农村土地流转现状分析及对策探讨

第一篇：农村土地流转现状分析及对策探讨

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农村土地流转现状分析及对策探讨

作者：王振山

来源：《科学与管理》2010年第05期

摘 要：促进农村土地合理流转，提高农民收入和保护农民利益，对我国经济和社会的可持续发展具有重要意义。本文结合改革开放30多年来我国农村土地流转的现状及存在的主要问题，相应提出改革我国农村土地流转制度的对策。

关键词：农村土地市场 土地流转 改革引言

经过30多年的改革与发展，我国经济已进入工业反哺农业的发展阶段。为适应发展的需要，我国农业就必须发展现代农业，实行规模经济；就必须深化农村改革，探寻完善农村土地流转制度的对策，以推进新农村建设。

之所以要完善农村土地流转制度，是因为土地流转在农村土地市场中有着重要作用：有利于土地流向种地能手，促进土地利用效率的提高；有利于产业结构的转换，促进经济高速发展等。农村土地流转现状分析

改革开放以来，我国的土地流转制度不断改革，最终走向了合法化阶段。但目前我国农村土地流转还未形成一种规范的制度，据农业部统计，目前以各种形式流转使用权的耕地仅占承包耕地总面积的5％～6％。具体来说，我国农村在土地流转中存在如下问题：

2.1 农村土地流转缺乏市场机制

农民进城务工经商收入不稳定，怕土地转出后失去土地，所以农村土地流转大多采取短期转包的方式。从集中程度来看，土地在小户间流动的多，由此很难形成土地集中连片的规模经营，从而影响了土地整体耕作效率的提高。例如：在福建莆田江东村，一种植大户流转78亩土地，就涉及农户近50户，流转期限为1年；龙海东园的流转期限更短，超过期限农作物就要被砍掉，若超过10天则需补给出让方50元/亩。

2.2 农村土地流转行为缺乏规范性

目前农村土地流转的方式很多是通过私下协商达成口头协议，通过有关部门签订书面流转协议较少。据调查，有的地方农村土地流转无约定或只有口头约定合同的占到60％以上，签订合同但并未经合同管理机构审查监证的占1/4，也就是说，没有法律效率的无效合同几乎占

到土地流转合同的近90％。这样就缺乏有效监督和约束，为以后可能出现的权益纠纷埋下了祸根。

2.3 缺乏相关的中介组织

目前，土地流转范围选择余地小，流转对象更多局限在邻里和亲属之间，也没有有序的土地流转中介组织，难以通过有效的流转实现农村土地资源的优化配置。大部分地区缺乏有序的土地流转中介服务组织，直接后果就是土地流转的范围受到限制。调查显示，只有33％的农户知道土地可以在任意农户范围内进行流转，分别有12％和5％的农户以为土地只被允许在本村内和本村民小组内部流转，甚至还有3％的农户以为土地流转是根本不被允许的。

2.4 农民对土地流转的热情不高

对于土地流转的认同感，部分农民对承包权与使用权认识不清，误认为流转使用权就会失去承包权，即使自己无力经营，也不愿将土地转让给别人。同时，农民对“土地承包30年不变”仍心存疑虑，对土地承包权永久不变更是不了解，这些都使得农民不愿轻易转出土地。足见我国农村土地市场流转不是真正意义上的市场化配置，还有待进一步完善。3 深化农村土地流转改革的对策

3.1 农村土地流转微观市场机制

建立社会主义市场经济体制意味着市场机制将成为资源配置的主要方式，土地作为一种最基本的生产资料也不例外，通过市场机制实现农村土地使用权的流转是农村社会主义市场经济的必然发展。

3.1.1 农村土地产权关系明晰化是前提

农村土地改革的深化离不开土地制度的创新，如果没有土地产权制度的科学界定，土地就不能合理流动和有效运转。在实际中，由于土地的集体所有和对每一个具体农民实际上的不明确性和虚无性，严重阻碍了农民参与土地流转的积极性。因此，明确界定农村土地产权对农民显得至关重要。

3.1.2 农村土地有偿使用是基础

现阶段农村土地有偿使用制度建设的重点应放在：农村土地有偿承(转)包制度和土地肥力升降奖惩制度。农村土地有偿承(转)包制度，即农民耕种承(转)包地要向集体经济组织(或原承包人)交纳一定的土地使用费；土地肥力升降奖惩制度，即在承包期限内因合理使用土地使土地肥力升高的承包者，集体经济组织应给予一定的奖励；反之依此。

3.1.3 价格机制是核心

价格机制能有效配置土地，能把土地流转到效益较高的农户，同时促进农户尽可能地采用先进的生产技术与管理方法，在适度的规模经营条件下，充分地利用土地资源，提高土地生产率，促进农业生产的发展。

3.2 农村土地流转中观促进机制

各级政府在加大宣传的同时应采取有力措施。

3.2.1 农村劳动力转移机制

首先，要发展乡镇企业，必要的话，国家和地方政府可以在原材料供应、资本以及技术等方面给予扶持，以发挥乡镇企业吸纳劳动力的主导作用；其次，由于我国农村剩余劳动力基数大，不可能全部进入大中城市，所以应提高农村城市化水平，将农村小城镇建设作为不发达地区农业劳动力转移的主要途径。

3.2.2 农村土地流转中介机制

土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚及村干部的信息交流，这就造成了土地资源配置的低效率。需要建立专门的土地流转交易场所，解决信息传递问题，以提高农村土地流转机制的运作效果，同时可以帮助农民签订正式的流转合同，减少土地流转后的纠纷，切实保障农民的利益。

3.2.3 农村社会保障机制

农村的社会保障体系是以土地为基础的保障体系，随着农村土地流转的进行，这种社会保障体系有着不足之处。要彻底解决农民对土地的依赖性，各级政府就必须积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的各项保障由依靠农地转为依靠社会保障，这样他们就不会恋土守土了。

3.3 农村土地流转宏观调控机制

我国农村土地市场发育尚不完善，单纯依靠市场手段并不能达到资源优化配置，也不能兼顾效益与公平，因此国家有必要对土地流转进行宏观调节。

3.3.1 土地规划制度

土地规划是国家宏观调控土地利用最有利的手段，土地规划的实质是合理安排土地在国民经济各部门中的分配和再分配。在土地规划中，应严格实行土地用途管制制度，切实保护耕地。

3.3.2 地籍管理制度

这是确保土地流转的一项基础性工作，具体包括：土地调查、土地登记、土地统计、动态监测以及整理和保管地籍档案资料。主要目的就是为保护土地所有者和土地使用者的合法权益，促进土地的合理开发利用，编制土地利用总体规划，制定有关土地政策等，提供有关土地方面的信息。

3.3.3 土地税收制度

主要采取差别税率政策，根据不同地区不同农作物制订基本税率，然后按经营规模情况加税或减税；同时，建立土地不同用途的差别税率政策，以调节土地流转的方向和数量，如调高经济作物的税率、降低粮食生产用地的税率。随着土地制度的完善，土地税制在土地流转中的调节作用会日趋增强。

3.3.4 土地立法制度

一方面，集体土地使用权流转尚缺乏权威的法律依据，对流转形式、权利人的利益保护等都必须制定明确的法律规定；另一方面，完善和强化土地使用权流转的执法监督也是健全与加强法制建设的重要内容。结论

第二篇：农村土地流转现状分析

农村土地流转现状分析

摘要：党的十七届三中全会后,“土地流转”一词不断见诸报端，成为各方关注讨论的热门话题。农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展。土地流转的总体状况在于它的形式日趋多样化，主体多元化，这些现象产生的原因是多方面的，如：收入水平和劳动力状况。我们要有针对性地解决这些问题，就要在正确认识它的基础上，正确处理土地流转与各方面的关系。

关键词：土地流转总体情况问题关系

引言：中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为中国农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。

1当前农村土地流转的总体情况

1.1流转数量和规模逐步增长。

农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展，在较长时期内流转的规模是稳定的，一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年呈加快趋势，截至2007年末，全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩，比2006年增长14.8%，占家庭承包耕地总面积5.2%。特别是2008年以来，土地承包经营权流转明显加快，截至8月底统计，各地上报的土地承包经营权流转面积已达到1.06亿亩，比上年增长66%;占承包耕地总面积的8.7%，比上年提高了3.5个百分点。

1.2流转形式以转包出租为主。

2007年各类流转形式占总流转面积的比重为：转包和出租占78%;转让占8.3%;入股占3.8%;互换占4.5%;其他形式占5.4%。2003-2007年，转包和出租形式所占比重上升了10.6个百分点。

1.3流转主体呈多元化趋势。

在农户之间流转的基础上，近些年一些工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等进入农业经营，参与流转的主体日益多元化。据调查县统计，目前农村土地在农户之间流转占流转总面积63.9%，受让方为企业等其他主体的占36.1%。

1.4流转规模与收入水平和劳动力变化密切相关。

2007年，东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比重分别为5.88%、4.77%和5.3 3%;其中东部地区有5 0%的省(直辖市)流转比重高于全国平均水平，高出1倍以上的有5个省(直辖市)。农村劳动力转移较多的地区流转比重较高，如重庆市和四川省，农村外出劳动力占其农村劳动力总数4 8.8%和4 4.6 %，其比重分别高于全国平均水平(33.5%)15.3和11.1个百分点;流转面积占总承包面积的比重分别达到15.9%和11.6%，其比重分别高出全国平均水平(5.2%)2倍和1.23倍。

从目前流转情况看，总体健康平稳。随着农村人口逐步转移和现代农业建设不断推进，流转呈逐步发展趋势。但受农村人口大量稳定转移和农村社会保障体系建设的制约，目前大多数农村还不具备大规模流转的条件，流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的过程。2 地方对土地流转采取的主要措施

2.1加强流转规范管理。

按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》，各省区逐步建立健全以实施流转合同制为重点的流转管理制度和规程。目前流转一年以上建立了稳定流转关系的大多数签订了合同。2007年全国签订的流转合同份数比上年提高了27.9%。在农业部组织的土地流转抽样调查中，80%的调查县流转合同签订率达到60%以上，其中有26.7%的调查县达到80%以上。农户调查中流转合同签订率达82%。93.3%的调查县采取了县以上统一规范流转合同文本。及时调处流转纠纷。2007年农业部受理流转问题信访51件，比上年减少50.5%，占承包类问题信访比重由3.87%下降到1.7%。农户调查反映发生的流转纠纷总体上能够得到及时妥善解决，其中通过协商和调解解决的占76.2%，仲裁解决的占14.3%，诉讼解决的占9.5%。

2.2积极提供流转服务。

调查县中已有85.5%的乡镇依托农村经营管理部门建立了流转服务组织，为农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。在50%的调查县中，由乡村组织提供服务的流转面积已占流转总面积的50%以上。

2.3采取措施支持鼓励流转。

一些经济发达地区拿出专项经费支持鼓励流转。据21个省(自治区、直辖市)初步调查统计：目前已有11.3%的县(市)拿出专项资金加强土地整理和农业基础设施投入，为通过流转实现适度规模经营创造条件。有5%的县(市)拿出专项资金对流转双方给予适当补贴。3 土地流转中存在的相关问题

3.1强行流转的问题在少数地方仍时有发生。

主要是有的地方基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，认为发展现代农业就需要土地集中，片面强调和追求农业规模经营而忽视甚至侵害农民土地合法权益;有的地方不顾条件盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转的问题在少数地方仍时有发生。据调查县统计，有20%的调查县曾发生强行流转问题和纠纷。

3.2流转利益纠纷在各地仍不同程度存在。

农户间流转以及短期流转中合同签订率不高，流转双方形成的利益关系和权利义务约定不明确、不规范，容易引发纠纷;有的在长期流转中流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。据调查县统计，有80%的县发生过流转利益纠纷。

3.3有的在流转中改变土地农业用途。

有的地方还存在将流转的耕地用于种树或挖鱼塘，有的甚至搞非农建设。

3.4规模流转的耕地很少用于种粮。

由于种粮效益低，在流转的土地中，种粮的面积和比重有进一步缩减的趋势，特别是规模流转中用于种粮很少。据调查县统计，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占71.9%，而规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4%。今后不少地方将可能出现流转面积递增、种粮面积递减的情况。在南方部分丘陵山区，有的外出务工农民无偿转出的生产条件较差土地无人耕种，有的出现抛荒。土地流转工作需要正确处理的几个关系

4.1正确认识和处理好土地流转与坚持农村基本经营制度的关系。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。必须认识到：只有坚定不移地坚持农村基本经营制度和长久稳定承包关系，农民才有可能充分行使好土地流转权利，从根本上消除流转的后顾之忧，才有可能建立起稳定的流转关系。因此，坚持农村基本经营制度是农村土地流转的重要前提和制度保障，流转必须坚持好这个前提。在土地流转中坚持农村基本经营制度，核心是维护好农民土地承包经营权和流转主体地位，尊重农民意愿，坚决防止和纠正违背农民意愿强行流转的错误做法。同时，符合农村生产力发展要求和农民意愿的土地流转，也是农村基本经营制度适应现代农业发展的必然要求和应有之意，正确引导农村土地流转、健全土地承包经营权流转市场，也就成为不断完善农村基本经营制度的重要内容。因此，要在坚持农村基本经营制度的前提下搞好农村土地流转，并通过规范有序流转，促进农村基本经营制度不断完善。

4.2正确认识和处理好土地流转与发展现代农业的关系。

发展现代农业需要提高农业生产经营的组织化程度，在有条件的地方发展多种形式的适度规模经营。现代农业的核心是组织化，而不是简单的土地规模化。国际上既有依靠集中和扩大土地规模经营实现农业现代化的欧美模式，也有在小规模家庭经营基础上实现农业现代化的东亚(日本、韩国和我国台湾地区)模式。我国人多地少、农民比重大且在相当长时期内不可能大量转移的国情，决定了我国大多数地区靠集中和扩大土地规模来发展现代农业，在相当长时期内是不可能的。立足国情，正确的思路应当是：在一些条件具备的地方，通过正确引导农民依法自愿流转土地逐步实现适度规模经营的同时，积极探索在坚持家庭承包经营基础上，走出一条通过发展多种形式的合作服务实现农业适度规模经营、提高农业生产经营组织化程度的路子，推动我国现代农业发展。应当看到，通过土地流转，在有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，是发展我国现代农业的一个有效途径。但同时也要充分认识到，在实行家庭承包制条件下，土地流转是实行土地集中式规模经营的前提，土地流转的速度、范围和规模，决定了这类规模经营的速度、范围和规模。由于在相当长时期内，我国大多数地区农村土地流转的速度、范围和规模十分有限，因而发展土地集中式规模经营的速度、范围和规模也会十分有限。不能一讲发展现代农业和规模经营就必须实行土地流转和集中，更不能脱离实际盲目追求规模经营的速度和规模，违背农民意愿强行推动土地流转。任何时候在条件不具备的地方强行集中土地搞规模经营，都将会引发极为严重的社会问题和后果。也不能一讲农业现代化就照搬欧美模式，而要注重研究在人多地少、小规模家庭经营基础上实现农业现代化的东亚模式的经验，探索我国在家庭承包经营基础上提高农业组织化程度、发展现代农业的有效途径，走具有中国特色农业现代化的道路。因此，我们应当在通过加强土地流转管理和服务、正确引导农村土地流转的同时，更加注重按照三中全会《决定》中指明的“统一经营”发展方向，积极发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系，提高组织化程度，推动我国现代农业发展。

4.3正确认识和处理好土地流转管理与服务的关系。

4.3.1健全农村土地承包经营权流转市场，需要加强流转管理和服务。但必须充分认识到：健全土地流转市场的核心是明确和尊重市场主体，用市场机制引导流转;农民是流转的市场主体，土地流转是农民依法拥有并自主行使的土地权利，土地是否流转和以什么方式流转，都应是农民的意愿，由农民自己作主，任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。因此，土地流转管理和服务必须以尊重农民主体地位为前提。土地流转管理应该以指导和服务为主，是一种指导性和服务式管理。在管理工作中要注意把握好几点：一要尊重农民流转主体地位，不能违背农民意愿强行流转或者阻碍流转;二要以法律政策为依据，不得非法为土地流转设置附加条件和要求，签订流转合同要农民自愿申请和接受;三要不增加农民负担。

4.3.2提供土地流转服务也必须是农民需要和自愿接受的服务，在实际工作中要注意把握好几点：

一要以农民自愿接受为前提，不能强加于农民;二是不能包办代替，不能代替农民签订流转合同;三是不能向农民乱收费。需要指出的是：健全土地承包经营权流转市场，需要管理和服务两手抓，不能只抓管理不重视服务，也不能只抓服务而忽视管理。要把管理和服务有机结合起来，寓管理于服务之中。各地要善于根据当地实际情况，因地制宜，积极探索搞好土地流转管理和服务工作的经验。

加强农村土地流转管理和服务工作

根据我国农村土地流转的实际，当前和今后要加强农村土地流转管理和服务工作，必须以科学发展观为指导，坚持农村基本经营制度，坚持依法自愿有偿原则，重点围绕维护农民土地承包权益和流转主体地位为核心，以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序;以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解;以建立流转服务组织为平台，逐步完善和加强土地流转信息、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调、流转纠纷调处等项服务，不断优化流转外部环境。通过加强流转管理和服务工作，不断健全土地承包经营权流转市场，正确引导农村土地流转依法规范有序进行。

第三篇：当前农村土地流转现状、问题及对策

当前农村土地流转现状、问题及对策

土地问题是解决“三农”问题的核心和基础。规范农村土地流转、激活农村土地要素、转变农业经营方式、发展适度规模经营是推进农业现代化、加快发展现代农业的必然要求。建设现代农业必须创新农业经营模式，转变农业经营方式，提高土地利用率和农业综合效益。如何在在坚持农村基本经营制度长期稳定的前提下，激活农村土地要素，促进农村土地资源向土地资本转变，加快推进现代农业跨越发展，是需要不断研究的一个重大课题。

在我国农业发展的新阶段，如何推动农村土地流转，增加农民收入，盘活农业生产要素，建立现代农业？带着这些问题，襄州区人大组织部分人大代表对辖区土地流转进行了实地调查，并提出了一些建议。

一、当前农村土地流转的现状

近年来,襄州区围绕现代农业发展不断创新土地流转机制，积极引导农村土地合理有序流转，促进土地适度规模经营和农业产业化经营。据襄州区经管局统计数据显示：全区土地流转总量达23.9万亩，流转率达21%。30亩以上规模经营面积达11万亩，占全部土地流转面积的50%。但是，农地流转在总体上仍处于一个较低的水平。土地流转规模小、速度慢，落后于农村社会经济发展。全区30亩以上流转土地面积占总耕地面积的比例不足10%，100亩以上的较大规模流转比例占5%,500亩以上大规模流转比例占2%，导致农村土地规模化经营程度很低，不能适应现代农业发展的要求。

通过调研发现，当前农村土地流转呈现以下突出特点：

流转面积由零散向集中连片转变。以“寄种”方式，将农民的土地连片集中，由专业合作社提供种子、肥料、供水、技术和产品收获，农民“零投入、零风险”负责日常田间管理，并按寄种面积获得地租和寄种工资，同时享受增产分红，走出了“公司十农户十基地”的新路子。据调查：程河镇乔庄村以每亩1000元的价格从农户手中高价租赁耕地，用于建设蔬菜大棚。并成立了襄州区程河镇乔庄鑫磊蔬菜专业合作社。从山东寿光县引进2000粒五彩椒种子，将蔬菜种植面积由150亩扩大到1000亩。还可解决1000名农民门口就业问题。通过集中连片流转实施农业产业化经营，拓宽了农业发展空间，提高了农业生产水平，发展了现代农业。

流转方式由单一向多样性转变。目前全区采取转包方式有转让、互换、代耕、将承包地委托给村集体经济组织等，实现了由初期农户之间单一的季节性转包流转向目前的多种流转方式转变，使土地流转关系更加清晰，更加符合依法自愿流转的要求。

流转渠道由自发向组织化转变。随着国家一系列强农惠农政策的出台，农民惜地情结增强，土地流转逐渐由农户自发流转向有组织地协调推动转变。组织流转一般是由农户委托村土地流转合作社或由村民委员会在征得农户同意的基础上进行的。如：黄集镇毛岗村连片种植烟叶，农户按交易面积获得土地租金700元/亩。自2009年以来，村委会每年连片面积在1300亩左右，占总面积的30%，农民增收近百万元。当年可为村民提供打工岗位近200个，增收近50万元，人均1000余元。但组织化流转要有政府引导，规范程度较高，土地大多成片，有一定规模，价格也较统一，有利于更好地促进生产要素的优化配置，促进农业资源开发。

流转主体由个体向多元化转变。过去的土地流转主要是在同村的农户之间进行，经营主体大多是单一的农户。随着农业结构调整和效益农业的发展，一些原来的种养大户扩大了经营规模，新的专业大户不断涌现。同时，还产生了一批新的农业生产经营主体，其中工商企业、专业合作社和科技人员等成了流转土地的受让主体。目前，全区工商企业、专业合作社和科技人员等新型农业经营主体共租赁土地13万亩。通过公司十合作社十农户的方式，开发建设了水果、蔬菜、食用菌、花卉等无公害绿色农产品种植基地和标准化养猪、牛、羊、禽等养殖场及农家乐、水泥制品厂等。农业产业结构正朝着规模化、产业化方向发展。

流转收益由低收入向高效益转变。土地二轮承包时，农民流转土地是为了规避税费，很多土地撂荒无人耕种。随着农业费税取消，农户的土地流转收益逐年攀升，流转价格从当初无偿代耕，到目前每亩500-1000元，越是种植条件优越、效益高的地方流转价格越高。从调查的情况看，流转土地，特别是集中连片流转用于发展优质经济作物、反季节作物、畜禽养殖和旅游观光等高附加值农业的较多，用于粮食种植的较少。

二、当前农村土地流转存在的问题

农村土地承包经营权流转是经济社会发展的必然趋势，但又是一个渐进的过程，在其发展过程中依然存在诸多值得关注、必须引起重视、亟待加以解决的矛盾和问题。

(一)土地流转机制不健全。当前土地流转主要依靠自发进行和行政推动，由于缺乏健全的市场机制和必要的中介服务机构，供需双方流转信息很难实现有效对接，“流不出、转不进”依然同时存在。缺乏统一规范的流转监管机构，土地流转管理职责不明、管理缺位。

(二)流转操作程序不规范。由于流转市场不完善，目前土地流转仍然是以转包和出租为主，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发阶段，既缺乏明确的法律依据，又缺乏有效的市场机制，难以通过有效的流转实现土地资源的优化配置。这种方式通常以“口头协议”私下进行，既不遵循一定的程序、履行必要的手续，也没有通过合同或者契约来规范双方的权利和义务关系。而签订了书面协议的,有的是双方自行草拟的，内容极不规范;有的是村委会直接与投资业主签订的，没有农户的书面委托，造成承包关系的混乱，为日后留下了纠纷隐患。

(三)农民权益缺乏有效保障。由于土地流转尚属“买方”市场，一些地方尚未建立业主经营能力的资格审查和评估的准入机制，业主流转土地后，因投资不足或市场变化等原因，不能及时兑现农户土地租金，甚至放弃耕种，风险常常转嫁给农民和政府。特别是业主在租赁土地后一般都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对租赁的土地进行整理，这将打乱原有土地的界线，租赁期满后未能及时复耕，难以恢复原貌。

(四)流转土地“非粮化”较普遍。目前农村流转的土地主要用于种植经济作物、发展效益农业，因种粮效益低，一些企业租到土地后基本不种粮，流转土地“非粮化”较普遍。土地流转的目的是发展规模经营，增加农业附加值，相对于效益较低的粮食种植，发展效益农业更具有诱惑力和竞争力。但保证一定的粮食生产是我国社会经济发展的重要基础和国家稳定的重要前提，如果流转土地全部用于非粮食生产，会对保证国家的粮食安全造成一定影响。

(五)土地规模流转比较困难。由于农户的承包地块零星分散，要流转相对集中连片的土地，需要与不同的农户进行协商，既增加了土地流转的成本，也加大了规模流转的难度。受国家政策补贴方式的限制，不种粮的、甚至撂荒的都可按承包面积获得各种惠农补贴，加大了农民对土地的依赖，加之还有部分农民把土地视为生存保障，不愿转出。由于农业收入较低，农业开发又面临自然和市场双重风险，造成真正有实力的龙头企业参与土地规模经营的较少。

三、关于推进农村土地流转的建议

土地流转是调整农业产业结构的重要举措，是推动农业产业化经营，建设现代农业的前提和基础。笔者认为，促进土地承包经营权流转必须因地制宜，搞好引导，当前迫切需要做好以下几方面工作。

(一)搞好确权登记，夯实流转基础。稳定现有土地承包关系，认真做好土地确权、登记、颁证工作，建立健全土地承包经营权登记制度;认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，做到承包地块、合同、证书、台帐“四相符”和“四到户”，为土地承包经营权依法自愿流转打下坚实基础。

(二)健全管理制度，规范流转程序。出台农村土地流转管理实施办法，土地流转尤其是规模化流转必须签订统一规范的流转合同，否则流转无效。实行流转合同登记、鉴证制度，通过合同登记、鉴证，及时发现和纠正流转双方违反法律政策的约定;对以转包、出租或其他方式流转的，要及时办理相关备案登记，对以转让、互换方式流转的，要及时办理权证变更手续。

(三)健全管理体系，搞好流转服务。各级政府应从深化农村改革、保障农民权益、发展现代农业、促进社会稳定的高度，重新审定农村经管系统的工作职能、机构设置和手段保障问题，特别是要尽快建立健全乡镇土地流转服务中心，落实好编制、人员、经费等必要的工作条件，切实把土地流转管理、指导和服务工作真正落到实处。同时，要建立市、县农村土地承包仲裁委员会，依法解决土地流转过程中出现的各类问题，维护流转双方的合法利益。

(四)健全市场机制，促进有序流转。一是搭建土地流转服务平台。健全市、区县土地流转交易市场和乡镇土地流转服务中心，开通土地流转信息网，为农民流转土地提供“一站式”服务。村级设立土地流转信息员，及时收集、反映农户流转信息。二是建立价格评估指导机制。客观公正地评估、发布土地流转指导价格，促进土地流转公平公正合理。三是建立风险防范机制。建立有效的市场准入制度，对进入流转市场的经营主体农业经营能力进行资格审查和资信评估。建立风险保障金，降低土地流转风险。四是创新农民利益联结形式。鼓励农民以土地经营权入股组建多种形式的股份合作社，把土地承包经营权量化为股权，并委托合作社统一规划、统一经营，用市场化手段进行资本运作和资产经营，实现土地资源向土地资本转变，土地承包经营权向土地股权转变，促进土地资源的优化配置和农民利益的长期有效联结。

(五)建立支持机制，鼓励土地流转。综合运用直接补贴、货款贴息、参股、担保、以奖代补等手段，加大对建立土地流转市场、股份合作社、土地流转风险金和农业政策性保险、土地规模经营等方面的财政性投入力度。对以土地承包经营权入股组建股份合作社连片经营500亩以上的，在基础设施建设方面给予重点优先扶持，并给予合作社一定的资金补助;对规模承转耕地100亩以上进行粮食种植的给予财政补贴，这既可以保护粮食种植者的积极性，又能使一批流转土地最终进行粮食生产。鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地，对自愿放弃承包土地并迁入城镇定居的农民，应享受与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障。建立政策性投资和担保体系，引导社会和金融资本向现代农业发展集聚，建议组建国有独资性质的市级现代农业发展投资有限公司，整合打捆各类支农资金和土地出让收益作为注册资本金，主要参与农村土地整理和土地开发，促进土地规模经营以及农业相关项目投资;提供政策性农业保险和农业信贷担保服务，通过市场化运作，对土地承包经营权、林权流转行为和农村各类权属证明质押融资以及利用宅基地、农村房屋等抵押融资进行担保等。

(六)强化组织领导，完善工作机制。农村土地流转既是今后一个时期内农业农村工作的重点，更是一项系统工程。各级各部门要形成协调联动机制，加强配合，完善服务，不断提高服务水平。特别是区县、乡镇和村一级要加大协调力度，认真协调解决行政区域内的热点难点问题。要进一步强化领导责任，建立健全部门工作责任制，将土地流转规范化管理工作纳入政府目标考核体系，逗硬督查考核，并形成长效机制，确保农村土地依法有序流转和现代农业发展落到实处

第四篇：农村土地承包经营权流转现状分析与对策建议

农村土地承包经营权流转现状分析与对策建议

宝鸡市农业局高锁扬、王随民、孙兆军

为了研究新形势下的土地承包关系，全面掌握我市土地承包经营权流转现状，分析和研究存在的突出问题，积极引导依法、规范、有序地进行农村土地承包经营权流转，促进农村土地适度规模经营、农民增收和现代农业发展，我们近期对全市的农村土地承包经营权流转情况进行了专题调研，有关调研情况如下：

一、我市农村土地承包经营权流转的现状

我市有农业人口270.79万人，农村劳动力156.70万人，实行家庭承包经营的农户67.9247万户，承包经营的耕地面积463.48万亩。截止2010年12月底，全市土地流转面积12.92万亩，较2009年增加了2.43万亩。流转出承包耕地的农户数20163户，签订流转合同16279份。随着我市现代农业的发展和农村劳动力的加快转移，农村土地流转出现了许多新情况和新特点。

一是流转数量增长较快。据调查,全市流转耕地面积比2009年底增长了23.16%,占农村承包耕地总面积的2.88%。流转规模逐步扩大，流转大户逐渐增多。

二是流转方式灵活多样。目前我市农村土地流转主要有转包、出租、入股、互换、转让等多种方式。其中转包和出租两种流转形式较多，分别为4.64万亩、2.08万亩，分别占流转总面积的35.9%和16.1%。

三是流转主体渐趋多元化。除农户之间的互换、转让、转包流转外，农业产业化龙头企业、农民专业合作社、专业大户、科技销售能人等也逐步参与土地流转，成为了推动农村土地流转的重要力量。从

流转去向看，截止目前，流入农户的面积10.6万亩，占流转面积的82.05%；流入专业合作社的面积0.81万亩，占流转面积的6.24%；流入企业的面积0.74万亩，占流转面积的5.74%；流入其他主体的面积0.77万亩，占流转面积的5.97%。流转主体多元化呈现上升趋势。

四是农民自发流转是主流。现阶段我市农村土地流转的途径以农民自发流转为主，这种方式流转的土地面积占总流转土地面积的90%以上，而农户委托乡村组织流转的土地面积不足10%。

五是流转以短期、粮食生产为主。除了转让和互换土地之外，目前农村土地流转期限多数在3年以内，有的流转合同甚至一年一签。流转用于种植粮食作物的面积7.76万亩，流转面积超过5000亩的县有凤翔、岐山、千阳、扶风、眉县、麟游。其中，凤翔县流转面积最多，达到5.23万亩。

六是流转效益显著凸现。经测算，土地流转后规模经营的土地要比分散经营的土地平均增收30%以上。例如：陈仓区慕仪镇孙家村456户村民将665亩承包地，以每年每亩680元的价格出租给宏盛公司和国人菌业公司，并签订了土地流转合同，每年全村靠土地流转收入就达45万元，户均收入1000元，村民还可腾出时间就近在宏盛公司打工或进行其它生产经营，月均收入1200元，这样该村农民收入由原来的一份变成了两份，实现了农业增效、农民增收。

二、土地承包经营权流转中存在的问题

一是流转管理和服务体系尚不健全。大多县区土地承包经营权流转信息体系尚未建立起来，供需双方信息有效对接机制还没有形成；土地承包经营权流转价格形成机制不完善，流出方往往是分散的农

户，在定价权上处于不利地位；多数土地承包经营权流转还是在本集体经济组织内部进行的，市场化程度很低。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者。

二是操作不规范，权益难保障。土地承包经营权流转程序和手续不规范，农户间流转以及短期流转基本上没有签订合同，出租、转包或互换都是当事人双方口头协商，没有在发包方备案，且期限较短或不确定，流转双方的权利和义务不明确，如果承包方丧失非农就业机会回乡务农，转包、出租关系随时会终止，留下了纠纷隐患。

三是流转缺乏相应的管理和服务体系。2005年1月19日农业部第47号令公布了《农村土地承包经营权流转管理办法》。但是，我市乡镇一级在机构改革中撤销了农经机构，全市大部分乡镇只有1名兼（专）职农经人员负责，因此对土地流转缺乏规范统一管理和指导。

四是缺乏相应的受让主体资质审查和土地价值评估体系。随着受让主体的多元化，特别是一些本集体经济组织以外的业主大规模租赁经营土地，对其资信情况、经营能力、履约能力不清楚，乡镇及村组受条件制约，资质审查很难，风险隐患大。土地承包经营权流转价格形成机制不完善，流出方往往是分散的农户，在定价权上处于不利地位，导致农户流转价格偏低，利益受损。

三、完善土地承包经营权流转的建议

1、依法确权确地到户，发放规范有效的承包经营权证书。2009年1号文件明确指出，“稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位臵和权属证书落实到农户，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为”。妥善解决农村土地承包的历史遗留问题，尽快将农村土地承包经营权落实到户、到地块，签订好农村土地承包合同书，对土地承包经营权证书因分家，土地增减与实际耕地面积不相符的及时重新补发。认真清理整理和永久管理好土地承包档案资料，维护好农民合法权益。

2、统筹城乡发展，营造土地流转环境。一是要加强农村社会保障工作。建立以农民家庭自筹为主、国家和集体保障为辅助的包括社会救助、社会保险、社会福利三个层次的社会保障体系。特别是要抓紧开展农民工参加养老保险工作，对于与用人单位建立劳动关系、户口在农村，并享受农村土地承包经营权的农民工试行养老保险，解决其后顾之忧。二是加大户籍制度改革力度。现行的农村户籍制度是与土地承包经营权和宅基地使用配额直接挂钩的，户籍制度限制了农村劳动力的脱农进城步伐，导致农业人口急剧膨胀，又缺乏足够的流转出让与受让主体，必然造成土地越分越细，生产规模越来越小，而宅基地占用越来越多的局面。因此要加快户籍制度改革力度，对自愿放弃承包地并迁入城镇定居的农民，给予补偿、补助，并享受与迁入地城镇居民同等的待遇，尽快让部分在城镇务工经商多年并有稳定生活来源的农民落户城镇。三是积极组织劳务输出。加强农村劳动力的技能培训，搞好劳务输出指导和服务，鼓励有技能的农村劳动力进城务工、经商。建立固定的劳务输出基地，推动农村劳动力定点转移。

3、发展农民专业合作社，加快推进农业产业化经营。重点引导和鼓励农民以土地入股加入农民专业合作社，增加收入。积极推行公司（合作社或大户）+基地+农户的产业化经营模式,在公司（合作社或大户）、基地、农户之间建立起以诚信为基础的利益共享、风险共担的利益联接机制，充分发挥公司（合作社或大户）在农业产业化经

营中的辐射带动作用，扩大土地流转规模，提高土地规模经营综合效益，达到农业增效、农民增收。

4、建立土地流转服务体系，积极开展流转服务和管理。一是建立农村产权交易服务中心。各县区可依托农村经济经营管理部门建立健全农村产权交易服务中心，其主要职责是：宣传土地流转有关法律政策，发布土地流转信息，进行土地流转价格评估，开展受让主体资质审查、接受土地流转咨询，指导土地流转合同签订，调处土地流转纠纷，扩展对农民宅基地、住房、村组企业的厂房等进行交易服务。二是依托村集体经济组织建立土地流转信息服务站或设立信息联络员。其主要职责是：搜集本村土地流转信息，接受村民的土地流转委托申请，建立村级土地流转台账，协助调处土地流转纠纷。三是建立健全土地流转的操作规程和相关制度。规范土地流转程序，把好资质审核关。四是要完善农村土地突出问题专项治理工作机制。农经、纪检、监察、纠风、司法、信访、国土等部门要通力协作，纠正和查处严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。（

第五篇：现有农村土地流转现状及对策分析

现有农村土地流转现状及对策分析

黄胜 沈阳大学政法学院

摘要：土地问题是解决“三农”问题的核心和基础，而如今土地问题的核心是农村土地流转问题。农村土地流转是加快农业产业结构调整，促进农业规模经营，实现农业资源持续高效利用,从而增加农民的收入。在我国农业发展的新阶段，重要的是稳定家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，积极引导农民依法、合理、有序的进行土地流转，促使农村一、二、三产业产值同步增长。但是，作为一项制度创新，家庭联产承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。因为，家庭联产承包责任制在运行过程中逐渐暴露出一些缺陷和不足。如土地大多数呈条块分布，土地规模过小的状况使得农科技无法推广，更谈不上规模效益，先进的农用机械设备和灌溉技术都无法大面积投入使用，严重阻碍了农业技术的推广和应用。这些缺陷和不足在很大程度上产生于家庭联产承包责任制本身。而农地市场化流转正是这样一种为解决该问题，它在没有脱离家庭联产承包责任制这个合理内核的基础上引入市场机制，实现了家庭联产承包责任制与农地资源市场化配置机制的有机结合，真正意义上弥补了家庭联产承包责任制的深层缺陷，具有重大的现实意义。促进农村土地流转市场健康、有序发展的建议，以促进其农业经济发展。

关键词：土地流转经营权流转 存在问题 思考建议

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。长期以来，我国的农村土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农村集体所有。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权{即生产权}从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，成为当时农村土地改革的一项创举。

一 农村土地流转意义

土地流转指的是土地使用权流转。土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地流转有利于促进农民获得财产性增收。

1、有利于增强集体经济实力。与土地家庭承包经营制度配套运行的是村民自治的农村经济社会管理体制，乡村集体经济组织为了保证这种制度运行，往往把管理费用按土地承包数分摊给农户，农户为了逃避所分摊的税费而抛荒弃耕，土地流转制度形成以后，乡村集体经济组织为解决抛荒所致的欠缴税费问题，也积极地推动弃耕户转让承包地，实现土地流转和税费负担落实，形成了土地流转的外部动力。这样的状况使得在增加农户收入的同时有利于增加集体收入和增强集体收入。

2、顺应市场经济发展的客观要求。我国确立和推行市场经济已二十年，市场机制呼唤出来的生产力是计划经济时代不可想象的，我国经济保持了持续快速发展，综合国力得到大幅提升。市场机制发挥作用的前提是生产要素和产品的自由流动，由充分竞争形成的价格引导生产要素流向生产效率较高的生产者，实现经济的增长和社会的进步。生产要素包括土地、资本、技术、劳动等，由于任何生产经营活动都必须在一定空间进行，因此，土地能否自由流转是市场机制能否充分发挥作用的前提。当然，没有市场机制，通过行政力量也可以使土地实现流转，但由于行政决策并不能反映经济效率和市场需求，往往会产生腐败和资源浪费。土地作为一种稀缺资源，只有通过市场机制进行配置才能发挥最大效率。而且只有在流转主体农民自愿的前提下，在其有积极地流转意愿的前提下才会得到认可。

3、农村土地经营权流转，为发展农业规模经营提供了土地资源的有效配置。为引进人才、资金、技术、管理提供了载体，推动了城乡要素的合理流动，促进了农村产业化经营的发展。某某镇农业资源较为丰富，由于交通、资金、技术人才等原因过去发展缓慢，通过土地流转吸引了大批外地人才前来开发，这样既支持了龙头企业的发展，又增加了农民的收入。

二、土地流转存在的问题

1、大量农用地转为非农建设用地。我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。全国仅开发区规划面积就达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。2000年～2005年全国耕地转为非农建设用地的面积为1549.65万亩。而通过征地带来的丰厚利益，也促了土地征用规模的无序扩张和征地过程中的农民利益不断受损。

2、土地流转具有不稳定性，由于口头合约多，流转期短，造成流转频繁，引起不稳定。同时由于农村经济发展缓慢，就业压力大，工作不固定，外出务工人员由于技术、身体等原因，尤其是今年受金融危机冲击，造成部分人员返乡，索要土地重新从事农业生产，造成土地流转的不稳定。

3、农地流转区域明显扩大，区域间发展不平衡。随着农业现代化进程的加快及第二、三产业的快速发展，这就造成了农村土地流转市场不扩大的趋势，但是，由于各地区的二、三产业的发展水平及农业现代化进程的差异，农村土地流转初期主要发生在农村二、三产业发展水平较高，农民的非农就业机会较多的东部发达地区，而中西部欠发达地区二、三产业发展水平低，非农就业机会少，收入低，经营土地对绝大多数农民来说，仍是谋生和家庭收入的主要来源，所以就导致东部经济发达地区，土地流转的数量要高于中西部欠发达地区，这主要是因为经济发达地区农村城镇化水平较高，农业现代化进程较快，第二、三产业发展水平较高，农民的非农就业机会较多，进而土地的依赖程度要远低于中西部落后地区。因此，其土地流转的动力和积极性就高，土地流转的数量、规模也就相对较大。

三、土地流转的对策建议

1、强化土地承包权农地的流转应以经营权（即使用权）为主。我们应认识到在我国这种地少人多的国家，土地是农民的命根子，农民是不会轻易放弃土地的所有权的，提高农地经营规模，应通过土地使用权和经营权的流动来实现。借鉴西方国家的经验，我们要强化农村土地承包权，通过立法把土地承包权所有权化。实现农地的规模经营，应以农地的经营权流转为主要手段。

2、建立健全农村土地流转的法律法规市场经济是法制经济，同样，要保障土地使用权流转市场实现规范、有序、高效的运行，也离不开法律法规的约束和规范。目前，我国《宪法》、《农村土地承包法》已经在某种程度上保障了农民在使用权流转中的一些基本权利。但是，这些法律条款中的有关内容还过于空洞和笼统，2005 年，在《农村土地使用权流转工作的通知》中，关于农地流转问题的各项具体内容规定的看起来是比较详细具体的，但仅是通知还没有上升到法律的高度，不赋有法律效力。因此，针对目前关于农村土地流转问题的法律法规不完备的现况，为适应农村经济发展的新形势，加快农村土地使用权流转的立法进程的推进及相关配套的制度建设势在必行。

3、加大政策宣传力度，引导农村广大群众提高对土地承包经营权流转的认识。针对在土地承包经营权流转中，部分农村干部群众思想上认识不足、心存顾虑以及对土地流转服务的方式方法不甚了解等问题，各级政府部门应充分利用电视、广播等新闻媒体，采取群众喜闻乐见的方式，加大对土地经营权流转政策和相关服务信息的宣传。要向农民讲清楚土地承包经营权的流转，是国家稳定和完善农村基本经营制度的重大决策，并不改变原有的土地承包关系，从而使农民吃上“定心丸”，自觉自愿地参与土地流转。通过政策宣传、组织引导和周到服务，使农民能够在土地流转中实现“你发财，我发展”，达到互利互惠的双赢局面，进而产生示范效应，鼓励和引导更多的农户以实际行动参与土地经营权流转，切实增强其依法自愿有偿流转土地的积极性和主动性，形成全社会特别是广大农民群众认识、理解和参与土地流转的良好氛围和舆论环境。

4、完善农村社会保障体制，解决农民后顾之忧。政府要尽快把已经放弃经营土地、进入城镇就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，解决后顾之忧。一要加大对农村社会保障的财政投入力度，进一步加大新型农村合作医疗保障力度，探索建立农村人口养老保险制度。二要促进最低生活保障体系向农村延伸，特别是要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力的失地农民养老问题，让他们放心的流转土地。

5、有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。

总之，农村土地使用权流转问题研究是一项复杂的系统工程。涉及多学科多领域综合性问题，如经济学、土地资源学等多学科的交叉，因此就不仅仅是单纯的就土地论土地这么容易。因此，要解决在我国农村土地使用权权流转中存在的问题，就必须综合运用多学科理论提出全面、合理、系统性的对策建议。

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