系。在实际操作过程中可通过设定农村就业保险和农村人口养老保险来实现对农地福利保障功能的替代。保险要面向全部村民，基金来自社区向承租土地的村民收取的地租基金，专款专用，可存入银行，也可委托专门的机构管理和运作，社区土地所有权主体负责福利申请人的资格认定，并经村民代表大会表决通过。

参考文献：

[1]车裕斌.《中国农地流转机制研究》，中国农业出版社，1994

[2]李明秋.王宝山.《中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究》.中国大地出版社,2003

[3]姜缅.《农村土地流转存在的问题与对策》.农村经营管理,2006(03)

[4]张元浩等.《农村土地流转中的现存问题及其制度完善》.山西高等学校社会科学学报,2006(07)

[5]钱莲琳等.《新农村建设中的土地制度创新与保障》,农业经济.2006(10)