城市规划的制度化与政府职能的转变

第一篇：城市规划的制度化与政府职能的转变

城市规划的制度化与政府职能的转变 摘要：现代城市规划已不仅仅是技术性的规划活动，同时也是一种政治性的活动。本文首先阐述了我国城市发展的现状及现有规划体系存在的问题，并探讨了产生这些问题的历史根源，进而从政府职能的角度探讨政府在城市规划衷所扮演的角色，并指出城市规划要走向体制化。

Abstract : Modern urban planning is not only a planning activity of technology, but also a political activity.The paper explains the situation of the development of our city and the problems of the urban planning system first, and then discusses the roots of these problems in the history.And it explores the proper boundary and measures of urban planning from a perspective of governmental function.关键词：城市规划；政府职能；路径选择；体制化

Key words : urban planning;governmental function;path choice;institutional

契子：

从世界范围看，现代城市规划在100多年前诞生时就不仅是作为物质规划手段出现的，而是以社会改革思想为基础，作为一项政府职能，在法律法规保证的前提下，施于城市建设和发展的一种干预力量，在成长过程中又融合了建筑学、社会学、经济学、地理学、管理学等多方面的内容。城市规划体系的特征通常反映其所处的社会环境，社会经济环境又决定了城市规划的必要性和可能求诸的措施。经济基础和上层建筑的变革，均会带来规划思想的变革，从而影响规划体系的变化。

我国城市规划体系的发展历程正是在环境的不断变化中发展演变而来，但是随着经济改革的深入，传统规划体系的缺陷日益明显，以往的规划体系已经不能适应改革后的全新环境。当前，中国正处于一个人文环境的多元转型时期，这种转型涵盖了社会生活的各个侧面，既包括经济体制及增长方式的转变、传统与现状文化和心理的冲突与整合，也包括决策层所作的改革及宽松政策环境的获得。在这样一种社会环境中，土地开发投资主体多样化，私有产业增长和国企比重下降，决策地方化和实用主义观念加强，种种问题，使得我国城市规划面临巨大的挑战。如何有效的转变政府职能，促进城市规划的制度化已成为一个值得探索的问题。

1.城市规划发展现状及问题

1.1 现实困境带来的挑战

经济和城市的快速发展。经济的快速发展进一步导致城市的快速发展，使城市规划无法跟上快速的城市发展速度。首先是流动人口的大规模增长和城市的不断蔓延，使得城市规划很难预测城市未来的人口规模和土地需求。其次是环境的不断恶化和不可持续态势。人口高密度与耕地的不断减少，使城市呈现危机，并威胁到经济、环境的长期效益。

双重土地使用体制。目前我国初步形成的有偿有期限使用城市土地的制度，对成同时发展起到了很大的促进作用。同时，原有的无偿无期限使用城市土地的制度仍未完全取代，两种体制的并存造成了城市建设的无序化。市场机制和行政干预共同作用下的土地使用导致了土地使用性质的随意改变以及城市蔓延。另一方面，在当地竞相吸引外资以及土地开发的特

殊模式激励下，城市逐渐开始蔓延。

1.2来自历史遗留的挑战

主要表现在对经济计划的固有依赖，以及城市规划和经济计划之间缺乏协调。过去，城市规划属于从属地位，长期服从于经济计划，其主要目的是为生产活动及其相应的居住安排物质空间，以实现经济计划的目标。城市规划无法对国家重大建设项目进行直接控制。只有“注册在案”的项目才能获得资源、土地及规划的支持。由于这些遗存，规划者无法处理和控制不断增长的非政府计划的项目。总体规划要与经计委编制的项目规划协调。事实上这是难以实现的，因为总体规划主要考虑一个城市最为理想的空间结构，而较少考虑到操作性因素，例如投资、财政或制度上的制约。总体规划无法指定哪个部门投资哪个项目，而经济计划却可以。因此，经济计划更接近于决策过程，而规划过程则与土地利用决策分离开来。这就不难理解为何总体规划难以实施了。此外，“计划发展”意识还普遍存在。通过国家干预的城市规划被赋予太多任务而难以操作。

2.城市规划体制本身的缺陷

改革开放20年，中国的城市规划工作者作出了巨大的努力，基本建立了城市规划的初步体系。但就整体而言，城市规划仍然受到各种力量的挑战，甚至被指责为阻碍了经济发展。在规划行业，许多专家、学者进行了理性的分析，研究规划工作存在的不足，以探索中国城市规划进步的有效途径。

2.1 首先是在价值体系对接上的矛盾。城市规划是以社会的综合最优发展为目标，并且更倾向于对社会弱势群体和公益事业的保障。由于与“最大经济效益”的政府目标体系的不吻合，造成了在规划价值目标和规划理念的偏差，经常出现反复、混乱、无序的现象。

2.2 法规建设和实施的环境还不完备，其系统性、适应性和可操作性存在不足。具体表现在法规体系、主干法内容、相关法的衔接和整合以及法规与社会经济发展的适应性等方面。

2.3 政府管理架构与城市规划体系的不协调。主要表现在中央与地方行政权力的分配和平衡，行政权力体系的纵向性与城市规划在区域、城市的整体协调性，现行财税体制与城市规划实施，政府部门权利分割与城市规划运作实施过程，政府的权威决策体制与城市规划发展要求等等。

2.4 体系的开放性不足，由此造成规划本身的公共认可度较差。体系内部似乎完善，但外界交接时容易受到冲击。

3.现代城市规划的历史根源

3.1 特殊的“移植”背景导致对城市规划认识的偏差。

中国近代城市化的开始，不是工业正常发展的结果，而是表现为租界、租借地、通商口岸等形式的畸形发展特征。因此，中国现代城市规划的产生方式与西方不同，不完全是工业化与城市化进程的必然结果，而是首先表现为在中国近代被迫开放的社会背景下，由殖民者输入与移植的产物。德国学者自己都承认，“这是一个由外国决定的现代化，因为中国方面不能控制这个过程”。由于是处于殖民者的利益，作为中国现代城市规划产生的作用力之一的租界、租借地，在城市建设方面主要反映的是西方先进的技术与设施，所体现的规划内容是局部的、片面的，忽略了现代城市规划最重要的基础部分——城市规划思想。

3.2 后天的成长环境未能触及现代城市规划的思想本质。

首先，西方资本主义国家的现代化过程是生产力与思想意识的现代化同时进行，两者互为因果。中国的现代化历程是在外力的作用下，沿着“器物、制度、精神”的不同层次轨迹

进行的。中国现代化过程从一开始就处于一种被动状态。

其次，中国的现代化进程还存在代表生产力发展水平的经济基础与思想意识形态的上层建筑之间的不同步特点。思想变革的背后，没有相应的经济基础，必然导致思想变革的变形。对建立在产业革命和社会改造运动基础上的西方现代城市规划的认识和学习，是不彻底、不全面的。中国独特的现代化进程，也使中国现代城市规划在最初的成长阶段，没有条件理解现代城市规划的思想本质。

再次，中国的现代城市规划试验大多数还处于方案阶段，由于社会正常发展进程的中止，使之没有机会看到规划实施的结果以及相应的问题，因此缺少总结经验并改正提高的机会。

3.3 社会的历史进程突显城市规划的理想化倾向。

在我国，伦理文化的传统是建立在自然经济和宗法制度的传统社会生活基础上，等级主义精神、特权思想和官本位意识主宰着整个社会生活。在传统社会中，人们生活在狭窄、封闭的圈子里，家庭和家族利益成为人们现实生活中的唯一利益，从而滋生出牢固的家族主义精神。民众与国家的关系，是臣民与帝王、奴仆与主子的关系，民众只有义务，而毫无权利可言；这种强制性的义务对民众来说是一种枷锁，又迫使人们向往一种“桃花源”式的无政府理想。正是这种家族主义精神和无政府主义思想，使中国人缺乏现代“公民意识”，对法律的理解和遵守局限在家族、乡里和单位的小圈子里，越过这个圈子，其行为就往往发生变异。虽然传统社会已成为过去，但传统意识和习惯至今依旧残存，现代公民意识、现代法规制度、现代市场经济机制还远未真正建立起来。过于理想化的倾向的影响是，一方面导致对城市规划的催生，另一方面导致规划与现实的距离。

3.4 政治基础的缺陷使城市规划缺乏制度环境建设。

欧美国家地方自治历史长，很早就形成所谓“市民阶层”；而且因为城市化时间以久，大量人口聚居城市，城市在国家生活中占据统治地位，因此特别重视市政研究。即便是因此西方对城市规划的要求首先来自民众的呼声，其中表现出来的强烈的社会改造意识和政府干预行为，反映出西方现代城市规划的产生有着广泛的群众基础和普遍分法制保障。

从社会发展的大背景来说，中国近代社会改革是在清王朝受到外国列强侵略的残酷现实下不得不采取的措施，由于中国近代社会“自上而下”的现代化特征，使得政府和官员的施政方向，成为经济和城市发展的最主要的推动力之一，导致各种政策推行过程中都带有强烈的权利色彩。而且中国城市具有从产生的时候起，就与权利政治结合在一起的渊源——城市首先是各级政权的所在地，所以权利政治对中国城市发展的影响，往往超过经济因素。城市发展政策不可避免地要通过城市规划反映，同时使指导城市建设和发展的城市规划带上国家或地方政府的权利色彩。

至少从表现特征来看，现代城市规划中作为政府职能的特点和规划所体现的社会改造思想，在中国的现代城市规划试验中都有所体现，但缺乏制度环境，使规划没有实施的正常机制。现代城市规划作为政府的一项行政职能勿庸置疑，但这一基本含义在中西国家的理解是不同的。西方国家是由于资本主义在大发展过程中给城市带来很多负面效应，必须由政府出面来协调公私矛盾，平衡阶级利益。在中国，城市规划作为政府职能却更多地体现为表达政府对城市发展的设想，成为一种体现长官意志的工具。所以，中国城市规划的政府职能只能是表现在地方长官的权利基础上，是某个人的职能，并不是真正的政府职能。

4.城市规划走向制度化

哈耶克曾经说过：“怀制度会使好人做坏事，好制度会使坏人做好事。”

城市规划制度建设的重要性不言而喻。制度包括正式规划制度和非正式规划制度。正是规划制度是指相关法律、法规以及规范性文件等，非正式规划制度是在实践中形成的风俗、习惯、口头承诺等。“从新制度经济学理论的角度看，城市规划决策制度与其他制度一样，具有降低交易成本、产生经济价值、创造合作条件、提供激励和约束机制四个方面的功能”。西方国家的城市规划历史说明，制度保障是城市规划中的生命线。如英国的《城镇与乡村规划法》（Town and Country Planning Act）使得“自由运行的市场作用所造成的扩张和凌乱开发已经得到了遏制”。而法国城市基础设施委托管理制度则可以解决公共财力不足的问题，分散经营风险。

我国的当务之急是要完善城市规划的法规体系，包括以《城市规划法》为主的主干法及其相关法律。其中包括两个方面的要求，首先是要明确控规的法律地位。城市规划是通过规划管理来实施的。城市总体规划主要是对长远目标的控制和宏观的指导，是轮廓性的粗线条的规划，它难以指导详细规划和建设管理工作，需要下一层次的分区规划、控制性详细规划作为管理的依据。目前，各城市编制的分区规划的控制性详细规划法律地位很不明确。受法令约束的规划在规划体系中十分有必要。

其次是健全规划诉讼体系。规划实施体系通过颁发土地利用规划许可证，赋予规划全力机构权力，来确保被提议的开发符合城市规划。规划必须保持一定程度的弹性，而弹性过多就等于无法控制。没有一个合适的监视程序，规划原则很容易被歪曲。城市规划委员会的设置和控规合法化设立，能减少规划实施过程中的行政意志。然而，要使规划法令化，应加强当前的规划诉讼体系并制度化，以处理对规划的不同意见。

5.政府职能的转变

传统城市政府管理体系的一大弊端就是政府的统治功能过强，而社会的自治功能过弱，城市政府被认为是全能的、无所不知和无所不能的。这种政府全能的观念导致政府职能的严重错位，管了许多“不该管、管不了”的事。城市政府是整个城市的权力中心，而社会必然受制于这一中心，给城市经济和社会发展造成了不良后果。

城市职能的转变，意味着城市政府职能结构的重心位移，也即为了适应不同时期社会环境系统对城市政府行为方向的基本任务的重心的不同要求而作出的整体性结构调整。根据我国国情，转变城市政府职能，就要从分解城市政府的权力入手，把眼光从行政系统转向广阔的市场和社会。

5.1 计划的制定者转向未来发展的先知者

5.1.1 城市经营意味着城市政府职能的转变

在计划经济体制下，城市政府是微观经济活动的直接组织者，政企、政事职责不分。由于强调基础设施建设，公共服务的公益性和服务性一般由政府无偿提供。政府的独家生产和提供，使城市政府既要作为城市建设的决策者，又要充当城市资产的管理者和协调者。政府职能的混乱和对市场机制的排斥，严重地影响了城市功能的发挥和城市的发展。城市经营通过发挥市场机制的作用，实现了城市存量资源和增量资源效益的最大化，提升了城市的价值和城市的竞争力；城市经营使政府逐步从微观经营领域脱离出来，可以把更多的精力放到对有关城市发展宏观层面的把握和监督，从而促进政府从“划桨”到“掌舵”的职能转型。

5.1.2 整合城市规划的主体力量

“城市规划作为体现政府职能的一个完整的体系，可以认为是由行政和技术支撑体系两者构成的”。这两者在不同的历史时期扮演了不同的角色，而现代西方城市规划则注重两者的紧密结合，注重规划公共行政体系和技术支撑力量的公益性。与西方国家建立在完善的市场经济体系，市民社会以及公民文化基础上的背景不同，我们的城市规划长期建立在单一的计划经济体制下，不具备超越个体利益的土壤。

我国的城市规划必须在坚持公共性的前提下，强化政府规划部门的权威，树立城市规划

部门的形象。毕竟，作为一项基础的政府职能，城市规划的宏观性，全局性特征要求政府要发挥主导力量。此外，我们还需认识到政府部门自身能力的有限性，需要重视市场规划力量的作用。我国现有的市场化以及半市场化城市规划力量都是从原来的规划管理部门分离出来，它们主要是城市规划中的技术支撑力量，拥有很强的技术势力，在城市规划中需要发挥它们的作用。但是需要注意的是，必须克服它们的自利倾向。其三，目前社会上存在一些非政府、非盈利的技术服务机构、自治团体，它们代表了不同利益群体尤其是弱势群体的利益，是城市规划中的不同声音，具有一定的社会功能，他们的声音同样不可忽视。

5.2 计划的执行者转向市场的监控者

过去政府的职能是自己定计划自己去执行。而市场环境下，政府所起的作用更多不是自己执行而是制定游戏规则。城市规划是一个平台，政府是执法者，各相关团体有市场的，所有者、开发商、建筑商、居民、环境保护者等等，这些人都在一个统一平台上进行博弈或者称作为游戏。政府建立博弈的游戏规则，监督参与博弈的各方按照规则来进行。

5.2.1 公众参与城市规划

从总体上看，我国目前城市规划中的市民参与还处于告知性参与阶段，参与的程度还处于低层次上。加强公众参与，需要完善更有利于公众参与的决策、监督和制约机制，建立起官员、专家与公众共同发挥作用的机制。要充分发挥公众的作用，就要建立开放的公众参与制度和一个互动的城市规划体系，政府管理者要以更加开放的心态和方式与社会上的各个团体合作，利用规划展览，市民咨询的方式征求市民的意见，并将合理的意见在方案修改中体现出来，这才是城市规划正真需要的东西。

5.2.2 从技术工具到公共政策

“公共政策过程本质是一个政治过程，是各种社会主体运用其所掌握的政治资源，表达其利益要求和愿望，影响政府决策，以在最后的政策结果中，使自己的利益偏好得到优先照顾，实现自我利益最大化的过程；是政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折衷和平衡，进行社会价值权威性分配的过程”。单纯的物质规划高度依赖于先进的技术手段，而当城市规划突破物质规划的藩篱，融合了技术、目的、价值等因素的以后就成为一项具有广泛社会关联性的政府职能和事业。所以，城市规划已经不再仅仅是技术工作，而是要逐渐向公共政策手段过渡，承担起调节社会利益关系、化解社会矛盾的职能。

结语：

在市场经济体制下，城市规划并不是一项单一的技术性规划活动。有学者指出，“我们的城市在经历了住房、交通、环境等几大难题之后，下一个难题将是城市的社会问题”。因而，社会公正问题以及公民参与问题在城市规划中显得日益重要，并且成为现代城市规划不可缺少的重要组成部分。这其中，政府的角色和功能要及时地适应这一变化。政府合理地、有效地和公正地创造有序的城市生活空间环境，实现社会政治经济的决策及实现这种意志的法律法规和管理体制，同时也包括实现这种意志的工程技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计，以指导城市空间的和谐发展，满足社会经济文化发展和生态保护的需要。

参考书目：

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指导教师：周剑云

学生：贺奇（建筑设计及其理论）

学号：200620101983

2007-4-5

第二篇：政府职能转变

对南京转变政府职能的几点思考

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。

30多年来，市场化改革不仅使原来高度集中僵化的经济体制格局发生了明显的甚至带根本性的变化，而且保持了国民经济的快速发展。但是，中国在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，仍然存在着许多问题，其中加快转变政府职能，提高政府效率至关重要。

一、政府职能转变的必要性和迫切性

当前，随着经济全球化的进一步发展，我国正处在经济转型、扩大内需、保障民生的重大变革时期，国际国内经济社会发展的新形势，对我国行政体制改革提出了一系列新的要求和挑战，进一步转变政府职能成为适应经济社会发展新形势的重要任务。

首先，政府干预企业的现状还没有完全改观。目前比较普遍的情况是，企业的经营自主权虽然多数得到了落实，但普遍到位不足，众多的政府主管部门仍然在或明或暗地侵犯着企业的经营自主权。通过翻牌公司继续掌握企业的经营权是一种典型的表现，而通过项目审批，能源、运输和重要物资的分配，以及人事任命等方面进行的直接或间接干预，将政府部门的意志强加给企业的现象仍没有清除。长期以来形成的“政府管企业，企业管社会”的局面改变不大，企业的社会负担仍然较重。

其次，政府管理经济的行为不规范。这至少表现在三个方面：政府的职能不规范，不该管的事仍在管，该管的没有管好，政府效率仍较低；政府的权力不规范，如前所说仍在干预企业的自主权；政府的责任和义务不规范。目前，我国政府承担了许多本不应该承担的义务和责任，如社会就业、企业破产等。不必要的责任义务过多，加重了政府的负担，影响了政府的效率。

第三，政府机构改革还不尽人意。行政机构臃肿膨胀是目前转变政府职能的一大疾患，并引发了管理效率低下、行政经费高涨、行政职能交叉、行政指令紊乱等现象，还造成了人浮于事、官僚主义和行政干预过多等结果，严重阻碍了企业经营机制的转换和建立新体制的进程。在一定程度上，行政机构臃肿和膨胀是转变政府职能的严重阻碍。

因此，从目前状况来看，中国要使改革继续深入下去，建立健全社会主义市场经济体制，必须加快转变政府职能，从根本上改变政府职能转变滞后的问题。而南京政府对此做出了一些有益的尝试。

二、南京市转变政府职能的有益探索

近年来，南京市委、市政府对转变政府职能，实现管理创新高度重视，在新一轮转型发展和政府机构大部制改革背景下，以创新体制机制为重点，加快改革步伐，努力建设依法治理、务实勤政、运转高效、清正廉洁的政府，取得了积极成效。改革主要包括以下六个部分：

一是大力推行政府机构改革。根据中央和省的统一部署，本着突出重点、上下衔接、因地制宜、平稳推进的原则，做好机构改革工作。机构改革突出建设责任政府的目标，明确政府各部门促进科学发展的责任，严格按照中央和省的部署及职能有机统一的大部制要求，整合职能相近部门，实行综合设置，理顺部门职责关系。本次南京市政府机构改革，涉及调整变动的机构共26个，实际减少9个局级机构，增设了市行政服务大厅。市政府部门由原来的42个减少到38个，同时还积极推进区县政府机构、镇街机构改革。

二是着力改革行政审批制度。按照机构改革后重新确定的职能，调整确认权力事项，对市政府部门的2899项行政权力、区县政府及其部门的1.4万项行政权力，逐项进行了主体、事项、流程的确认及转移行使，重新编制外部流程、内部流程，细化行政处罚自由裁量权基准。经过清理，市级权力事项减少为2113 项，减少27%。进一步完善了网上动态管理机制。

三是及时清理规章与规范性文件。机构改革后，南京市根据国家、省要求，在市区两级开展文件清理。纳入市级清理的规章97件、规范性文件407件。经清理废止111件，占文件总数的22%；修改95件，占保留文件总数的24%，清理结果经市政府常务会议审议通过向社会正式公布。

四是着力保障和改善民生。通过在民生重点领域推行各项积极有效的政策，着力解决民生热点问题。如，继续降低民间资本准入门槛，放宽市民创业的注册资本、经营范围核准、投资者出资方式和经营场所限制；稳步提高社会保障水平，强化社会保险扩面征缴，社保总量增长10%以上；实现养老保险城乡全覆盖，推进新型农村养老保险与国家和省政策的对接，提高农村居民养老保险待遇；加大住房保障力度，按计划开工建设廉租房、经济适用房、中低价商品房、租赁房和人才公寓。

五是不断完善政府信息公开机制。政府重大行政决策通过网络、媒体公开。2010年举办政府新闻发布会61场，市政府网站发布信息69241条，市政府部门发布信息11803条，区县政府发布信息4966条。年终政府工作接受服务对象的大检阅和监督，市政府质监、药监、住建委等10个重点部门工作向服务对象述职，人民群众走进电视台直播现场，与重点工作部门面对面交流。为进一步方便群众，提高行政效率，政府还与媒体联动开辟多个节目、专栏，开通了“12345”政府服务热线。

六是着力加强法治政府建设。2010年8月，全国全省依法行政工作会议后，南京市研究制订《南京市法治政府建设四年行动计划》，计划以2014年承办第二届青奥会为时间节点，用四年时间，把法治政府建设提高到一个新水平。同时，注重依法行政考核，每年根据法治政府建设的新要求，对市级机关和区县政府的依法行政考核指标体系进行全面修改，不断创新考核方式，调整考核体系，完善保障机制。在制度建设上，我们坚持立法服务发展的导向，坚持突出实现民意充分博弈，探索实施开放式、多元化的政府立法机制。在文件管理方面，以健全完善文件管理制度体系为重点，起草了《南京市规范性文件管理规定》，《南京市政府规章和规范性文件评估工作方案》制定了文件审查备案工作规范，积极推进规范性文件数据库建设。在执法规范化建设方面，积极开展执法规范化创优活动，突出强化行政执法证件管理，探索制定《南京市行政执法证件管理规定》和《南京市行政执法协管人员管理办法》，推进市和区县两级政府建立特邀行政执法监督员体系。在行政复议创新方面，南京市正积极启动集中行政复议权和行政复议委员会筹建工作。

三、南京市转变政府职能中存在的问题

转变政府职能、创新政府管理，是优化发展环境、提升城市综合竞争力的重要基础。多年来，南京市在积极推进政府职能转变的过程中积累了丰富的经验，但依然存在一些现实问题。

一是认识上不够到位。政府及其工作人员“官本位”思想依然存在，对转变政府职能重要性认识不足，致使政府职能转变滞后，影响行政效率提高，同时产生腐败。

二是部门职能交叉产生矛盾。南京市政府部门机构改革，在精简机构和人员、减少行政审批等方面取得了显著成效。但由于多方面原因，部门职责不清、职能交叉、重管理轻服务、政务公开缺乏力度等问题仍不同程度存在，有的甚至比较突出，也说明科学划分政府、市场与社会的治理边界在实践中显得犹为重要。

三是协调机制不健全。政府与社会管理的协调机制尚未完全确立，社会自我管理、自我服务的功能还不健全，在一定程度上使政府无法脱离某些原本应由社会自主管理的领域，严重制约了政府职能转变的速度。

四是旧的管理模式未摆脱。由于传统行政体制的惯性运作，政企不分、政资不分、政事不分等现象还不同程度地存在。在具体操作过程中，对政府管理与社会管理的领域不能进行科学明确的规范，因此实际上在很多领域依然沿用传统的管理方式，影响职能转变的效果。

五是政府部门权力配置不尽合理。政府职能履行需要制度体系、财力资源、机构设置和人力资源等权力结构合理配置的支撑。当前，政府职能转变面临的重要问题，是权力配置的不合理，因此以优化权力配置促进政府职能转变，不断推进与政府职能转变相适应的政府机构改革，确立财政分权和公共产品分层供给的制度框架十分必要。

面对这些问题，南京从其实际出发，借鉴外地经验，整体推进政府职能转变。多年来，南京市以依法行政促进政府职能转变，取得了初步成效。根据《南京市法治政府四年行动计划》的要求，下一阶段要在广泛借鉴外地经验的基础上，进一步深化行政体制改革，固化已有机构改革的成果，进一步理顺行政职能，完善配套制度建设，整体推进政府职能转变的深化。

第三篇：政府职能转变

约政府职能转变的诸多客观因素。一是乡镇苏木债务沉重，财政困难。乡镇债务问题一直是我国乡镇政府面临的主要问题。机构改革后，随着乡镇的合并，债务问题进一步凸显，少则几_t万，多则几百万，有的甚至达到上千万。农业税取消后，从现有苏木乡镇实际和地方财力来看。苏木乡镇的正常运转已经有不少困难，根本没有能力解决这些债务。债务问题已经成为制约苏木乡镇行政能力的一个严重问题二是部分县乡公务员队伍和事业单位工作人员结构不尽合理。机构改革后．由于乡镇撤并，科级干部重新安置和一般干部分流，乡镇苏术普遍存在着行政空编缺岗问题，有的地方只能用事业单位的人员顶岗。另外，一些民族苏木乡镇民族十部缺乏，不利于工作的开展。与行政缺编相比，专业技术人员缺乏更加严重。由于在改革中有些专业技术人员在改革中竞聘到别的岗位，有些享受政策提前离岗，而专业服务单位又受到编制和经费的限制．无法吸收大中专院校毕业生，各地普遍反映专业技术人员不足，甚至出现“懂行不在岗、在岗不懂行”现象．技术服务出现断层。几点对策与建议壤黪蔫菱

1、深化行政体制改革，理顺政府职能关系。目前有关乡镇苏木政府的职能界定已经明确，机构设置也基本合理。要真正落实政府职能的转变，关键是进一步推进行政体制改革，理顺职能关系，优化乡镇苏术政府的行政生态环境。要切实理Ⅲ页乡镇苏木与旗县的关系．科学界定和明确乡镇苏木的权利和责任、事权和财权．进一步规范和完善条块管理体制和运行机制，扩大乡镇苏木政府组织的自主性：要加快县级政府改革，推动县级政府自身的职能转变，改变县级政府工作方式，切实按照法规明确的上下职责推进各项工作，保障苏木乡镇依法履行职能：要支持和推动农村牧区各类民间组织的发展，尤其是要大力扶持农牧民经济合作类组织、社会服务类组织的发展，提高农牧民组织化程度。为乡镇苏木政府职能转移创造条件。

2、进一步转变思想观念，创新工作方式方法。面对改革后的新形势，广大乡镇干部必须切实转变观念和工作作风．尽快实现乡镇职能方式由指令型向指导型、由管理型向服务型、由行政推动型向引导示范型、由指挥型向协调型转变。各地应积极探索新的服务方式，进一步创新工作方式和方法，从制度上减少办事程序和环节，方便群众办事，提高工作效率，为农牧民提供更加优质的服务，消灭服务盲区。

3、加大对苏木乡镇财政支持力度，积极化解苏木乡镇债务，保障基层工作正常运行。一定的财政能力是政府履行职能的基础条件。也是影响乡镇苏木政府职能转变的重要因素。应根据“一级政府一级财政”和“财权与事权相对应”的原则．进一步创新县乡财税管理体制．提高乡镇苏木政府的财政能力；要根据改革后乡镇苏木行政范围扩大、工作量加大和经费支出大幅度增加、办公生活条件差的实际情况，科学地测算核定苏木乡镇财政需求，加大对苏木乡镇的财政转移支付力度．以保障苏木乡镇各项工作的正常运行；同时，各级党委、政府要充分认识苏木乡镇债务问题久的不利影响．积极采取有力措施，推动苏木乡镇债务的逐步有序化解。

4、加强干部队伍建设，改善人员结构、提高人员素质。要统筹安排、合理调整旗县政府机关及乡镇政府机关人员．尽快解决因乡镇改革人员向旗县流动而造成的乡镇空编、旗县超编的问题，解决部分乡镇政府缺员的问题。在基层干部队伍的配置上要特别重视补充民族干部，以解决民族干部缺乏带来的问题。同时，要加大对苏木乡镇干部的培训力度，使他们转变观念、明确职责、提高技能、掌握方法，适应新形势下的工作需要。另外，要尽快补充一些大中专毕业生充实事业单位．以改善事业单位人员结构，提高队伍素质．增强服务能力口

1、旗县乡镇苏木财政自我保障能力差

由于兴安盟经济发展落后，债务负担沉重，虽有转移支付资金的支撑，但只能保证低水平运转，保了人员工资，却没有钱办事，不能适应全面建设小康社会的需要，县乡财政体制改革能否达到预期效果，还需要中央加大转移支付力度，规范转移支付运作，以缓解县乡财政困难。

2、机构改革人员分流难

乡镇苏木改革过程中人员分流成为第一大难事。其一因兴安盟经济欠发达，观念陈旧，分流人员很难找到出路，又不能简单推出去不管，因此势必造成财政供养人员过多，这更加剧了财政困难；其二是正是因为财政困难，对分流人员无法进行一次性补偿，使被分流人员不愿意走，人名长期挂在花名册上，拿着补助金，形成了慢性不治综合症。

3、乡村集体债务化解难

虽然近年来各地想了很多办法，但收效甚微，而大多数债务成为呆死账，不靠外力无以化解。债务问题又是困扰各级干部群众的一大难题，已经影响到当地的经济发展和稳定，严重损害了债权人的利益。

4、教育布局调整进展缓慢

兴安盟有些地区居住分散，交通不便，加上经济困难，基础建设跟不上，一定程度上影响了撤校并点的进程。已经撤并的学校，由于都地处偏远，形成国有资产变现难，许多地区因缺少制度制约，造成了资产流失。

5、国有农牧场改革相对滞后

在相当长的历史时期内，国有农牧场为国家做出了贡献，也因此欠下了历史债务。目前的农牧场仍然承担着沉重的历史包袱，步履蹒跚，如不加快改革势必影响其今后的发展。针对以上问题，我认为应采取以下对策解决之：

第四篇：政府职能转变

政府职能转变

首先，推进行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制的客观需要。我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但是还不完善。政府与企业、市场、社会的关系还没有完全理顺，政府还在管着许多不该管、管不了、也管不好的事。这些问题导致政府行政管理和社会资源配置的低效，限制了正常的市场竞争，成为阻碍生产力发展的体制性障碍。解决这些问题的关键，在于适应社会主义市场经济的内在要求和运行特点，推进行政审批制度改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善宏观调控，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行。

其次，推进行政审批制度改革，是建设法治政府的内在要求。建设法治政府的核心是促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。推进行政审批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求规范审批权和审批行为，有助于促进法治政府建设。

第三，推进行政审批制度改革，是提高政府行政能力的有效途径。推进行政审批制度改革，有助于促使各级政府树立和落实科学发展观与正确政绩观，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展;有助于提高各级政府工作人员运用法律手段管理经济和社会事务的能力，妥善协调各方面的利益关系;有助于正确处理中央与地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，在维护中央统一领导的同时，更好地调动和发挥地方的积极性。

第四，推进行政审批制度改革，是从源头上预防和治理腐败的根本举措。推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于增强行政审批的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员的监督，是从源头上预防和解决腐败问题的一项重大举措。

行政审批制度的改革有力促进了政府职能转变，进一步增强了市场配置资源的基础性作用;有力促进了依法行政，进一步规范了政府行为;有力促进了政府管理创新，从而实现管理型向服务性转变从而更好地释放市场活力。

第五篇：转变政府职能与[最终版]

转变政府职能与

行政审批制度改革

转变政府职能与行政审批制度改革 转变政府职能与行政审批制度的改革 ●

政府职能转变的意义和新一届政府

主要采取的做法

●

如何在深化行政审批制度改革的基

础上，依法全面正确履行政府职能。

●

全力协同推进简单政放权，放管结

合和优化服务的问题。

转变政府职能与行政审批制度的改革

一、政府职能转变的意义和新一届

政府主要采取的做法

内容为：

1、了解政府职能转变的意义及转变的政府采取的主要做法。

2、如何在转变政府职能的基础上，做到依法全面正确履行政府职

能。

3、在新的形式下，如何进一步简

单放权，放管结合，优化服务。

（一）理清政府及其部门间的职责界限

我们在梳理清单的过程中会遇到很多问题，会有很多职责边界不清的地方。

建立权力清单制度，我们就要理清中央政府与地方各级政府及其各部门间的职责边界的问。

（一）理清政府及其部门间的职责界限

所以我们指的权利清单不仅仅是“

一张写着政府部门权力和责任的纸

”，而是要通过对权力边界的界定，解决好权力配置问题。

政府与部门的职权关系

有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系，如《环境保护法》规定了各级政府及其环保主管部门、政府其他有关部门在环保工作中的职权或责任，以及县级以上环保主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经政府批准责令停业、关闭等处罚权。中央政府与地方政府的职权关系

地方政府管理本行政区域内行政工作，但关系国民经济命脉的事项，包括：外汇、金融、国家税收等等，由中央政府管理。另外，跨行政区域的，包括：海洋、流域管理，外交国防等等，由中央政府管理。

中央政府与地方政府的职权关系

我们说的能够下放的权利，都是指中央专属权力之外的共同事项，包括教育、科技、文化、行政的分级管理等等。垂直管理机构也要放到地方政府清单里，属于另外一个系列，一定要区分开。

省级政府与市县政府的职权关系

例如：行政审批、行政处罚（行政

处罚法规定，县级以上行政机关都

可以行使行政处罚权。）

地方政府要做好上一级政府下放权

力的承接工作。另外，省一级政府

可以具体划分地方各级政府的管理

权限。

省级政府与市县政府的职权关系

市场监管原则上由市县政府负责；对于涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项目，应充分发挥省级部门在政策把握、技术力量等方面的优势；要将基层政府承接能力作为重要考虑因素，不宜简单地“一放到底”

省级政府与市县政府的职权关系

省级政府要制定本地区推行权力清单制度工作方案，省市县政府要明确本级保留包括直接行使、委托下级行使、授权下级行使、共同职权以及由上级决定等事项另外，上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查。

◆ 除了要理清部门和部门之间、部门和政府之间、上级和下级之间、不同级之间的关系之外，还要把握好几个问题。

继承创新

我们现在所做的工作，都是在原来基础上创新的。2005年国办要求建立行政执法责任制，更早的是邯郸政府制定的市长责任权力清单，这些都是我们建立权力清单的探索过程和基础。

继承创新

推行政府权力清单制度，无先例可循，要大力推进改革创新，坚持攻坚克难，善于科学实施。

行政执法责任制和权利清单的区别

根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》，主要执法职责分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等部分。行政执法责任制和权利清单的区别

清单实际上范围应更广，不 限于行政执法，而主要是行政职 权行使主体对外行使的影响相对 人权利义务的活动或权力。

行政执法责任制和权利清单的区别

理论上大致分为行政执法、行政管理、指导服务和其他，包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政裁决、行政确认、行政命令、行政补偿、行政执行、行政征用、行政征收、行政救助、行政奖励、行政规划、行政监督等。

动静平衡

建立权力清单和运行流程 动态调整机制，及时调整 行政权力事项、优化权力 运行流程，根据机构改 革和调整的情况，相应调 整权力清单，及时在政府 网站等载体向社会公布，建立权力清单动态调整和 长效管理机制

点面配合

要在完善行政审批权力清单制度基础上推行政府及部门权力清单制度，梳理各级政府及部门的行政权，科学界定行政审批与其他行政职权，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题

点面配合指导服务和其他行政职权的范围和分类，规范行政裁量权，公开和优化权力运行流程

条块结合

条块关系：国务院各部门跟省 级政府的关系

块块关系：各地方不同层级政 府之间的相互关系

块条关系：地方政府和垂直管 理机构的关系

条条关系：地方政府工作部门 和国务院主管部门的关系（有 业务领导关系、业务指导关系）

条块结合目前国务院部门主要是推 行行政审批权力清单 地方政府主要是推行部门 权力清单

少数地方已推行政府权力 清单制度

◆按清单行权、履职与依法行政的关系

权力清单是政府职能转变的体制创新也是依法行政的形式要求，但不能简单将依法行政等同于依清单行政

上下联动

推行政府及部门权力清单制度，是政府的自我革命，改革内生动力不足，而且各地的分类、范围和标准等不统一。地方政府要按照中央的要求，确定省级政府权力清单的分类标准，而且省级政府要加强对市县级的指导。

◆要及时出台中央关于推行地方政府及其工作部门权力清单制度的工作手册，加强顶层设计、整体规划和分类指导

◆地方特别是省级在推行权力清单制度方面有一定的自主，可以加强对县区工作的指导，明确本系统政府及部门权力事项的名称、分类、依据、实施主体等口径和标准，形成上下对应、相互衔接的职权体系。事前控制与事后监管关系 事前控制就是行政许可

一单两表:首先确定，政府有哪 些权利；再确定政府有哪些职 责；再确立不依法行使权力，不依法履行职责，应当被问责 和追责的情形。三个内容：

1、权利；

2、职责；

3、不依法履行职责，应当被问责和追责的情形。

例：行政许可既是权利又是责任，受理----审查----决定—--送达。通过核查材料、抽检、实地检查或定期检验以及撤销审批等法定方式和告知承诺、举报奖励等，履行监管责任。

◆加强事后监管，不能弱化作 为事前控制方式的行政许可

◆创新监管机制：实行综合监 管和执法，健全监管制度

权力清单和责任清单的关系

按照权责一致，有权必 有责的要求，建立权力清单，同时要建立责任清单。已 经制定权力清单的，要尽快 制定责任清单；没有建立权 利清单的，在建立权利清单 的同时，也要建立责任清单，尽量做到一单两表。

浙江省成为全国最早公布省级部门责任清单（浙江模式）

四个方面：

一、部门的职责

二、相关部门的职责边界

三、事中事后监管

四、公共服务

安徽省公布省级部门责 任清单（安徽模式）

两个方面：1.职责 2.追责情形

责任、内涵、包括应尽

职责、追责、问责情形

的层面

责任的范围：包括应尽职责 和追责情形两个层面，逐一 厘清与行政职权相对应的责 任事项，明确责任主体和责 任范围（如部门主要职责、对不依法行使权力和不依法 履行职责者的问责或追责情 形），建立责任清单，明确 责任主体

权力清单与负面清单

权力清单与负面清单

负面清单由国务院来制订，地方政府需要调整，应由省政府报国务院批准，不得擅自增减市场录入负面清单的条目。具体事务由国家商务部来操作

三定规定与清单关系

“三定”规定是中央机构委会编制办公室（简称中央编办）为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称

三定规定与清单关系 “三定”规定六个方面：

一、主要职责

二、职责调整

三、人员编制

四、内设机构

五、其他事项

六、附则

三定规定与清单关系

三定规定是具有法定效力和规范体式的政策法规性文件。三定规定经过国务院常委会通过，其效力相当于行政法规。地级市以上的地方政府的三定规定，其效力相当于规章。

三定规定

县区以上的地方政府的三定规定，其效力相当于规范性文件。2005年7月，国务院办公厅《推行行政执法责任制若干意见 》里指出，三定规定也是依法行政的依据之一。◆

按照原商务部的文件，开发区管委会以及高新技 术产业开发区管委会等都 应是政府的派出机构。◆根据现有的国务院等部门 文件，开发区管委会是本 级政府的派出机构。

开发区管委会的三种模式：

一、法律法规授权，又同时具有行政职权的准政府的管委会体制

二、是开发区与行政区管理合一的管理体制

三、以企业为主体的开发体制