村民自治下的政治参与研究[优秀范文5篇]

第一篇：村民自治下的政治参与研究

村民自治下的政治参与研究——以XX为例

人文社科院林虹杞11级思想政治教育班

摘要：我国是一个农业大国,农业、农村和农民问题,一直我国革命和建设的首要问题。政治参与的质和量是衡量一国政治发展水平的重要尺度。农民的政治参与活动的发展对我国农村民主政治建设和我国全面建设小康社会的进程产生着重大影响。我国人口众多，地域辽阔，人口分布也不均匀，所以，要实现更好的全面发展，自然要让村民更方便的参与政治，由此，需要大力发展农村经济，特别是农村集体经济，为农民政治参与提供物质保障，并且要大力发展农村教育，大力倡导农村政治文明，改善农村社会资本，拓宽村民政治参与渠道。关键词：农村;政治参与;村民自治;民主政治

改革开放以来实施了二十多年的村民自治,极大地加快了中国农村政治经济体制改革的步伐,农村面貌也焕然一新，农民对村务村政的关注度不断提高,参与基层民主建设的愿望不断高涨, 村民自治顺应了当前农村民主建设的趋势和要求,开放了村庄的公共权力资源,扩大了农村农民政治参与范围。虽然村民在参与村务过程中,政治参与意识得到增强,政治参与能力、水平得到提高,但是由于历史和现实等原因,农村地区农民的政治参与水平还与政治现代化的要求有很大的差距。如何逐步健全和完善村民自治机制,满足农民不断增长的政治民主需要,促进新农村的建设步伐,成为当前理论工作者一项既重要又紧迫的任务。

一、村民自治制度的建设过程

在人们看来，制度建设被认为是一种打破传统社会治理方式、由传统的礼俗社会转变为现代契约社会的法宝。①真正基层民主自治组织的创新应该开始于1980年广西宜州市合寨村果地、果作两个自然村自发成立的村民自治组织，制定村规民约，实行自我管理、自我教育、自我服务。②之后，这种村民自发的民主自治组织和制度被写进1982年宪法，由执政党和政府推动，在全国开始建设和发展。⑤从1979年以后，中国社会又开始新一轮的社会变革过程，由高度集中的国家管制社会、汲取财政，转向基层社会抗争乡村资源使用权利和公

共事物治理权利，国家逐步让渡并理发保护基层农民的土地资源的使用权和乡村公共事务自治权利。人们认为这种民主自治政治体制符合现代化的内在逻辑，也符合基层社会的利益追求。

二、村民自治实践中农民参与意识提高的现状

随着联产城堡责任制的兴起和农村经济体制改革的普遍推荐，以“政社合一”为特征的人民公社失去赖以存在的基础而逐步空壳化，由此取而代之的是村民自治制度的产生，它具有群众性、直接性和直接民主的性质，是村民参与管理自己事物的一个基本载体，是中国农民政治参与政治的最基础、最基层的形式。就目前村民自治中农民自治参与的基本现状来看，村民自治在调动农民政治参与的积极性、培养农民的参与意识、丰富农民的参与经验、锻炼农民的参与本领等方面起到了积极作用，农民政治参与正逐步走向民主化、普遍化、制度化、理论化，为扩大村民有序政治参与奠定了坚实基础。

受传统观念的影响中华农民并非权利的积极表达着和利益争取者，对权力持顺从态度，除非生存遭到威胁，他们并不愿意参与到乡村自治中来，即使偶尔有政治参与，也只具有象征性意义，顺人流，走形式，应付场面，随着农村税费体制改革的推进，农民从沉重的税负中解脱出来，开始关注自己作为村民自治主体的权利，政治参与意识普遍提高。村民近几年来参与自治的意识也在不断提高，积极性不断增强，有利于村民自治制度的发展与完善。

三、对建设和完善农村自治制度的建议

第一、乡村民主自治方式必须要结合当地乡村文化传统和社会组织基础，搞中国特色的乡村公共自治组织的创新 不能用简单的现代性逻辑来判断乡村自治方式的优劣，二十要根据村民的满意度和乡村公共利益的最大化为标准。村民政治参与的方式、程度和质量相互关联、相互影响，参与方式的选择和参与范围的大小直接影响着参与的质量和效果，参与质量的高低和效果的好坏反过来又影响政治参与的方式和范围，预期参与效果的实现，会大大激发人们的参与热情，提高人们政治参与的效能感。从农村村民自治的发展轨迹来看，村民参与的范围越来越广，程度越来越深，而且，随着村民自治范围的扩大程度的加深，村民参与的水平有了极大提高，民主理念也由此深化。

第二、新农村建设是党和政府凝聚民心、体现民意的重要工程，也是村民自治制度发展和深化的过程。乡村民主自治方式的转变要以乡村实践需要为本、以村民参与为基础、靠社会工作者的专业协助来推动乡村公共治理方式的创新。村民积极参与农村自治，有利于民主自治，积极参与民主监督、民主选举、民主决策、民主管理等，有利完善和发展民主政治和村民自治制度，从而更好地完善村民自治制度，建设社会主义新农村。

第三、乡村治理方式的转变需要外部政治体制的改善和政策、资金的扶持。同时，村民自治意识整体上还需有待提高，村民自治意识还不够强烈，村民自治制度还不够完善，在实践中，未能全面的使拥有政治权利的村民们自己手中的权利，所以，要通过项目参与，让村民学习民主管理和公共发展观念，从而促进他们对乡村公共事务的管理意识和管理能力。

注释：

①白钢、赵守星《选举与治理》，北京：中国社会科学出版社2001年版。②徐勇：《乡村治理与中国政治》，北京：中国社会科学出版2003年版。③欧文、李连江：《在党国中纳入民主—中国的村民选举》，载香港中文大学大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系（编）《第二届中国大陆村级组织建设学术讨论会论文集》，2001年。

④张静：《基层政权—乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社2000年版。

⑤杨善华、赵力涛：《中国农村社会转型中社区秩序的重建：制度背景下的“农户—社区”互动结构考察》，载中国社会科学院社会学研究所（编）《中国社会学》第三卷。

⑥项继权：《财政短缺下的乡村政治发展—兼论中国乡村民主的生成逻辑》，载中国社会科学院社会学研究所(编)：《中国社会学》第三卷。

第二篇：村民自治研究

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村民自治研究

摘要 随着国家政策构建和谐社会主义新农村的不断深入，村民自治制度的实施越发显现出举足轻重的地位。为了将村名自治工作落到实处，很多学者开始探讨关于村民自治的有关问题，想集群策群力发掘出更新的观点，更科学的方法。通过参考文献和查阅资料进行分析总结，认为对村民自治的研究，应该从理解村民自治的理论认识入手，追叙村民自治的历史和近代发展的总结入手，认清村民自治对构建新农村起动的作用。为了能够对实施村民自治工作时有所借鉴，还应该分析村民自治的现状，发现现存的问题，思考对策。同时应该进一步研究村名自治的发展趋势，才能有的放矢的做好村民自治工作。

关键词

村民自制 理论 现状 问题 对策 趋势

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引言

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于九十年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。

一、村民自治的理论认识

（一）、村民自治的发展史

村名自治的历史传统在中国十分久远，自秦始皇以来，中央集权的封建专制国家的行政体系仅至于县一级，县以下的地方政治保持着很大的自主性。告老还乡的朝廷官员，没有官职的秀才举人，及地方豪门大户，把持着乡村事务的管理权。科举制和对儒家文化的尊奉成为协调地方自治和政府行政的主要手段。历朝历代，在中央集权和地方自治之间总保持着高度紧张的关系，这是因为中央集权依靠的是小块土地所有制和自耕农，地方自治则以靠兼并土地维系的大土地所有制和上述所谓“乡绅”和豪门大户为基础。朝廷反对土地兼并的斗争和农民的反抗，使中国古代地方自治具有极大的不稳定性。

废除科举制后，乡绅素质大幅度下降，土豪劣绅把持乡村事务情况屡见不鲜。民国时期，国民党政府努力将行政权力触角伸到乡村，建立了所谓的区公所和村公所，但在土地占有高度不均的情况下，区公所和村公所往往成为地方上地主恶霸欺压贫困农民的工具。

新中国成立后，消灭了土地私有制和地主阶级，农民阶级和工人阶级一道成为国家的主人。但随后实行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理体制，限制了农民在农村行使当家作主的权利。只是到了改革开放以后，摈弃了“一大二公”的做法和政社合一的管理体制，农民才重新获得了行使当家做主权利的机会，专业定制各类文章，淘宝ID：华中秘书网

村民自治随之获得逐步发展。[1] 注[1]:对于村民自治的总结，主要是参考中国乡村政治文化变迁的主要脉络，总结而来，出自骆正林.中国乡村政治文化变迁的主要脉络[J].探索.2008.(6)

（二）、近代村民自治的发展

改革开放后村民自治的发展可以划分为以下三个阶段：

1、萌芽时期：中国农民自己发明了民主选举产生村民委员会这种群众性自治组织形式，随后得到中央政府的认可从而获得了合法性，但各级地方政府的认识并不统一，因而各地进展差别很大发展很不平衡。这一时期的村民自治实践仅局限于少数农村地区。[2]

2、试验时期：村民自治开始走上制度化的轨道，同时村民自治的内容得到进一步丰富和发展，具体表现为村民委员会选举更加民主，村民代表会议应运而生并在保证民主决策、民主管理、民主监督方面发挥了重要的作用。这一时期村民自治开始在更多的农村地区得到实行。

3、普及时期：村民自治制度进一步推广和完善的时期。总结过去十年来各地村民自治实践经验的基础上，将村民自治的内容概括为“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等。村民代表会议获得了正式的法律地位，该法对村务公开也提出了更为明确的要求。同时，该法还首次明确了村党组织支持和保障村民实行自治的作用，规定党组织在村级组织中所处的领导核心地位。

总之，在这三个阶段的发展，尽管遇到了挫折和挑战，但村民自治的发展始终没有偏离最初的方向，始终没有中断或推倒重来，在渐进积累中取得了重大进展，具有强大的内在生命力。致使村民自治在中国特色社会主义事业中的地位不断提高。已初步形成了层次多样、形式灵活、内容广泛、规范性与多样性相结合的村民自治制度体系。初步构建了以农民为主体，把党的领导、依法办事、人民当家作主相统一的新型治理机制。让村委会换届选举在广大农村划出了一条逐步迈向法治型选举的轨迹。全国农村选举逐步实现了从点到面、从指定到选举、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变，平均参选率保持在80%左右，“海选”（选民一人一票推荐候选人的直接选举）在全国普遍推广，选举的自由度、公开性、竞争性有所增强，总体进展有序，效果良好。

（三）、实行村民自治的作用

村民自治，为维护社会稳定、促进农村经济发展和推动农村基层民主政治建

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设发挥了积极的作用。表现在以下方面：

注[2]:根据对村民自治的发展史，总结了村民自治的萌芽过程，出自徐勇著.中国农村村民自治[J].华中师范大学出版社.1997.1、村委会选举拓展和完善了农村选人、用人的渠道，使村委会干部的整体素质有了较大的提高。新当选村委会干部普遍出现了“三高一低”的现象。即党员比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年龄低。全国新当选的村委会干部，党员比例约占70％，文化程度大都在初中以上，平均年龄在40岁左右。据19个省（区、市）的统计，具有高中及以上学历村委会成员的比例为41.7％。各地普遍反映，绝大多数民选的村委会干部责任感强，工作干劲大，群众威信高。

2、实行村民自治密切了干群关系，促进了农村社会稳定。村民直接选举的村干部，村干部没有了铁交椅，如果工作中不努力实干，不走群众路线，就会在下次落选。因此，他们比较主动与群众建立互相信任、互相支持的关系。同时，群众也有了监督干部的权利。如果少数村干部当选后工作方法简单、粗暴，或办事不公、以权谋私，广大村民可以通过民主测评对其进行警示；问题严重的，可以在届期内通过召开村民会议依法将其罢免。实践证明，凡是村民自治搞得好的地方，农村社会风气好转，社会矛盾化解得好，人与人之间的关系向着平等、互助、友好、合作的良性互动方向转化，社会自身化解矛盾、调适冲突的机能大大增强，社会比较稳定。

3、实行村民自治调动了农民群众的政治参与热情，增强了他们的民主法制观念。村民自治极大调动了广大村民的政治热情，各地参选率普遍达到90％以上。农民群众在参与活动中、在民主实践中，培养了民主习惯，提高了民主素质。农村形成了学法、知法、懂法、守法和依法办事、依法自治的好风气。

4、村民自治的推行引起了国际社会的广泛关注，树立了我国良好的国际形象。近年来，许多国家的著名政治家、政府官员、驻华使节、世界各大新闻媒介的记者、研究中国问题的学者了解、考察了我国村委会选举工作后，给予了客观评价，认为选举工作组织严密、程序民主、人民群众积极参与，是世界一流水平的民主选举。许多人改变了以前对中国民主政治建设的不正确看法及偏见。[3]

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二、我国实行村民自治的现状分析

（一）、民主选举扎实推进

自1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中

注[3]: 根据村民自治的意义，总结了村民自治的作用，出自张小劲.中国农村的村民自治再思考[J].中国书评.1998(5).华人民共和国村民委员会组织法》试行草案后，湖北省宜昌市村民委员会的民主选举从1989年开始进行，到2005年已选举了6届村民委员会。村委会干部经历了由乡镇任命到村民代表选举到村民直接选举的过程；村民委员会候选人提名经历了村党支部和上级提名推荐到村民海选提名产生的过程;村民委员会主任、副主任和委员的产生经历了先选举村民委员会再在委员中分工到直接选举主任、副主任和委员的过程;村党支部书记、村委会主任经历了由分设到“一肩挑”的过程。目前，村级民主选举基本走上了正轨。[4]

（二）民主决策、民主管理、民主监督有了进步

村级民主决策机构目前主要是村民代表大会。民主决策的主要内容是涉及村民利益的重大事项，如土地承包经营责任制、集体财产处理、“一事一议”筹资筹劳项目等内容,大部分村能按照民主决策的程序运行。

村级民主管理和民主监督工作，主要是在村级制度、村级财务、村级干部的管理和监督。目前各村普遍建立了村规民约及各项管理制度，建立了财务监督小组，规范了财务管理和监督，实行了村务公开和财务公开，坚持了民主评议村干部制度，乡镇加强了对村级财务的审计监督,民主管理和民主监督也有长足的进步。

（三）、我国实行村民自治存在的问题分析

1、认识不到位，行为不适应

一些党政机关及其工作人员，还没有认识到“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”；对党的十五届三中全会明确提出的村民自治、对《中华人民共和国宪法》、《组织法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识；对这一历史性的变革认识不足。因此，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。特别是有的乡镇政府的领导同志，对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲。二是部分农村党支部没有认识

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到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下”，现在竟然“一分为二”，会“天下大乱”，抱怨上头乱搞“名堂”，心里很不舒服，行动上很不适应。即使是身兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治心中也

注[4]:根据对村民选举的发展研究，总结了村民选举的推进过程，参考了席远科.透视现行村民选举资格制度 [N].江淮论坛.2005(4).没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。甚至认为这是上头“糊弄人”，“什么不是上头说了算？”，自治不过是“口号”。[5]

2、工作力度不够，进展不平衡

虽然目前全国各地村级换届选举工作已经基本结束，但据调查，目前存在两种情况，一是有的县市还有百分之几的村庄没有建立起村委会；8%左右的村委会的成员还没有选足选全。二是村委会的工作开展不平衡。县市与县市、乡镇与乡镇、村庄与村庄之间差距甚大。就乡镇来讲，至今还有1/4左右的停留在一般号上；就村庄来讲，1/3的流于形式。

3、个别村委会难以胜任

3.3.1、因下列情况而当选为村委会主任的：靠宗族宗派关系；采取贿选手段；许诺不交提留、不搞计划生育；干群关系紧张，村支部班子弱；乡镇不重视，执法不严等。

3.3.2、村委会组成人员特别是主任委员，年老体弱，文化水平低而又不注重学习，工作能力差，“老好人”。以上两种情况都不称职，有待于依法予以调整。

4、规章制度不完备、不落实

《宪法》、《组织法》虽然为村民自治制订了法律法规，但是可操作的细则还待完善：一是作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；与推动民主法制密切相关的自治章程普遍未有制订，“自治”形同虚设；村务公开和上墙的制度及村规民约多数是几年前订立的，未作相应修改。某些规定已过时，个别条文与现代法律法规相抵触。二是还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划。三是村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度已经写在纸上，落实乏力。[6]

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5、有的“两委”两股劲，工作难以协调

注[5]:根据对村民自治的思想研究，总结了思想认识上的缺陷，参考了曹利.村民自治的困境与出路[J].广东社会科.2010(4).注[6]:根据对村民自治国家政策的全过的论述，总结村民自治存在存在的规章制度问题，马苹.中国村民自治30年 [J].求实.2010(2).3.5.1、村党支部委员会认为我是“大哥大”，我说了算，情况不沟通，工作下命令，处处刁难村民委员会，不支持其工作。

3.5.2、村委会觉得自治了，“独立了”，村里的事你支部管不着。双方矛盾表面化，严重地影响了工作。

四、村民自治的对策

（一）、要协调好村党支部与村民自治委员会工作

在村民自治的组织建设方面，要统筹兼顾，“两委”适当兼职。德才兼备、政治、经济、科技、民主法制等素质高的又深孚众望的村支书可兼任村委会主任。但这种兼职不可过多；过多，则又回到过去的旧体制，“自治”将成为一纸空文。素质高的又有办事能力的党员村委会主任也可到村支部兼职，但也不可过多。在村委会成员中，要注重培养、发展党员，增加党在农村基层的力量。

（二）、建章立制，纳入制度化、规范化的轨道：

1、建立健全村民自治的系列章法。如村委会、村民会议、村民代表会议制度及程序；干部述职评议、财务、村务公开、民主监督、村规民约等制度。

2、村支部要制订“支持和保障”民主自治的规章制度。

3、两委要统筹制订发展经济、增加农民收入及两个文明建设的规划和计划，要壮大集体经济，做到“有人管事，有钱办事，有章理事”。四是乡镇、县市也要制订相应的制度及实施细则，但不可过多过滥过繁琐，以免束缚农民的手脚。并要抓好督促落实，搞好调查研究，发现问题及时解决。

（三）、村民自治组织要正确处理三个关系

1、与乡镇政府的关系：乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，乡镇政府对村民自治要切实尽到指导、支持和保障的责任与义务，村委会要自觉接受。主动争取乡镇政府的指导，积极完成乡镇政府布置的各项任务，保证法令、政令的畅通。

2、与村支部的关系：村支部和村委会是领导和被领导的关系。村支部是党

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在农村的基层组织，要积极支持和保障村民开展自治活动和按其章程充分行使职权，村委会要自觉接受村支部的领导，坚决执行支部的决定并向支部请示汇报工作，“两委”要明确职责范围，建立约束机制，形成工作合力。

3、与“两会”的关系，村民会议和村民代表会议与村委会是决定与执行、监督与被监督的关系，“两会”拥有决策权、立约权、组织权和监督权，“两会”要从村民整体利益出发，及时正确地作出决定，支持和监督村委会的工作，村委会既要负起召集“两会”的责任，又要对两会作出的决定认真组织实施，并实事求是地报告工作，自觉接受监督。

（四）提高素质，肩负起使命

这一届村委会村支部成员是我国村民自治的领导者、组织者和实践者，因此，提高自身素质，行使好职权，已摆到了议事日程。

1、村委会成员要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素质，加强思想修养，增强党的观念，按照党的路线、方针、政策办事，自觉地置于村支部的领导之下，作风民主，依法办事，联系群众，培养民主自治、开拓创新的思维方式和实际工作能力，要严于律已，为政清廉，用高尚的品格作出表率，增强凝聚力和感召力，要提高市场经济、文化、科技方面的素质，三管齐下，努力发展农村经济，提高村民生活水平，壮大集体经济，向农业现代化迈进。

2、提高村支部成员的素质，支部要加强自身建设，迅速适应新形势、新特点，发挥核心领导和先锋模范作用，贯彻《组织法》，支持和保障村民依法自治，与村委会要互相信任、互相支持，齐心协力地将民主自治工作做好。

3、提高村民素质，村民是实行自治的主体，其素质如何，直接涉及到民主自治的成败兴衰，加之历史遗留下来的种种惰性的因素，目前严重的问题仍是教育农民，这是摆在村委会、村支部面前的一项经常的、大量的、长期的工作，要采取多种形式，提高农民方方面面的素质，既要有长远的规划，又要从眼前出发扎扎实实的做好，使这个庞大的群体为自治作出应有的贡献。

五、村民自治的发展趋势

（一）、从制度变迁的路径依赖观点来看

中国村民自治的未来发展将会继续遵照上述特点沿着这条民主治理的道路前进。村级民主选举将进一步得到普及和推广，村民委员会和村民代表会议等村民自治组织在民主决策、民主管理、民主监督方面作用将得到进一步加强，村民

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自治的规范化程度将会进一步提高。尽管中国走向民主治理之路仍将是漫长的，但村民自治已经开启了民主治理的进程。

（二）、由村民自治向居民自治过渡

随着我国经济社会的发展，特别是城市化进程的有力推进，一些原来的村庄被纳入城市区域，演变为城市的一部分；另有一部分村庄在自身经济社会发展过程中实现社区形式的创造性转换，即由过去的乡村成长为现代农村小城镇。相应地，社区内的居民也将随着户籍制度等的配套改革逐步由原来的村民变成为城镇居民。一旦条件成熟，这些社区将逐渐与城市一样实行居民自治。

（三）、由村民自治体制向社区和公司相对独立的治理体制转变 在改革以来的农村发展过程中，一些村通过村办集体企业的迅速发展实现了社区经济和村民的工业化、再集体化。随着村办集体企业的发展，村社区的经济结构由家庭承包农业为主逐渐转向以集体非农产业为主，相应地，原来的家庭承包农民也通过身份转换变成为集体企业工人；以传统农业为主的农村社区变为以现代工业或第三产业为主的社区。村民实现了非农化和再集体化，并与村集体经济组织联系紧密。这些村虽然也按有关国家法律规定建立了村民自治组织，但其功能和作用微弱。按法律规定本应由村民自治组织承担的社区公共决策和管理功能，相当一部分已由村集体经济组织所取代。在这一背景下，一方面，这些村已难以像其他大多数农村那样实行完全意义上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那样实行居民自治，造成了经济社会结构与政治结构的错位。这种错位现象势必影响村庄的管理和发展，迫切要求实现村级治理模式的突破，对治理结构和运行机制进行适应性调整。比如：实行村、企财务分开。企业有独立的经营权和财权，向村庄交纳一定费用，由村委会统一兴办社区公共福利事业和管理公共事务。村党组织按企业和社区分别设置，分别以企业和社区为载体开展活动，行使领导权，等等。可以预见，随着村办集体企业的进一步发展，社区与企业将进一步分开，各自成为相对独立的农村公共权力组织。

（四）、由封闭型的村民自治向开放型的村民自治转换

在现有的农村基层政治体制下，村民自治具有一定的封闭性，村民自治是由本村村民按照法律规定在农村基层社会事务中实行自我管理、自我教育和自我服务。然而，改革以来，随着限制农民流动的制度闸门的打开，农民的社会流动日益增多，传统封闭的农村社区开始出现了村民的流出或外来人员的流入，对村民

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自治的现行治理方式形成了冲击。

结论

在村民自治发展历程中出现这样那样的问题，甚至倒退和反复都是可能的，也是正常的。但是，这些问题，甚至倒退和反复并没有从根本上改变村民自治的上述发展趋势。这些发展趋势表明村民自治正在由形式民主迈向实质民主，民主政治正在内化为亿万农民的心理结构和生活习惯，村民自治已经成为亿万农民政治生活中的一项基本权利和自己创造幸福生活的制度平台。

参考文献

[1] 骆正林.中国乡村政治文化变迁的主要脉络[J].探索，2008，(6).[2]徐勇著.中国农村村民自治[J].华中师范大学出版社.1997.[3]张小劲.中国农村的村民自治再思考[J].中国书评.1998(5).[4]席远科.透视现行村民选举资格制度 [N].江淮论坛.2005(4).[5]曹利.村民自治的困境与出路[J].广东社会科.2010(4).[6]马苹.中国村民自治30年 [J].求实.2010(2).

第三篇：村民自治问题研究大纲

《村民“自治”问题研究》提纲

摘要

自村民自治全面实施以来，各地农村基本实现了村民的自我管理，自我教育和自我服务，最重要的是在十七大报告中将“基层群众自治制度”首次纳入中国特色政治制度范畴，从而为村民自治的发展奠定了更好的发展条件。同时我们也应当看到村民自治，在实践中还存在一些值得思考的问题需认真研究，有待进一步的完善和规范。本文阐述我国村民自治的创建、发展进程,具体实践，分析制约村民自治有效运行的若干问题，以及民主自治良性发展的主要决策等四个方面。

关键词：村民自治,问题,对策

正文

一、引言

村民自治是中国农民符合探索民主发展之路的创造性实践，它有利于广大村民参与和自己利益密切联系的政治过程，有利于在中国农村形成良好的政治氛围，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代公民。村民自治在甸农村的全面推行，树立了村民团结、祥和、民主、文明的村风，达到了自我发展、自我教育、自我服务的目的，意味着农村自主性得到进一步发展。实行村民自治，既是我们党历史经验的总结，也是顺应形势的重大决策，同时我们又必须看到，村民自治的实践中并不因为有了法律的规定就会完全进入正轨，而且随着市场经济体制的不断完善，村民政治文化素质的不断提高和村民自治的进一步推进，其实施过程中出现的各种问题需要我们不断地进行认真的思考。

二、村民自治的创建、发展进程和内涵

2.1 创建及发展进程

1980广西宜山，罗城两县的农村，为了应对混乱的治安局面，农民自发的创建了一种全新的基础性权力组织一一村民委员会，以取代处于瘫痪状态的生产

大队和生产队组织，以维持社会治安为初旨的村民委员会逐渐演变为对诸多事务的自我管理，变成了农民自治性组织。

2.2内涵

就是在党的领导和乡镇人民政府的指导下，村民群众按照党的方针政策和国家的法律法规，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动实现村民的自我管理，自我教育和自我服务。

三、村民自治的生动实践

3.1 助推社会主义市场经济的建立和发展

3.2 村民的民主理念升级转型

3.3 基层民主实现了跨越式的发展

3.4 理顺了乡村社会关系,促进了农村的和谐稳定

四、村民自治在实践中面临的困境

4.1 地方经济发展落后的制约因素

一定的集体经济，是村民自治组织的各项功能得以充分发挥的基础。村委会管理下的村集体组织只有通过履行其职能,为村民提供一定的物质利益，才能获得村民认同和支持。村集体经济薄弱，致使农民对村民自治兴趣不大。

4.2 行政体系的梗阻因素

法律将乡镇政府的行为规定为“指导”，其寓意是要求乡镇政府转变职能，但该法并法没有规定乡镇政府指导的内容、方式、更没有规定乡镇政府的责任乡镇政府将村行政上的上下级关系即服人与命令的关系，因党委会视为自已的下级机关，随意对其发号施令，在事实上构成了，此二者之间依然保持着一种行政领导关系，4.3 文化素质的制约因素

4.4 自身发展的局限性因素

4.5 法制建设的不健全因素

五、促进村民自治良性发展的相关对策

5.1 大力发展农村经济,奠定村民参与自治的物质基础

发达的商品经济能够导致人的领带关系的解体，造就出具有自主性的，独立性的人格主体而主体意识和相对独立的人格的形成。是现代民主政治得以产生，发展的先决条件。是任何性质的民主政府得以产生、发展和巩固的重要条件。

5.2 规范自治组织与乡镇政权的关系,营造良好的外部行政环境

5.3 加强自治组织的自身建设,不断强化内在服务品质

5.4 提高农村干群的文化素质,打造农村先进文化主阵地

目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。

5.5 健全法制建设,提供规范运行的制度环境

必须抓好制度落实，依法实践，使村民自治活动在制度化、规范化、程序化上取得新突破。

5.6 不断创新体制机制,实现自治的生态发展

5.6.1建立健全组织，优化村级治理结构。

5.6.2制定完善制度，规范运转程序。

5.6.3培训考核并举，系统深入推进。

六、结束语

村民自治是中国农民符合探索民主发展之路的创造性实践，它有利于广大村民参与和自已利益密切联系的政治过程，有利于在中国农村形成良好的政治环境，并塑造具有积极政治参与意识和认同感的现代化民主自治。当前，在深化农村改革、完善农村经济体制、增加农民收入和全面建设小康社会的历史进程中，加强农村村民自治问题研究，有利于加快建设社会主义新农村步伐，强化党的领导和促进基层民主建设，参考文献

第四篇：村民自治推荐材料

龙角镇村民自治推荐材料

“为群众提供最优质的服务，让群众满意，才是我们工作的宗旨和根本。”龙角镇龙堰村计划生育协会会长蒲东培这样说。

2011年龙角镇龙堰村成为重庆市首批“计划生育村民自治示范村”之一，代表着该村计划生育村民自治工作得到上级计生部门的肯定。计划生育村民自治一直是稳定农村低生育水平、统筹解决人口问题的一项重要的基础性工作。龙堰村计生协会成立以来，坚持以“为群众服务”为宗旨，做到了事事为群众着想。

“多亏了我们村里的计生协会，我今年才可以纳入农村计划生育家庭部分奖励扶助对象呀”，龙堰村5组的村民谢长中这样说到。原来谢长中在2010年按照龙角镇移民政策后靠移民，户口由原来的农业户口转成了非农业户口，但是一直却没有办理城镇居民养老保险，按照最新的重庆市农村计划生育家庭部分奖励扶助政策，由于政策原因户口转非，并一直没有享受城镇居民社保的独生子女户或双女户家庭，可以界定为农业户口，继续享受农村计划生育奖励扶助政策。龙堰村计生协会了解到这件事情后，及时向镇计生办说明此事，并提交了申请，跑前跑后为谢长中完善了申报材料，并在截止日期之前通过了审批，成为2012年龙角镇农村计划生育家庭部分奖励扶助对象之一。

为群众服务的同时也严格按照制度办事。根据龙堰村村民自治规范，凡村内涉及违法生育的家庭一律必须先到相关部门接受处理，主动缴纳违法生育社会抚养费。龙堰村自成立计生协会以来一直坚持

宣传国家计划生育政策，并对出现的违法生育现象严格如实上报。龙堰村1组村民余洋，2006高中毕业以后就随家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的时候，已经生育小孩，但二人还没有达到结婚年龄，属于非婚生育，按照相关规定应该缴纳一定的社会抚养费。余洋却以不打算给小孩上户口为由一直不到镇计生办接受处理。村计生协会知道这件事情以后，派出协会会员对他们进行了半个月的宣传教育，终于说服这家人办理了相关手续。龙堰村一直都是龙角镇违法生育案例较少的村居，村民主动缴纳违法生育社会抚养费的比例也居全镇之首。

龙角镇龙堰村人口与计划生育工作一直以关注民生、维护民利，让群众满意为宗旨，以共享阳光、共建和谐为主题，经过镇、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“阳光计生”管理服务新机制，使广大群众充分享有知情权，参与权和监督权，大大提高了群众对人口计划生育工作的满意程度。2012年龙堰村计划生育村民自治目标任务就是，组织和带领村民制定并落实本村的人口与计划生育发展规划、工作计划，完成镇下达的人口与计划生育责任目标。不断地促进村民婚育观念的转变，教育推动群众自觉履行计划生育的义务。

第五篇：参与式民主和中国村民自治

参与式民主和中国村民自治

田飞龙*

内容提要：文章对于中国村民自治中的“代议民主论”提出了重要的理论批评，主张从直接民主原则出发，通过“参与式民主”的程序化改造，重构中国的村民自治制度体系。文章将村民自治与中国农村的现代化相联系，将村民自治的“参与式民主”方案作为农村现代化的突破口，从而与“新农村建设”的正面思维相呼应。关 键 词：村民自治 农村现代化 新农村建设 代议民主论 参与式民主

引言

村民自治是中国农村政治现代化的核心，也是“新农村建设”制度层面的首要问题[①]。然而，它还是“一个远未完成的体系”[②]。如果说改革开放以来国家层面的政治体制改革经常性地滞后于经济体制改革[③]，那么农村的政治体制改革其实几乎和经济体制改革同时酝酿，并且都明显先于城市[④]。标志着国家正式进行政治体制改革的事件是1997年前后“法治国家”进入党章和宪法，而此时村民自治已有10年的制度实践。虽然无论是农村的经济改革还是政治改革都具有为城市乃至整个国家展开改革的“试验”性质[⑤]，但规模往往可以标示本质的差异——在原理上以“直接民主”为导向的村民自治即便探索出一条真正有中国特色的“民主之路”，其对于整个国家层面的民主到底有多大的制度性贡献，值得怀疑。而且，民主的范围越大，微观民主经验的可适用性越小。因此，尽管村民自治制度也许曾经包含着城市从农村索取“民主经验”的意味，笔者仍然要指出，村民自治在本质上应该定性为一种区别于国家民主的自治民主，一种真正指向农民、为了农民利益并最终为了农民获得“合身”的制度保障以便进入现代中国不断扩展的政治体系与市场体系的民主制度。如果说，我们研究村民自治，研究“新农村建设”的制度保障，是真正地“以农民为本”[⑥]，那么我们就应对于村民自治二十年实践中占据主导性地位的代议式的国家民主思维[⑦]进行必要的反思，进而探索更加适合村民自治的民主概念。我们必须摆脱附着在村民自治上的过重期待和负担，必须首先明确村民自治是为了农民和农村自身，而不是为了城市和国家民主。

作为界定核心问题的前提，我们需要首先确认村民自治的民主方向。由于二十年来以“选举”为中心展开的村民自治并没有能够很好地起到民主训练和权利保障的作用，一些学者开始质疑民主作为村民自治基本方向的正当性[⑧]。问题的根本其实不在于民主是否可行，而在于我们指导村民自治的整个民主思维存在局限，即在村民自治领域简单地“复制”国家民主的思维，以选举为中心，却忽视了调动广大村民参与日常的村级治理，以及在村级层次上展开真正的直接民主试验。无论是直接选举还是间接选举，都是指向一种代表议事的政治体制，因而都不是直接民主。作为村民自治直接民主形式的村民会议受到长期压抑，未能有效获得实践空间。狭义的选举民主当然难以促进农民的“政治现代化”，农民的民主意识与能力，农村治理的民主化当然不可能通过简单的“选举”就大功告成。因此，面对以选举为中心的村民自治民主实践的有限效果，我们需要做的不是从民主的基本立场上后退，而是反思既有的民主思维，转换指导村民自治的民主概念。村民自治中的民主问题，不是民主太多了，而是民主形式太单调，民主参与的时空太狭窄，这直接限制和损害了村民自治的“民主前景”。一直从事村民自治选举问题研究的学者王禹即逐步认识到选举对于村民自治的不充分性[⑨]。与选举导致的村民自治的不理想前景相对照，一种“参与式民主”的理念和制度实践已经在中国的局部地区展开，如浙江的协商民主试验，以及重庆开县麻柳乡的“八步工作法”等[⑩]。仝志辉的“后选举时代”概念和高新军的“后选举治理”概念直接挑战了指导村民自治二十年的“选举民主”思维，尽管他们并非专业的公法学者。在笔者看来，村民自治研究经过二十年的实践观察和检验，需要逐步走出代议式的国家民主思维，开始一种面向治理过程的“参与转向”。于是，我们大概可以接受这样一种共识：村民自治是面向农民的微观民主体制；自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。因而，笔者界定的核心问题即为“中国村民自治需要一种什么样的民主概念？”本文将在反思村民自治的“代议民主论”模式的基础上，系统论证一种更加有效回应中国村民自治若干层次基本需求的参与式民主理论，提供思考中国村民自治体系的另样民主视角。

一、村民自治：直接民主还是间接民主？

村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。

传统村民自治的内在逻辑是“为了国家的民主试验”和“消极目的观”，前者指村民自治背负着自治范围之外的国家民主试验的历史任务，后者指村民自治的消极功能设定——简单的秩序维持。[11]这必然在理论研究与实践上导向一种以选举为基础的“代议民主论”,其基本内容为：村民自治模仿国家民主的范型，以村委会选举及管理为中心，后期转向重视村民代表会议制度建设，从而完成对于村民自治中的管理机构（执行机构）和代议机构的制度建构；村民代表会议实际上可以“置换”村民会议[12]；司法已经完全国家化，因此没有必要在村民自治中建立司法系统，人民调解功能被村委会吸收，它更多地属于一种行政调解而非司法调解。那么，对于以村民会议为主要载体的直接民主原则，又是如何解释的呢？实践者以及立法者的解释一般为——村民会议召集难，效率低；理论家的解释有相当一部分不加反思地接受实践者及立法者的解释，也有一部分在理论上作出回应，如王禹认为“所谓民主自治原则主要是指直接民主。”“村民自治中的民主自治原则也包括间接民主原则”[13]，这种以法条为基础的文义解释实际上并没有认真对待这里的问题，即没有在原理上指明村民自治中直接民主与间接民主到底何者为原则，何者为例外以及这种原则区分在制度安排与程序保障上到底具有何种规范意义。这样的理论认识无法解释比如“并村联组”本身对于村民自治的影响评价问题——按照现有的理论认知，村子大了有何关系，反正我们可以选出村委会和村民代表会议，村民会议可开可不开。如果我们在理论上有关于村民自治中的直接民主原则的独立论证，而不是简单地迁就实践者和立法者，我们就可以提出富有价值的批评意见：“并村联组”这样的行政化管理给村民自治的直接民主原则制造时空困难，因而违背了法律规定的村民自治的直接民主原则，应当加以控制或纠正，确有联合需要的可以通过村庄独立谈判完成——这才是村民自治。

本来在原理上，直接民主是村民自治的灵魂，也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度贡献的地方，但由于缺乏原理性的认识和论证，整个村民自治的实践在告别“直接民主”，走向“代议民主”。村民自治是我国直接民主的最后落脚点，现在来看，它已经逐渐接近日落的地平线。笔者理解立法者及理论研究者对“直接民主”的忌讳心理，“直接民主”在现代民主发展史上也确实没有留下多少好的名声，并且在民族国家层次的民主方案竞争中整体性地让位给代议民主。但事实上一个共和国并非只能有一种共和方案——代议民主，它还可以在最基层的微观民主中以自治构造直接民主的原则体系。村民自治本来可以有这样的实践机遇和前景，但现在却可能整体性地丧失。

1987年的试行法还仅仅是确认了村委会的管理机构地位，在原则上明确坚持直接民主原则，立法者也明确表达了对直接民主原则的支持。但到了1998年，村民代表会议制度正式确立，再加上村庄规划中的行政化思维，导致村民会议的直接民主形式最终被“边缘化”[14]。

“代议民主论”逻辑下，我们可以看到从实践者、立法者到理论研究者的作业重点——以选举为中心，选举对象为村委会委员和村民代表；在议事规则上重视村委会和村民代表会议；村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利[15]。这样，我们看到的中国村民自治的实践形态、制度形态与理论形态在“代议民主”的载体上已经高度同构，这种状况直到现在仍然维持着。[16]

二、村民自治的“代议民主论”的局限性

“新农村建设”是关于中国农村整体现代化的建设布局，在基本思维上已经超越了传统的“消极目的观”，以积极的、现代化的视野与要求重新规划农村问题[17]。但是，由于中国农村在经济和文化上的整体落后及深刻危机，以及在政治民主化方面的思路限制，中国农村的现代化进程严重滞后。中国农村的现代化实际上需要一个“加速度”，以使在未来的城乡发展中，中国农村能够逐渐发育出一种不同于城市现代化的农村现代化图景，特别是在农村社会重建和个体农民的主体性重建上能够与城市处于大致相当的水平。在“积极目的观”下，村民自治显然将带上促进农村现代化的目的，并且村民自治不可避免地被期待来为农村的整体现代化提供一个“加速度”。那么，我们来看一下，现行的村民自治的“代议民主论”思路是否能够有效地促进中国农村的整体现代化，并提供一个可欲的“加速度”。

首先，“代议民主论”背后的逻辑是精英民主论，它一般性地排斥农民个体对于集体决策的参与和决定。农村决策体制在“代议民主论”指导下必然走向某种集中模式，由少数村庄精英来决定村庄的重大事项。这不利于在城市化背景下农民保护自身的土地及其他集体权益。

其次，“代议民主论”无法起到对于农民个体的民主训练功能。代议民主强调代表议事，通过选举将农民个体的决策权“阻却”，且由于农村不成熟的政治文化，农民在选举之外根本就不可能有效地参与村庄政治过程。这样，1987年试行法确立的“自我教育”的民主功能就难以落实。

再次，“代议民主论”不利于建构村庄的公共生活与公共文化，不利于培养农民个体的平等观念与自主意识。

“代议民主论”无法为中国农村的整体现代化特别是培养平等[18]文化与参与理念提供充足空间。农民的主体性在“代议民主论”下仍然受到日常性的压抑，他们本身在国家民主层面基本上被排斥，在最有可能参与并决定自身事务的村民自治领域实际上又被“代议民主论”所隔离。如果坚持村民自治的“代议民主论”，农村也许可以保持稳定，但是作为其真实主体的农民将没有机会通过参与实现自我教育和意识上的现代化。“代议民主论”的合适空间绝不在最微观的村民自治领域，而是中观的地方民主及宏观的国家民主领域。我们需要对于“自治”原则有正确的理解，需要认真对待1987年试行法承诺的“直接民主原则”，需要在原理上认真思考如何将直接民主原则纳入一种真正适合村民自治的民主概念之中。这构成本文最为核心的理论关切。

总之，已经走向“代议民主论”的村民自治需要一个“参与民主转向”，才能给中国农村的现代化提供一个“加速度”，才能通过政治民主化方面的突破带动农民的经济组织化与民主管理，以及重建农村的公共生活与公共文化。

三、村民自治中的参与式民主需求

对村民自治中的“代议民主论”及其局限，其实从实践者、立法者以及理论家各方面都已经有一些质疑。出于对“代议民主论”模式的村民自治民主的矫正，1998新修订的《村民委员会组织法》对村民自治民主做了更加体系化的设计——提出“四大民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，并将村务公开和民主管理作为1998年以后村民自治的一个重要方面。2004年中央的第17号文件又重申了这一点。在实践上，一些发达地区的农村开始在有关官员推动及学者参与下进行“协商民主”的试验，其中以浙江的试验较为典型。此外，重庆开县麻柳乡的“八步工作法”也是参与式民主在村民自治中的重要创新，而且涉及了直接民主原则的应用。正因为麻柳乡较好地运用了包括直接民主原则的参与式民主模式，有关的决策与信任危机得到很好的解决，涉及公共利益的工程与事务得到高质量的完成。正如专门关注此事的高新军研究员的评价，这是“危机管理和后选举治理的成功范例”[19]。理论界，仝志辉教授提出“后选举时代”，高新军研究员提出“后选举治理”，何包钢教授在中国推行“协商民主”，王锡锌教授将公众参与理论引入行政过程并进行了长期持续的实践，其相关的理念和制度建构对于参与式民主在村民自治中的应用具有重要启示。当然，在“代议民主论”内部，也有一些具有实践背景的学者对于村民自治中的选举民主提出了一些修正，如熊伟的“村民会议召集人制度”、“村委会印章保管人制度”以及“二次法”的选举程序创新对于改善村民自治中的选举民主及管理民主具有重要价值。总体而言，村民自治领域已经逐渐呈现一种超越“代议民主论”的“参与民主转向”，下面即对于这种转向进行典型的介绍、评述，并指出其不足。

（一）立法者的实践转向：从以选举为中心到以管理和监督为中心

就法律文本而言，至少在逻辑上，立法者并没有明显偏离村民自治的直接民主原则。1988年的试行法就只规定了村委会和村民会议，并无村民代表会议的设置。村民代表会议是后来的实践的结果。立法者在对待实践经验的方式上存在原理性的偏离和立法技术上的疏漏，特别是没有在法律技术上认真对待直接民主原则，比如没有考虑“村民会议保留事项/禁止授权事项”[20]或者授权限度的问题。这也是造成村民自治走向“代议民主”的根本原因之一。尽管如此，立法者基于其最朴素意义上的关于村民自治的直接民主理念，还是在1998年新法律通过之后，在传统的“选举中心”模式之外，增加了村务公开和民主管理的内容，具体体现为中央[1998]9号文件以及[2004]17号文件。笔者试以中央[2004]17号文件[21]为分析对象，从中读出立法者对于村民自治基本走向的判断。

该文件出台主要基于两个基础：一是中央[1998]9号文件关于村务公开和民主管理的规定；二是十六大关于“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”的要求。该文件在村务公开部分增加了新的法定公开项目，同时确定了村民的要求公开原则；要求村务公开从结果公开向事前、事中、事后全过程公开延伸；设置村务公开监督小组及群众意见处理程序。尽管这种村务公开的设置可能包含便利群众监督之外的便利行政监督的目的，但却因此确立了村级公共信息公开的基本原则和具体形式，并且确认了村民知情权作为村务公开的法理基础。但在村务公开的基本程序建议仍存在缺陷，如最终公布方案没有村民代表参与，村务公开的责任机制没有明确。在民主管理部分，该文件实际上涉及了1998年法律确定的“四大民主”的后三项，即民主决策、民主管理和民主监督。在民主决策部分，文件确定了村民会议和村民代表会议作为村级民主决策的基本形式，并规定了民主决策的程序。但缺点仍然存在，如对于村民会议和村民代表会议仅以没有具体内容的“授权原则”相联系，无法有效保证村民会议的自主性；村民会议中仍然保留了户代表制；以及由党组织统一受理议案的妥当性等问题。民主决策部分并不一定能够保障农民直接行使民主权利。在民主管理部分，“参与权”被明确提出，但却只涉及到村民自治中的建章立制问题上的参与，没有关于具体事项的参与程序及其权利配置。民主监督部分主要是关于民主评议会的问题，但民主评议会由乡级党委、政府具体组织的规定似乎不符合村民自治的基本原理，且可能给乡镇一级干涉村民自治制造制度入口。真正的民主评议会应该由村民自治体本身组织和进行。

从该项文件来看，立法者非常关注村民自治中的民主决策和民主监督问题，村务公开在很大意义上即被设定为便于监督的功能。“参与权”被明确提出。这些都表明立法者开始体系化地思考村民自治作为治理过程的问题，而非简单地局限于民主选举。尽管民主选举永远是一个需要不断更新和操作的自治议题，但立法者对于“民主决策、民主管理和民主监督”的重视及其相关的理念与制度准备，实际上已经在“代议民主论”内部孕育了一种“参与民主转向”。只是由于实践便利和思维习惯，立法者并没有能够真正坚持直接民主的制度承诺，典型表现为没有实质区分村民会议和村民代表会议，没有为村民会议设置保留事项及创造便于村民会议运作的时空条件；在参与权上也没有真正地将参与权利化，即没有提供关于具体事项参与的程序框架和权利框架。但无论如何，1998年法律确定的“四大民主”已经大大拓宽了村民自治的法律视界，立法者也在实践上对于村民自治中的村务公开和民主管理加强重视，为村民自治从“代议民主” 转向“参与民主”预留了理论和制度空间。

与立法者思维相关的还有“新农村建设”的提出。“新农村建设”是明显的“积极目的观”，它改变了二十几年来农村改革背后隐藏的“消极目的观”。稳定虽然还具有其不容置疑的根本价值，但是立法者对于农村发展的现实焦虑已经使农村改革逻辑中的发展价值第一次真正超越了稳定价值。2007年底的十七大在规划民主时，将“参与”提到了极高的位置[22]。农村改革内在逻辑由“消极目的观”向“积极目的观”的转变，有可能使立法者在2004年文件的基础进一步推动“民主决策、民主管理和民主监督”的体系化，其基本方向即为笔者下文将要详细论证和建构的“参与式民主”。

（二）实践者的地方经验：以浙江和重庆为个案

其实，“代议民主论”导致的选举疲劳，以及在村民自治中对于村民参与权利的压抑效果，已经逐渐地表现出来。我们阅读中国村民自治史的一个最大可能的感叹就是：一部村民自治史就是一部中国农民的民主创新史。当然，这种创新也并非完全属于“自发秩序”，而是受到开明官员的权力支持和学者的知识支持——这注定是多方力量的共同结果，且基于各方对村民自治中的参与民主需求的共识判断。因此，在“代议民主论”导致村民自治的民主实践日益偏离直接民主原则时，一些地方的制度创新又朝着“代议民主”的反方向进行试验和探索，并积累了宝贵的经验。笔者在此选取代表发达地区的浙江的协商民主试验和代表落后地区的重庆开县麻柳乡的“八步工作法”的例子，这样的选择是为了说明民主不分贫富，甚至贫穷地区因危机深重反而可能迸发更强的民主想象力与创造力。

1、浙江的协商民主试验（1）一个总体的情况 协商民主在中国村民自治中的试验源于对村民自治中“代议民主论”下的选举中心主义的反思与超越。徐楠认为，20几年来，就政府的政策推动和农村的实际进展而言，村民自治的发展侧重于村委会民主选举方面，而《组织法》规定的后三项民主，即“民主决策、民主管理、民主监督”的发展仍不太协调、不太平衡，因而中国基层民主需要迈入“后选举”门槛。[23]浙江省即为率先跨越这一门槛的省份。这种跨越源于1999年浙江温岭的“民主恳谈会”。

“民主恳谈会”1999年诞生于浙江省温岭市松门镇。“农业农村现代化教育建设论坛”是其前身，该论坛的本来目的是宣传政策、普及观念，是作为政府推行其政策法规的工具。该论坛在设计上偶然性地安排了群众的发言环节，结果出现了意想不到的效果，群众感叹：“都20年没有这样说话的机会了！”这句意味深长的话也深刻揭示了传统村民自治模式的重要弊端：排斥参与。温岭方面有关领导从中受到启发，将该项活动坚持下来，并且逐渐推广到其他乡镇。据景跃迁的概括，民主恳谈会经历了三个发展阶段：第一阶段侧重于改善干群关系；第二阶段出现了“决策咨询”功能；第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型。[24]郭宇宽总结为，“民主恳谈会”是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。[25]经过政府部门的支持与制度化的努力，“民主恳谈会”逐渐发展为一个民主的“文件包”，主要包括四种形式：一是乡镇、部门以及企业的民主恳谈活动；二是镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动。“民主恳谈会”在制度上一般由相应层级的党组织主持[26]。在具体的制度化方面，“民主恳谈会确立了四项制度：民主恳谈工作例会制度、民主恳谈重要建议决策和论证制度、民主恳谈挂牌销号处理制度、民主恳谈反馈监督制度。在操作程序上，根据不同层次的民主恳谈会，程序也有不同的版本。[27] “民主恳谈会”实际上远远超越了村民自治的范围，已经涉及到更加深广的乡镇民主的领域。由于村民自治与乡镇民主之间毕竟存在原则性的差异，所以笔者只关注“民主恳谈会”中涉及村民自治范围的经验。这里选取村级民主听证会为例，即所谓的“玉环经验”。

村级民主听证制是民主恳谈制的另外一种变种，是对民主恳谈制选择和优化的结果。[28]在1999年6月浙江温岭首创“民主恳谈会”之后的一年多，玉环县开始以“两议三公开一监督”[29]为基础探索“民主听证会”的机制。根据王应有的介绍，“民主听证会”的基本做法是：在村党支部和村委会的统一领导和组织下，召集本村18周岁以上的村民参加，乡镇干部、当地有关村民代表等到会监督指导。会上，村两委报告党务、村务等工作，村民就重大问题当场质询并可进行提议，两委当场予以解答。会后，两委需对村民所提意见和建议进行研究和落实，并建立结果反馈制度。[30]“玉环经验”得到上级领导的高度重视，并在浙江其他地方大力推广[31]。各地在学习过程中又有不少的改进与创新，比如宁波将“玉环经验”纳入村级事务决策体系，发展出四种制度，即“重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务公开制、干部工作报告制”，更加规范和制度化，并且像“重大村务公决制”很好地体现了村民自治的直接民主原则，值得特别重视。“玉环经验”在浙江的成功引起了国家的重视，并被吸收入中央[2004]17号文件，在全国推广。

村级民主听证制在程序上的要点有：（1）听证议题方面：一般由村两委根据上级或村有关规定确定，但福建的一些试点村通过公开征集或群众联名点题的方式确定，更加民主和符合参与原理；（2）听证方式方面：根据议题范围和规模的不同，采取不同的听证形式；（3）听证代表方面：根据内容不同，选择不同的听证代表；（4）听证程序方面：村两委确定议题——公告议题并征集意见——召开听证会，现场报告、接受质询和解答——会后研究听证会意见，在村两委会或村民代表会议上讨论确定听证事项的实施方案及及时向村民反馈。整个听证为村民会议或村民代表会议决策服务；（5）责任机制：违背村民意愿不听证或听证组织不力的，将受到责任追究。[32]但是民主听证会也存在一些重要的缺陷，如制度的“外在性”[33]问题，即整个听证制度体系由上级组织部门提供和具体指导实施，听证会的命运不仅依赖于组织部门的兴趣，也依赖于组织部门的能力。在村民民主听证会的“故乡”玉环县就出现过随着组织部门的淡出，听证会陷入尴尬的局面。显然，这里还必须探寻民主听证会的长效机制，而这种机制必须从培养村民自身的民主参与意识和参与能力，以及给村民参与留下更多的权利空间等角度切入。王应有总结村级民主听证会时指出下列不足：（1）民主听证中的“官方本位”，如垄断议题设置、安排听证参与人员等；（2）听证代表的代表性不足；（3）商议过程中的不平等与支配；（4）民主听证会的制度化缺乏；（5）信息披露的机制不健全。[34] 还有一些专门从事协商民主研究的学者选择性地在浙江进行协商民主试验，如何包钢等在浙江温岭泽国镇扁屿村的协商民主试验。这是学者们在浙江已有的“民主恳谈会”的基础上，将协商民主的程序和理念进一步嵌入其中，从而检验协商民主在中国农村的可行性。参与设计和观察的何包钢教授总结认为，村民通过参与协商过程，讨论和达成共识的能力都得到了明显增强，试验过程同时证明建立独立无涉的会议主持人制度、代表随机抽样制度、信息先行公开制度以及问卷调查表决的决策机制对于村民自治中引入协商民主具有重要价值。[35]笔者更加关注的是扁屿村试验中的决策机制，即“问卷调查表决的决策机制”——议题最终的处理意见取决于每个参会人员对问卷的回答，“在小组和大会的讨论过程中，每个参会人员相互讨论和影响，然后影响他们对问卷的回答，由此最终影响村庄处理重大事件的意见出台，这就是恳谈会的影响路径。”[36]这种问卷调查的决策机制颇有新意，如果引入村民会议程序，并且很好地衔接小组和大会这两个阶段的协商过程，将能很好地解决村民代表会议“驱逐”村民会议的现象。另外，由于代表是随机抽取，并且可以包含利益相关的外来人员代表，这将使参与面得到扩大，协商过程将容纳更多的利益群体，因而协商将可能更富价值和更为深入，其结果也可能将更容易被接受。

（2）对浙江经验的一个小结

浙江的协商民主经验走在了中国的前列，这是村民自治民主模式的转向与深化。以往希望靠搞好民主选举就能解决好村级治理所有问题的想法被现实证明是片面的。浙江的协商民主，从最初的“民主恳谈会”到后来较为规范的“民主听证会”，再到有学者规范指导的协商民主试验，积累了不少经验，当然也看到了协商民主中国化的诸多限制因素，比如制度的外在性问题导致内部动力不可持续、精英支持作为启动协商民主的关键以及协商过程反映的中国传统文化与社会结构的消极影响。为此，何包钢等提出“有限协商民主”的概念，试图整合协商民主的规范程序与中国农村实际情况之间的差距，使得协商民主的改进程序更有利于中国农村治理上的接受与应用。他们提出的“有限协商民主”包括以下几方面的涵义：一是要嵌入到中国的社会现实中去，不可能完全按协商民主理论设定的条件去做；二是应用于重大事件的讨论与决定上；三是渐进性，即需要一个不断完善和改进的过程。为此，他们特别推荐以下制度：主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度以及重大事件民主协商制度。[37] 应该说浙江的协商民主试验获得了一定的成功，但也存在不少问题。有关官员的支持和学者的努力在其中发挥了重要的作用。村民自治的决策过程确实需要“协商”，但是“协商”与“参与”之间到底是一种什么样的关系？“参与”是否像在宏观政治过程的协商中一样需要让位于“协商”？协商民主如何整合村民会议程序和村民代表会议程序？进一步，协商民主所提供的民主图景是否能够完整回应村民自治的直接民主需求？也因此，在特别关键的决策程序上，村民行使民主权利的“直接性”体现在哪里？这些都需要我们在思考协商民主在中国村民自治的“参与式民主转向”时加以更深入的思考。

2、重庆开县麻柳乡的“八步工作法”

“八步工作法”是中国村民自治过程中对于农村公益事业如何决策、管理和监督的一种系统性制度创新。这一创新根源于传统农村治理体制的深刻危机。

重庆开县麻柳乡原是有名的贫困乡和“闹事乡”，1999年前后，由于多种原因，干群关系紧张，群众上访量大，甚至出现围攻政府的“99·6·14”事件。当时的麻柳，秩序不稳，环境不顺，民心不齐，干部精神不振，工作推进困难，形势异常严峻。[38]这种情形在中国农村具有相当的普遍性。由于管理方式的不民主以及对群众利益的长期忽视，麻柳乡从村到乡发生了深刻的“合法性危机”，基层组织缺乏威信，基层工作难以推行，而且遭遇到群众的直接抵抗。越级上访本身从上、下两个方向逼迫麻柳乡改革传统的乡级治理和村级治理。修建双河口大桥是“八步工作法”制度创新的突破口。修桥初期，由于涉及筹款等问题，尽管修桥本身绝对属于公共利益，但该项目仍然受到群众的普遍抵制。信任危机不解决，即使是公益项目也难以得到群众的支持。在此情况下，乡党委政府作出两项富有创新意义的决定：一是充实领导小组，每村推荐一名群众加入，并由3名群众分别作会计、出纳和保管，由群众管钱，干部只管事；二是将方案交由群众讨论全民公决，同意的签字盖章。结果95%的群众同意该方案，大桥在4个月内即修建完成，由于群众管钱，工程款结余3万多元，结果按人均9.4元退还群众。双河口大桥项目中的民主化试验获得了意想不到的政治与社会效果。类似的经验后来在其他许多农村公益项目上得到应用，效果良好。制度创新成功的一个直接证明是：从2000年到2006年，麻柳乡无一起上访事件。

麻柳乡的民主治理经验被概括为“八步工作法”，即：

（1）第一步：深入调查收集民意，征求群众意见的面要达到60%以上（弄清大多数群众需要办什么）；（2）第二步：召开会议初定方案（展开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办）；

（3）第三步：宣传发动统一思想和认识；

（4）第四步：民主讨论确定方案（多次召开党员干部和村民代表会议，在初步方案的基础上，根据群众的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50%以上；为避免干部财务上拎不清，成立群众财务管理委员会，所有财务均由群众代表管理，村民干部管事不管钱）；

（5）第五步：户户签字进行公决（赞同的达到85%，才予以实施。否则暂缓）；（6）第六步：分解工程落实到户；（7）第七步：各村民小组组织实施；

（8）第八步：竣工张榜公布（由群众财务管理委员会清理财务）。[39]

领导“八步工作法”制度创新的麻柳乡党委书记李红彬总结认为“八步工作法的实质在于：民主决策，让群众自己决定自己的事情；民主管理，让群众自己管理自治的事情；民主监督；让群众自己监督自己的事情。其间处处细节体现了基层民主政治精神。”[40]笔者以为这样的总结非常精确地解释了村民自治民主体系中“民主决策、民主管理和民主监督”的本质含义。

“八步工作法”以“项目管理”的结构，将普通群众吸纳入决策和管理体系，在群众和干部之间形成项目（而非日常）上的分权，确立了真正的“人民主权”模式，这既没有冲击日常的行政管理，又将群众的参与和决策权力合理纳入。在笔者看来，作为落后地区代表的麻柳乡却创造出了甚至比浙江的协商民主更加符合基层民主原则及富有实效的民主制度。“票决制”这种被精英民主论者横加批评并避之唯恐不及的直接民主形式，由于被整合进一个设置了丰富的公共协商程序的体系之中，被假想的“暴民政治”没有出现，出现的是真正获得实现的、健康的村级和乡级民主。当然，规模本身就是对民主的一种限制，在乡一级采纳票决制对于中国的乡级治理也许并非常态（“八步工作法”的危机性起源可以佐证），那么整合了直接民主形式的“八步工作法”在村级治理中则不仅直接符合村民自治的直接民主原则，而且同时加进了协商民主的合理成分。如果说在乡一级，协商民主是作为代议民主的补充，那么在村一级，协商民主应该成为直接民主的补充。实际上，“八步工作法”已经在村级治理中得到了重要应用。更重要的是，我们发现“八步工作法”有可能很好地解决所谓的“两委矛盾”以及村民会议和村民代表会议之间的矛盾，因为在“八步工作法”中，村委会、党委会以及村民代表会议都可以被归入协商过程，而决策权仍然由全体成员占有并行使。这对于我们重新思考村民自治中的直接民主原则及其实现具有重要启示。

3、经验的地方性与需求的普遍性：一个小结

经验总是具有地方性。比如浙江的协商民主试验颇有新意和成效，其他地方却没有普遍地建立起来；麻柳乡是一个穷乡，山穷水复之际“逼”出的“八步工作法”在我看来却代表了中国基层民主的最高水平。两地的经验显然都具有一定的可移植性，但又不可能完全照搬，还必须在其他地方“本土化”。而是否移植及本土化程度如何，在相当大的程度上取决于各地自身的人文社会条件以及制度需求。也许很多地方还没有麻柳乡那样严重的社会合法性危机，也许很多地方也没有浙江那样的商业平等精神作为基础，因而也常常是“维持现状”为最好。但是，中国农村正面临整体性的“历史三峡”问题，已经没有任何一个地方只是作为“一个地方”而存在了。因此，笔者在此关心这一总体性命题下中国农村存在的普遍性需求，以及在原理上村民自治如何完成符合其本性的论证。

在笔者看来，富裕的浙江和贫困的麻柳尽管人文社会条件差异极大，制度创新的背景与压力也各不相同，但是却至少有着共同的参与民主需求。民主是合法性的来源，参与是民主的推动力。没有民主的治理是暴政，没有参与的民主是“弱民主”[41]。特别是在中国农村的政治转型过程中，由于合法性资源的奇缺，因此特别需要一种“强民主”[42]来建构中国农村新的合法性基础，并整合传统合法性资源。制度创新之前的麻柳乡，经济和政治一样的落后，甚至民主选举也出现了危机。社会危机之中没有谁会是真正的受益者，秩序混乱，公益无人问津，这是“丛林化”的前兆，是对“政治文明”的反动。麻柳就是通过“强民主”的形式，通过具体的个案实践，给群众足额的参与权和表决权，结果不仅创造出了“八步工作法”，更重要的是大大提升了麻柳乡的政治文明与经济发展。在政治与经济获得发展的同时，由于“八步工作法”对每一个人的尊重，赋予每一个人平等的参与权和表决权，因此有利于培育一种平等、理性和负责任的公共文化，这可能是麻柳乡历经近十年制度实践的最重要结果。笔者认为，“八步工作法”在总体上优于浙江的协商民主经验。因此，笔者对麻柳乡的未来持乐观的态度，因为就像资本家对原始积累的资本珍惜如命一样，普通农民对亲手创造的、真正有利于自己的村级民主制度也一定会万分珍惜。民主制度是普通民众的“政治财产”，它甚至比普通财产更加的“神圣不可侵犯”。

当然，我们也必须看到，麻柳乡是危机之后的“幸运”，浙江的协商民主则是该省商业文化的一个可能结果。对于更加普遍的中国农村村民自治，目前在理论认识上还存在一些严重的误区，改革传统思维与制度的动力还不够充分。因而，浙江经验与麻柳经验就显得特别具有冲击力。我们借鉴两地的具体做法固然重要，但更重要的是从两地的经验中读出我们时代村民自治中普遍存在的“参与式民主需求”，这种需求也不是宏观政治过程中的“弱”参与（指缺省决策权），而是整合协商民主原则和直接民主原则的“强”参与，并且公共协商需要指向直接民主的目的。我们需要站在整个农村面临的“历史三峡”的危机之前，从经验观察中拓展我们对于民主的想象力，给中国村民自治开出在原理上扎实、在实践中可行的理论与制度方案。

（三）理论状况、回应及不足

理论界对于中国村民自治的直接民主原则及其实现形式、村民在村级民主过程中的参与权利和程序等重要的议题严重缺乏理论关注和深入研究。特别是1987年试行法之后，法学界跟随“选举为中心”的实际工作任务，将大部分理论资源应用于村民自治中的民主选举研究。[43]结果，以选举为中心的村民自治研究逐渐迎合并事实上促进了村民自治偏离直接民主以及参与的本性，走向一种“代议民主论”。如同笔者在上文的认识，这至少是公法学术“不自治”与“不自觉”的体现。大部分研究者对于村民自治中民主选举的研究尽管也对于村民自治做出了重要贡献，但却不可能给村民自治提供一个符合本性的证明，以及真正使村民自治起到1987年试行法许诺的“自我教育”的目的。毕竟，选举只是片断，参与才是生活。然而，时至今日，理论界对于自1987年试行法以来，以选举为中心进而走向“代议民主论”的村民自治研究模式依然没有进行原理性反思，以致对于1987年之后理论研究与实践重点严重偏离直接民主原则的现实状况缺乏问题意识和理论化的能力。

当然，在旧的研究模式内部也已经有一些学者认识到单纯的选举存在局限并提出改进，以熊伟为典型。熊伟长期致力于推动村民自治及乡镇民主，由于选举是最热的“话题”，因而他的研究和实践重点也在选举。如熊伟主张制定一部《村民委员会选举法》，使得现行的《村民委员会组织法》中的选举程序的缺陷能够得到弥补。然而，从“组织法”到“选举法”实际上仍然是一种“代议民主论”的思维。但是，熊伟结合自己丰富的实践观察经验，提出建立村民会议召集人制度和村委会印章保管人制度，以及集中体现其选举新思维的“二次法”。“二次法”是一种方便的称呼，具体指“召开两次全体选民参加的村民会议，第一次会议选举村民选举委员会、村民代表、村民会议召集人、推荐村党支部成员候选人、确定村民委员会人数；第二次会议选举村民委员会成员、村务公开监督小组成员，并决定村委会印章保管人由村民代表会议负责推选，决定村集体财物帐簿由村民理财小组负责管理。”[44]熊伟注意到1987年试行法即建立起来的村民会议由“村委会”负责召集的制度极其不利于村民直接行使民主权利，因而提出设立专门的村民会议召集人，这是对于村民自治直接民主原则的确认。印章保管人制度则是为了解决村委会换届之后的权力交接问题。这些功能性机构的设置本身并不服务于选举及代议过程，而是指向了村民的直接民主权利及其行使。但是作为其主要贡献的“二次法”及关于《村民委员会组织法》的修改方案[45]仍然是“代议民主论”的间接民主思维。不过，由于熊伟主要是一个实践者，主要是对具体问题提出对策性建议，故不在原理上反思“代议民主论”也是可以理解的。[46]而且，关注选举和代议民主本身在村民自治中也仍然具有重要价值，独立的村民会议召集人和村委会印章保管人以及更加完善的村民自治民主选举程序，对于村民自治的发展显然是有利的。

但这显然又远远不够。因此，理论界一部分人对于村民自治的传统研究模式与实践模式均提出了较为深刻的理论反思和一定程度的建构。这体现在一系列关于“后选举”的理论论述之中。仝志辉明确提出“后选举时代”的概念，认为选举使得村级治理中的问题得以真正凸显，如村庄公共物品的提供、农村经济发展的问题、农民流动带来的村庄精英流失问题；同时，选举也没有解决村民自治中的权力制约问题，选举改善治理的效果在减弱。[47]他进而提出作为理论核心概念的“后选举时代”的三层含义：村民自治中的选举制度框架已经完成，下面应该研究选举之后的问题与制度；村民自治的首要事务不是选举，而是治理；村民自治外部的制度与社会环境。[48]笔者完全同意仝志辉的这三点判断，但对仝志辉进一步提出的从“一人一票”原则向后退的主张[49]则不敢苟同。仝志辉还进一步质疑传统的以选举为中心的村民自治研究实际上是以城市知识为中心，他对自己的研究任务设定为使“乡村知识”进入书面表达系统（当然也包括法律）。[50]这一点笔者也深为赞同，因为笔者在上文已经揭示了传统的研究模式企图将国家民主套用到村民自治之上，不仅缺乏民主的想象力，而且缺乏对农村的想象力。但是笔者对仝志辉所禀持的民主概念——选举民主，甚至对选举民主也仍然存在原则性疑问——不敢苟同。仝志辉的“后选举时代”的问题判断基于其政治社会学的知识传统是准确的，因而也给笔者很重要的启示。但是就法学而言，不应从选举民主后退，而是从选举民主前进，发挥民主的想象力，建构一种更加生动、丰富和切合村民自治的民主概念及体系。高新军提出“后选举治理”的问题，这与“后选举时代”具有问题意识上的一致性。但高新军的“后选举治理”并非从民主立场后退，而是肯定并进一步阐释其所观察到的重庆开县麻柳乡“八步工作法”中所包含的基层民主创新价值，并发现了与美国地方政府治理中共同的“公决制”。[51]何包钢教授对于村民自治也有很深的研究，而且直接深入实际指导实践，如何包钢教授直接参与了浙江的协商民主试验，并给扁屿村的协商民主试验具体提供程序设计和操作指南。[52] 王锡锌教授是一个行政法学家，其将参与民主理论引入行政过程，并以北京大学公众参与研究与支持中心为依托进行行政过程的公众参与理念传播与制度建设的支持，其所建构的行政过程公众参与的理论与制度体系对于我们思考村民自治的民主空间问题具有重要的启示。[53]但是，村民自治与行政过程又具有基本的不同，行政过程属于国家民主的一部分，因而公众参与权必然受到正式国家权力（行政权）的限制，在决策体制上不可能让渡最终决定权，因而行政过程的公众参与只能是一种有限参与、弱参与和缺省决策权的参与；而村民自治则在原则上不受无论是三权分立还是人大制度建立的国家正式权力的直接限制，以直接民主为原则建构村级民主体系，因而决策权公众化在村民自治领域就绝对不是参与不能涉足的“禁区”，而恰恰是参与的题中之义。村民自治领域的参与式民主因此具有更加开阔的想象与建构空间。

有限的学者们，并且主要是法学界之外的学者对于村民自治摆脱传统的“代议民主论”作出了重要贡献，行政法学界因为对行政过程公众参与的重视与研究，也能够对此提供问题意识和理论启发。这些研究的重要价值在于在理论上凸现了中国村民自治的“参与民主转向”。但是，他们或者基于政治社会学的传统而轻视民主的原则与制度建构；或者囿于协商民主的宏观政治背景而不能直接论证村民自治中的直接民主原则，因而也难以为村民自治提供新的整体性民主概念；或者因为研究领域设定为行政过程而不能够使已经基本成熟的公众参与理论与制度应用到村民自治领域。笔者还没有看到任何一位理论家对中国村民自治的民主概念提出整体性的反思与建构。这是村民自治的“参与民主转向”最大的遗憾与问题，也是本文最核心的问题意识。自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。更重要的是，没有独特的自治民主概念及其制度，中国农村就难以顺利跨越“历史三峡”以保持城乡协调平衡及中国整体现代化的节奏和谐。

面对中国村民自治中日益增强的“参与民主需求”及农村自治民主与现代化之间的紧密联系，笔者在下面将为村民自治引入参与民主方案，试图给中国村民自治提供“合身”的民主概念。

四、参与式民主视野下村民自治的制度重构

现在进入村民自治体系的制度性重构。需要说明的是，这里的制度性重构仍然是框架性的。

（一）为村民会议“松绑”：村民自治决策权的重排

决策权重排遵循共和民主原则与事项分权原则，兼顾权力原理与自治效率。这里以1998年的《村民委员会组织法》为基础展开讨论。

1998年的法律确立了村民会议作为村民自治最高权力机关[54]的地位，其享有村民自治领域非常“显赫”的权力：重大事项议决权（第19条）、村民自治章程的制定和修改权、对村民代表会议职权的授予控制、对村民委员会的监督权。从这些重要权力来看，村民会议是村民自治体系中真正的“主权者”，是村级共和的核心。但是1998年法律在两点上根本性地限制了村民会议的能动性：一是村民代表会议制度的“置换”作用，通过没有实质限制的授权原则将村民代表会议日常性地提高到村民会议的地位，配合“并村联组”后村民会议客观上的召集难，逐步“理直气壮”地将村民会议边缘化；二是村民会议的召集程序，法律规定由村委会负责召集，结果是村委会常常不召集村民会议而自己独立决定，至多和村民代表们一起决定村庄全部的重大事项。由于村民会议是全体会议，尽管法律赋予了至高权力，但其力量却只能通过“会议”来显示。可是，1998年法律的设计使得村民代表会议“以假乱真”，村委会垄断召集权“扼”住村民会议的喉咙——于是，村民会议便常常沉默，其直接结果是村民们集体沉默，没有合法的途径理直气壮地发言和决定事项，只能在个体实际受害时或单独、或联络，三五成群，因各种事件，越级上访，进入“彼此陌生”的国家体制环境。

因此，我们在村民自治的体系上急需为村民会议“松绑”。这显然涉及到修改1998年法律，要点即针对上述两点。

首先是村民代表会议的问题。村民代表会议是村民自治在不成熟的发展历史阶段，继村委会之后探索出的一种实践制度，并体现了一定的效果，因而被写入1998年法律之中。笔者以为这种制度对于村民自治是必要的，因为即使满足直接参与的时空条件，村民也难以经常性地举行会议讨论重要性参差不齐的“村务”，故除重大事项之外的一般性事项，甚至对于村委会的日常监督事项，可以授权给村民代表会议。但是，村民会议和村民代表会议之间的权力界限必须划清。故针对村民代表会议的修改重点应为：由法律明确规定村民会议的保留事项，这些事项以实践经验及理论原则为基础产生，由法律明确列举，作为村民会议最基本的权力和责任，并禁止将这些事项授权给村民代表会议；法律同时可以规定村民会议在这些列举事项之外具有广泛的权力讨论村庄一切事务，但需以村民自治章程的规定为准，即村民会议可以通过村民自治章程在法定事项之外添附议决事项，但不得减少或变相减少法定议决事项；法定议决事项和村民自治章程添附事项之外的事项议决权即在原则上由村民会议“一次性”授权给村民代表会议，但村民会议保留通过村民自治章程进行回收和调整的权力；村民会议一般不能干预已经授权给村民代表会议的事项议决权，只能通过修改村民自治章程加以制约；村民代表会议可以授权村委会决定自身决策权范围内的部分事务；村委会主要作为村民自治的日常执行与管理机构；村党支部不掌握具体事项的决定权，但可以指导和监督村民自治决策体系的运行，并可作为一种特殊的力量参与到各个层次的决策程序中去。这样的权力设计可以兼顾共和民主原理与自治效率，使得村民会议既能掌握重要事项的判断权与决定权，较为灵活地调整自身决策事项范围，追求高质量的讨论和决策，并超脱村庄一般性事务的干扰；同时，村民代表会议和村委会能够各司其职，稳定村民自治的日常秩序。

其次是关于村民会议的召集程序问题。为彻底解决村民会议“召集难”的问题，笔者注意到一些从事实践工作的研究者已经提出了“村民会议召集人制度”[55]，主张由村民会议选举村民会议召集人，由村民会议召集人负责召集村民会议、村民代表会议和村务公开监督小组会议。笔者以为这种设想非常好，但基于这里“参与式民主”的要求，以及兼顾权力原理和自治效率，需要做些改造：村民会议召集人只负责召集村民会议，村民代表会议和村务公开监督小组会议由其自主决定召集程序及召集人安排（但不能由村委会召集）；村民会议召集人不得兼任该村任何其他公共职务；村民会议召集人兼任村民会议主持人；村民会议召集人怠于行使职责[56]时，半数以上村民可以联名推举村民会议临时召集人；临时召集人可以在村民会议上提议罢免原召集人，经出席村民会议人数的半数以上通过，罢免之后，临时召集人自动成为村民会议召集人。村民会议召集人制度的完善是村民会议作为村民自治决策权核心的直接保障。

在通过法律及村民自治章程明确了村民会议的权限范围之后，村民代表会议和村委会等自治机构的权限也相应明确。明确的实体决策权配置体系既是村民自治体系的基本内容，也是村民自治体系得以有序运行和村民进行有序参与的基础。

（二）村民自治的程序制度

如果说村民自治的实体决策权是其“灵魂”，那么程序制度则是其“手脚”——通过便利的“手脚”，村民自治“灵魂”的高贵与创造性才能够得到充分展示和实现。在“参与式民主理论”看来，村民自治的程序设计必须要便利于村民的有效参与、表达、沟通和决定。这里需要区分村民自治中的强形式参与和弱形式参与：强形式参与指村民拥有投票表决权的参与，以村民会议为载体；弱形式参与指村民缺省投票表决权的参与，以村民代表会议和村委会为载体。

在强形式参与的村民会议部分，最后的全体平等投票决定权是重点，必须保障。但为促进理性与高质量的决策，并通过村民的实质性参与实现“参与式民主”期待的教育功能和社区重建功能，协商民主的程序可以引入。为此，我们可以借鉴前面提及的麻柳乡的“八步工作法”经验，因为“八步工作法”即为强形式参与的试验，包含了公决制。在“八步工作法”中，党员干部和村民代表会议程序成为最后的村民公决之前的“协商过程”的重要组成部分。这启示我们，尽管在决策权体系上按事项分权将村民会议、村民代表会议、村委会甚至党支部会议严格分开，但在村民会议的具体程序中，其他自治机构及其议事程序都可以被整合进村民会议的“协商程序”中——即其他会议只协商，不决策，有关方案经协商完善后由村民会议投票表决。这样做的好处在于充分调动村民会议之外的自治机构的积极性，同时也可利用后者的协商程序扩大村民会议程序中村民参与的层次、形式和深度，这些过程都带有村民自我教育和重建社区的丰富价值和意义。除了利用村民会议之外的常设自治机构展开协商程序之外，村民会议还可决定举行村民听证会。如何包钢等在浙江试验的协商民主经验就可以借鉴。他们于2006年先后四次围绕四个重要的公共议题（村庄重建计划；外来人口、社会治安和环境卫生；垃圾处理和公共厕所建设；村庄经济发展），通过随机抽样选出一定的代表，进行讨论，并通过问卷调查的方式探询村民意见，结果所选议题得到了很好的协商，最后的决策也因此被引向理性与高质量的方向。[57]何包钢等人的协商民主试验中，通过吸收外来务工人员参与，以及讨论“新民之家”等问题，已经涉及到未来开放环境下村民自治如何与外部交流以及处理外部人权利的问题，具有积极的意义。虽然就村民会议最后的决策而言，只有村民有投票权，但在投票之前丰富的协商民主过程中，参与却可以不限于村民，只要利益相关就可以。由于明确了村民会议的实体决策权，协商民主理论内部的协商原则与参与原则的紧张实际上已经不存在，协商民主可以更好地为村民会议的高质量参与和决策服务。

在弱形式参与的村民代表会议和村委会部分，由于决策权主体的变化，相应的参与程序可以也会发生一些变化。不过，由于协商民主具有“重协商，轻决策”的形式特征，因此反而具有普适性，可以广泛地应用在不同决策权体制的议事程序之中。上述协商民主的程序在这里仍然可以得到应用。笔者这里关心的是村民在弱形式参与中的权利问题。随着城市化及农村发展，村庄的公共事务会越来越多，而且很多事务虽然属于一般性甚至个别性事务（因而不处于村民会议的议事范围之内），但却可能对个别村民或部分村民的实际利益产生重要影响。在这种情况下，村民获得最基本的参与权显然是必要的。这些程序中并不要求如同村民会议那样高强度的参与，甚至可以没有人参与，但在程序制度设计上必须赋予利益受影响的村民以参与的权利和平台。

（三）村民自治中“参与式民主”的基础性制度

在村民自治中，参与区分为强弱不同的形式。强形式的参与需要村民具有高度责任感和对实际事务的判断能力，因为最后需要他们投票表决。为最终产生有利于自己利益和判断的决定，村民们显然需要事先获得充分的与决策事项有关的信息。村民会议本身是强度很高的政治过程，其中必然涉及复杂利益的博弈，而政治活动显然需要一定的组织中介和机制，所以村级社会组织便显得必要。甚至由于兴趣或职业利益的关系，跨村的村民也可以成立独立的社会组织，在相应的村庄决策中可以通过组织动员的方式进行参与，这样将会使参与更加富有效率和意义。即使是弱形式的参与，及时获得信息及以组织化的方式参与都是使参与富有意义的基础性条件。这里就很自然地涉及到村民自治中“参与式民主”的两项基础性制度，即村务公开和农民的组织化问题。[58] 关于村务公开，以往主要定位在监督功能上，因此仅仅要求事后公开。中办发[2004]17号文件尽管仍然主要是从监督角度着眼，但已经要求村务公开向事中和事前扩展。在“参与式民主”理论看来，村务公开具有丰富的“参与式民主”意义。应该将决策事项及其相关信息的事前公开作为村民自治中参与民主的基础性制度和环节进行建设。“信息”是参与的眼睛，对信息的垄断就是对理性与权力的垄断，因此我们需要保障村民知情权，将村务公开与村民参与紧密联系起来。独立的村务公开小组是必要的，其由村民会议选举产生，直接对村民会议负责，有权要求村委会提供与村民会议决策事项相关的一切信息。

关于农民的利益组织化，以往关注最多的是农会问题。在革命时代，我们曾经实现过“一切权力归农会”，那时的农会具有特殊历史条件下的政权组织或自治组织性质。学者们往往从宪法上结社权的角度支持中国农民建立农会，而政府可能担心农会的普遍建立会影响农村稳定和政治控制。其实这样的困局是完全可以化解的。现在要建立的农会，其内涵显然已经很不相同了，不可能再作为基层的政权组织或社会组织（已经存在受控于国家宪法与法律的村民自治系统），而应该是分散的、以兴趣和分化的农业职业为基础的各种协会或组织，类似大型公民社会中的非政府组织。因此，这些村级社会组织的出现不仅不会破坏农村稳定，而且有利于活跃农村生活与文化，为村民自治中的参与民主提供组织化的社会基础。农民的利益组织化应该面向农民具体利益的诉求来讨论，所以，这本不应该再成为一个敏感问题。实证的调查与研究也证实了农民的组织化对于村民自治及农村发展的重要性。[59]

五、结语：中国村民自治走向“参与式民主”时代

村民自治应该是一种共和民主，应该从直接民主原则出发推演整套体系——这既是民主原理的要求，也是立法者一以贯之的政治承诺。但是，由于实践的便利和缺乏对民主的丰富理解，理论研究和制度实践在村民自治20年间逐步偏离直接民主原则，走向了一种“代议民主论”。这种代议民主论在国家层面是优越的，但在微观的村民自治层面却可能与村民自治的直接民主原则发生冲突。更重要的是，“代议民主论”有可能根本性地限缩村民自治作为共和型自治民主模式的正当空间，并导致在理论上无法正确评价对村级建制的行政规划。由于种种历史与文化的限制，如果没有真正的共和型自治民主，中国农村的现代化将不可能获得自主性，只能永远成为城市的附庸。中国农村现代化的突破口因而历史性地落在了政治民主化之上。

我们期待着中国村民自治的“参与式民主”时代！

*作者系北京大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生，北京大学公众参与研究与支持中心助理研究员，本文系作者硕士学位论文的一部分，感谢导师王锡锌教授的理论启发与悉心指导，但文责自负。

[①] 张千帆教授在其新近主编的《新农村建设的制度保障》一书的“前言”中明确提出农村土地制度“可能是新农村制度建设的首要问题”，参见张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，“前言”第3—4页。笔者理解农村土地制度的重要性，但不认为其构成“新农村建设”制度层面的首要问题——一则作为西方产权理论规范前提的土地私有制在中国目前体制下是不可欲的，二则现行土地公有制更加丰富的政治与经济价值还没有被充分地重视和挖掘。真正的首要问题应该是村民自治，它关系到农村的社区整合与农民的组织化，以及整个农村如何在“权力下乡”和“资本下乡”的双重压力下被安全地整合入现代国家体系和现代市场体系的根本性问题。对农村来说，保障交易安全的重要性并不低于一般理解的交易自由，村民自治具有保障农民交易安全的重要功能。

[②] 参见田飞龙：“公法与新农村建设：一个历史性的起点”，载法制网http://。

[18] 孟德斯鸠提出“在民主政治下，爱共和国就是爱民主政治；爱民主政治就是爱平等”，参见孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1976年版，2006年7月北京第1次印刷，第27页。以笔者的理解，平等显然需要生活化的参与来提供。[19] 金鹏：“后选举治理的成功范例——就麻柳乡„八步工作法‟制度创新专访高新军先生”，载《中国改革》2007年第2期。[20] 村民会议就相当于“村级共和”范围内的“主权者”，因而需要保持必不可少的根本权力以维持“主权者存在”，授权过多违背主权的基本原理，也违背共和的一般假定。关于主权的基本特性，参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第二卷第一、二章。

[21] 该文件的官方版本及其阅读指南，参见全国村务公开协调小组编著：《健全和完善村务公开和民主管理制度学习读本》，中国青年出版社2004年版。

[22] 田飞龙：《权力的公共性与“参与式”民主社会的形成》，载《公众参与观察》（北京大学公众参与研究与支持中心主办）2007年第4期。

[23] 徐楠：“中国基层民主迈入„后选举‟门槛”，《南方周末》2004年8月12日。[24] 景跃迁：《行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示》，载《浙江社会科学》2003年第1期。

[25] 郭宇宽：“聚焦浙江县级市温岭的„民主恳谈会‟”，载《南风窗》2004年2月18日。

[26] 这是基于党组织的传统权威而进行的设计，具有现实意义。但是，这也可能同时是一个缺点，因为这将导致“民主恳谈会”的启动、运行及其结果在很大程度上并非“民主”而是“党主”。因此，“民主恳谈会”的长效机制应该是实现主持人由党组织向村民代表转移。

[27] 关于浙江“民主恳谈会”的一般情况及其经验总结，参见台州市委宣传部编：《基层民主政治建设：浙江省台州市民主恳谈创新研究》，中国社会科学出版社2003年版。关于浙江“民主恳谈会”的一个协商民主角度的理论分析，参见郎友兴：《商议民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”》，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第204—216页。

[28] 萧楼：《载体：通向制度抑或回归事件——“民主恳谈”个案与东南沿海的有限政治市场研究》，载《开放时代》第6期。

[29] 所谓“两议三公开一监督”即村民代表议事会、党员议事会、财务公开、政务公开、党务公开和民主监督小组。

[30] 王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第243页。[31] 如2000年7月，浙江省委组织部和省民政厅联合发出《关于印发玉环县推行村级民主听证会经验的通知》。

[32]王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第245——246页。

[33] 即制度并非内部需求的有效表达，而是外部的权力建构，制度经济学认为“外在制度的有效性在很大程度上取决于它们是否与内在演变出来的制度互补。”，参见[德]柯武钢、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2004年版，第36页。

[34]王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第251—252页。

[35] 关于扁屿村的经验及其分析，参见何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[36]何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[37]何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[38] 关于麻柳乡制度创新之前更加详细的情况，参见高新军：《危机管理和后选举治理的成功范例》，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第428—431页。

[39] 转引自高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第433—434页。

[40] 转引自高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第441页。

[41] 这是美国学者巴伯对精英民主排斥大众参与的批评，参见卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”，第10页。[42] 同上注。

[43] 关于法学界对村民自治的研究状况，王禹博士有过细致的考察与整理，参见王禹：《我国村民自治研究》，北京大学出版社2004年版，第10—17页。但王禹博士本身对于这种以选举为中心进而导向“代议民主论”的村民自治研究模式缺乏原理性反思，只是就其中的具体制度与问题进一步深入研究，[44] 熊伟：《制定〈村民委员会选举法〉，改革和完善我国村民自治组织制度》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第458页。

[45] 关于熊伟的《村民委员会选举法》的基本内容，参见熊伟：《制定〈村民委员会选举法〉，改革和完善我国村民自治组织制度》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第458—461页。[46] 笔者曾与熊伟就村民自治问题单独讨论过，作为法学研究者的“原理性敏感”与作为实践推动者的“问题化倾向”得到凸显，这或许可以算作一种分工。但笔者与熊伟的基本共识在于，现行的村民自治理论研究和制度实践都还远远不够，不能够使法律规定的民主权利真正得到落实。

[47] 仝志辉：《后选举时代的村民自治和乡村政治研究》，载于中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第225页。[48] 同上注，第225页。[49] 同上注，第226页。[50] 同上注，第226页。

[51] 有关介绍及研究参见金鹏：“后选举治理的成功范例——就麻柳乡„八步工作法‟制度创新专访高新军先生”，载《中国改革》2007年第2期；高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第425—446页；高新军：《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》，西北大学出版社2005年版。

[52] 何包钢曾与陈剩勇一起主编过协商民主的论文集，其中所收集的文章较为全面地体现了研究者对中国农村基层协商民主的研究状况与水平，参见陈剩勇、何包钢：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版；何包钢参与的扁屿村试验及其分析，参见何包钢、王春光：“中国乡村协商民主：个案研究”，载《社会学研究》2007年第3期。[53] 王锡锌教授关于行政过程公众参与的理论与制度体系在其专著中有详尽的论述，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版。[54] 注意，这里的机关与村委会、村民代表会议之类的机关具有根本的不同，它是成员直接参与议事和决定的一种组织形式。

[55] 熊伟：《村民自治的制度创新——村委会选举与“二次法”》，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，“附录”，第490页。[56] 这种情况的出现有很多原因，比如村委会控制等。

[57] 何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[58] 笔者这里的判断受到王锡锌教授的启发，他在研究行政过程的公众参与时明确地将信息公开和利益组织化作为两项基础性制度，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第二、三章。

[59] 王习明：《中国农村的NGO与乡村治理——基于湖北洪湖渔场老年协会实验的研究》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第430—437页。

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（本文原载姜明安主编：《行政法论丛》（第11卷），法律出版社2008年12月出版