农村土地征用中存在的问题及对策分

第一篇：农村土地征用中存在的问题及对策分

农村土地征用中存在的问题及对策分

时间：2013-03-28 07:50:58来源：作者：喻小倩

（重庆工商大学融智学院，重庆 400037）

摘要：随着我国社会经济的发展和城市化水平的不断提高，土地的大量征用将不可避免。而目前我国土地征用中的一些行政行为引发了许多社会矛盾。文章针对当前农村土地征用存在的主要问题，进行客观的分析，找出症结，并提出一些政策性建议。

关键词：土地征用；问题；解决对策

中图分类号：F301.0文献标识码：A文章编号：1674-0432（2013）-01-

0 引言

土地既是农民的基本生产资料，也是农民生存和发展的保障。随着改革开放的深入，我国城市化进程加快了步伐，建设用地需求的急剧增长使得大量农民失去了他们赖以生存的土地农村集体土地被大量征收、征用；征地形成的纠纷也大幅度上升据不完全统计，在全国各地的群众上访案件当中有40%涉及的是土地问题，而且在其中又有大约60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我国土地征用补偿的范围和方式不尽合理，所以进一步完善土地征用制度，严格控制征地规模，加强征地管理，贯彻好“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，直接关系到农民生活，农业发展，农村稳定。征地过程中突现的几个问题

1.1 土地征用费占土地出让价的比重偏低

我国现行的征地制度是在计划经济体制条件下逐步形成的，但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府开始向市场出让和拍卖土地，而且土地成交价格比较高，但政府对农民的征地补偿费用又非常低，于是就出现了“低征高卖”的现象。一般政府以较低的价格获取集体土地所有权，但是土地出让金收益却比较好，只要高于征地的成本，便有利润回报，基于此一些地方政府便在征地补偿及土地出让中寻找二者之间的差额，这就导致了土地滥征滥用的现象泛滥，使我国的耕地资源急剧减少，造成了土地资源的极大浪费，土地资产严重流失；又由于在征地过程中对农民的补偿标准过低，使农民利益遭受严重损失[1]，农民的心理开始不平衡，政府与农民之间的矛盾激化日益突出，阻碍了国家征地的顺利开展。因此土地征用补偿费用较低，是农民甘愿冒触犯法律的风险把农业地转为非农业用地的直接原因，这一现象在城镇近郊尤为突出。

1.2 集体土地产权主体不明确，农村基层组织与被征地农民的矛盾尖锐

我国自建国以来，虽然土地制度经历了多次改革，但对集体土地所有权主体的界定仍然不清晰，那么土地补偿费的归属也有了争议，从而引发了行政村和村民小组、行政村与自然村之间争夺土地补偿费的现象。另外，由于集体主体产权是虚拟或多元化的，所以少数村干部往往把持了集体土地使用的“生杀大权”，实际上他们就变成了集体土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“寻租”的工具。在征地时他们很容易向国家和用地单位讨价还价捞取资本、收受好处，在群众中造成了非常恶劣的影响，农民权益受到侵犯。

1.3 土地补偿费支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建设单位在征完地后，以各种样的理由长期拖欠农民的征地补偿费；个别单位甚至挪用征地款作它用，长期不归还于农民；有些村务公开工作制度贯彻落实不到位，村里征地拆迁补偿安置费收支不透明，造成农民对村干部不信任。被征地农民获得的补偿费占征地补偿费的较少一部分，而且有的征地补偿费还被乡镇、村层层克扣，所以最后农民能够得到的补偿费用非常低，不少地方对农民的补偿只是有限的“青苗费”和“口粮补金”。在征地工作中贪污挪用征地补偿费等腐败行为严重。

1.4 征地范围界定不明确

当前“公共利益”这一概念至今仍然没有明确的法律规定，导致对“公共利益”理解的不一致而使得政府机关滥用自由裁量权。各级地方政府为了获得较高的经济利益，往往把经济建设也划入公共利益的范畴。土地征用的范围过宽甚至没有边界，这很容易造成滥用土地征地权，也不利于社会对土地这一人类赖以生存且不可再生的稀缺资源的利用和保护，这将会带来一系列严重的社会问题。

1.5 安置方式单一，造成农民生活水平下降，就业与保障无着落 各地上报国务院审批的建设用地项目中，九成以上征地项目采用货币安置方式，以后的生活需农民自谋出路。但在有些地方劳动力市场发展程度相对滞后，劳动力自谋职业非常困难。另外，土地征用过程中需要安置的农村劳动者素质相对较低，就业缺乏竞争能力，以目前的土地征用安置补偿费，如果没有稳定的收入，若干年之后，其生活将受到严重冲击，以至会导致整个社会的不稳定。土地征用过程中存在问题的对策建议

2.1 建立土地价格评估中介机构，以土地价格为依据，形成客观的土地补偿标准

土地征用实质上是政府以强制性的方式获得集体土地所有权，但所有权的变更是在有偿的条件下实施的。在这个过程当中，土地权利的转移其实是一种行政行为，而并不是一种市场行为。为了社会经济发展的需要，政府征用农村土地时农民集体不能以任何形式加以阻碍。此时农民集体土地所有权的性质是比较模糊的，表现的是一种不完全的所有权，农民集体的收益权被大大削弱了。根据现行的《土地管理法》，土地征用的补偿标准有明确的规定，即“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按

照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”[4]。从国家的明文法律规定来看，被征用土地平均收益标准是很难界定的。而且在界定标准过程中，省、自治区、直辖市自身的权限非常大，对土地价格的评估不可避免地会出现一定程度的随意性，难以公平公正。因此必须建立土地价格评估的中介机构，这一机构不代表任何一方当事人的利益。对于土地征用补偿费，补偿标准和原来相比有所提高，但依然比较低。各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异难以正确体现，无法反映被征土地的区位价值，征地之后农民现有的生活水平若难以维持，农民对政府征地行为就会表示强烈的不满；另外，政府以较低的价格获得土地所有权、但却以较高的价格出让土地使用权，这样的行为也是农民是不能所接受的。目前世界大多数经济发达国家或地区除土地补偿之外，大多还将残余地损害、营业损失以及其他因土地征用而引起的各种附带损失均纳入征用土地补偿范围之内，并且土地征用补偿费的标准也都接近于市价，使被征用人既无法从中获取暴利，但也不至于遭受损失[5]。

2.2 明晰农民集体土地产权主体，规范土地征用补偿费的分配方法 我国法律明确规定农村集体土地所有权主体是农民集体，农民享有集体土地的承包经营权。这些权利通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，才能在法律上得到有效的确认和保护。所以实际上，该“农民集体”仅有法律上的意义，并没有形成独立的法人，因而没有行为能力，以致土地所有权主体缺省或虚置，无法维护“农民集体”切身的合法权益。随着我国农村经济的发展和社会主义改革的逐步深化，众多名副其实的农民集体经济组织将逐渐形成，从而会使农民集体土地的产权主体越来越清晰。在现阶段的农地产权制度建设上，应逐步将农地所有权淡化，强化对农地的使用权，并使征地补偿费更多地倾向于农民。在此基础上，以法律的形式制定切实可行的土地征用的土地补偿费和安置补助费的分配使用办法，以纠正目前土地征用补偿费分配的混乱局面，保护被征地村集体经济组织和农民合法权益。

2.3 健全和规范土地征用程序

为了规范政府在土地征用过程中的行为，增加透明度，加强对土地征用过程中各个环节的社会监督，防止土腐败行为的滋生，以便土地征用工作开展顺利，必须严格规范土地征用程序，目前共利益项目征收的认证程序不够规范和完善，应在现有的土地征用程序的基础上严格界定，做好土地征用前的调查以及征地后的权属变更登记，强化土地征用公告制度，并落实征地补偿安置听证制度，政府主管部门参加不仅要参加，而且也应该有农民代表参加，通过代表更多地听取民众意见，政府应把信息公开，将有关征地补偿的标准在互联网上进行公示，以供公众查阅，加强查阅场所建设，为公众获取政府信息提供便利。

2.4 严格限定公益性用地范围，完善土地征用法律法规

在我国，《宪法》明确规定，征地是“国家为了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中则规定，任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的必须依法申请国有土地(包括国家征用的原属于农民集体的土地)。虽然我国的《宪法》和《土地管理法》都明确规定了国家征

收集体土地的前提必须为了“公共利益”的需要[6]，但“公共利益”在—定程度上具有动态性、抽象性以及非特定性，所以在进行具体判断时往往会带有较浓厚的主观色彩，不同的人的判断标准也可能存在不同。因此，公共利益范围的任何不确定性都将导致土地征用权滥用。现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。建议完善我国土地征用法律体系，对“公共利益”进行明确的界定，控制土地征用范围。要求各级政府严格依照法律规定行使土地征用权，公益性用地和非公益性用地的界限要严格区分，将商业、娱乐、旅游和商品住宅等经营性用地退出征地的范围，逐步缩小各种征地范围，最终将各种用地严格的限定在必要的公益事业用地范围之内。对征地过程中出现的用于非公共利益的土地进行严厉查处，制止打着“公共利益”的幌子而大量征用集体土地的行为。

2.5 建立失地农民的社会保障制度

我国长期以来，城市和农村的社会保障制度存在很大差别。城市居民享有养老保险、医疗保险的待遇，同时城市居民在公共就业服务、公共文化体育、福利救助等方面的社会福利明显优越于农村。但对于农民来说，土地是农民赖以生存的基础，是大部分农民就业和社会保障等的唯一支柱。所以必须要逐步将农村居民的社会保障由依靠土地的现状改变，转变为同城市居民一样都依靠社会保障，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等方面的保险。尤其对失地农民更应该实行优惠的社会保障制度，对他们的生活要进行合理及时的安置，尽量减少征地给他们带来的痛苦。在市场经济条件下，如果不从根本上建立农村失地农民的就业和社会保障机制，就根本无法解决征地后大多数失地农民的生活出路问题。但是，建立农民的社会保障机制钱从哪里来呢？为了保障失地农民的切身利益可采取以下几种措施：（1）政府承担的部分可在每年年度财政或从土地使用权出让金的收益中按比例列支，建立专门的征地补偿安置调节基金。（2）农村集体补贴一部分，把用地单位支付给村集体的土地补偿费中不少于70％的部分，转入保障资金专户[7]；（3）个人承担部分可从安置补助费中列支；（4）将土地使用权由房地产评估机构评估折算成股份加人经营状况较好和收益较稳定的经营实体，集体经济组织或土地承包经营者作为股东分享经营利润，为被征地农民提供较为可靠和长远的生活保障。

参考文献

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济,2001,(3):53-58.[2] 吴次芳.鲍海君.城市化进程中的征地安置途径探索[J].中国土地,2003,(4):13-15.[3] 朱清.中外土地征用制度比较与借鉴[J].国土资

源,2004,(1):50-52.[4] 吴旬.土地价格、地方政府竞争与政府失灵[J].中国土地科学,2004,(2):1-5.[5] 曹桂华,于维娟.解决失地农民问题的关键:完善土地征用制度

[J].中国国土资源经济,2006,11:27-29.[6] 黄征学.土地征用存在的问题及其对策思路[J].中国发展观察, 2006,(5):13-15.[7] 叶剑平.中国农村土地产权制度研究[M].北京:中国农业出版社,2000.作者简介：喻小倩（1984-），女，汉族，重庆人，重庆工商大学融智学院硕士，研究方向：土地管理。

第二篇：农村土地征用存在问题及对策

一、镇农村土地征用主要存在问题及原因

1、征地是政府行为，即由地方政府或相关部门直接介入征地活动，这就使得农民在征地中处于比较被动的位置，当农民和政府或开发商就补偿、安置等问题无法达成协议，申请政府或职能部门协调裁决时，由于政府或职能部门既是“运动员”又是“裁判员”的双重身份，农民要求解决的问题有时得不到解决。

2.农村征地款使用管理问题。据近期对新联村被征地农民社保问题的调研，目前该村征地费的使用方式主要是：村集体所有，按其土地使用面积分配到户。土地属集体所有，征地补偿费由村集体掌握。村集体根据本村土地下放时分田到户的底册，按每户的土地使用面积登记造册，一次性分配到户，由农民自由支配使用，据了解，在1993至1994年间，新联村大夫坣村小组平均每户能分到征地补偿费及附着物补偿款3至4万元，这种方式，村民在当时可以建房出租，有的弃农从商，一定程度上解决村民的生活问题。但是也存在一些问题，如出租给本村村民，村集体往往收取租金较困难，出租给本村集体以外个人又影响着本村的社会稳定，处于两难抉择的困境，村民也同样面临着养老等生活风险。

3、有关农村土地征用的法律法规急待完善。目前，土地征用的补偿安置标准普遍偏低，主要是套用国家标准进行征地补偿，补偿费明显较低。按国家新《土地管理法》征地补偿标准，耕地补偿费为该地被征前三年平均产值的6—10倍；安置补助费为该地前三年平均产值的4—6倍。安置措施不到位，有的地方出台土地征用办法时，更多地考虑政府或开发商的利益，低价征用，高价出售，牺牲农民利益。而对于农民来说，失地就意味着失业，因为拿不到足够的补偿，得不到妥善的安置，又失去了收入来源，他们的生活出现了困难，甚至重返贫困，同时也给社会稳定埋下了隐患。

二、我镇解决被征地农民的情况及主要做法

一直以来，我镇征用土地由地方政府直接介入征地活动，用地单位只需与镇政府签订协议，预收征地补偿费，政府再与村集体和农民协议征用，补偿款由村集体造册登记，政府依据册子发放补偿款。这种做法在一定程度上解决了征地款被拖欠、挪用的现象。但使农民在征地中处于比较被动的位置，当农民和政府就补偿、安置等问题无法达成协议时，农民要求解决的问题有时得不到有效地解决。

三、对加强农村土地征用管理的几点建议

1、各级地方政府及相关部门应提高对“土地是民生之本”的认识，在依法行政中牢固树立“以民为本”的理念，加强管理，逐步完善有关法律法规，进一步规范农村土地征用行为。

2、各地政府及有关部门要从严把好征地关，严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和土地利用计划，慎用征地权力，切实控制征地规模，要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。

3、从我国国情出发，实行最严格的耕地保护制度，尤其是要重点保护基本农田，同时还要做好土地占补平衡工作，充分挖掘土地资源潜力，以促进土地资源可持续利用，保障国家粮食安全。

4、切实维护被征地农民的合法权益，进一步完善征地程序，着重解决征地规模过大、补偿安置不到位、同农民协商不够等突出问题。建立补偿标准听证制度，严格按法律规定落实补偿安置措施；急农民之所急，想农民之所想，补偿标准要合理公正，土地补偿费要及时到位。严厉查处拖欠、挪用、截留土地补偿费等违法行为。

第三篇：关于农村土地征用问题

农村土地征用直接关系广大农民群众的切身利益。在土地征用工作中，正确处理好国家、集体、农民三者关系，不使农民群众利益受到侵害，是实践“三个代表”重要思想的具体体现。从总体上讲，在县委、县政府高度重视和各部门的共同努力下，广大农民群众对政府的征地工作是理解和支持的，土地征用工作取得了一定的成果。但随着我县工业经济不断增长，城市化进程持续加快，建设用地的需求量迅速增加，征用土地规模不断扩大，涉及征地农民的人数剧增，一些深层次的问题也相继暴露出来。为此，我们经过多次专题调查，对土地征用过程中存在的问题、成因及对策作了一些思考研究。

一、存在问题及成因

（一）征用土地规模呈攀升态势，“征而不用”造成土地资源浪费。

从2000年以来，我县共征用农村集体土地20661亩，平均每年为5165亩，最多的一年是2002年为8220亩。减少的耕地集中在丹城、石浦、西周等工业发达乡镇，尤其是丹城镇，已经出现了不少无地村。被征用土地中，以工业和公益性基础设施用地最多。从2003年来说，共报批农转用土地7263亩，其中以协议方式出让的工业用地占30．6%，以行政划拨方式供给的公益性用地占43．4%，以招拍挂方式出让的房地产开发为主的经营性用地占26%。由于利益的驱使，一些单位“征而不用”，超过规定期限而迟迟不动工开发建设。据统计，中心城区大约征而未用闲置土地34．18亩左右，另有264亩为政府控制性用地和村集体留地。一面是农民无地耕种，一面是土地闲置浪费，这种现象是引发农民不断上访的重要原因之一。

（二）“失地农民”缺少生活保障制度，后顾堪忧。

土地是农民的命根子，是农民赖以生存的保障。长期以来，我县对土地征用补偿实行的是单一的货币政策，不利于农民长远生活保障。由于广大失地农民文化素质和专业技能普遍较低，自谋职业的能力较弱，因而大部分失地农民对今后的生活顾虑很大。他们强烈要求政府解决失地后的生活保障问题，有的甚至提出了只要政府给他们安排好基本生活保障，土地可以白送给政府的呼声。

（三）留地政策未能实施到位。

为谋求村集体经济发展和给村民提供生存空间及生活保障，各村对留地要求十分强烈，主要是提出留好两类地，一类是村经济发展地，另一类是个人建房用地。我县也陆续出台了留地政策，2000年规定留地条件必须是征地总面积达到该村耕地2/3以上，留地面积按被征地面积10%计算，留地位置规定除象山港路、天安路、环城东路、新丰路等主要道路两侧以外的区块。2003年县政府规定村留地不准非法买卖，不准搞房地产开发，要求以土地入股，或建标准厂房出租等形式利用留地。但各村对留地位置要求较高，往往要求留在主要街道两侧，并允许他们搞房地产买卖，对此政府难以满足他们的要求。由于留用地政策上存在分歧，造成土地征用工作难度增大。

（四）征地补偿标准执行力度不足。

征地困难的核心是补偿。根据《土地管理法》规定，现行征地制度是按照被征用土地的原用途进行补偿，具体测算按被征用土地前3年平均年产值的倍数确定补偿费用。由于年产值不确定，倍数标准又存在较大幅度，政府征用土地往往在法定范围内尽可能以低限补偿费用。这种补偿办法，造成同一区块甚至同一宗地由于用途不同而补偿标准差距悬殊的现象。况且，经营性用地出让中，从农民手中以较低的价格征用，却以高出数十倍甚至上百倍的价格出让，导致被征地农民心理失衡。此外，政府为壮大发展本地企业，对重点扶持的企业征地行为实行特殊优惠政策，低价从农民手中取得土地；有些镇乡、街道为了招商引资

增加本地区的投资吸引力，往往把征地补偿标准降得很低，作为给予投资方的优惠措施，侵害农民的利益，引发众多失地农民逐级上访，造成社会不稳定因素。如西周华翔汽车城、县经济开发区东陈区块、天安电工城等，都是今年群众信访举报的要件。西周镇村民集体上访市、省直至国土资源部，就是因为未批先占耕地千余亩，而安置补偿不到位所致。

（五）土地补偿费用管理不够严格。

征地补偿费事关稳定大局，事关失地农民切身利益。《象山县土地征用暂行办法》规定，征地补偿费用由土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费组成。其中，土地补偿费归农村集体所有，纳入公积金管理，用于被征地农民参保和发展生产、公益性建设，不得平分到户。但在实际工作中，由于政府指导监督力度不足，有些村干部迫于村民的压力，往往把土地补偿费平分到人，有的村甚至发生村干部截留甚至借机挥霍土地补偿费的现象。

（六）违法征地现象普遍，影响征地工作开展。

根据《土地管理法》规定，征地必须经村民代表大会或村民大会上2/3通过，方才有效。而部分镇乡、街道为了加快引资速度，往往包办征地工作，直接与村干部签订征地协议，忽视广大村民的要求，侵犯村民的合法权益。有些镇乡甚至自行设定开发区，变相圈地，未经报批而广建厂房，既扰乱了土地征用秩序，也造成了土地资源的极大浪费。

二、对策与建议

（一）建立失地农民的基本生活保障制度

建立基本生活保障制度，其保障资金来源可以按照“农民与政府按一定比例出资，农民自愿申请加入的方式。可由以下几部分构成：一是申请加入基本生活保障的失地农民的全部安置补助费。根据目前标准我县每亩耕地安置费为1万元左右。不想加入基本生活保障的安置费归农民自己所有，相对来说也减轻了政府一些负担。二是政府从土地出让金的收益中切出一大块，作为失地农民的基本生活保障金，以维持失地农民的长远生计。

（二）探索多种安置途径，拓宽就业门路

目前，我县实行单一的货币安置政策，很多村民在获得货币补偿后，基本上都用于日常生活消费，补偿款花光后生活就无法保障。因此，帮助失地农民拓宽就业门路，探索多种安置方式势在必行。

1、将被征地农民统一纳入城镇就业渠道。建立城乡统一就业组织体系，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。在城市公共项目用工中（如环卫、物业、绿化等），应划出一部分就业指标专门用于安排被征地农民再就业。要鼓励用地单位把适合农民就业的工作岗位优先安排给失地农民。

2、积极开展失地农民再就业培训。政府必须高度重视失地农民再就业培训工作，加强对失地农民的再就业技能培训，安排一定资金，专项用于培训，尤其要有针对性地举办一些从事二、三产业的技能培训。要引导和鼓励失地农民转变观念，自立创业，在经商办企业等方面给予优惠政策，扶持鼓励失地农民承包农业园区基地，从事种养业获取经济收益。

3、大力推行留地安置政策。把村级留用地落实到有较好区位优势，较大升值空间的地块。为被征地村留足、留好村级集体发展留用地。村级集体留用地的具体使用，必须服从城市总体规划，允许村里发展商业、工业、仓储业等等，使村级集体留用地保值增值，为村民长远生活提供保障。

（三）强化征地补偿费用管理，规范分配使用

1、严格按规定分配征地补偿费用。失地农民为了改善生活，提高自谋职业能力，都希望多分配一些征用补偿费，而实际在分配过程中也已出现分多留少的趋势。对此，必须严格按照《象山县土地征用暂行办法》规定，将安置补偿费合理地分给村民，而土地补偿费必须留作发展集体经济用途。同时，政府有关部门必须加强对这部分补偿费使用的监督与管理。

2、加强对土地征用安置费的分配指导。安置补偿费的分配涉及千家万户的切身利益，必须坚持公正、公平、公开、合理的原则，坚持法律、政策规定前提下开展民主讨论的原则。因此，在制订分配方案时，要广泛征求群众意见，通过村民代表或村民会议决议的方式来确定分配方案。为了保证分配方案的合法性和合理性，分配方案必须经有关部门和单位审查批准后方可实施。

3、有效利用土地补偿费用，发展村集体经济。引导村民谋求长远发展，并积极推行民主决策、科学决策机制，避免村经济投资决策失误。根据城区发展需要，结合村集体留地政策，大力发展服务业等劳动密集型产业，以建设厂房出租等形式，实现村集体经济保值增值的目标。同时，建立健全村级民主理财、民主监督制度，加强对村土地补偿费用使用管理的审计监督和财务监督，确保村土地补偿费的正确使用。

（四）强化依法征地意识，遏制违法征地现象

1、强化土地征用权限。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，县级以上国土部门负责承办，隶属于县国土资源局的县统一征地事务所代表政府行使征地职能。镇乡、街道只能配合做好征地工作，而无权进行征地。任何未经县统一征地事务所签订的征地协议一律无效，并要追究违法征地者的责任。

2、严格执行征地工作程序。依据国家土地管理法律法规及国土资源部关于土地征用有关规定，严格按照征地受理、补偿协商和草签协议，征地方案报批，“两公告”及等程序实施。征地协议必须经得村民代表大会或村民大会2/3以上通过，让农民享有充分的知情权、参与权、诉讼权。

3、切实按照规定标准补偿。必须切实按照我县征用补偿的“区片价”和“最低保护价”政策规定标准进行补偿。今后，应加紧建立宗地价格评估制度，通过评估，科学合理地确定补偿标准。

4、加快征用土地的利用建设。对闲置土地应及早收回，重新落实项目，政府控制土地和村留地应尽快办理用地手续或落实项目，及早建设利用。

依据《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，是一种集体所有制形式。按用途可划分为农用地和建设用地。农村土地管理就是依照《土地管理法》及相关法律法规行使对农村集体所有土地的保护、开发和利用等行为的管理，对土地违法行为给予行政处罚的行政职能。农村土地管理工作开展至今，时间仅二十余年，有许多不规范之处，笔者结合实际工作经验做浅显分析，认为普遍存在以下几种现象：

一、农村土地的产权制度不够完善，由此诱发了大量土地违法行为，农民的合法权益得不到保障 主要体现在三个方面：首先是集体土地所有权很模糊，《土地管理法》第六十二条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于非农业建设”。一方面法律规定土地归村民集体所有；另一方面村民对自己拥有的土地没有处置权。缺乏处置权的所有权，不是真正意义上的所有权，正是这种土地所有权的被弱化，导致了农民集体在许多征地过程中处于弱势地位，合法权益得不到保障。其次就是农村集体土地所有权主体不明确，《土地管理法》第十条规定，“农村集体所有的土地可由村集体经济组织或者村民委员会管理，也可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，也可以由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由村民居委会经营、管理的，很难避免缺乏监督机制的村干部为了自己的私利，不做出损害农民土地权益的违法行为；由村民小组经营管理的，大多数村民小组无组织机构、法人资格和独立帐户，而且“集体”一词不是我国民法上的主体概念，本身在法律上就无主体地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有权对所有权主体内部成员的约束也是软弱无力的。据调查，还有不少农民认为农村土地是属于国家的，虽然同为公有制的所有制形式，但国家与集体所有的制度本质仍是大有不同。正是由于忽视了这种不同和集体观念的淡薄，导致农村集体土地几乎成了农民的私有财产，谁占到了就是谁的，强行割占宅基地，土地权属纠纷层出不穷。而作为集体土地所有者的农民集体经济组织却无法处置自己的土地，严重丧失了所有权主体的所有权利，对内部成员的管理也就必须是松散的。

要改变这一现状，必然要触及我国土地产权制度的改革，强化农民集体土地所有权的权能，确立农民集体土地所有者的法律主体地位，强化农村土地集体所有的观念。土地是农民集体的，管理也是农民集体应尽的职责，充分调动所有权主体的主观能动性。

二、农村集体土地管理是一种静态管理，没有建立土地市场机制，土地缺乏流动性，土地的资产价值不能显化，土地利用效率很低

导致这一现状，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三条规定，“农村村民只能使用本集体经济组织农民集体所有的土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准”。所以在法律上是禁止农村集体土地流转的。这种静态管理模式阻碍了农村经济的发展：第一，它不利于农村城镇化建设的发展，小城镇建设需要大量农民向建制镇、集镇、中心村集聚，而缺少农村集体土地的供给，城镇化建设是不可能进行的。我国在加快城镇化建设步伐的同时，农村集体土地市场建设却滞后了。第二，它不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，土地作为生产要素，当然也离不开市场的优化配制。农民的集体土地的资产价值要显化，必须要通过市场运作，农民的土地收益才能得以体现。第三，允许农村集体建设用地依法流转，是农民集体最大限度实现所有权的强烈要求。只有让土地所有者和使用者在流转中获得土地收益，他们的积极性就会发挥出来，对土地管理、保护和利用就会重视，土地利用效率自然会得到提高。第四，允许农村集体建设用地依法流转，有利于形成农村土地市场，土地供应、需求的增加，必然加速土地资产的流通，从而促进土地交易市场化的建设。

由于我们现行法律禁止农村集体土地流转，时下城市郊区、集镇的农村集体土地只能隐形交易。因无规范的程序和标准的价格体系可参照，隐形交易就成了没有规则的交易，交易者的利益难免遭受损失，引发诸多土地权属纠纷，给社会带来不安定因素。农村集体土地流转还有一个非常重要的问题要解决，就是要防止借“流转”之名，行商品住宅之实，为切实保护耕地，必须要严格执行土地用途管制制度，严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。土地利用总体规划就是农村集体土地能否流转的决定性门槛，要严把规划关。

三、农村集体土地的利用严重缺乏规划，管理很不规范，是土地管理中存在的另一个非常严重的问题

大部分的农村村庄，宅基地没有规划，房子不整，样式、座向不一，村庄里的道路弯弯曲曲，东抹西拐，两边又没有排水设施，污水满地横流，一到下雨天就根本无法行走，居住环境十分恶劣。这里面有其历史原因和体制问题，我认为主要有以下四点：

1、尽管我国现行《土地管理法》花了很大篇幅强调土地利用总体规划，规定地方各级人民政府都要编制本级的土地利用总体规划，但到了乡一级的建制镇、集镇规划，村一级的村庄规划的编制几乎是空白，农村土地管理根本就无规划可依，也无规划可言。要想从根本上改变这个现状，必须要加强、加快农村集体土地利用规划的编制，加大规划的执行力度，树立规划的严肃性、法律性。

2、农民的土地“私有”观念还根深蒂固，认为谁使用的土地就是属于谁的，许多村庄的宅基地都划分为一块一块，每户都“霸占”了一块，没有一个统一的规划。建房时宅基地界址不清，隐藏和出现了大量土地权纠纷，甚至大打出手、对簿公堂者也为数不少，这种无序的“霸占”导致农村村庄建设非常混乱。

3、还有许多农民的封建迷信思想很严重，建房时都要请风水先生来选地址、定座向，时兴避邪，本来规划好好的宅基地，被分割的支离破碎。国土资源部门的科学规划执行严重受阻，从另一方面正好反映农村基层国土资源部门无得力执法措施可采用，执行力度也不大。

4、还有许多村庄是由于地形原因而无法规划，这些村庄大多建在山坡上，地形比较陡，建房不便于规划，农民都是零星分散建房。

站在国土资源管理的角度来说，土地利用规划在其职能中占据了首要位置，可以说规划就是土地管理的龙头，规划搞好了土地管理工作就可以做到事半功倍的效果。特别是针对农村土地利用无规划可依的现状而言，规划就是规则，规划就是规范，只要搞好了规划，至少可以达到以下四个目的：一是更有力地保障我国土地管理基本国策的执行，合理利用土地资源和切实保护耕地。未经批准规划的农用地，一律不得转为建设用地。二是提高土地利用效率，改变土地利用方式，由传统的粗放型经营向集约型经营转变，提高土地利用集约程度。三是根据市场导向和宏观调控，有计划地调整土地利用结构。四是改善农村面貌，美化农民居住环境，建设新农村。

农村土地管理其实就是一种监督行为。职能部门充当“裁判”角色，监督农村土地的所有者、使用者在管理、开发和利用时是否符合我国现行土地管理法律、法规规定的行为。只要是合法，其它的许多事项可以交由土地所有者和使用者自行主张，充分发挥主体的积极性，提高土地利效率。因此建立一套切合实际、可操作性强的土地管理法律体系就显得尤为重要；其次就是依法行政，违法必究，强化土地执法监察力度。从这一个意义上来说，在法律完善和土地制度理顺后，农村土地管理要重规划和监管，轻土地供给的审批。只要规划土地的使用范围和方向，不能随意乱建；在规划使用的范围内，土地的供给者和需求者可以对土地自由买卖和出租，职能部门只对土地的使用情况进行监管。

（一）申请用地

建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、基本建设计划以及地方政府规定需提交的相应材料、证明和图件，向土地所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，同时填写《建设用地申请表》，并附下列材料：

１、建设单位依法设立的有关证明；２、项目可行性研究报告批复或其他有关批准文件；３、土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告；４、初步设计或者其他有关材料；５、建设项目总平面布置图；６、占有耕地的，提出补充耕地方案；７、建设项目位于地质灾害地区的，应提供地质灾害危险性评估报告； ８、提供地价评估报告。

（二）受理申请并审查有关文件

县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报表工作，对应受理的建设项目，在３０日内拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后报上一级土地管理部门审查。

（三）审批用地

有批准权的人民政府土地行政管理部门，收到上报土地审批文件，按规定征求有关部门意见后，实行土地管理部门内部会审制度审批土地。

（四）征地实施

经批准的建设用地，由被征用土地所在地的市县人民政府组织实施。１、征地公告。公告的内容包括：批准征地的机关、文号、土地用途、范围、面积、征地补偿标准、农业人员安置办法和办理补偿的期限等；２、支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费；３、安置农业人口；４、征收用地单位的费税；５、协调征地争议。

（五）签发用地证书

１、有偿使用土地的，应签订土地使用合同；２、以划拨方式使用土地的，向用地单位签发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》；３、用地单位持使用土地证书办理土地登记。

（六）征地批准后的实施管理

建设用地批准后直至颁发土地使用权证书之前，应进行跟踪和管理，其主要任务是：１、会同有关部门落实安置措施；２、督促被征地单位按期移交土地；３、处理征地过程中的各种争议；４、填写征地结案报告。

（七）颁发土地使用证

用地单位向当地土地管理部门提出土地登记申请，经测绘部门测绘，核定用地面积、确认土地权属界限，地籍管理部门注册登记后，由人民政府颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。

第四篇：浅析农村土地使用中存在问题及对策

浅析农村土地使用中存在问题及对策 摘要：文章分析了新形势下农村土地使用的重要意义，指出了当前农村土地使用中存在的问题，并提出了进一步规范农村土地管理使用的对策和建议。

关键词：农村土地使用;合理使用土地是农民的生存之源、发展之本，农民获得稳定的土地权利是实现其他权利的重要基础。妥善解决好农村土地问题直接关系到构建和谐农村以及农村的改革发展稳定。

为此，认真研究新形势下农村土地使用中的问题就有了重要的意义。

充分认识农村土地合理使用的必要性1.1保护耕地是发展农业的重要基础社会的稳定在于经济的稳定,而经济的稳定，有论文发表赖于农业的持续发展，保护耕地则是发展农业的重要前提。为此，党中央、国务院一再强调农业作为国民经济基础的重要性，并把加强农业基础地位作为我们经济工作的出发点。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代化农业，繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设,健全农村市场和农业服务体系。加大支农、惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。”可以说，农业对任何国家都是不可忽视的重大问题。在我国目前农业科技水平和粮食单产没有重大突破的情况下，稳定粮食产量，稳定农业，首先必须稳定耕地面积，只有这样，才能较好的解决我国人口的吃饭问题。

合理使用农村土地是经济持续发展的保证国家管理土地的目的是使全社会合理利用土地，保证社会经济的持续发展。农村土地能否得到合理使用，直接关系到经济社会能否持续协调发展。农业一直是工业特别是轻工业原料的重要来源，而且未来尖端技术工业也离不开农业。这就要求在为经济建设项目分配农村土地时，既要考虑土地资源分配方案给有关农业生产单位和农民带来的经济损失，又要考虑占用耕地对整个国民经济造成的影响；寻求既能满足农业发展要求，又能促进经济建设，同时有利于保护生态环境，满足人们各种效用的土地资源分配方案。

农村土地使用问题事关社会稳定有限的农村土地资源，不但要承载城镇居民的吃饭问题及全国工业化所需的原料，还必须负荷栖息在它上面的农民的生活来源，这就是我国的基本国情。对60％的农村劳动力来讲，经营土地是一种福利和社会保障。

在我国整个国民经济没有发生根本经济论文发表/jjlwfabiao/变化，城市待业人员逐年增加，乡镇企业尚未充分发展之时，农村劳动力不可能大量转移。国家建设年年征用和批租土地，乡镇企业也要占用耕地，部分农业劳动力的转移就必然要以离土退田为代价，特别是国家建设占用城乡结合部的大量耕地，把大量农民从土地上排斥出来，而有限的征地补偿总归有用完之日，他们由此而失去了生活的根基。为此，党和政府必须不断提高劳动生产率和土地产出率，同时要重视和扶持农村经济的发展，吸纳因耕地减少而出现的剩余劳动力。如果这些问题不列入国民经济计划，不受到应有的重视和合理的解决，其后潜伏的将是不安定的因素。

第五篇：农村土地征用制度改革及对策

第二十七章 农村土地征用制度改革及对策

土地征用是指发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。由此土地征用不仅关系到农民集体的切身利益，也是关乎整个社会经济稳定健康发展的大事。而现实中由于土地征用范围的不明确规定，土地征用补偿的不合理以及土地征用程序的不规范操作，使政府在进行土地征用时已经背离了国家进行土地调整的初衷，不但侵害了农民的土地权益，同时还造成大量土地流入不法商人手中，成了这些人获取暴利的资本，给国家和社会造成了巨大的经济损失，严重影响了社会的可持续发展。这些问题的存在正是因为我国当前的农地征用制度缺少明确可靠的法律依据，过度依赖行政手段，脱离了市场经济的发展。本文对这些问题的产生作深入探讨，并提出法律先行，市场引导的改革方向和具体的政策建议。

第一节 现行农地征用制度的缺陷，对公共利益没有明确界定，导致土地征用权滥用，从而降低了土地征用的效率。土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。我国宪法明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地是实行征用。”但是，宪法虽然授予政府征用土地的权力，却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益；我国的行政征用制度在相关法律条文中有所体现，但是这些法律规定也没有这方面的明确解释，这就会形成国家征用权在事实上不受限制的情况，很容易造成权力滥用。正是由于土地征用制度在征用标准的规定尚有很大的漏洞，给征用权的行使人提供了从中获利的机会。各级政府不顾土地资源的保护，盲目引进资金，以土地换政绩，造成了土地资源严重浪费。具体表现为以下几种情况：

（1）土地资源不能得到合理有效的利用，土地价值难以有效发挥。由于国家对公共利益和非公共利益没有明确划分，而非公共利益的取得需要投入大量的资金，投资人会想尽一切办法降低投入，而最简单直接的办法就是寻求当地政府的支持，将商业用地也美化成公益用地，只支付很少的补偿费。由于土地的获得非常脸颊，投资者不需要进行详尽的投资收益分析便可获得决利润，那些拿来获取土地的项目会匆忙事实，也就降低了投资效率，从农民手中获得的土地就这样不知不觉地浪费了。更有甚者，地方政府为了提高政绩，盲目招商引资，导致耕地流失严重，也有的政府，通过向企业出售土地，低价抛售土地，加大财政收入，企业在获得土地之后便等候最佳开发时机，土地的价值便在不知不觉中浪费掉了。这些也是笔者在2005年8月在成都市龙潭乡进行大型民情调查时所发现的，在调查中我发现，龙潭乡桂林村的农业用地绝大部分都已经被征用，征用前，村委会对村民只是给了一个简单的通知，并没有给出合理的解释，据当地村民反映征地是为了兴建大型的农业基地，但是在我们走访过程中发现，在被征用已经2年的土地升上栽种的竹苗，没有任何专业的技术人员进行管理，竹苗长得稀奚落落，参差不齐，大片的土地被这样无情的荒废了。我们可以看到土地被低价转让后，土地很难发挥其真实价值。

（2）土地征用的交易费用升高，土地流转变得困难。过度使用行政手段，以及非公益用地按公益性用地补偿，使得非公益用地的征地费与市场价格之间差额巨大，农民所得太少，容易引起农民抗争，征地单位和农户往往陷入无休止讨价还价过程。长时间的谈判引起的谈判成本，谈判破裂后征地单位借助法律强制征地，农户不断上访，以及法律诉讼，构成了征地过程中的交易费用。特别是较大的开发项目，征地的土地面积大，涉及农户数量较多，交易费用相应较高，再者，企业、政府部门、政府官员之间为瓜分土地征用价格与市场价格之间的差价利益，摩擦加大，幕后交易和腐败现象比比皆是。这个问题在对龙潭乡的调查中

也出现了，政府在征用土地时只给了每户人家一个人8000元的补偿，另外还有每亩土地每年400元的青苗补助费，这些费用对于生活在成都周边的农户来说简直是杯水车薪，即便是这样，到达农户手中的缺所剩无几。另外。在被征用的土地中，有用来该居民楼供当地农民居住，但是还要交一定的住房差价，同时要把当地农民的户口转变为城镇户口，在户口转变同时又要交纳各种保险费用，这样农民手中本来不多的补偿费非但没有剩余，还要往外倒贴。农民没有办法好好生活只有四处上访，希望找到一个公平公正的答案。社会矛盾变得尖锐起来，即使有好的项目也无法正常开工。由此带来的经济损失不仅仅是投资人的，也是整个社会的。此外，由于这些不规范的操作，使得土地在交易中不能反映其真实的市场价值，给了集体经济组织可乘之机，土地也就无法在市场中正常流转，土地作为一项重要的资本无法有效发挥自身价值，给社会经济发展造成了严重障碍。

2,土地征用补偿标准不合理，单纯从短期来考虑农民以后的生活保障问题，忽略了农民对土地所拥有的土地发展权。

（！）我国的农地征用补偿政策对于征地补偿，《中华人民共和国土地管理法》中明确规定，征地补偿由三部分组成：土地补偿费、安置补偿费青苗基地上（地下）附着物补偿。土地补偿费是对被征地农民丧失土地使用权的补偿；安置补助费是保证被征地农民在丧失土地一段时间内维持原有生活水平的费用；青苗及地上（地下）附着物补偿费是对被征土地上的农作物和无法迁移的水利设施、房屋等建筑物等的补偿。从性质上来看，这三部分补偿费用当中第一类和第三类补偿费用是对农户的权益性补偿，第二类补偿费用是对农户的保障性补偿。对于征地补偿标准，《土地管理法》中提到：土地补偿费和安置补助费合计按年产值三十倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给与补贴。

（2）我国农地征用补偿标准的不合理因素从表面上看来，国家在对农地征用补偿的标准上兼顾了权益性补偿和保障性补偿，好像是合理的。但是我们从发展的角度来看，国家在给与农户的补偿上却是静态的，没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程。因为不管土地补偿是农业产值的多少倍，都不能说是合理的补偿办法。这种补偿办法实际上把农业生产看作是稳定的，认为农户生产经营的成本和收益在几十年里都是恒定不变的，不受各种因素的影响。事实上由于受到农业生产本身和各种政策变动的影响，我国农业生产一向都不稳定。而现行的补偿方式根本没有考虑到农业生产的波动性和不确定性，这很显然也就背离了市场规则。同时，《土地管理法〉也仅就补偿的上限和补偿的范围作了大致规定，倍数也没有确定下来，那么现实操作中就有很大的活动空间，依然不能避免各个利益集团对土地征用过程中的挤压，农民的补偿还是不能得到可靠的保障。

3，农地征用程序不规范，将农民置之度外

我国现行的土地征用制度在征用程序上作了严格的规定，然而这些程序的规定仅仅是针对耕地的保护，而没有体现出对农民的权力保护。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。土地征用不是政府的单方面行为，而是征地一方和被征地一方共同参与的过程。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，从而更好的保护自身权益不被侵害。

我国现有的土地征用并没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上诉权的关心和保护。我们在对成都市成华区龙潭乡作调查时发现，征地过程中村民的参与十分有限，政府尽管对土地征用活动作了大量宣传，但是在我们在实地采访时仍然有很多人对这件事情不是很了解，虽然知道要征地，但是不知道征地的具体原因。一些老百姓甚至以为我们是帮助政府部门劝说他们搬家来的。至于政府部门给集体的补偿是多少，每户可以拿到手的优势多少，就更说不清楚了，政府在征用农地过程中急于求成，缺乏对老百姓的耐心解释，造成了农户对

村委会的不信任，即便是给足了补偿仍然有疑虑。

事实上，集体经济组织截流土地补偿金，少报土地补偿金，将农民的土地补偿金变相转移的现象也确实股去年广泛存在。巧合的是，在我们调查期间，从龙潭乡、圣灯乡的村民那里了解，村集体干部利用在征地程序上的漏洞，侵犯农民权益时三种手段都用上了，我们不能不为他们的行为惊叹。

第二节 坚持可持续发展，规范土地征用制度

农地征用制度是我国农地制度的核心内容，是沟通国有土地和集体土地的中心环节，是联系城市土地制度和农村土地制度的重要纽带，也是调整国家、建设单位、农村集体经济组织和农民个人四者之间土地权益和收益分配关系的法律制度。我国处于社会主义市场经济阶段，市场经济的突出特征是法制化、市场化，我国的土地征用制度也应该适应我国当前的救济制度。因此推行农地征用制度改革，应以法制化、市场化为准则，坚持可持续发展，努力探索适应我国市场化、城市化的农地征用制度，促成社会的和谐发展。在文章的第一部分我们主要对现行土地征用制度中在公共用途的划分上，征地补偿标准的确定商以及在征地程序中存在的问题作了分析，因此在文章的第二部分，在农地征用制度改革方向的探讨上我们也主要从这三个方面入手。

从法律上对公共利益的范围作出明确界定，从而限制土地征用权，提高土地征用的效率。

中国农地制度改革的第一步，就是要将国家征用土地的权力有效的限制在具体的公共利益上，这是土地征用制度合法性的理论基础和核心。公共利益不确定，就难以确定土地征用的公正性和合理性。国家必须制定严格的法律和切实实施法律，从而确保土地农转非符合政府的土地利用规划，防止农地过度流失。从我国的制法实际和我国的法律体系来看。最好的方法是在政策上和法律中明确具体全面地列举出“公共利益”，同时规定列举之外的土地征用必须由国务院批准。在明确了何为公共利益何为私利之后，对于非公益目的的用地，应该通过市场取得；而不能以行政征用的方式去的。