中国城投债现状

第一篇：中国城投债现状

中国城投债现状、风险与机遇

作者： 伍毅荣 魏劭琨 / 时间： 2013年 1月号

“城投债”又被称为“准市政债券”，是指由地方政府投融资平台(一般是隶属于地方政府的城市建设投资公司)作为发行主体公开发行的企业债券，多用于地方基础设施建设或公益性项目。在我国，城投债包括企业债、短期融资券和中期票据等品种。

我国城投债发展现状

1994年1月1日起，我国实行新一轮的地方财政包干体制改革，各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，其重要内容就是中央政府和地方政府“事权”和“财权”的划分。改革使中央财政收入得到很大提高，地方财政在全国总财政收入的比例却不断下降。与此同时，地方政府“事权”范围不断扩大，承担的职能越来越多，随之而来的地方支出急剧增长。地方事权远大于地方可支配的财权，致使地方财政收支严重失衡，不得不借助城投公司在金融市场融资，以缓解地方财政恶化的状况。

品种结构

2009年以来，受益于积极财政政策和适度宽松货币政策的实施，各地地方政府纷纷扩大投资规模、加大基础设施投资，城投债市场规模迅速扩大，债券余额迅速上升。截至2011年7月末，我国已累计发行城投债共计505期，发行金额累计共7367.2亿元（见表1）。其中，企业债无论是在发行期数上还是金额上均占据绝大部分；中期票据发行期数最少，但由于单笔发行金额较大，金额占比也较大；短期融资券发行期数多于中期票据，但单笔发行金额较小，因此总体占比较低。

主体结构分布

发行人级别。从发行人所在地区行政级别看（见表2），市级发行人（不含省会城市）在公司数量和发行规模中均占首位，其次是直辖市，之后依次是省会城市、省级和县级(省级”包括省、自治区，不包括京、津、沪、渝四市，“市级”不包括各省（自治区）省会城市，“县级”包括县和县级市。)。从平均发行规模看，直辖市、省级、省会城市、市级、县级依次降低，显示城投债发行人行政级别越高，经济实力越强，发行规模越大。值得注意的是，县级城投债在数量和规模上均占有一定地位，且其平均发行规模与市级城投债基本相当，其原因主要是这39家县级发行人绝大部分来自经济发达的东部沿海县（市）：浙江（17）、山东（12）和江苏（8），当地经济规模较大、财政收入较高、资产质量较好、担保评级较高，因此发行城投债规模往往较大。

行业分布。从行业组分布看（见表3），“工业”部门中“资本货物”在公司数量和发行规模上占比分别为50.9%和47%，排在首位；其次是“金融”部门中的“多元金融”，公司数量和发行规模占比为21%和24.8%；再次是“工业”部门中的“运输”，公司数量合计12.9%，发行规模占比14.6%。

从行业分布可以看出，城投债募集资金主要运用于：基建工程、交通运输、基础设施，这与城投债本身“弥补地方财政缺口，支持地方基础建设”的功能属性是一致的。

信用评级与信用增级。从债项信用评级看（见表4），直辖市、省级和省会城市评级情况最好，“AA+”（含）以上比例分别达到76.9%、70.2%和79.0%，其中直辖市和省级的“AAA”高级别评级占比最高。

从主体信用评级来看，省级、直辖市和省会城市评级情况较好，“AA+”评级（含）以上比例分别达到57.4%、74.7%和 64.2%，省会城市的“AA+”（含）以上虽高于省级，但前者并无“AAA”评价。

总体而言，信用评级呈现如下规律：一是“行政级别越高，信用评价越好”，且直辖市优于省级。二是债项评级优于主体评级，且随着行政级别的下降，两者“级差”加大，显示级别较高的发行人因整合资产能力较大、资产质量较好，其主体信用和债项信用均较好；级别较低的发行人因自身主体信用较一般，需要通过各种增信手段提高债项信用级别。

从增信方式看（见图1和表4），除“县级”以外，总体呈“行政级别越高，保证担保比例越高”的特点，其原因可能在于：城投公司作为一种与地方政府关系密切的企业，其行政级别越高，所能够“动用”的经济资源和社会关系越多，其越容易找到有担保意愿和能力的保证人。在非保证担保中，质押担保最多（大部分是应收账款质押，其余是股权、债券质押），其次是抵押担保（主要是国有土地使用权抵押）。从担保方式有效性来看，主要问题是第三方担保比例过大，抵质押担保不足，且第三方担保中存在“相互保证”或“循环保证”的情况。

城投债发展的机遇

城市化进程中的资金需求巨大。目前，我国城市化水平不足50%，且东部和西部、沿海与内陆地区差异较大，无论是从城市化的“量”还是“质”来看，均落后于世界甚至东亚发展中国家平均水平。城市化发展是城市建设的过程，突出表现在道路交通、城市水务、电网热网、垃圾处理等基础配套设施的建设上，而城市基础投资资金的缺乏、投资总量不足已成为现阶段我国城市建设的普遍问题。由此可见，一方面是城市化发展中地方政府对投资基础设施建设有强烈偏好与冲动，另一方面是地方政府财政收支不平衡导致城建资金缺口不断扩大。在此环境下，地方政府只能“借道”地方投融资平台弥补资金缺口。

在地方融资平台贷款整治的大背景下，城投债成为地方政府融资的少数可行渠道。地方政府“借道”融资平台融资主要有两大渠道：一是银行贷款，二是城投债。目前，货币当局与监管机构正对各地融资平台贷款进行专项重点整治，地方政府通过平台获得银行贷款“输血”的通道已基本被关闭。相对而言，城投债作为一种在公开市场发行的债务工具，与银行贷款相比信息披露较为充分、流通转让市场相对健全、风险分布较为分散等优点，其发行的市场化程度较高，受监管当局影响较小。

有利于我国债券市场结构优化。当前我国债券市场期限结构呈现“中短期比例高、长期比例过低”的特点。债券期限的短期化限制了企业通过发债来募集长期资本，从而不利于企业进行长期投资。城投债作为一种兼有国债（地方债）和公司债特点的债务工具，一般而言其信用评级、风险程度高于前者和部分特大型公司企业的债券，因此其收益率水平较高，有的甚至达到“垃圾债券”水平，这对丰富债券市场种类，完善债券投资收益率结构具有重要意义。

促进我国融资市场结构优化。当前我国金融市场的特点是：间接融资占主体，直接融资比例不高；直接融资中股权融资占主体，债权融资比例不高。间接融资比例过高会导致金融风险过于聚集在商业银行体系难以有效分散，更使金融体系

在抵御外部冲击时过于脆弱；直接融资中债权融资工具不足，不利于为企业进行最优的融资结构安排。

城投债存在的风险

发债主体赢利风险。地方城投公司往往承担非赢利性的公共项目，其现金流状况和盈利性指标偏弱，有的甚至主营业务收入为零。为确保公共项目的顺利完成，地方政府会给予城投公司诸如资产注入、政府补贴、税收优惠等政策来支持其发展。因此，城投债风险很大程度取决于地方政府信用实力、以及对城投公司的支持意愿和持续性。

注入资产风险。地方政府为提高城投公司发债规模并提升其信用级别，会注入更多资产，包括：土地使用权、公共事业公司、公益性资产等。其风险在于：一是土地使用权的虚高评估导致土地价值被抬高。二是在合并公司过程中，容易出现不合规的情形，如合并不符合要求的事业单位虚增资产或是合并的发债企业无实际控制能力。三是单纯为扩大企业资产规模而注入公益性资产，这对提升赢利能力和偿债能力无实质性作用。

外部增信风险。外部增信主要分为两类：第三方担保和资产类担保。在第三方担保中，要特别注意的是相互担保，这容易加大关联企业的资金链压力，容易诱发城投债连锁的信用风险。资产类担保主要包括土地使用权抵押、应收账款、股权质押等。针对土地抵押的担保方式，需要明确资产是否属实，发行人是否具有处置权，土地价格是否合理。应收账款主要来源是当地财政，这需要将其统一纳入财政负债，综合分析发行人所处地区的综合经济实力，评判财政对该应收账款的保障力度。相对而言，以上市公司股权为抵押的担保方式的保障程度稍好于前两种，但要综合考虑上市公司股权的波动性以及流动性。

信用评级风险。由于有地方政府的大力支持与信用担保为依靠，城投债成为各信用评级机构竞相争取的“优质客户”，评级机构出于维系市场份额、维护与地方行政部门关系等方面的考虑，可能会采用放大信用评级中政府担保的作用、提高对部分信用瑕疵的容忍度等手段，出具“不够客观”的评级结果，使得城投债的信用承诺打折扣。

地方政府风险。一是地方政府对城投债的隐形担保并不具备法律意义上的担保作用，因为法律规定国家机关不得作为担保人提供保证担保；二是城投债年限较长，当经历政府换届后，下届政府还款意愿如何直接影响城投债信用；三是城投债的履约较大程度上依靠当地财政收入，地方经济发展和财政收入是影响城投债偿还的重要因素。

对商业银行的启示

关注城投债发行的承销机会。目前，城投债中主要品种为由证券公司承销的企业债，短期融资券和中期票据占比较少。随着城投债市场容量的扩大，商业银行应重点关注城投债，尤其是中期票据的承销机会，力争扩大商业银行在城投债承销的市场占比。

发挥中期票据相对于企业债的优势，争揽城投债承销机会。与企业债相比，商业银行承销中期票据具有以下优势：一是中期票据发行实施“注册制”，主承销商通过自己的通道排队注册，一般而言发行效率高于企业债的“核准制”。二是注册成功后，中期票据可在两年内多次发行，有利于发行人根据市场环境灵活安排负债规模和负债成本。三是商业银行承销中期票据，银行可以灵活运用融资

工具，如委托贷款、信托融资、过桥贷款等，与中期票据配合使用，满足企业多样化的融资需求。

商业银行在二级市场投资城投债时，要合理选择投资对象。需要重点关注的包括：一是从发行人行政等级来看，尽量关注高行政级别的债券，如直辖市、省级、省会城市。二是要关注城投债发行人所在地区地方经济活跃程度和当地政府财政收支情况，因为大部分城投债所支持项目偿债现金流与地方经济密切相关，且其担保方式为对地方政府应收账款的质押。

对合乎发行条件的融资平台，可考虑将融资支持模式从银行贷款债务向债务工具转变。城投债作为一种在公开市场发行的债务工具，与银行贷款相比具有以下优势：一是信息披露较为充分，融资主体接受外部投资者监督，从而有利于确保资金安全；二是城投债发行后可在二级市场流通转让，是比贷款具有更强流动性的资产形式，自有资金占用更少；三是债券发行市场化程度较高，受监管当局影响较小，能更好地满足企业客户的融资需求。

营销专项偿债基金账户监管银行资格。当前，部分城投公司在采取抵质押担保的同时，还采用了设立专项偿债基金的增信方式，以政府偿债基金作为债券偿付来源。通常而言，专项偿债基金将在商业银行设立监管账户，由发行人、主承销商和监管银行签订三方监管协议，约定监管银行进行监管。对商业银行而言，营销该类账户有以下优势：一是获得负债资金沉淀，扩大存款规模。二是作为切入城投债公司的手段，通过监管账户的开立，与城投公司、当地政府建立联系。三是通过与城投公司、当地政府建立联系后，可争揽当地优质的资产业务机会，如基建项目融资等。

（作者单位：中国社会科学院研究生院财贸系国家发改委城市和小城镇改革发展中心）

第二篇：中国城投债发展现状分析

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 中国城投债发展现状分析（1）近年来，城投债的发行主体资质呈现出逐渐多元化的形态。特别自2008年以来，城投债中AAA级发行人发行的债券规模呈明显下滑态势，已由2008年的40.11%下降到2012年的15.86%；而AA等级发行人的城投债发行量占比则从2008年的32.38%上升到2012年的47.34%。

（2）从外部评级（指信用评级公司的评级）来看，虽然99％以上的债券都在AA-以上，但投资人对该评级结果并不是十分认可，并直接传导到了二级市场的买卖价格上。我们以中债收益率曲线作为参考基准，选用11月末未到期的991只城投债为样本，对投资人评级和外部评级的吻合度进行了统计检验。统计结果显示，市场投资人对城投债的内部评级和外部评级的吻合度仅有72.65％，剩余28.35％的债券投资人都有所下调。其中，投资人对城投债的低评级认可度较高，其中AA-级认可度最高，其认可度达到91.03%，而对高评级认可度较低，AAA、AA+的认可度只有85.21%和78.66%；

（3）据观察，城投类债券的发行利率较同一信用等级的普通信用类债券要略高。在主营业务盈利较弱的情况下，大量的基础设施投资主要依靠的是政府补贴，而政府补贴力度根据国家政

策变化和地方政府财政收入水平，存在一定的不确定性。因此，由于发行主体很难依靠自身财务状况偿还债务，而主要依赖于政府补贴和国家政策的支持力度，增加了债务偿还的不确定性，投资者要求更高的票面利率作为风险补偿；

（4）城投企业自2011年以来出现的资产注水、核心资产转移、发债主体随意组合的负面事件在一定程度上彰显了目前在信息披露制度上的一些漏洞，特别是目前对于城投类债券的信息披露制度不完善、不统一；

（5）地方政府为城投债提供隐性担保已经成为市场默认的潜规则。截至目前，城投债尚未出现一例违约事件，甚至连光伏企业的江西赛维短融面临无法到期兑付危机时，也得到了来自政府资金的兜底。但是，由于地方政府信息更不透明，投资人对地方政府的财政收支情况不甚了解，更加大了投资人判定城投公司资质的难度。

第三篇：城投债培训材料-2014

企业债培训材料--2014

企业债券是一定期限内还本付息的有价证券。是企业通过盘活资产，用于新的企业行为的一种融资方式。

发行主体资格：发行人必须是境内注册企业，A和H上市公司除外。股份公司净资产不低于3000万元，有限责任公司和其他类型的企业净资产不低于6000万元。发行人成立时间需满3年，判断依据为是否能够提供最近3年的连审报告。无重大违法记录；前一次发行债券已募足，为擅自改变前次募集资金用途等。

一、财务数据整合

（一）资产整合

一般资产整合主要通过资产负债表中如下几个科目进行：

1、存货：包括正在开发的土地（具有一级土地开发资格的城投公司、房地产开发公司、原材料、库存商品等）

对一般企业而言，存货的可变动空间很小。主要针对城投公司，可以将归属于政府的负责保障房建设的、拆迁的等公司的股权划转给城投公司，将正在开发的保障房项目等合并到存货中。

备注：政府注资或者划拨给发行人的土地不论是出让地还是划拨地，需要根据评估价值交纳土地出让金，未缴纳的需要按照国土局出让金计提比例计提，并在计算发行额度时从净资产中扣除；（比如遂发展项目）

办理了土地证，需要详细披露土地证信息。（会计师事务所需要出具资产清单，清单中需要详细披露，包括抵质押情况）；

2、应收账款：应收账款和发行人主营收入是勾稽的。

备注：应收账款占主营收入的比例建议最好不超过40%。对于城投债，发行人对政府的应收款（包括应收账款和其他应收款）需要政府出具文件，说明款项产生的原因、还款计划、政府还款安排措施，应明确以具体地块（红线图）出让收入作为还款来源。

应收账款规模较大的，应适度调减发行规模。

3、其他应收款：针对城投公司，审核时主要关注与政府的往来款项，金额大的需要政府出具还款措施。

4、无形资产：通过划转资产，例如土地、林权、海域权、采矿权等做大做实无形资产。均需要办理权属变更。

备注：需要会计师在资产清单中详细披露权属明细。

5、固定资产：通过划转房产等方式实现。

备注：需要会计师在资产清单中详细披露权属明细

6、投资性房地产：改变房产、土地等用途，通过资产评估增加资产价值，同时增加利润。

备注：需要董事会或者股东会出具决议。同时需要具有证券从业资格的评估事务所进行评估。而且以后每年需要根据市场情况重新评估

7、在建工程：将在建的保障房、拆迁房、公路等项目划转给发行人或者发行人子公司，一方面增加发行人资产，一方面通过按照工程进度确认收入的方式增加收入。备注：保障房项目、高级公路项目可以与政府签订回购协议；如果签署回购协议，关于回购款需要政府出具回购款来源文件（主要来源于地方财政收入）； 特别关注：

1、不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产和储备土地作为资产注入平台公司，对于已注入，必须剥离或者置换入有效资产。

2、以出让方式注入土地的、融资平台必须及时足额缴纳土地出让金并取得国有土地使用证；以划拨方式出入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨地进行经营性开发建设或者转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方政府不得将储备土地作为注资注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期收入作为融资平台公司偿债资金来源。

（二）利润来源

一般而言，城投公司利润主要来源于一级土地整理收入、委托代建项目收入、营业外收入和其他。为了减少发行人的税收负担，建议营业收入和营业外收入适当配比，但是二者比例不能超过7:3.政府授权公司进行土地已经开发，将城市基础设施建设委托给公司等方式增加公司的营业收入。（政府授权公司土地一级开发，需要提供相关证明）

备注：近三年营业收入和营业外收入所占比例需要在募集说明书中披露。并且必须明确表示不超过7:3

（三）现金流

现金流是根据资产负债表和利润表勾稽过来的，一般会特别关注经营活动产生的现金流量净额。审计时建议关注这个指标。

另外，取得借款收到的现金和偿还借款支付的现金也是发改委审核的关注点，他反映了企业的外部融资能力和偿还借款的能力。偿还借款支付的现金较多，与企业的应收相差太远，发改委也会要求解释。

二、募投项目

募投项目主要分为公益项目和非公益项目。公益性项目主要有免费公路、公园、绿化带、污水管安装等项目，这些项目政府可以委托城投公司代建，按照3~5%支付城投公司代建费。其中高级公路项目可以与政府签订委托代建协议。

非公益性项目主要是指能产生收益的项目。城投公司目前发行债券主要项目为保障房项目、公路项目、环境保护、治理等项目，这些目前均符合国家政策，尤其是推出项目收益债后，保障房项目和环境保护、治理可能会成为主流。

收益类项目一般需要根据可研报告详细分析项目收益情况，包括总投资额、每年收益情况，每年可用于还款额，不够偿还部分用什么方式进行偿还（一般要求用地方财政收入或者财政补贴补足不足偿还部分）。

募投项目批文必须齐全，发债额度不能超过募投项目投资总额的60%（保障房项目可以达到70%），关于投资额度、项目批复情况、项目进度等需要在募集说明书中详细披露。

关于保障房项目，项目手续提出如下要求：

1、发债募集资金拟投入的保障房应纳入省级保障房计划，或省级政府与地方市政府签订的保障房建设目标责任书，并严格限定在公租房、廉租房、经济适用房、限价商品房和各类棚户区改造的范围内。

2、保障房项目的审批、土地、环保等文件应齐备、偿债资金来源明确。

3、一般性旧城改造、城乡一体化项目仍按照正常发债申请对待。

募集资金用于旅游基础设施建设、物流园区建设、开发区建设、产业园区建设、水利、公路等基础设施投资为主的地方国有企业发债，因涉及政府投资计划及各项政策，原则上按照投融资平台公司进行管理。

棚户区改造项目包括：

1、城市棚户区改造

2、国有工矿区（含煤矿）棚户区改造

3、国有林区棚户区改造

4、国有垦区棚户区改造

三、还款计划（偿债措施）

根据发改委最近的审核政策，关于城投公司债券融资的偿债措施越来越受到重视。偿债保障措施主要包括：自身收益情况、债券还款方式、可变现资产情况、外部融资情况、抵押担保措施等。

偿债资金主要来源：企业自身收益、车辆通行费收入、土地出让金收入、政府补助等。

拟发债企业偿债资金来源70%以上必须来自其自身收益，该自身收益除项目本身经营性收益外，还可以包括已注入平台公司的土地出让金收入、车辆通行费收入等其他经营性收入。

铁路投资公司、地铁及高速公路公司发债，对前期营业收入快的要求可适当放宽。

关于偿债保障措施，需要出具的文件包括：

1、发行人所在地政府关于偿债保障措施的说明

2、发行人关于偿债保障措施的报告

3、主承销关于发行人本期债券偿债能力的专项意见

4、担保函或者抵质押协议以及与之相关的证明文件

5、回购协议（如果有），需要政府出具关于回购资金的说明文件，同时必须明确偿债配套土地情况和安排的通知和批复（附土地红线图）

第四篇：正确认识“城投债”

正确认识“城投债”（2009年6月号）正确认识“城投债”

专访中国社科院研究生院投资系教授宋立

文/本刊记者 杨海霞

5月6日，作为债市一级托管人的中央国债登记结算有限公司表示，暂停“09岳城建债”估值。这引起了业内震动，也引发了社会对俗称“城投债”的极大关注。

“09岳城建债”是岳阳市城市建设投资公司发行的企业债，募集说明书表明其主要收入来自岳阳市城市建设投资管理中心的土地储备收入。但投资者认为这家公司可能并不能实质持有或控制城建管理中心，进而对岳城建收入来源等财务数据产生质疑。

自1990年以来，“09岳城建债”这类隶属于地方政府的城市建设投资公司发行的、用于公共产品的企业债券，就开始活跃在地方政府的融资平台上。

由于我国的《预算法》不允许地方政府举债（即使是目前发行的地方债券也是以中央政府代办形式发行），在巨大的融资需求下，这种变通的方式就成为当前地方政府获得项目资金的一个重要手段。

尤其是近来，这类债券发行有提速的迹象。3月6日，国家发展改革委主任张平在谈到4万亿投资中地方政府如何解决近3万亿的配套资金时说：“我们对于暂时缺少配套资金的项目要利用地方的融资平台，扩大地方企业债券的发行。从去年4季度到目前，我们已经发行了45只企业债券，大体筹措了1300多亿的资金，目前向国家提出申请，待发行债券的还有50多家，总共也是接近1000亿元”。

由于介于企业债券和地方债券之间，这类俗称“城投债”的债券一直受到多方质疑。应该如何看待这种债券？它与企业债券和地方债券有什么区别？它能否走到阳光下？未来我国的地方政府债券制度该如何设计？《中国投资》就这些问题专访了中国社科院研究生院投资系教授宋立。

《中国投资》：这种由城市投资公司或建设公司发行的企业债券，是不是也可以算作是地方市政债券的一种形式？

宋立：与一般企业相比，这类地方市政建设企业更多地承担公用事业建设任务，他们的资金来源应该主要是项目收益和相应政府财政的拨款或资助。但是由于一次性投入与经常性收益或者补助之间的巨大缺口，在项目建设过程中需要发行债券以筹集资金，并以项目收益进行偿还。由于当时缺乏地方政府债券或者市政债券，将市政建设收入债券纳入企业债券，属于临时应急或变通的性质。

因此，这类用于公共产品和准公共产品的企业债券本质上就是地方政府的或有债务，是典型意义上的收入市政债券。

市政债券这个概念源自美国，是地方政府及其代理机构为市政建设和基础设施项目融资的主要工具。一般分为两类，一类是一般责任债券，并不与特定的项目相联系，而是以发行机构的全部声誉和信用作为担保的债券，其还本付息得到地方政府的信誉和税收支持。另一类是收入债券，与特定的项目或部分特定税收相联系，其还本付息来自投资项目（如高速公路和机场）的收费，因此它的风险要高于一般责任债券。大部分收入债券是用来为地方政府拥有的公用事业和准公用事业（如医院、学校等）筹资。

如果要把我国当前的债券与美国进行对比的话，地方债券接近于一般责任的市政债券，城投公司等发行的企业债券则与收入债券接近。

《中国投资》：这种由城投公司发行的企业债为何遭到质疑？

宋立：这类债券的出现虽然有一定的合理性，但也有一定的局限性。正因如此，这种做法受到了一些质疑或批评。因为它在政府担保方面不够明确和规范，采取了迂回的方式，所以受到投资者的质疑。

但是，这种债券有它的优越性。一个很有意思的事情是，澳大利亚在多年的探索中，也发展出一种很有生命力的国库公司债，与我国的“城投债”非常相似。在并没有刻意模仿的情况下，我国市场自己形成了这样一种形式的债券，这显然是市场的选择。

二战后，澳大利亚各州恢复和发展经济特别是基础设施，急需大量资金，但当时，州政府没有独立的发债权。80年代后，一些州政府开始成立了国库公司，在州政府和金融市场之间搭建中介平台，借这个平台发行债券，然后再从中央国库公司贷款弥补资金短缺。这种以公司债券面目出现的债券，由于有政府担保，实质是地方政府债券。

1992年之后，澳大利亚各州获得了独立的举债权，这种模式得到了推广，各州纷纷成立了自己的国库公司，国库公司债券不断得到规范和完善，延续至今并发挥着重要的作用。事实上，澳大利亚同时也存在市政债券。市政债券和国库公司债券并存，但是市场最终选择了国库公司债。

另外，从美国的经验看，收入债券形式的地方债券的比例越来越大，与一般责任地方债券相比，收入债券不直接构成地方政府债务，有利于减轻地方政府财政压力和债务负担。发行这种债券也不存在严格的市场约束，发行者作为独立法人可以有比较好的透明度，其偿还能力不受政府债务负担的影响，因此受到市场的欢迎。

《中国投资》：这类企业债在我国的市场上也非常活跃，这的确是市场的选择。那么它未来有可能走到阳光下吗？

宋立：我认为，这类债券应当在规范下率先发展。比较而言，发行一般责任债券存在比较大的道德风险，也可能存在市场能否接受的问题。从美国经验来看，有几点需要重视，一是作为联邦制国家，美国各州的财政完全独立，地方债务偿还和投资者利益是有保障的；二是地方政府受到有效监督，债务规模受到一定的限制和约束；三是地方政府能否发行债券主要取决于其财政状况是否健康，而不是经济发展及贫富状况。即使在这种情况下，他们的一般责任债券相对于收入债券的比例也越来越少。

而我国在现阶段的行政管理体制下，中央和地方的事权和财权划分仍然不够规范，地方政府职能定位仍然不尽合理，地方政府存在从上级直至中央获得更多好处的强烈冲动，中央财政往往不得不成为地方负债的最终债务人。地方政府负债缺乏有效的制度约束，一些地方政府尤其是部分市县和相当数量乡政府的隐性负债已经比较高，除非与城市化和市政建设相关的税收挂钩，否则债券的偿还面临很大问题。

在这种条件下，发行一般责任的市政债券可能性较低，那么我国完全可以从条件相对成熟的债券品种开始探索，在现有的制度框架下，先完善和发展企业债券形式的市政债券，逐步过渡到与地方政府直接发债并存的模式，最终由市场来决定未来发展方向。

《中国投资》：从我国当前的两类地方公共机构融资手段来看，一个是企业债券，一个是中央代发的地方债券。您认为这些融资手段的发展方向是怎样的？

宋立：当前中央代发地方债，这种模式有它的弊端。同样从澳大利亚的经验看，澳大利亚最初也是由中央政府的借款委员会统一监管联邦州政府的借款事宜，并由中央政府代替州政府发债借款，州政府的筹资行为受到严格限制。但是由于信息不对称，中央政府的借款行为在数量、种类、期限等方面不能很好地满足州政府的需求，同时，由中央代发地方债券的制度也带来了道德风险，这个制度不到10年就完结了。

澳大利亚的经验说明，中央政府发行债券转贷地方政府的做法难以持久，这种代发模式两边不讨好：地方认为中央干预过多，中央则认为它承担了地方的偿还责任。只有规范的债券融资才是最为有效的方式。

规范的债券融资需要首先在法律上给与地方政府举债权。我国的一些专家提出了发行市场化的市政债券的建议，从大的方向看，地方政府应该具有举债融资的权利。但是考虑到我国转轨时期的体制限制，在可以预见的时间内发展一般责任债券性质的地方债券条件都不太成熟，但是可以进行一般责任债券的试点。

所以我国可以分两步走。第一步，先从条件相对成熟的债券品种开始探索，先完善和发展企业债券形式的市政债券；第二步，待条件比较成熟尤其是一些基本的制度条件成熟后，修改《预算法》赋予地方政府发债权，再推出市场化的地方政府债券。

第五篇：中国城投公司发展问题之我见

中国城投公司发展问题之我见 由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，我国的城投公司发展运作良莠不齐，一部分公司已建立多元化融资体制，步入良性循环道路，而一部分城投公司则举债建设，入不敷出，濒临破产的边缘。尤其是城市投资体制改革刚刚起步的城市中，城投公司的发展也面临着诸多误区和困难。对新建的城投公司而言，也面临老城投公司曾经面临的问题，如何借鉴外地成功经验，理顺与政府的关系，解决资金矛盾，加快投融资体制改革，尽快缩短“阵痛期”，树立科学的发展观,为城市基础设施建设和发展作贡献，是城投公司可持续发展的当务之急。

一、城投公司发展中存在的主要问题

(一)城投公司未按现代企业制度规范运行，管理模式滞后。在城投公司成立之初，有些城市政府还无法摆脱计划经济的管理模式，表现为：项目建设政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理，在财政体制上统收统支，资金高度集中。支出大包大揽，不论大小项目，都必须按计划本子执行，即使实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。一方面城市建设项目过分依赖财政的投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位资金投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。

(二)城投公司与相关主管部门职能交叉，阻滞了城投公司建立多元化运作的进程。由于计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往政府仍按把城建基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于城投公司开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等多元化融资的尝试。有些城投公司作为资金和资产运营的主体，与财政、城建、水务、市政、房产等有关行政主管部门发生了矛盾。城建基础设施建设部门分散，资金、人力的分散，管理职能的交叉，使城投公司必须经历一个从小到大的缓慢的原始积累过程，而不能站在巨人的肩膀上，以庞大的资产，高起点地探索多元化融资体制，阻滞了城投公司建立多元化运作体制的进程。

(三)城投公司对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力，缺乏经验。经过长期投入，历史形成的城建存量资产(包括自然资本、人力资本和相关的延伸资本),在城市资产中占有相当大的比重。由于过去政府或主管部门既是投资者，又是经营者，实际上这部分国有资产没有明确的业主，往往造成建设时热火朝天，建成后管理薄弱、无人管理，需要大量的城建维护补贴。城投公司对这一部分已形成的国有资产行使出资人权力进行资产运行方面，尚末取得好的经

2验。如何在资本市场上运用企业上市、转让、重组等手段来加快国有资产的产权流动，实现资产变现、融筹资金和转嫁风险等方面的工作尚未起步。

(四)城投公司融资渠道单一，缺乏偿债机制，负债率逐年增高。由政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实，引起城投公司融资功能不够完善，对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行。一方面由于一些城建项目收益不高，引起银行慎贷程度越来越高，另一方面城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难以保障。有些城市的城投公司最近几年还贷本息逐年增高，项目建设可用资金比例己降至50%以下，且缺乏很好的债务偿还机制。一些城市的城投公司实际上是政府在城市建设中的“借债公司”。因此，继续靠负债融资不但难以满足日益增长的建设资金的需要，而且城投公司的可持续发展也受到一定的威胁。

二、解决措施及对策

（一）城投公司组建运行必须符合现代企业制度。城投公司应根据《公司法》和现化企业制度的要求，进一步完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制。以资产为纽带，与各城建企业形成母子公司关系，通过控股或参股形式参与所属子公司和参股公司的经营，培育收益性项目，取得相应分配利益，产生城投公司的资金流入，保持公司的可持续融资能力，从而形成企业自我发展的良性循环机

3制。有些拟建设的经营性项目，可以由城投公司拿出部分资金，联合对项目有兴趣的其它社会资本组成项目公司，作为项目法人，对外融资和进行项目运营。项目建成后，视项目的市场发展潜力，既可以继续经营，也可以拍卖转让，以取得资产的更大增值。

(二)整合部门资源，集约管理，解决职能混淆问题。作为城市基础设施投融资主体的城投公司，应将计划经济条件下各部门分散投资、分散管理的政府行为，转变为控股公司集融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业行为，彻底解决城市基础设施建设投资与经营责权不明，政企不分,职能混淆问题。城投公司在城建资金运作的方式上，应按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质，采取不同方式。公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资，并通过城投公司行使投资职能，不足部分由城投公司筹集运作，政府的财政城建资金及土地收益，过桥过路费可作为偿还债务的保证；经营性城市基础设施项目的建设，可由城投公司作为项目发起人，吸引多元投资，也可由其他投资方投资建设，这可使让城投公司从繁琐的日常管理性事务中脱离出来，像某一旧城区拆迁项目，就可委托开发公司或其他项目公司操作。

（三）创新国有资产营运机制，加大资本运作的力度。城投公司作为城建资金的运行主体、城建资产的运营主体、4城建项目的运作主体，对原有城建国有资产，可以由政府收回产权，明确投资主体，授权城投公司代表政府进行经营，使得城投公司可以通过资本这个纽带，以出资人身份直接参与经营管理或委托管理，充分运用改组、转让、租赁等资本运作手段，建立国有资产经营管理约束机制，提高国有资产运营效率。通过对资本价值形态的转化，即通过股权市场的流动、收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁、拍卖等途径，将潜在的资本转化为活资本，通过资本层面的运作实现资本价值的升值。

（四）多渠道融资，建立稳定的偿债机制。根据项目的属性采取不同的筹资形式，经营性项目具有经营利润，可以通过市场进行资源配置，其融资、建设、管理及运营可由投资方自行决策，所享受的权益也应归投资方所有；准经营性项目有收费机制和现金流入，但附带部分公益性，则主要采取间接融资和直接融资两种形式，可辅之于政府贴息等优惠政策；而非经营性项目主要产生社会效益和环境效益，从理论上讲，应主要依靠政府性投入解决其建设资金，但现有财力往往无法满足投资需求，城投公司可通过资本市场、收费收入、资产变现等渠道筹措，也可适当举债，但举债额度与保障资金必须保持合适的比例。同时建立债务预警系统，通过偿债保障率、投资充足率和资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间。对目前债务进行梳理

5和分析，确定偿还的方式。城市政府可以相对集中城维税、公用事业附加、土地出让收入、城建专项收费和一定比例的财政拨款，一部分作为城建发展基金，用作非经营性城建设施的养护经费，另一部分用作城建非经营性项目的贷款和债务的还本付息基金，以及准经营性项目的贷款、债券贴息基金。通过财政对城建发展专项资金列收列支，定期划拨城投公司（或城建基金管理办公室），委托其进行运作，使城投公司获得稳定的资金流入量。而对于经营性城建项目，在加大收费与价格市场化改革的基础上，其建设和运营资金应通过市场化运作来解决。对于政府投资形成的非经营性城建设施，可以由授权管理的城投公司实行养护定额和质量公开招标，以提高养护的投资效益。养护经费由财政按招标后确定的标准从城建发展专项基金中足额划拨给城投公司，并从招标节余的养护资金中提取一定比例作为委托管理单位工作经费。通过以上多渠道融资，建立稳定的偿债机制，逐步降低负债率使城投公司走上良性可持续发展之路。6