我国农村土地流转中存在的问题及对策分析

第一篇：我国农村土地流转中存在的问题及对策分析

我国农村土地流转中存在的问题及对策分析

摘要：农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。在现有土地承包关系保持稳定并“长久不变”这一政策背景下，以及相当长期内土地还将承载社会保障功能这一基本国情条件下，通过创新机制，规模化、规范化流转土地，正确分析当前农村土地流转过程中存在的问题，研究制定有效的政策措施，意义重大。

关键词：农村土地流转政策分析

随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力的转移，农村土地使用权流转速度明显加快，规模不断扩大。农村土地流转不仅优化了农村土地资源配置，巩固和完善了家庭承包经营制度，而且解决了农村土地利用中的人地矛盾，实现了农业规模化经营，降低了农业生产成本。然而，目前农村土地流转还存在诸多问题，农地流转制度还不健全，有待进一步完善。

一、我国农村土地流转存在的主要问题

（一）大量农用地转为非农建设用地

我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。全国仅开发区规划面积就达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。2000年～2005年全国耕地转为非农建设用地的面积为1549.65万亩。而通过征地带来的丰厚利益，也促使了土地征用规模的无序扩张和征地过程中的农民利益不断受损。

（二）农地流转收益分配不合理

依据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10～15倍，最多不超过30倍。在土地收益分配时所获得的收益大小在不同利益主体之间存在差异。一般而言，农民只得到土地收益的5%～10%，村集体得到25%～30%，村级以上及其他部门得到土地收益的60%～70%，按这个标准，对农民补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万～3.5万元之间，加之分配机制缺乏有效的约束，有些地区农民得到的安置补偿低于最低标准的现象也时有发生。极低的补偿割断了农民与土地的联系，使农民不得不面临新的生计和基本的生活保障问题，影响了农村的社会稳定。

（三）农地流转市场交易产权边界的模糊性

农地流转市场上交易的对象主要为各类农地产权。根据我国现行法律法规，现实中已经入市交易的各类农地产权均不同程度地存在产权边界的模糊性问题，产权边界的模糊性导致产权市场交易的摩擦费用增加，交易的不确定性程度加大，从而阻碍了农地产权交易的实现。

（四）农地流转操作程序不规范，缺少必要的法律法规的支持

农地流转必然形成土地所有者、承包者、经营者等多元利益主体。但在实际中，这种利益主体之间的责权利关系是不明确的，或者是松散的。一是农地流转中的法律关系不明确。当前农村土地使用权流转有一部分是向农户的亲朋好友流转，或者抛荒后由村干部委托别人或自己代为受让。流转中的“依法”成分很少，没有法定的程序和具有法律效力的流转合同，因此，显得相当松散和脆弱。二是农地流转的责权利不落实。由于农地流转不

具备合法效力，流转双方的责权利很难明确，包括流转后的使用权限、农地保护、转让费率等方面都没有得到确认，流转双方的责权利关系非常混乱和零散脆弱，导致土地流转纠纷不断。

（五）社会化服务不到位，体系有待健全。

农村土地流转平台未建立，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难，不利于土地的有效及时流转。并且没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。

二、我国农村土地流转存在主要问题的成因

（一）思想认识错位。各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层对有利的模式不加以鼓励和推广，对不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“归大堆”、“吃大锅饭”，谈合色变。

（二）政策法规错位。一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持。二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金。三是后续政策不配套。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像在《土地承包法》中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实践中可能会出现很长或无限期流转,势必影响今后国家政策的调整和执行。四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。

（三）管理服务错位。县、乡镇管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪。

三、促进我国农村土地流转的几点对策

（一）弱化农村土地集体所有权，搞活农地使用权

我国现行的农地制度为土地集体所有。所有权包括占有权、使用权、收益权、处置权等，而现行集体所有权往往造成上级所有者的身份侵蚀农民的使用权和收益权，各种摊派收费往往使农民负担过重，集体内成员的人人所有造成土地细碎化。要实行农民永包制，集体只行使有限的几种权利，这些权利仅限于：向土地承包的农民收取少量的承包费，其他的处置权、使用权、占有权皆虚化掉。

农民的永久土地使用权包括从弱化的集体所有权转化而来的实际占有权、直接使用权、经营权、部分收益权和有限处置权。在不改变原出让合同的基础上，通过集体组织登记备

案，可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押等。国家要切实保障农民的土地使用权不受侵犯，集体组织不得随意收回农民使用的土地。

（二）改革征地制度，明确征地范围

1.明确界定“公共利益”的内涵和外延，从而对政府动用征地权的项目范围做出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施和公用事业上，缩小政府征地的范围，控制土地的征用规模，从根本上摒弃侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。

2.从法律上规定集体土地所有权和国家所有权在地位上是平等的，集体土地可以上市流转。土地使用者可以不再仅仅依赖国有土地，使用土地的公司、企业、房地产经营者可以直接与土地所有者——农民集体经济组织交易，真正由市场来调节土地的供求平衡，这一制度安排，一方面从制度上保证了农民在城市化、工业化进程中的平等市场主体地位，使他们能够分享土地非农化后的级差收益，保障了农民的土地财产权利；另一方面，农民集体经济组织与土地使用者直接进行市场交易，由市场配置土地资源，大量减少土地用途变更的中间环节，降低被征土地的闲置率，提高土地资源的配置效率。

（三）完善农地流转的收益分配机制

征地补偿是征地问题的核心，征地补偿费不能再简单地以被征地的年产值作为补偿依据，要在确定农民集体土地的财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。土地价格不仅要考虑区位、市场供求、当地发展水平和转用后的收益等市场因素，还要考虑由于农地转成非农用地所造成的环境价值损失和土地因规模变小而降低的价值。因此，可以借鉴国有建设用地地价评估技术手段，根据被征地在土地市场中的供地价格，合理测算出区域平均土地取得成本，再以该成本结合被征地的区位、环境等个别因素差异最终确定被征地补偿费用标准。

（四）建立和规范农地流转市场运行机制

1.对于农用土地转为农用土地的情况，应规范以下内容：

（1）农用土地承包：即村民委员会（村民小组）经乡（镇）以上土地管理部门同意，将农地有偿承包给农民个人或农业联营组织进行农业性生产活动，并由承包者向村民委员会（村民小组）及土地管理部门交纳一定数量的土地租金和管理费。

（2）农用土地转包：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后，有偿转让给他人进行农业性生产活动，并转由他人向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金和转让管理费。

（3）农用土地出租：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后出租给他人耕种，并由承租人向出租人、村民委员会（或村民小组）和土地管理部门交纳土地租金和出租管理费。

（4）农用土地入股：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后以股份形式向农业性联营组织或农业性生产企业入股，参加收益分红并向村民委员会（村民小组）和土地管理部门按股交纳土地租金和土地管理费。

2.对于农用土地转为非农用地的（不包括国家征用土地的情况）情况，应在以下几个方面加以确认和规范：

（1）农民自己农转非：农民自己将承包的土地转变为非农用地的，向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，向财政部门交纳耕

地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（2）转让给他人农转非：农民将自己承包的农地有偿转让给他人改变为非农业用地的，由转让方向村民委员会（村民小组）和土管部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由受让方向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（3）出租给他人农转非：农民将承包的土地出租给他人改变为非农业用地，并由出租方向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由承租方向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土地管理部门负责组织开垦。

（4）农转非土地入股：农民自己将承包的农地以股份形式入股参加其他集体经营组织进行非农业性经营活动的，由入股者向当地村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由经营组织向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，由经营组织除交纳耕地占用税外，还需要向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（五）为农地流转创造良好的环境条件

1.增加农民的非农就业出路。一是大力发展乡镇企，提高农村非农文化水平，增加非农就业机会。二是重新构建城市化发展战略，提高农村城市化水平，为农业劳动力转移提供充分的空间和载体。三是通过农业产业化开发，形成农业劳动力就业的吸纳机制。

2.制定农地流转的操作规程。一是实行村务公开。农用土地流转的有关事项，要经村民代表三分之二以上讨论同意方能进行农用土地的流转。二是提出申请。需要使用农地的一方，向乡镇以上土地管理部门提交申请，并提交农地流转中的双方所签定的合同。在农地流转中的双方必须签定合同，合同中必须规定双方的权利和义务、经营期限及土地经营用途等条款。三是审批。土地管理部门从土地的规划、开发单位、开发项目等方面科学作出批准或不批准决定，若批准后，办理农用土地变更登记。

3.建立与完善农村社会保障体系。在实际操作过程中可通过设定农村就业保险和农村人口养老保险来实现对农地福利保障功能的替代。保险要面向全部村民，基金来自社区向承租土地的村民收取的地租基金，专款专用，可存入银行，也可委托专门的机构管理和运作，社区土地所有权主体负责福利申请人的资格认定，并经村民代表大会表决通过。

参考文献：

[1]车裕斌.《中国农地流转机制研究》，中国农业出版社，1994

[2]李明秋.王宝山.《中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究》.中国大地出版社,2003

[3]姜缅.《农村土地流转存在的问题与对策》.农村经营管理,2006(03)

[4]张元浩等.《农村土地流转中的现存问题及其制度完善》.山西高等学校社会科学学报,2006(07)

[5]钱莲琳等.《新农村建设中的土地制度创新与保障》,农业经济.2006(10)

第二篇：我国农村土地流转中存在的问题及对策研究（推荐）

我国农村土地流转中存在的问题及对策研究

摘要

随着我国农业经济的进一步发展，农村土地权利在合法的前提下进行规范有序地流转己经是农村土地制度发展的大方向，也是农村土地制度契合时代发展的要求。本文首先总结了国内外学者关于土地流转的研究观点，然后给出了与土地流转有关的概念和理论，在此基础上分析了我国当前在土地流转过程中出现的农村土地流转不规范，农村土地流转后改变农业用途，缺乏健全的社会保障体系，农村土地流转过程中缺乏中介服务组织，土地承包的分散性制约了土地流转等问题。然后，针对问题提出了规范国家、集体及农户在流转中的行为，确保土地流转的可持续发展，建立一个完善的社会保障体系，培育农村土地流转中介服务组织，对农村土地进行确权颁证等建议。以期推动农村土地流转更加有效合理。

关键词：农村土地；土地流转；问题；对策

1.国内外主要研究成果综述

1.1国外主要研究成果综述

在国外土地经济学和土地法学的研究中，很少使用农村土地流转这个概念，更多使用的是农村土地交易。国外农村土地交易中既包括农村土地所有权的买卖，也包括农村土地租赁、置换、转让等使用权的流转。

1.1.1对于农村土地交易影响因素的研究

国外学者对于农村土地交易影响因素的研究，主要是基于产权制度、宏观环境和交易费用等方面。Feder and Feeney阐释了产权清晰的土地资源对提高农业投资和农业生产力有重要作用。明确土地产权还会降低交易成本，通过把生产要素配置给最有效率的农户，形成规模经营，最终提高农业生产力。Macmillan从经济学角度分析土地市场，认为土地可以自由交易，但是在交易过程中会发生市场失灵，造成土地利用的动荡，因此，财政部门应市特政府干预市场，以弥补市场缺陷。科斯认为交易费用就是利用价格机制的费用，是获得准确的市场信息所付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。

1.1.2对于土地规模经营及其效率的研究

土地交易(或流转)有可能导致土地集中，从而带来土地规模经营。关于土地规模经营的绩效问题，国外学者持有不同的观点。Tesfaye and Adugn认为农户是否扩大农村土地经营规模与家庭可用劳动力和牲畜拥有数量成正相关，与土地质量成负相关。但是也有不少学者认为农村土地经营规模与土地产出率成反比，即土地经营规模小的农户的土地产出率反而高于土地经营规模大的农户的土地产出率。Yotopoulos and Nugent认为土地集中并不一定带来农业生产规模收益递增，主要原因是农业技术通常具有规模收益不变或规模收益递减的特点，即土地集中并不一定带来农业规模收益递增，而且这是影响农户土地流转积极性的一个重要原因。

1.2国内主要研究成果综述

1.2.1对农村土地流转内涵及意义的分析研究

目前的学者多认为农地流转是在不改变我国农地所有权及农地用途的情况下，农民将自己拥有的土地使 2 用权从承包权中分离开来有偿或者无偿的转移给亲朋或者其他农户的行为。罗必良(2008)将土地看作生产要素，生产要素的市场化是土地路转的本质属性，土地流转将农业现代化规模化经营、剩余劳动力利用以及土地资源的优化配置一体性地完成。蒋满元(2010)经研究认为目前的农地流转是在遵循相关法律法规的基础上进行的，可优化配置现有分散的、细碎化的农村土地资源。

1.2.2对农村土地流转模式与特点的分析研究

周红波(2011)通过对我国农村土地产权的历史沿革、当前农村土地流转的形式和制度规范、广西农村土地流转市场建设的实践进行了系统分析，认为农村土地流转总体情况的研究表明，经济发达程度越高的地区，土地市场发育相对较好，土地流转机制也相对较完善，发生流转的农地面积比例也较高，而流转的形式则主要有租赁、转让、转包、入股、四荒拍卖、互换等形式。庞宏(2010)指出在我国特定国情约束之下，市场机制是我国农村土地流转机制的最佳选择。

1.2.3对农村土地流转的问题及原因的分析研究

覃事娅(2009)从转出方、转入方、基层政府三个方面分析了制约农地流转的主体原因，转出方认为放弃土地后缺乏生活保障、流转土地时的补偿过低以及农村劳动力转移就业困难因此不进行性土地流转；而转入方认为整理细碎化的、分散化的农地成本过高、双方信息不对称往往有损害其利益、农资成本居高不下以及缺乏信贷支持以扩大生产规模导致其交易成本过高而不愿转入土地；基层政府的越位与缺位又引发政府方面的原因。史志强(2010)等认为我国农村土地对于农民具有的双重功能：生存和社保的功能制约了农地流转；制约因素包括社会因素、经济因素、制度因素。韩若冰(2012)利用产权理论中的交易成本来研究其对农地流转的影响，从交易主体、流转组织形式、租佃合约安排、交易量及交易价格体系四方面具体分析了交易成本对农地流转的阻碍，认为交易成本过高抑制了农地市场的需求，使中介组织更为有效，使农户趋向于选择短期租约，总量成本的增加也极大地降低了交易量，降低了农地的资源配置效率。

1.2.4对农村土地流转驱动力的研究

邵书慧(2005)指出任何事物的发展都离不开外因内因的共同作用，土地流转的发展也内外因相互作用的结果。其文章指出了土地流转的内部动力与外在动力，各有五点，分别是，内部动力：每亩农业纯收入，非农就业率，政府干预，人均承包土地面积，农民受教育水平。外部动力：农业新技术应用需要农地流转，WTO促进农地的流转，农村工业化和城镇化需要农地流转，农村经济结构调整促使农地流转。黄贤金(2008)3 分析了农地流转的内在和外在驱动力，认为农地流转的内在机理包括调整产业结构、扩大经营规模、转移安置富余劳动力、转变农地功能而外在机理则有价格机制、利益诱导机制。康雄华(2011)认为国家支农惠农政策的实施是部分农民从事农业生产的积极性提升，推动了农地流转。杨德才(2012)从当前我国农村地区农户经营土地的机会成本高、农业生产本身高风险、农业生产的比较利益低三个角度分析了农地流转的驱动力，他经过研究认为采用新生产技术并拥有较高生产经营能力的农户使土地的边际产出提高，这一部分农户愿意转入土地扩大经营规模。

2.农村土地流转相关理论及概念

2.1农村土地

《中华人民共和国土地管理法》规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。” 农村土地是一个内涵较为宽泛的概念，按农地的用途，可将农地分为农业生产用地和农村建设用地。而本文的研究对象仅限于农业生产用地

2.2农村土地流转

所谓农村土地流转，指的是农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义是指：拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

2.3农村土地流转的实质

土地流转的本质是对土地资源进行重新配置。我国农村土地流转的实质是对承包地使用权的重新调配。据我国《宪法》修正案和《土地管理法》及其相关法律法规的规定，土地使用权可以依法出让、出租、抵押和转让。承包地的使用权是一项权利束，承包方不仅拥有在法律规定范围内对承包地进行经营、支配的权利，还拥有对农地的部分剩余索取权和依法处分权。在承包期限内农地的使用权可以转让，但承包期结束后，承包方需将承包地交还给发包方，在下一轮承包期内，各集体成员的承包地一般会发生变化。因此，农户能够流转的只是本轮承包期剩余期限内的土地使用权。

2.4农村土地流转的基本形式

当前农村土地流转的主要类型为转让、互换、抵押、出租、转包、借用、入股等方式。

3.农村土地流转存在的问题

总书记在2013年7月下旬的湖北视察讲话中要求，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要解决处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重土地流转双方意愿，守住耕地红线，保障基本农田、粮食安全，增加农民收入。但是，当前农村土地使用权流转中还存在着一些问题，这些问题的存在己经严重影响了农地使用权流转的健康发展。

3.1当前我国农村土地流转不规范

3.1.1政府垄断了农村土地流转市场

由于我国农村土地使用权流转过程中政府、集体的权力不能得到很好的约束，地方政府在利益的驱逐下对农地使用权流转进行过多干预；并且一部分村干部的思想认识不到位，官本位思想严重泛滥，缺乏民主法制意识，对农户承包经营权的保护不够重视。导致农村土地流转价格普遍偏低，一些村干部在农地流转过程中以权谋私、暗箱操作、不按法律程序办事，随意调整或者收回农户承包地。政府和集体的垄断行为严重侵害了农户的利益，加深了农户与政府、村集体之间的矛盾。

3.1.2农村土地非正式的流转过程中行为不规范

当前我国农村土地使用权流转过程中的非正式流转所占比例较大，非正式流转一般由农户自发进行。由于农户对土地流转的法律知识缺乏，相关法律法规没有得到很好普及，以及提供相关法律服务机构的缺乏，导致这些自发的土地流转随意性大，不稳定性强。农地流转中有近半数的农地流转没有约定流转期限，并且绝大部分的农地流转都未签订书面合同。即使签订了农地使用权流转合同的，也没有统一的格式，对流转时间及双方权利与义务的要求不够详尽，甚至有的合同条款违背现行法律要求。这些不规范的农地流转行为导 5 致农业生产条件差，生产成本过高，农民的利益得不到有效保障。加上近年来我国经济发展速度减缓，农产品价格走低，各种自然灾害的频发，农业效益明显下滑，农户的生产积极性被严重挫伤，长久下去则会影响农业生产的稳定。

3.2农村土地流转后改变农业用途

尽管政府出于扶持农业的目的，曾多次提高粮面油为代表的农产品价格，但土地承包经营投入很多、种田效益产出较少，城镇化的发展促使农村劳动力大量转移，造成留守老人、妇女不愿种地、不能种地，并且农产品需求缺乏弹性，在来自市场风险、大自然风险以及化肥、农药等生产资料价格上等多因素综合作用下，从事农业的获利空间十分狭小，多数农民趋向于把劳动时间和资金投向非农行业。从事农业生产经营风险大、利润少的特点，使土地流转后获得上地经营权的受让方很有可能把所承包的上地改作它用。在很多农村土地流转后，一般用作了木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后改变土地用途会导致土地质量下降，这样做缺乏耕地保护和可持续发展意识。

3.3缺乏健全的社会保障体系

我国目前的社会保障体系主要限于城镇地区，城镇居民有健全的养老和医疗体系，但农村地区相对薄弱，覆盖面窄、发展层次低、发展不平衡，社保资金短缺。农村居民基本上得不到像城镇居民一样的医疗、养老和保险，目前保障水平也较低。现有的“新农合”和“新农保”，也存在报销力度小，60周岁以后领钱少的情况；“低保制度”和“五保制度”也有对象的限定。由此可以看出我国目前的社会保障制度还没有覆盖到农民，普惠性的保障体系尚未建立，广大的农民无法享受改革开放的成果。所以，土地在为农民提供资源的同时，带来一定的收入，更加承担着重要的社会保障功能，一旦外出打工的农民年老或无法再从事体力性的劳动，不得不回乡继续的耕地的时候，土地的保障功能更加体现出来，因为他们虽然没工作、但是有上地可以依赖，有土地意味着有粮食、有吃饭，就有人生的希望，还可以继续为家庭提供收入，供子女上学、结婚、购买家电等花销，这导致农民不愿意不可能放心的进行土地流转。

3.4农村土地流转过程中缺乏中介服务组织

农村土地使用权流转的中介组织是介于政府和农地使用权流转主体之间的媒介，可为农地使用权流转提供农地的供给和需求信息，还能提供政策咨询、金融借贷等帮助，不仅能够有效减少农地使用权流转中所需交易成本，还能帮助流转主体规避流转中的风险。我国农地使用权流转中介组织的缺乏主要表现在中介组织 6 的数量少，质量参差不齐。现有中介组织的作用也多流于形式，使得流转主体间信息不对称的现象得不到改善。中介服务组织的缺乏使农地供需信息不对称，导致土地流转过于分散。分散的流转形式是实现农业规模化经营的主要制约因素。只有实现农地由散户向大户的流转才能形成规模经营。但散户与大户之间，无论是在生产和经营管理方式上，还是在土地流转的供给与需求信息方面都存在很大的差异，流转过程中容易出现信息不对称的情况。散户普遍认为把土地流转给亲戚或朋友比较可靠，但这样的流转无法实现成片经营；大户需要成片的农地，但相邻农户不一定会将土地流转给该农户。我国农地使用权流转的中介组织十分缺乏，导致了供求双方信息流动受阻，造成较高的土地流转的交易成本。

3.5土地承包的分散性制约了土地流转

为了避免矛盾，实行家庭联产承包经营之初，不论鱼塘、旱田、水田，还是草滩、山林、荒坡，一律根据地势、地力优劣进行平均分配，这样就造成了土地经营范围的分散性合细碎化。上世纪末多数地区采用直接延长承包期的方法进行第二轮土地承包，分散承包出现的土地细碎问题没有得到解决，土地流转仍比较困难，加之部分基层干部少害怕麻烦，土地流转进程从而被影响。

4.健全我国农村土地流转的对策

4.1规范国家、集体及农户在流转中的行为

规范国家和集体在农村土地使用权流转中的越位行为，要从转变政府职能入手，明确政府的管理范围，转变管理方式，实现管理型政府向服务型政府转变。

（1）政府要完善农地流转市场体制建设，坚持市场化原则，使市场在农地价格的制定中发挥基础作用，防止乡镇、村集体经济组织借农地集体所有的名义，强制推行农地流转。市场在农地使用权流转中发挥基础性作用是实现农地资源合理配置、保证农户获得级差地租的根本途径。

（2）政府要在农村土地流转过程中进行宏观调控。对当地农村经济的发展现状，对农田、工业发展区、居民住宅、以及公共服务区等进行合理布局、科学规划，并完善农地使用权流转的制度建设，对所辖区域内的土地进行总体规划。

（3）政府应坚持自愿原则，改变使用行政命令强迫农地使用权流转的行为。使农户在土地的承包期内，在不改变土地使用方向的前提下，可依法有偿地进行土地流转，拥有土地的自主经营权、流转权和收益权，任何组织和个人不得强迫和阻碍农户流转土地。

（4）政府应履行好服务职能。政府要做好政策导向工作，为农村土地使用权流转创造良好的政策环境。在服务对象上，要加强对发包方和承包方的服务，为其提供流转信息和法律咨询等服务。在提供流转信息服务方面，政府可为农户提供土地供需信息、参考价格，并为承包方提供资金、技术的支持。在提供法律服务方面，政府应加强农户的相关法律法规普及工作，规范流转主体的行为，指导农户在协商一致的基础上签订书面合同，载明土地流转形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务，合同由乡镇农经站鉴证;对存在手续不完备等问题的己流转土地，须重新商议，完善合同；还可为流转主体提供代拟合同的服务。

4.2确保土地流转的可持续发展

土地地不但是农民最基木的生产资料也保障和社会保障，是农民最大的利益所在是农民最基木的生活也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重上地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进上地流转。当地政府应该实行上地用途管制。土地用途管制的核心是依据上地利用总体规划审批各项建设用地，不得改变规划用途。总之，农村城镇化对上地的需求，本质上是实现经济和社会发展目标的需求，不能因土地流转而改变土地用途。因此，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地，从而达到优化上地资源配置，提高土地利用率，以确保土地资源的可持续发展。并且，贯彻农业可持续发展思想，坚持以经济效益、生态效益、社会效益相统一和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，根据不同的土地类型、区位条件，使地的价值得到较为客观的体现。

4.3建立一个完善的社会保障体系

（1）完善农村医疗和养老保险制度，改革城乡二元制度。城乡二元的户籍制度的限制，使农村户口与城市户口在教育、医疗、养老保险等方面有着不同的待遇，农民工放弃原有的土地权益在城市生活，但却无法获得城市居民相同的待遇，成为游走在城市和农村的“边缘群体”。这种农村劳动力的非实质性转移不仅会阻碍我国城镇化进程，也会阻碍农村土地使用权流转的进行。因此，要降低农户对土地的依赖，就要加快对现行户籍制度的改革，逐步取消城市户口和农村户口的区别。另外还要完善社会保障制度，加大政府对农村的医疗、养老保险的投入补贴。

（2）加大对农村劳动力的培训力度。对农村劳动力的培训不仅需要政府的支持，还需要社会力量的帮助。政府可联合社会培训机构，按农村劳动力就业的主要方向制定有针对性和实效性的劳动力转移就业与技能配套培训内容；地方政府应给予此类社会培训机构以政策优惠和倾斜，要充分调动社会培训力量的积极性，鼓励开展多层次、多门类、多渠道的技术教育培训，增强农户的就业能力来降低农户对土地的依赖。

（3）加快农村劳动力的有效转移。政府需要为农村劳动力转移提供信息服务，促进农村劳动力高效合理转移。农村劳动力转移需要经历系统而复杂的过程，政府不仅需要联合社会力量对劳动力转移前进行培训，使其具有基本劳动素养，还需提供劳动力转移的中介服务，建立企业与农村劳动力联系的桥梁;农村劳动力的培训信息、就业信息及就业后的社会医疗保障等合法权益的获得也需要相关政府部门的管理和支持。

4.4培育农村土地流转中介服务组织

加强农地流转在中介组织的建设，应该在提高现有中介组织质量的同时，丰富中介组织的种类。

首先，改革现有的中介组织。现有中介组织应提高从业人员素质，丰富专业人员的种类。在土地评估勘测方面、农业技术方面、网络信息收集方面以及金融、法律方面都应具备相应的人才，以其专业的素质来保证中介服务组织运作的规范化；另外，中介组织还应具备独立动作的能力，在政府、集体和农户三者之间能够保持中立的态度，以市场为导向，为农地使用权流转提供最真实可靠的信息。

其次，鼓励发展多种性质的中介组织。在我国大部分农村地区，应更多地尝试建立自发性和金融机构性质的中介组织，自发性组织相对于政府建立的中介组织而言，有更强的独立性和市场性，有利于市场机制在流转中发挥资源配置的作用；而金融机构性质的中介组织更有利于承包者在农地使用权流转和经营的过程中得到资金支持，缓解我国农户资金短缺的情况。同时还可加强虚拟的网络中介服务组织的建设，利用现代化网络信息技术，为农地使用权流转提供更便捷、高效和专业化的服当然在此过程中需要加大对网络服务组织的监管，防止网络诈骗的发生。

4.5对农村土地进行确权颁证

解决土地流转双方之间纠纷的前提在双方之间的权利义务关系较为明晰，当前土地流转双方之间仅凭口头协议的原因在于所在地区没有对土地进行确权登记，仅在当地村组内具有一定的效力，双方知根知底，知道那一块土地属于自己，但是在外来承包人员介入时，村组内部的熟人社会就被打破，按照市场规律办事，就必须要相关的权利证件要证明自己的权利，因此，要想有效的推进土地流转，必须对当前的土地承包经营权进行确权并颁证。我国的土地确权工作正在有条不紊的进行，五年之内全国的土地都会实现确权颁证。土地确权要对现有土地的“四至”进行界定，按照实际情况进行确权、颁证和登记，把每个农户的土地承包经营权落实到具体的地块，并依法与农户签订土地承包经营权合同，发放证书，对土地承包的档案资料进行备案以备查，逐步实现土地流转的规范化。从而有效解放农村劳动生产力，调动农民土地流转的积极性，保障农村的土地流转权利，增加农民的财产性收入，将农民从土地的束缚中解放出来，推动城镇化的进程。

结

论

“三农”问题一直是我国社会发展的关键，它直接关系到国家的长治久安和国民经济健康有序发展，而土地作为农民赖以存在的根本，是解决“三农”问题的核心所在。农村土地使用权利的自由流转己经是当代农业发展的趋向，然而我国现有农村土地承包经营权流转制度还很不完善，存在诸多缺陷和不足，无法满足农村土地承包经营权流转的现实需要。这样的现实状况，对于我国农业的现代化发展是不利的。对于农村土地流转过程中产生的问题，本文分析总结了国内外关于农村土地流转的研究成果，分析了当前我国农地使用权流转所面临的困境，得出了以下结论：为了保证我国农村土地流转的健康发展，应该规范国家和集体在农村土地使用权流转中的越位行为，要从转变政府职能入手，明确政府的管理范围，转变管理方式，实现管理型政府向服务型政府转变。不能因土地流转而改变土地用途，必须遵循土地与经济协调发展的规律，坚持开源与节流并重，节约每一寸土地。建立一个完善的社会保障体系。加强农地流转在中介组织的建设，提高现有中介组织质量的同时，丰富中介组织的种类。对农村土地进行确权颁证。

总而言之，我国农村土地流转制度的建立和完善是一项艰巨的任务，也是一个重要而且复杂的博弈。它直接影响着农业经济的发展以及农村社会的和谐稳定，尤其是影响着农民的基本权益的保障。因此要建立起符合我国实际情况的农村土地流转制度。

参考文献

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第三篇：农村土地流转存在问题及对策研究

农村土地流转存在问题及对策研究

李瑞刘兴姝

(陕西省地产开发服务总公司陕西西安710075)

【摘要】当前，我国农村土地流转处于较低层次的发展阶段，在其发展过程中存在着农民缺乏依法转让意识、流转过程不够规范等系列问题，因而，要实现农村土地合理合法流转，政府就必须建立规范有序的土地流转机制，严格保护农民的合法权益，建立健全社会保障制度。

【关键词】农村；土地流转；权益；社会保障机制

一、农村土地流转的内涵

农村土地流转又叫农村土地使用权流转，它是指在不改变农村土地基本用途的前提下，按照市场经济自愿、有偿、依法的原则，由拥有土地承包经营权的用户将土地的使用权让渡给其他农户或经营组织的过程。它是实现农村资源优化配置的有效形式，促进了土地承包经营权在流转过程中与生产要素的紧密结合，实现农业生产的精细化和现代化。农村土地流转的范围既包括耕地、荒地、鱼塘、山地等其它农业用地。其主体是土地承包方，客体是土地经营权，流转方式是多种多样的，流转的原则是自愿平等协商。它是土地承包经营权在流转过程中与其他生产要素相结合，实现农业生产利润最大化的一种重要方式和途径。

二、当前农村土地流转存在的问题

1、农村土地流转程序不规范

农村土地流转在我国虽然经历了一些岁月，但无经验和规律可循，在摸索中进行，因此在实际土地流转的过程中往往出现流转程序不规范等问题。一方面，农民缺乏依法转让意识，大多数流转的土地往往进行的是口头协议，因而流转双方容易发生争执和纠纷。另一方面，我国虽然颁布了《农村土地承包法》等法律，允许农民依法流转土地，但对农村土地的流转的程序价格和管理缺乏明确的规定，这样就导致许多经营户虽然签订了合同，但合同内容和条款不明晰，流转双方缺乏在责、权、利关系上的明确规定，为以后的合同纠纷留下了许多隐患。

2、在农村土地流转过程中，权益保护意识不强

当前，在农村土地流转过程中，随意改变土地承包关系，破坏土地经营权。有些地方政府将土地流转作为增加收入的手段或作为地方“政绩”的形象工程，严重地损害了农民的利益，更有甚者，有些地方政府为了短期利益，在农民不知情的情况下，引入商户或大户进行经营，如当前很多外来农家乐的经营，使得失地农民的基本生活和生产失去了保障。

3、土地“惜转”现象较为普遍

在我国，由于根深蒂固的思想束缚，农民普遍存在“离土不离地”等现象。这样就使得很大一部分农民人不在，但不愿意放弃土地的经营权，一方面，农民无精力经营土地造成土地的大量荒废也不愿意流转，另一方面，有能力经营土地的人又缺乏经营的土地，存在着土地资源的大量破坏和浪费。“惜转”现象普遍存在。这种现象严重制约着农村生产力的发展，制约着土地资源的优化配置。

4、土地收益较低，招商引资困难较大

和工业相比，农业投资大，但收益较小，所以即使很多农民自愿出让土地，也未必有大量企业承包，尤其是一些边远山区，更是少有人问津。此外，由于我国农村环境和城市相比相对较差，软硬环境的不具备使得土地在实际流转的过程中困难重重，招商引资更是难上加难。

5、土地流转的社会保障体系不健全

在农村，土地是农民赖以生存的生命线。因此，政府一方面呼吁和倡导农民进行土地流转，但另一方面，失地农民的社会保障体系却不健全，这样农民的收入单纯依靠租赁土地来维持，严重影响着农民的收入，制约着社会的发展。

三、对农村土地合理流转的建议

1、转变政府职能，保护农民合法权益

在农村土地流转的过程中，必须尊重市场规律，保护农民合法权益。而要实现这些就要求政府转变自身职能，克服其在土地流转中的“越位”、“缺位”、“错位”等现象，政府要充分发挥其有形的手的作用，引导农民，将土地流转纳入市场，让其参与竞争，同时也要为农民提供有效的信息，使其能随时洞悉市场，更好地把握市场形势，实现土地资源利用的最大化。同时，政府还应该发挥其监督者的作用，监督土地流转的程序是否合法、土地流转的合同是否规范、土地流转的行为是否合理。禁止一些以土地流转为名义的随便改变农地用途和违背农民意愿强制流转的不良行为。

2、大力发展第三产业，加快剩余劳动力的转移

土地流转最实质的变化是农民土地使用权的让渡。通过转让，这样就使得一部分农民成为闲置人口，由于其自身素质和文化水平相对较低，较难适应现代工业化的发展。因此，要让失地农民能像以前一样安居乐业，就必须加大第三产业的发展，尤其是跟农业相关的第三产业的发展，这样不仅有利于产业结构的调整，更有利于剩余劳动力的转移。

3、建立健全规范有序的土地流转机制

农村土地要能实现合理流转，必须有相应的流转机制作保障，如土地交易系统平台，宏观上汇总和把握信息，克服传统的信息零散、易丢失等管理性失误。同时，还需要加大管理信息化的建设，加强土地流转的信息公开化、透明化，实现其他农村产权流转和投融资服务，从而将零散的农村业务统一起来，方便管理。

4、完善土地流转下的农村社会保障制度

土地是农民最基本的生存保障，在土地流转的过程中如何实现流转土地但不失去生存保障是农村土地流转的难题。我国农村土地流转的过程中尚未形成统一的城乡社会保障体系，养老保险、失业保险等基本保险仍然处于低级阶段，甚至有些农村依然处于空白状态。因此，在农村土地流转前，需要建立完善与流转制度和政策相适应的农村社会保障制度。首先，为了鼓励土地流转，对已经实行土地流转的农民实施补贴，以解除其生存的后顾之忧。其次，扩大失地农民的社会保障范围，设计一种符合失地农民需要的保障制度，突破传统的局限，使农民真正得到实惠。最后，加快农村社会保障制度和城市社会保障制度的融合，以实现城乡一体化、和谐化。

5、培养市场化的土地流转模式

农村土地流转要实现可持续发展，就必须从开始就纳入市场体制，让其参与竞争，在市

场经济中接受检验。因此，就要以科技为龙头，普及和推广科技兴农，提高农民科学种田，促进资源的优化利用。同时，农村要改善自身环境，加大投资力度，实现企业和农户合作的模式，探索多形式的土地流转模式，培育多样化的土地经营方式，加快土地流转的速度和质量。

综上所述，农村土地流转是促进农业现代化，增加农民收入的重要方式和手段，是实现农业资源优化配置的有力武器。随着时代的发展和农业的不断进步，农业土地流转成为大势所趋。因此，只有适应时代发展，不断健全和完善农村社会保障制度，规范土地流转的程序和机制，才能推动农村土地流转的健康可持续发展。

【参考文献】

[1]钟威.农村土地流转制度的法律思考[J].法制与社会，2009.6

[2]陈杰荣.我国农村土地流转问题研究[J].法制与社会,2008.9

[3]靳淑琳.农村土地流转的思考[J].现代农业科技,2008.17

[4]陈昊.农村土地承包经营权流转现状问题与思考[J].四川农业科技，2008.5

【作者简介】

李瑞（1971-）女，陕西西安人，现工作于陕西省地产开发服务总公司，主要从事土地开发整理及行政管理工作。

刘兴姝（1980-）女，陕西西安人，现工作于陕西省地产开发服务总公司，主要从事土地开发整理工程相关工作。

第四篇：农村土地流转存在的问题及对策

农村土地流转存在的问题及对策

随着社会主义市场经济体制的健全和农业经济进入新的发展阶段，对农业生产要素尤其是农用土地资源实行市场配置和规模经营的要求越来越迫切。但据我们调查，当前农地资源利用存在着一些较为突出的问题：

一、承包土地少，规模生产难形成。平均分包土地的格局使农民在有限的承包土地上增加收入的难度增大，扩大规模经营又没有多余的土地，放弃承包土地又担心生活没有保障，有限的土地限制了农业生产进一步发展，造成了农业土地资源的浪费。

二、小规模生产，农民收益难增加。分散零星生产经营方式难以摆脱小农经济的桎梏，制约了农业结构的调整，影响农业产业化经营的形成和推进。

三、政策不具体，监管措施难有力。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村政策中均有涉及，但比较原则。对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。

四、旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难。在外出务工、经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，宁愿造成地荒也舍不得将土地流转出去，据调查，部分地方季节性的抛荒地约占耕地面积的10%。大面积抛荒影响农业经济发展，给农村经济造成一定的损失。

五、风险大，效益低，制约流转。农业是自然和市场双重影响的弱势产业，比较效益低，特别是前几年，农产品卖难，造成流转也难，加之加入WTO后对农业的影响更大，农业增产难增收，如城北镇的马林村XX年大面积种植西瓜，由于品种单一，当年气候不好，出产时，市场行情看跌，造成大量烂瓜，农民损失严重。

六、操作不规范。主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未经村社集体经济组织审查同意；二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”；三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、签证或公证机关公证。目前，还没有一个乡有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。

七、开发业主引进难。由于农业收益比较低，高收益项目农业难以选择，农业开发又面临市场和自然双重风险。因 此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。目前，全县引进从事农业开发的业主中真正坚持下来并实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性大，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的项目选择不准，产业趋同，品种单一；有的盲目追求规模，管理粗放；也有的缺乏经济实力和经营能力。

要解决这些矛盾和问题，就必须在稳定土地承包权的基础上建立规范有序的土地使用权流转机制，促进土地使用权的依法流转。为此，提出以下几点建议：

一、稳定承包关系，完善土地延包工作。进一步做好土地承包期再延长30年不变的工作，全县自1999年开展二轮土地延包30年工作以来，各级党委政府非常重视，做了大量艰苦细致的工作，大部分地方落实了延包政策，但极少数地方由于认识不足，宣传力度不够，延包工作未真正落到实处，土地承包经营权证还滞留在干部手中，延包合同也没完全签订到户。这些地方必须在短期内查漏补缺，确保延包合同签订率和承包经营权入户率达到100%，同时要按乡、村、社逐级建立好承包土地台帐。这既是稳定土地承包权，落实党的农村基本政策的要求，也是土地使用权流转的基础。

二、明确管理机构和职能，加强土地流转管理监督。农业土地使用权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段 农村生产力发展要求的局部调整，是对农村基本经营制度的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展，是农村经营管理部门三大主体职能中的首要职能。县乡两级经营管理部门要认真负起农业土地使用权流转管理的工作责任，及时发现新情况、研究新情况、解决新问题，制定土地使用权流转的措施，使之行为规范，形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，积极地去引导、实施、管理和监督。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，建立流转合同的指导、签证、仲裁制度；第三是建立土地使用权流转档案，重点对拟出让方的土地情况基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。

三、创新观念，推动土地顺利流转。全县人均耕地不到一亩，大家都停留在这块人均不到一亩土地上，很难满足人民生活的需要，农民很难富起来。随着入世，农业面临更严峻的挑战，家庭承包经营制度的农户小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾、平均承包土地与市场自由配置土地资源之间的矛盾、分散的一家一户小农生产与社会化大生产之间的矛盾等等，在现代农业发展中将表现得更为明显。因此，广大干部要立足为民办实事出发，加强土地流转工作的引导，把它列入重要的议事日程，结合各地实际，多形式、多 渠道、积极稳妥地开展土地流转工作，把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来，促进资源的合理配置，推动农业产业化发展。同时，对土地流转法规政策要进行广泛的宣传，促进农民积极参与土地流转工作，改变传统的农业耕种模式，扩大种植规模，防止宁肯荒地也要守着一亩地的僵化思想，有效地推动农村土地流转。

四、坚持政策原则，确保土地规范流转。一是土地流转必须在土地延包30年不变政策前提下进行，对有些地方搞三五年就调整，或打乱重新分配的做法要纠正，以保持家庭承包经营制度长期稳定。二是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，不能刮风、不能下指标、不能强制推行，要充分尊重农民的意愿，一切围绕农业发展，一切为了农民增收。三是要坚持土地流转主体是农民。当前，农业生产效益比较低下，农民增收困难，各地在引导农村土地流转中，一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定。四是土地流转要规范操作与管理，各级农村经营管理部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订，及时办理合同变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。

第五篇：农村土地承包经营权流转中存在的问题及对策（范文模版）

一篇调研文章初稿，请大家多提修改意见

农村土地承包经营权流转中

存在的问题及对策

永隆司法所杨四平

《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称“《土地承包法》”）的颁布实施，从法律层面赋予农民长期而有保障的土地使用权。法律还规定，以家庭承包的方式取得土地承包经营权的承包方，有权依法自主决定将经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。既保证了土地承包经营权的长期稳定性，又给予了农民行使承包经营权的灵活性。通过几年的实践，在土地承包经营权的流转过程中出现了一些不可忽视的问题。

一、存在问题的主要表现

1、土地承包经营权流转程序不规范。一是私下流转，不申请、不备案。《土地承包法》）第三十七条明确规定：“„„采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”而在许多农民看来，“田分给我了就是我的，我愿给谁就给谁，别人管不着”。在这种观点的趋使下，大多数土地承包经营权的流转都是在农民私下进行，根本不向发包方备案或申请，作

为农村土地的所有者（少数国家所有土地依法由农民集体使用）的发包方，在土地承包经营权流转中的审批权（对于转让）、知情权和监督权（对于转包、出租、互换或者其他方式）荡然无存。土地承包经营权的流转处在缺乏监督的无序状态，发包方底数不清、情况不明。二是不按规定签订书面流转合同。《土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权的流转应该签订书面合同（代耕不超过一年的除外）。许多农民在土地承包经营权的流转过程中，或者是图简单，或者出于“相互信任”碍于面子，要么就是以口头约定代替书面合同，要么就是书面合同的内容过于简单，法定的项目叙述不明，日后一旦出现分歧，无法明辨是非。目前，在农村土地承包纠纷中，因流转没有书面合同和合同叙述不明而产生的纠纷占一半以上。

2、土地承包经营权流转内容不合法。

在土地承包经营权流转中，有部分农民滥用权利，存在内容不合法的现象。一是把土地承包经营权擅自转包给本集体经济组织以外的农户。由于大多数流转行为都是在农户之间私下进行，在本集体经济组织其他成员不知情的情况下，将土地承包经营权直接转包给本集体经济组织以外的农户，似乎理所应当。而这种行为，违反了《土地承包法》第三十三条 “土地承包经营权流转应当遵循以下原则： „„

（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”的规定，剥夺了本集体经济组织其他成员的优先权。二是把土地承包经营权非法转让给本集体经济组织以外的农户。根据《土地承包法》的前述规定“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”意即非经同意不得转让。同时，把土地承包经营权转让给本集体经济组织以外的农户，就相当于发包方与本集体经济组织以外的农户重新建立了承包关系，而《土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。” 显然，不经法定程序，把土地承包经营权采取转让方式流转给本集体经济组织以外的农户，侵犯了本集体经济组织其他成员的利益。三是变相抵押或出卖土地承包经营权。有少数农户在民间借贷中，因无法偿还清到期债务，而将自己的土地承包经营权抵给别人以还债。还极少数农户，贪图一时的享受，把自己的土地承包经营权一次性作价出卖给别人。这两种情况都会造成承包人永久（在承包期内）丧失土地承包经营权，至使今后的生活得不到保障，增加了社会的不稳定因素。四是将自己的承包地流转给别人改变其农业用途。比如收取高额的“补偿费”，将自己的承包地流转给别人建房等。这一行为存在两个方面的不公平：一方面，高额的“补偿费”由承包方独享，对本集体经济组织的其他成员不公平；另一方面，对于农村建房者，拿出高额的费用取得农村宅基地也不公平。

二、出现问题的主要原因

以上问题的出现其主要有以下几个方面。一是宣传不够农民对法律和政策的理解存在偏差。近几年来，农村土地二轮延包、农村税费改革、国家免征农业税以及对种田农民给予各种补贴等一系列惠农政策的出台，让农民得到了实惠，大大地增强了农民的种田积极性。由于对这些政策和相关法律的宣传不够，使得农民在认识上产生了偏差，从主观上对农村土地的权利“扩大化”，使之远远超出了法律规定的“农村土地承包经营权”的有限范围，甚至有极少数农民存在土地私有化的思想。二是少数农民法律意识淡薄，在履行权利的时候，不愿意接受法律的限制。有的是受到亲戚朋友之间感情的影响，把土地承包经营权直接流转给本集体经济组织以外的亲戚朋友。有的是受利益驱动，把土地承包经营权让给别人改变其农业用途。三是配套制度建设不够，缺乏应有监管措施。《土地承法法》颁布之后，农业部制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地承包经营权的流转行为进行了具体的规范，但对不按规定对不按规定进行流转的监督与处理，还没有明确具体的规定。

三、解决问题的主要对策

为了妥善解决以上的问题，笔者认为应该从以下几个方

面着手

1、进行法制宣传，提高农民认识

《农村土地承包法》对农村土地承包经营权的发包、流转等问题做了详尽地规定，具有很强的操作性。我们要利用广播、电视、报纸、墙报、专题讲座以及采取以案说法的方式公开调解土地承包纠纷等多种形式大力进行宣传。让广大农民重点掌握承包方的权利和义务，让他们懂得党和国家惠农政策与土地承包经营权的关系，知道农民对农村土地权利的“有限性”。让广大农民在农村土地承包经营中，在得到政策优惠、依法享受权利的同时自觉履行法定义务

2、加强指导服务，规范运作程序

乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门服务农民的职能下移，在各村建立服务点，为群众进行土地承包经营权流转的相关服务，一是提供政策咨询，向群众解答法律和政策上的难题；二是办理变更登记或者帮助农民签订流转合同，在办理登记和签订合同的过程中提出合理的意见和建议，发现流转双方有违反法律法规的现象，及时予以纠正。促使土地承包经营权的流转规范有序进行。

3、健全监督机制，防止问题发生

法律的正确实施，离开不了有效的监督。健全对流转行为的监督机制，是一项防止问题发生，使土地承包经营权的流转规范有序的有效措施。一是群众监督。与治安中心户、湾长理事等群众治安防控体制相结合，建立一套完整的群众监督体系，让广大群众自觉参与对土地承包经营权流转行为的监督。二是村委会监督。充分发挥村委会干部情况熟、懂政策的优势，发现苗头及时处理或者向上级汇报。三是检查监督。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门要经常组织力量对土地承包经营权的流转情况进行检查与抽查，并及时解决发现的问题。四是公示公开，凡是需要进行土地承包经营权流转的，一律在本集体经济组织内部实行公示公开，让本集体经济组织内的成员普遍知晓，以保护其应有的权利。

除了以上三个方面的对策外，各级立法机关要加强配套立法，进一步规范流转行为，特别是对不按规定进行土地承包经营权流转的行为的处理，要有相应的规定，做到于法有据。