广西小城镇发展中存在的问题与对策（精选多篇）

第一篇：广西小城镇发展中存在的问题与对策

广西小城镇发展中存在的问题与对策

班级：汉语言文学1班姓名：曾莉芳学号：51号 摘要：小城镇是农村和城市之间的纽带，在城市发展中占有中药位置，改革开放以来，广西的经济实力不断增强，城镇也得到了一定程度上的发展，但就目前来看，广西与其他省份比较差距还很大。小城镇发展还比其他省份落后，虽然总体上有取得不错的发展，但问题也随之而来，本文根据广西小城镇的现状总结出了城镇发展中存在的问题，并提出一些策略。

关键词建设策略发展城镇

一、广西小城镇发展的背景介绍 广西作为西部的五个少数民族自治区之一，具有得天独厚的地理位置，有沿边、沿海、沿江优势，是祖国西南出海大通道，而且广西地处西南与华南的接合部，区位优势明显。近年来，广西依托当地资源优势和区位优势，在小城镇建设中坚持以经济建设为突破口，以市场为导向推进各项改革，以政府为主导促进城乡一体化和城乡综合协调发展，全力建设在中国—东盟自由贸易区、大湄公河次区域、泛珠三角区域、南贵昆经济带等区域有较强吸纳人流、物流、资金流、技术流和信息流能力的小城镇体系，使得城乡经济整体实力不断增强。但放在全国比较，广西城镇化整体落后于全国平均水平。目前，广西城镇化水平低于全国平均水平9个百分点，县域城镇化水平仅为31.35%。

二、当前广西小城镇发展存在的现状与问题

（一）地区经济发展差异大，各地方小城镇发展不平衡 广西各市由于各地的地理位置、自然资源条件、历史条件等不同，形成了四个发展水平和发展层次的城类型，分别是：以北海、钦州、防城港为主的北部湾沿海城镇群；以贵港市、玉林市为主的桂东城镇密集区；以南宁、柳州、桂林为主的沿桂海高速公路点轴发展区和以西北山区城镇点状发展区。每地区城镇发展带动力都不一样，比如邻近广东的桂东地区，资源丰富，水陆交通条件好，很多城镇都成为了外商投资的对象，带动了其经济的发展。桂南地区属沿海地区，可利用港口发展经济，而其他较为多山的地方城镇，特别是喀斯特山区等地，石多土少，可利用的资源少，在空间上也难以拓展城镇发展这些不利因素导致没有得到一个可以拉动经济发展的外来力量。再加上一些地方对小城镇建设的认识不深、重视不够，导致规划滞后、建设粗放。更是使得各个地方的城镇发展不能齐头并进。出现了城镇化水平由东南向西北递减，而城镇密度呈东多西疏的趋势，（二）中心城市对小城镇的辐射带动能力不强

我国的大部分城镇发展多是依托大中城市发展起来的，广西的中心城市数量不多且城市的综合实力也比较弱，据专业人士分析按广西自然地理环境和人口分布情况，应设16或17个地市级城市为宜的，但是实际上广西只有14个地市级城市，据2013年最新的中国大陆城市综合实力及影响力分类排名，作为广西首府的南宁只属于三线城市，可见广西的城市综合实力较为其他省份落后，在最新盈利竞争力排行榜上西藏自治区，内蒙古自治区都超过广西进入前十强，在人均GDP上也比其他城市要低很

多。所以，在广西城市的竞争力比较薄弱，对周边的城镇没有太强烈的带动力，难以发挥辐射力带动全区城镇化的发展。

（三）城镇经济力量薄弱，缺乏优势产业支持 一个城镇的发展比需要有自身的产业支持，才能走的长远。像是桂林，就以旅游业为支撑，像是阳朔等周边城镇也得到发展，除了旅游业，工业这第二产业也是尤为重要的，我们说工业化是城镇化的基本动力和基础,工业化水平决定着城镇发展水平，但广西的工业化水平还滞后于全国大部分省份，在广西中具有工业化实力的就只有柳州市，而西北等地区城镇则没有优势产业的支持，比较难以发展。广西最不得力的产业就是第三产业，生产性服务业滞后已成为制约广西工业化城镇化融合发展的瓶颈, 导致城镇经济发展不起来。小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。而广西许多重点中心镇，在聚集企业、劳动力和经济总量等方面能力也较弱，许多地区缺乏优势产业尤其是第二产业的强力支撑。

（四）城镇的城市化水平低，缺乏吸引力 为什么会出现城市化水平低下的一个很重要原因就是一些地方的党政干部对“经营城镇”的理念淡薄，小城镇建设思路不宽，对小城镇的长远发展缺乏深层次的思考；少数地方还没有能把小城镇建设摆上突出位置，在认识上缺乏主观能动性，在规划上缺乏前瞻性。同时，不少地方对原有的一些制约城镇化发展的政策措施没有及时加以调整，对已经出台行之有效的政策措施没有很好地加以落实。许多地方对城镇建设的详细规划、特色设计还不重视，致使街景规划设计、重要地段和重要建筑物规划设计与小城镇总体规划设计不相协调。政策得不到很好的落实，建设也就不完善，因此发展就受到阻碍，问题也随之增多，导致城镇公共设施不完善，公共服务条件跟不上，不具有地方特色，人文精神没有得到体现，城镇人的素质不高，这样一来就和农村没区别，外来人来说缺乏了吸引力，农民也不愿在这里发展自己，人口数量少就更难以发展，这样形成了一个恶性循环。

三、加快广西小城镇建设与发展的对策

（一）发挥各地区优势，采用多元化模式 要进一步发展小城镇，首先要注重城镇的土规范化使用，还要做到由政府统一征用，统一出让，统一开发和统一管理的问题。并且认真贯彻珍惜合理利用和切实保护耕地的基本国策，严格控制非农业建设占用农用地，防止乱占耕地，小城镇建设用地要纳入自治区以及地市县的土地利用总体规划和土地利用年度计划。自治区国土资源主管部门要做好服务工作

第二篇：浅谈小城镇发展中存在的问题与对策

目录 小城镇发展中存在的问题.............................................................4 1.1 小城镇建设缺乏科学合理的规划 1.2 小城镇的规模过小

1.3 制约小城镇发展的制度性因素依然存在 1.3.1 农民承包土地流转的制约 1.3.2 传统的户籍制度的制约...........................................................3 1.3.3 不完善的社会保障制度的制约.....................................................4 1.4 小城镇发展中资金短缺.............................................................4 1.5 缺乏有效的产业带动...............................................................4 2 针对小城镇的发展应采取的措施.......................................................4 2.1 加强小城镇发展的科学规划.........................................................5 2.2 加快乡镇企业和人口向小城镇流动并选择一批重点镇优先发展...........................5 2.3 完善小城镇发展的制度.............................................................5 2.3.1 完善农村土地流转制度...........................................................5 2.3.2 深化户籍制度改革...............................................................6 2.3.3 探索小城镇社会保障制度的改革...................................................6 2.4 建立多元化的投资机制.............................................................6 2.5 增强小城镇的可持续发展能力并大力发展有特色的产业.................................6

小城镇发展中存在的问题与对策

摘 要：小城镇的发展对于推进我国的城镇化，解决农村剩余劳动力，减轻大中城市因农民工流入带来的巨大压力具有十分重要的意义。近几年来我国小城镇建设也取得了很大的发展，比如小城镇数量和人口都有很大的增长。但是，在小城镇的发展的同时，也伴随而来了很多的问题，严重的制约了小城镇的发展，针对小城镇建设中出现的问题，我们必须采取相应的对策。

关键词：小城镇 土地流转 户籍管理制度 社会保障 投资机制

加快小城镇发展步伐，是“十一五”规划的战略重点,它指出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。” 国内外的各种城市发展经验也都表明，小城镇在推动城市化进程，拉动农村经济，解决农村剩余劳动力方面都起到了重要的作用，其成果是有目共睹的，它也成为了我国经济社会发展和现代化建设的重要组成部分。因此，进一步摆脱小城镇发展的束缚，加快小城镇发展速度，提升小城镇建设品质是经济社会发展的一个大战略，是势在必行的。本文基于我国小城镇发展的现状，从小城镇建设中凸显出来的问题入手，着重研究了能够推动小城镇发展步伐的各种对策，来解决小城镇发展中的各种障碍。小城镇发展中存在的问题

改革开放以来，随着乡镇企业的快速发展，我国的小城镇建设取得了长足的发展，例如：我国农村建制镇已经自1978年的2173个发展到了1998年的19060个，增长了7.77倍，平均每年增加844.35个；1998年小城镇人口为16984万，其中非农业户口的人数约1.25亿人，小城镇人口占农村总人口比重的17.9%，占全国总人口的比重为13.6%，比1978

[1]年占全国人口比重的5.5%上升了约8个百分点。这些骄人的成果都是必须肯定的，但是在充分肯定小城镇发展的这些成绩的同时，也应该注意到在小城镇发展的过程中暴露出来的种种问题，这些问题不但影响了小城镇发展的效果，增加了小城镇发展的副作用，同时也约了小城镇向更深层次的发展。

1.1 小城镇建设缺乏科学合理的规划

由于政府功能软制弱，加上各种自然原因导致的小城镇发展的自发性，致使小城镇建设缺乏科学的规划，总体指导不明确，具体表现在：

（1）在我国小城镇的发展过程中，缺乏统一的稳定的科学规划，小城镇建设的数量众多，但却基本雷同，造成了严重的重复建设。资源和土地利用效率低下，浪费严重。这种“全面”建设小城镇的发展思路使本来就紧缺的资金更加紧张，使小城镇的建设水平很低，质量很差，尤其是小城镇的基础设施和公用设施建设，远远达不到小城镇建设的要求。

（2）孤立的发展小城镇，没有把小城镇的发展纳入到大的城市群的体系之中，使小城镇的发展与周围大中城市和其它小城镇的发展相脱节，没有能够形成统一的城市网络体系，隔断了小城镇和周围大中城市的相互推动作用，不能够使小城镇的发展借助于大中城市的辐射和带动作用，不能很好的找准小城镇发展的定位，把小城镇建设孤立于城市体系之外。（3）很多小城镇的发展存在着盲目攀比，不注重实际情况的问题。小城镇的发展不是根据本地的实际情况制定适合自己发展的道路，而是一味的追求政绩，照搬别人的建设经验，结果不适合的发展道路不但不能促进反而阻碍了小城镇的发展。小城镇的发展政策还缺乏连续性，朝令夕改、反复建设、频繁改造，造成极大的浪费。很多地方都是边建设边规划，甚至是先建设后规划，致使小城镇建设具有很大的盲目性和不合理性。

1.2 小城镇的规模过小

我国的小城镇数量众多，但是规模过小。有关研究认为，小城镇镇区人口在5万左右才能正常发挥集聚的功能[2]。而我国农村镇镇区人口才6000多人，其中非农业人口只有3300多人[3]。如此小的规模造成我国小城镇的功能不完善，吸引和带动能力不强，难以吸引农村剩余劳动力和乡镇企业向小城镇转移。小城镇规模过小还导致了小城镇基础设施建设成本过高，小城镇基础设施不健全，不能满足小城镇居民生产和生活的需要，制约了小城镇的建设和经济的进一步发展。

1.3 制约小城镇发展的制度性因素依然存在

小城镇的发展需要各种配套政策的支持，而从我国目前的情况来看，各种相关政策不仅不能推动小城镇的发展，反而羁绊了小城镇前进的脚步，它集中体现在承包土地流转制度、户籍管理制度和社会保障制度等方面。

1.3.1 农民承包土地流转的制约

目前，我国尚未建立完善的土地流转制度，土地的流转程序和市场不规范。主要表现在：（1）农民之间的土地流转有很多都没有签订合同或者签订的土地流转合同不规范，不具有法律效力，这就使日后发生纠纷时取证困难，增加了处理纠纷的难度，不利于维护农民的合法权益。（2）农业生产的风险性大、投入多、收益小的特点和农民的承包土地地块小、土地分散、不利于管理等原因，致使农民承包的土地想要转让却无人愿意接手，使农民的承包土地流转困难重重。

另外，由于我国农民有几千年来的“土地情结”，但农民进城落户不能携带土地，即我国的非农业户口没有土地的使用权力，这就使很多进城务工和经商的农民并没有放弃原有的土地，从而造成了“离土不离乡”的现象。尤其在小城镇中，带地进城的人口占小城镇的总人口比重很大，农民进入小城镇后在农村依然保留着基本责任田和宅基地，这不但不利于农村土地的集中经营和农村的工业化和现代化，也不利于农村剩余劳动力向小城镇转移。

此外，对于土地的出让、转让、股份合作等经济行为必须明确土地的产权，而从目前情况来看，虽然规定农民对其承包的土地具有使用的权力，但是农民的土地承包权很不充分，比如我国规定了土地的延包期限为三十年，但是很多地方并未落实执行，土地承包依然调整频繁，致使农民的承包权不稳定；另外，农民的土地承包权在土地承包、经营权的内容方面都受到限制，在现行的制度安排下，农民无法对自己承包的土地使用权进行抵押贷款以获得所需资金。农民承包权的不充分，弱化了农民对土地的享用权利，减少了土地使用权流转的可能性[4]。

1.3.2 传统的户籍制度的制约

长期以来，户籍问题是困扰农村剩余劳动力转移的大问题，也是困扰小城镇发展的大问题。传统的户籍管理制度以身份为核心，以出生地为基础把我国人口划分为农业户口和非农业户口，形成了城市和农村户口的二元化管理。按照我国现行的户籍制度，农民是农 业户籍，进入小城镇也仍然是农业户籍[5]。农民要想获得城市户口有很多的限制，也有很大的难度。有些时候农民进入小城镇，获得城镇户口要付出一定的代价。户籍制度成为农民进入小城镇的一只拦路虎的另一个原因在于传统的户籍制度把户口和社会保障、医疗、子女教育、社会福利、社会地位直接挂钩，形成了进城农民与原有市民的不公平身份和不平等的待遇。这种对农业户口的“歧视”严重地制约着农村劳动力的转移和小城镇的发展。虽然国务院1997年20号和1998年24号文件规定，实行以居住地和现行职业确定落户地点和身份的管理制度，但仍然不同程度的存在着指标控制，严格的进城落户条件和审批程序等问题。这都在一定程度上阻碍和限制了农村人口的流动，制约了农民进入小城镇。

1.3.3 不完善的社会保障制度的制约

目前，小城镇的就业、养老、医疗等社会保障制度还很不完善，社会保障水平不高，跟大城镇相比具有很大的差距。且小城镇的社会保障制度改革滞后，政府投入的社会保障资金不足等，使其远远跟不上小城镇经济社会发展的需要，也不能够适应小城镇居民对于安全、稳定的要求。农民进城落户之后，就要放弃原有的土地，而在小城镇中的工作和收入不稳定，社会保障又不能保障其生活的稳定，保障其失去工作和正常收入后的基本生活，这就减弱了对农村剩余劳动力转移的吸引力。社会保障制度不能够消除进城农民的后顾之忧也是进入小城镇的农民不愿放弃土地的一个主要原因。

1.4 小城镇发展中资金短缺

资金不足是小城镇建设普遍存在的问题，也是制约小城镇建设和阻碍小城镇发展的主要因素。目前从总体上看，小城镇的投融资体制比较单一，投资的最重要来源仍然主要是政府。而在我国，镇政府不是一级完整的预决算财政单位，所得税收需上缴县财政，镇政府的所需费用是县财政分发的人头费和超收部分的提成，这些费用仅够镇政府的正常运转，因此，城镇建设的资金就主要依靠预算外收入来弥补。镇政府的预算外收入来源主要是土地拍卖所得和高额的城镇建设配套费。为了增加收入，加快小城镇建设，政府只能抬高土地价格和建设配套费用，这就形成了限制农民进城和投资开发商进入的“门槛”，增加了乡镇企业、农民和外部资金向小城镇集中的成本，抑制了乡镇企业和农民进城的积极性，减弱了招商引资的优势。

1.5 缺乏有效的产业带动

小城镇的发展缺乏经济增长点，缺少有效的产业来带动。这是因为近年来随着改革开放的不断深化，市场经济日趋完善，市场竞争日益的激烈，经济活动越来越复杂，而大部分乡镇企业领导因为思想僵化，文化程度不高，不具备所必需的管理素质和知识，没有能够适时调整企业发展战略和企业的发展方向，致使管理不善，没有能够跟上时代发展的步伐，所以，近几年来，乡镇企业出现了增长速度放慢，吸引带动能力下降和经济效益下滑等问题，这就在一定程度上影响了小城镇第二产业的发展。第二产业发展的不充分，再加上小城镇的规模和人口过少，又影响着小城镇的规模和辐射效应，也就无法达到小城镇第三产业发展的需求。此外，政府也没有能够根据小城镇自身特点和优势，制定出适合小城镇发展的经济道路。小城镇发展和建设的盲目性很大，很多地方没有明确的发展路线或者其发展道路不适合，不能够拉动和引导小城镇第二、三产业的发展。针对小城镇的发展应采取的措施 随着我国农村经济的不断发展和我国工业化水平的进一步提高，我国发展小城镇的条件和环境也日益的完善和成熟。扫除小城镇发展的障碍，提升小城镇发展的速度和品质，增强小城镇的功能也因此变得越来越紧迫，针对小城镇建设中存在的问题，要不失时机地实施各种相应政策，加快小城镇的发展。

2.1 加强小城镇发展的科学规划

做好小城镇发展的统一规划，合理安排小城镇发展的布局和步骤。避免小城镇发展的重复建设、土地和资源的浪费。要把小城镇的发展建设放在大的城市体系之中，放在大的环境之下来考虑。小城镇的发展必须以大中城市为依托。在城市化发展中，大中城市和小城镇各有其优势，城市化体系必须是一个大中城市和小城镇协调发展的完整的城市体系。小城镇的建设要借助大中城市的辐射和带动作用，与大中城市一起形成以大城市为中心的城市群。

小城镇的发展也要制定出适合自身发展的稳定连贯的政策。要根据小城镇的地理位置、资源环境、人口等各种特点，因地制宜地制定出适合自身发展的政策，切莫盲目模仿、攀比。

2.2 加快乡镇企业和人口向小城镇流动并选择一批重点镇优先发展

转变小城镇规模过小的限制，应加快乡镇企业向小城镇的聚集，对进城的乡镇企业在驻地、建房、办照等方面提供高效、快捷、方便的服务，可以设立专门的机构特事特办，所有手续在一个地方办理，简化手续，提高办事效率，从而调动乡镇企业向小城镇聚集的积极性。此外，还需要大力发展小城镇的二、三产业，提高小城镇的就业空间和小城镇对农村闲置劳动力的吸收能力，在小城镇的人口政策方面，要逐步取消户籍制度的限制，完善社会保障制度，促进农村人口向小城镇转移。

另外，小城镇的数量众多，而政府的力量有限，要想做到面面俱到是不可能的。如果使所有小城镇齐头并进、全体发展，势必会造成小城镇规模小、层次低、质量差的问题。因此，要想改变小城镇规模过小的局面，除了要制定政策吸引人口和乡镇企业向小城镇流动以外，还一定要改变小城镇“遍地开花”的发展战略，走分步骤、有阶段的小城镇发展道路。首先，要选择一批基础好，经济发展潜力大的小城镇比如县城和县域中较大的镇集中力量优先发展。这样既有利于提高小城镇发展的速度和品质，也有利于完善小城镇的功能，形成一定的辐射和带动作用，为下一步其他小城镇的发展创造条件和积累经验。然后，在重点镇充分发展的基础上，再选择一批新的重点镇进行发展。从而实现小城镇的全面有序发展。

2.3 完善小城镇发展的制度

在我国传统的二元结构格局下，小城镇建设经常会遇到一些政策性和制度性的问题。当前要从推动我国向一元化社会经济结构转变的高度，积极探索，加大改革力度，消除推进城镇化的制度和政策障碍，打破城乡分割，从制度和政策上为小城镇建设创造宽松的环境，主要包括：

2.3.1 完善农村土地流转制度

首先要进一步建立完善的土地流转制度，规范土地的流转市场和土地的流转程序。加 强土地流转制度的立法工作，使农民对承包土地的使用权力有法律的保障和土地流转有法可依。引进市场化的土地流转机制，逐步建立土地流转中介服务机构，通过中介服务机构，为土地流转发布信息、提供交易场所、办理流转手续，促使土地承包经营权“自愿、有偿”依法有序流转。同时要规范土地流转程序，做到承包土地要事先申请，对土地流转要有合理有效的土地流转合同，事后乡镇还要对土地的流转情况做好登记工作，实行对土地承包的动态管理。

其次要加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，将对小城镇的发展起到巨大的推动作用。首先必须充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。其最基本、最重要的是要强化和稳定农民的土地承包关系，要认真落实土地承包期的延长政策。要进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地流转的决策权界定给农民，变农民单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农民土地承包权，包括土地出租，入股，抵押等权力[7]。

另外，在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，各地可以根据实际情况，允许进入小城镇落户的农民对其原有承包土地拥有一定年限的土地承包权，但鼓励有偿转让其使用

权；对于进城农民的宅基地可以允许农民自由转让或者由国家或村集体以有偿形式收回。2.3.2 深化户籍制度改革

彻底改变以商品粮供应为标准来划分农业、非农业人口的做法，实行以居住地和现行职业为标准来确定落户地点和身份。尤其是在小城镇，可以率先放开户籍政策，或者实行与大城镇完全不同的户籍管理办法，比如完全放开农村县城和中心镇的户口迁徙限制，让农民自由进入。县以下可以设想实行单一户籍制度，或者规定凡常在小城镇从事二、三产业工作的，在小城镇有固定住处和稳定收入的，可以让其拥有城镇户口，以打破以往“农民生农民，市民生市民”的传统，逐步实现城乡户口一体化的管理。逐渐消除对进城农民的各种不合理的条件和限制。对于同一辖区的居民，可自由流动，消除其子女入托入学、就业、养老医疗等社会保障方面的歧视，真正实现原有市民和进城农民的公平，平等。同时增加对小城镇的财政投入，尤其是在小城镇的社会保障和小城镇的公共设施的方面。户籍改革是促进实现人口的自由流动，促进小城镇发展的必然要求。

2.3.3 探索小城镇社会保障制度的改革

深入探索小城镇社会保障制度的改革，逐步破除城乡分割的社会保障体系。把进城农民纳入统一的小城镇社会保障制度之中，要充分调动国家，集体和个人的积极性，建立和完善包括养老保险，失业保险，医疗保险，工伤保险，生育保险等一系列社会保险体系，增加对小城镇社会保障的财政投入，至少能够保障城镇居民的基本生活，通过合理全面的社会保障来消除进城农民的后顾之忧。

2.4 建立多元化的投资机制

小城镇建设资金的来源要打破单一靠政府投资的模式，逐步形成多元化的投资机制，这是解决小城镇资金问题的关键。政府要加大对小城镇建设的投资力度，处理好上级政府和镇政府的财政分配关系，不能仅仅依靠镇政府财政来筹措建设资金。政府方面可以通过财政贴息、民间资本、实行股份制和利用外资等多种形式，引导社会资金投入到小城镇基础设施建设项目中来[8]。有条件的地方可以安排一定比例的专项资金用于小城镇的基础设施，促进小城镇基础设施建设，为小城镇发展创造良好的环境。

2.5 增强小城镇的可持续发展能力并大力发展有特色的产业 长期以来，我国小城镇的建设只注重经济指标，忽视生态环境的问题，甚至以掠夺性的方式开发资源，致使环境污染，生态恶化，土地和资源浪费严重，因此，小城镇建设一定要走一条可持续发展的道路，在建设的过程中，经济发展和环境保护、资源节约并重。尤其是在土地的利用方面，一定要统一规划，不可盲目建设，重复建设，保护好基本的耕地数量。坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的小企业，积极引导小城镇建设走资源节约型、环境友好型的可持续发展道路，创建人与自然和谐相处的城市生态环境。而要推动小城镇的发展，发展经济又是关键。一个地区的发展首先必须要依靠经济的拉动，依靠第二、三产业的增长。政府要根据小城镇的环境、资源、地理位置、工业基础等特点，充分发挥小城镇的优势，制定适合小城镇的有特色的产业发展道路。例如，在自然风光优美，或者由名胜古迹的地区，可以大力发展旅游业及与其相关的餐饮等服务行业，而在自然资源丰富，交通便利的地区可以大力发展重工业等。

从我国目前情况来看，第二产业的发展对小城镇的发展具有更重要的作用，它可以直接推动经济的增长，增加小城镇的经济效益，积累建设资金，还可以通过第二产业的拉动，增加小城镇的规模和集聚效应，从而带动第三产业的增长，因此就要积极搞活和壮大乡镇企业，而乡镇企业需要不断地向小城镇集中才会形成小城镇的集聚效应，所以，要出台有利于乡镇企业进城的各种优惠政策，同时鼓励企业的兼并或联合经营。引导乡镇企业向小城镇集中。对于乡镇企业来说，乡镇企业要想求得发展，还必须顺应时代潮流，加大改革开放力度，着力创新，尤其是乡镇企业的领导要具有改革和创新的意识。大部分乡镇企业的领导都是地地道道的农民，缺乏相应的文化和管理知识，在必要的情况下，政府可以采取积极措施大力督促其进修学习，或通过新的管理制度来改变乡镇企业的领导状况，例如可以聘用专业经理人来进行管理。

发展小城镇是发展我国经济，推动城市化进程，实现城乡经济全面发展的必由之路。因此，对于小城镇，不是该不该发展的问题，而是应该如何发展的问题。目前，确实存在着小城镇发展的水平不高、其功能和作用远远达不到预期的效果的问题，但并不能因为这些问题的存在而否定小城镇的作用和发展小城镇的必要性。在小城镇的探索道路中，出现一些困难和问题是再所难免的，我们应该积极探索小城镇发展的道路，推动小城镇的发展步伐，使小城镇真正成为拉动我国城市化步伐，实现城乡经济协调发展和解决我国“三农”问题的重要途径。

参考文献：

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第三篇：浅谈我国小城镇发展中存在的问题与对策

郑州大学自考本科毕业论文

我国小城镇发展中存在的问题与对策

摘 要

建设和发展小城镇,是带动社会和经济发展的强大推动力。我国小城镇在快速发展的同时也存在一些问题,并严重制约着小城镇自身的发展。小城镇的合理发展是促进社会经济可持续发展的重要条件和保证，是加速中国城镇化进程的前提和基础。解决好小城镇发展中存在的问题，科学规划小城镇的建设、改进和完善小城镇管理水平、加强小城镇基础设施的建设、提高小城镇的生态环境、大力发展小城镇的保障制度等是行之有效的措施。

关键词：小城镇；发展；问题；对策

郑州大学自考本科毕业论文

(一)小城镇建设缺乏合理的规划

规划是小城镇建设和发展的蓝图，没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循。从全国情况看，很多建制镇都有一个明确的规划，但在一部分小城镇的规划和建设中也暴露出一些问题，主要表现在:

1、无科学规划。有的乡镇缺少小城镇总体规划，因乡镇领导的“口头规划”或虽有规划但规划的标准低，而缺少科学性、合理性和超前性，不能有效的指导建设活动；还有的乡镇虽然有很好的规划，但规划的随意性较大，随意更改规划的内容，造成规划形同虚设。而且，很多小城镇的发展存在盲目攀比，不注重实际情况的问题。小城镇的发展没有根据本地的实际情况制定适合自己发展的道路，而是一味的追求政绩，反复建设、频繁改造，造成了极大的浪费，严重阻碍了小城镇的进一步发展。

2、无详细规划。一般的讲，总体规划只解决了能建什么地问题，还不能解决怎样能。目前，很多地区特别是一些经济落后的地区，都没有进一步编制详细的规划。因此各个单项的建设只能靠乡镇干部个人对规划的理解而决定。由于受到规划建设知识水平的限制，一些领导干部很难提出独特的见解，有的死搬硬套其他地区的建筑样式，造成大部分城镇的一个模式、一张面孔，没有自己的特色；有的按建设单位或个人的要求，想怎么建就怎么建，建筑之间不协调，使小城镇建设的整体性不强。

（二）基础设施落后，功能不配套

小城镇的基础设施建设滞后于经济发展水平。完善的基础设施是保障小城镇正常生产、生活必不可少的条件，是衡量小城镇发展水平的重要标志，但实践中许多基层政府往往将小城镇仅作为人口聚集和财政增长的手段，注重于经济方面的建设，而忽视基础设施方面的建设，致使基础设施不能适应蓬勃发展的乡镇工业的需要，也不适应小城镇居民对生活质量提高的需求。小城镇基础设施落后，能源短缺，交通运输条件差，环保设施不健全，排、供水设施欠发达，难以发挥其区域内农村工业中心、商业中心、交通中心、财经中心、信息中心、科教中心与政治文化中心的作用。大部分小城镇内缺少绿化、广场和停车场等，旧城改造过程中，只满足于原拆原建，不能按规定退足道路红线或预留公共建筑、绿化、广场用地，使小城镇缺乏进一步发展的余地和吸引力。

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（五）小城镇管理效率低

1、小城镇政权建设不完善。一方面，机构臃肿，普遍超编，少则上百人，多则数百人，增加了农民的负担，影响了小城镇的健康发展；另一方面，由于条块分割，小城镇与上级政府权力交叉，上级政府的部门在小城镇的大量派生机构，切割了小城镇的权利，妨碍了小城镇的统一管理。税收、工商、供电等一些经济较好的企业或部门全部收归县（市）垂直管理，城镇中收取的城建维护税、建设配套费和市场管理费等主要集中由县级政府使用。这些因素造成小城镇基础设施维护费用不足，缺乏发展后劲。即使依靠中央政府转移支付解决了部分基础设施建设的问题，也可能因为没有稳定的维护资金来源而不能发挥应有的作用。

2、小城镇政府管理缺乏创新意识和手段。调查发现一些小城镇管理缺乏创新精神，严重依赖垂直的计划体系的技术和财政支持。泛言之，小城镇发展中存在着政策和实施手段不一致的问题，导致资源的无效使用。在快速的城镇化以及满足增长的城镇人口需求所需要的行政资源之间，存在着不断扩大的差距。同时，政府也需要从直接干预经济中退出来，将职能转换到提供法制框架、规范建设标准和加强就业培训等公共服务上来[4]。

（六）小城镇的生态环境不断恶化

自然环境和人工环境是居民赖以生存的条件，是社会经济持续发展的基础，不但大中城市要重视，小城镇也要重视。虽然小城镇比大中城市有更大的、更广阔的自然天地，稀释污染能力稍强，但防治污染的能力较弱[5]。小城镇由于乡镇工业发展等原因，导致生态环境不良加剧。近些年来，虽然小城镇的工业有了很大的发展，但对环境的治理投入的较少，污水不加处理直接排放，水源水质破坏严重，大气污染也很严重，能源使用结构很不合理；另一方面，在城镇街道上随处可见个体摊贩占道经商、施工单位不文明施工、车辆乱停乱放、垃圾乱倒乱扔、管线乱拉乱横、广告乱贴乱画、花草遭破坏等现象，这种状况在一些小城镇和新兴城镇尤为突出。

三、小城镇发展的战略对策

随着我农村经济的不断发展和我国工业化水平的进一步提高，我国发展小城镇的条件和环境也日益完善和成熟。扫除小城镇发展的障

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城镇，可以将土地使用权与具体的城镇基础设施建设项目捆绑，筹集建设资金。

3、要促进城镇基础设施的联建共享，推进城市市政公用设施向小城镇延伸。无论是内陆地区还是沿海发达地区，对投资大、建设门槛较高的城镇基础设施如供水厂和污水处理厂等，应依据区域内的合理布局，由受益方共同出资建设，实现资源的集约利用。

（三）完善小城镇社会保障制度

1、小城镇应建立统一的社会保障管理机构。小城镇的社会保障必须改变多头管理的局面，逐步建立统一的社会保障管理机构，把原来分散在各部门的社会保障管理职能划归为社会保障管理机构，避免政出多门，自行其是。

2、完善小城镇社会保障的监督机制，构建有地方特色的保障机制。要建立有小城镇参保方、筹资方、受保对象、有关社会团体等，定期或不定期地对镇社保工作的各个方面进行检查、指导和监督。另一方面，鉴于我国小城镇社会经济的的发展地区差异很大，因此，不能搞“一刀切”的社会保障制度的改革，各小城镇应立足于自身的情况，结合实际来探讨有地方特色的小城镇保障体制。

(四)合理的扩大小城镇规模

城镇规模是城镇功能最综合的表现。一般认为，随着城镇规模的扩大，城镇功能将会得到优化和强化。转变小城镇规模过小的限制，应加快乡镇企业向小城镇的聚焦，对进城的乡镇企业在驻地、建房、办照等方面提供高效和快捷的服务，可以设立专门的机构特事特办，所有手续在一个地方办理，简化手续，提高办事效率，从而调动乡镇企业向小城镇聚集的积极性。此外，还需要大力发展小城镇的二、三产业，提高小城镇的就业空间和小城镇对农村闲置劳动力的吸收能力。在小城镇人口政策方面，要逐步取消户籍制度的限制，完善社会保障制度，促进农村人口向小城镇转移[7]。还有，要改变小城镇“遍地开花”的发展战略，走分步骤、有阶段的小城镇发展道路。先重点发展一批潜力大的小城镇，形成一定的辐射和带动作用，为其他小城镇的发展创造条件和积累经验。

（五）提高小城镇的建设管理水平

规范而高效的城镇管理,是确保城乡规划全面实施、城镇建设有效推进、城镇各项活动顺利开展的关键。

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四、结 论

近年来，小城镇发展的问题越来越受到人们的重视。目前，我国的社会经济正处于转型时期，科学发展观的提出和建设新农村战略的实施有力的推动着小城镇的发展。

本文对小城镇在发展过程中出现和存在的问题，进行了细致的探讨和分析，深入的研究了我国小城镇的现状及所形成的一系列制约因素。小城镇规划不合理、基础设施落后、规模较小、环境污染严重等问题，都是小城镇发展过程中比较突出的问题。这些问题能否很好的解决，直接关系着小城镇的进一步发展和人们生活水平的提高。因此，本文在强调这些问题的同时，积极的分析了一系列解决的对策和策略，比如用科学的规划、如何进行科学规划来提高小城镇的发展质量等相应的应对措施；用政府监管和群众提高自我认识相结合的方法来改善环境污染的问题等等。当然，本文的研究也存在一些不足，如对小城镇的保障制度、管理体制中存在的问题的研究，因自身知识的有限而仍停留在较浅的层次，有待今后进一步的深入研究。特别是在今后小城镇的发展中，定会出现某些新的问题和障碍，而我们也应保持一颗与时俱进和不断创新的头脑，为小城镇更好的发展贡献出自己的一份力量。

李洋涛（keiks）

郑州大学行政管理专业

个人博客：hi.baidu.com/keiks

未经本人同意，不得转载。

第四篇：浅谈小城镇发展中存在的问题与对策

浅谈农村城镇化发展中存在的问题与对策

摘要：小城镇的发展对于推进我国的城镇化，解决农村剩余劳动力，减轻大中城市因农民工流入带来的巨大压力具有十分重要的意义。近几年来我国农村城镇化建设也取得了很大的发展，比如小城镇数量和人口都有很大的增长。但是，在农村城镇化发展的同时，也伴随而来了很多的问题，严重的制约了小城镇的发展，针对农村城镇化建设中出现的问题，我们必须采取相应的对策。

关键词：城镇科学规划规模投资机制

国际金融危机持续蔓延,国外市场需求每况愈下,拉动经济增长的力量逐步转向国内, 我国先后出台了一系列扩内需、保增长的措施。专家认为扩大内需的巨大潜力在小城镇, 实现经济平稳增长的最终落脚点也在小城镇建设上。作为一种投资行为,小城镇房屋、道路等建设,能够直接拉动建筑建材等行业发展和冶金机电等产品需求,提供大量的就业岗位。作为一种消费行为,小城镇在启动农村市场方面发挥着示范和辐射作用,能够改变人们的消费观念,促进农村消费上一个新的台阶。国内外的各种城市发展经验也都表明，小城镇在推动城市化进程，拉动农村经济，解决农村剩余劳动力方面都起到了重要的作用，其成果是有目共睹的。因此，进一步摆脱小城镇发展的束缚，加快小城镇发展速度，提升小城镇建设品质是经济社会发展的一个大战略，是势在必行的。本文联系新晃县的实际,对小城镇当前存在的问题进行分析,并提出加快城乡建设步伐的对策建议。

一、小城镇发展中存在的问题

改革开放以来,我国小城镇建设取得了长足进步,特别是东部地区借助地缘优势和强有力的政策扶持,小城镇建设突飞猛进, 2008年全国千强镇评选,广东、浙江、江苏、上海等省市占据绝大多数,而位于中部地区的湖南省能入围的镇却寥寥无几, 中西部和东部的差距明显，从而出现这样一种情况，往往是东总沿海地区的一个乡镇的人口和GDP就相当于中西部地区的一个县或地级市。根据调查分析,目前小城镇建设存在以下几个方面的问题, 巫待引起重视并认真加以解决。

（一）、小城镇建设缺乏科学合理的规划

由于政府功能不完善，加上各种自然原因导致的小城镇发展的自发性，致使小城镇建设缺乏科学的规划，总体指导不明确，具体表现在：

缺乏合理规划,特色不够鲜明。规划是城镇建设的第一资源,由于受资金、人才及观念等方面的限制,目前小城镇建设发展规划普遍存在起点不高、定位不准、观念不新等问题。完成的小城镇规划往往只有总规,没有控制性详规,为随意执行规划留下了很大空间。同时,在规划编制中,往往忽视对自身历史渊源、文化背景、风土人情等个性特质的把握,建设中,道路多以棋盘式为主,广场位于场镇中心,民用建筑一般高 ,建筑布局单调呆板,“千城一 1

面”现象突出。

很多小城镇的发展存在着盲目攀比，不注重实际情况的问题。小城镇的发展不是根据本地的实际情况制定适合自己发展的道路，而是一味的追求政绩，照搬别人的建设经验，结果不适合的发展道路不但不能促进反而阻碍了小城镇的发展。小城镇的发展政策还缺乏连续性，朝令夕改、反复建设、频繁改造，造成极大的浪费。很多地方都是边建设边规划，甚至是先建设后规划，致使小城镇建设具有很大的盲目性和不合理性。

（二）、小城镇的规模过小

小城镇在很大程度上是一定人口的聚集体, 其人口与社会经济发展相辅相成。研究表明, 2－3万人才能产生一定的聚集效应, 人口超过5万时, 经济效益的增加则更明显。小城镇人口的数量级低,就会造成小城镇发展空间和辐射区域狭小,对资源的利用能力小,对周边的资源和资金的吸引小,城镇功能的发挥就会受到极大影响。目前我县23个乡镇，除新晃镇等个别以外，其它镇的人口基本上都是在2万人以下。城镇人口总体偏小,镇区人口积聚不足,再加上近年来，大量的剩余劳动力外出务工，这更加制约着我县小城镇的快速健康发展。

（三）、小城镇发展中资金短缺

资金不足是小城镇建设普遍存在的问题，也是制约小城镇建设和阻碍小城镇发展的主要因素。目前从总体上看，小城镇的投融资体制比较单一，投资的最重要来源仍然主要是政府。而在我国，镇政府不是一级完整的预决算财政单位，所得税收需上缴县财政，镇政府的所需费用是县财政分发的人头费和超收部分的提成，这些费用仅够镇政府的正常运转，因此，城镇建设的资金就主要依靠预算外收入来弥补。镇政府的预算外收入来源主要是土地拍卖所得和高额的城镇建设配套费。为了增加收入，加快小城镇建设，政府只能抬高土地价格和建设配套费用，这就形成了限制农民进城和投资开发商进入的“门槛”，增加了乡镇企业、农民和外部资金向小城镇集中的成本，抑制了乡镇企业和农民进城的积极性，减弱了招商引资的优势。

（四）、小城镇发展中政府权责不明,管理不够到位

小城镇存在多头管理的现象,政策资源和资金项目分散,未能集中投向重点小城镇,未能形成加快小城镇建设的合力。在小城镇建设管理中，一方面小城镇所在政府往往集决策主体、规划主体、建设主体、投资主体、管理主体于一身，有时为实现主观愿望而破坏规划、违规建设，城镇建设管理中存在盲目性、随意性。另一方面,由于主管部门间职权交叉责任不明加之人力、物力等原因对小城镇的建设管理有时放任自流，从而导致在小城镇投入上存在“平均主义”,重点不突出,在管理上,执法力度不够，违规建设、未批先建、乱搭乱建等现象突出。

二、针对小城镇的发展应采取的措施

随着我国农村经济的不断发展和我国工业化水平的进一步提高，我国发展小城镇的条件和环境也日益的完善和成熟。扫除小城镇发展的障碍，提升小城镇发展的速度和品质，增强小城镇的功能也因此变得越来越紧迫，针对小城镇建设中存在的问题，要不失时机地

实施各种相应政策，加快小城镇的发展。

（一）、加强小城镇发展的科学规划

在建设小城镇的规划中，应当充分考虑小城镇对周边农村的辐射带动功能,与大中城市等的通道连接功能和提供社会公共服务的载体功能 , 按照优化小城镇规划布局, 保护利用好耕地, 抓紧编制好统一协调的小城镇发展规划。在认真做好总体发展规划的同时, 加快编制控制性详规。编制小城镇规划时, 要采取招标、引资等多种方式, 确保规划质量要加强与其他规划间的沟通, 衔接,增强规划的可操作性和实用性要按照比较经济利益的原则,研究制定特色产业发展规划, 做到有所为、有所不为, 发展产业聚集型、市场带动型、旅游提升型、资源开发型等特色小城镇要深入挖掘小城镇自身历史渊源、文化背景、风土人情等个性特质, 结合地形地貌, 搞好场镇的风貌设计, 切实避免“千城一面”的现象。新晃侗族自治县作为一个少数民族的自治县，在小城镇的发展中就应当保留原来的少数民族风俗，因为这些具有很浓的地方特色。像在建筑方面可以尽可能的用吊角楼，在文化方面也要保留原有的文化，你侗话，赶集，赶坳等等。尽可能在小城镇的建设中做到“原汁原味”。这样以后才能为日后发展为生态旅游城市做下坚实的基础。

（二）、扩大城镇规模并选择一批重点镇优先发展

转变小城镇规模过小的限制，应加快乡镇企业向小城镇的聚集，对进城的乡镇企业在驻地、建房、办照等方面提供高效、快捷、方便的服务，可以设立专门的机构特事特办，所有手续在一个地方办理，简化手续，提高办事效率，从而调动乡镇企业向小城镇聚集的积极性。此外，还需要大力发展小城镇的二、三产业，提高小城镇的就业空间和小城镇对农村闲置劳动力的吸收能力，在小城镇的人口政策方面，要逐步取消户籍制度的限制，完善社会保障制度，促进农村人口向小城镇转移。

另外，小城镇的数量众多，而政府的力量有限，要想做到面面俱到是不可能的。所以小城镇建设必须打破平均主义，坚持“非均衡一均衡”的发展战略,重点扶持壮大一批发展潜力大、集聚辐射作用强、交通区位优越、特色产业突出的重点小城镇,在政策、资金、项目上给予重点倾斜,帮助其加快基础设施建设,完善城镇功能,提高承载力,不断积聚吸纳周边农民,拓展城市规模。通过重点小城镇与周边小城镇和农村的联合,培育形成小城镇组团,提高城镇规模效应和综合竞争力,进而带动周边区域空间的均衡发展,达到抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。进一步明晰城镇功能区分,突出各自资源、区位和人文等方面的优势,培育特色产业,例如侗乡的饮食，新晃的牛肉等等。再就是打造一批工业、商贸、旅游强镇,形成具有鲜明特色的区域经济格局 , 实现小城镇与产业发展的良性互动 , 不断增强乡镇的经济实力。

（三）、建立多元化的投资机制

小城镇建设资金的来源要打破单一靠政府投资的模式，逐步形成多元化的投资机制，这是解决小城镇资金问题的关键。政府要加大对小城镇建设的投资力度，处理好上级政府和镇政府的财政分配关系，不能仅仅依靠镇政府财政来筹措建设资金。政府方面可以通过财政贴息、民间资本、实行股份制和利用外资等多种形式，引导社会资金投入到小城镇基础设施建设项目中来，像当前新晃县河道沿岸改造开发的工程，就引用外来资金的。实践证明，小城镇的健康快速发展是需要政府建立多元化投资机制的。有条件的地方可以安排一定比例的专项资金用于小城镇的基础设施，促进小城镇基础设施建设，为小城镇发展创

造良好的环境，从而使得小城镇的发展进入良性循环。

（四）、加强政府管理、凝聚合力

按照综合协调、政策集成的要求,整合规划、建设、国土、农业、交通、水利、市政、卫生等各部门的资源,形成合力,主要投入重点小城镇,在重点小城镇形成政策洼地、资金洼地、项目洼地,促进重点小城镇建设快速推进相关职能部门充实力量,放权放责,强化对小城镇建设管理的领导和指导,着力形成城乡一体的工作格局和推进机制要强化对小城镇发展的考核,把小城镇发展作为各级党政主要领导政绩考核的重要内容要加强农民素质教育,努力推进农民在生产方式、生活方式、文化观念、价值观念等方面向城市型转化在实践中探索既不同于大中城市,又有别于农村的新型城镇管理模式。

参考文献：

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[4]王志宏.城市化与农村土地流转制度关系研究.边疆经济与文化，2005(3):36-38

[5]吴元波.我国土地产权制度、户籍制度与小城镇发展探讨.农村经济，2004(4):70-72

[6]邓卫.关于小城镇发展问题的思考.城市规划汇刊，2000(1):67-70

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[14]张莉.关于小城镇发展的经验及相关思考.山西建筑，2005，31(20):44-45

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[17]刘爱玲.浅析小城镇建设的几个问题.小城镇建设，2004(4):76

第五篇：新疆小城镇发展中存在的问题与对策研究

绪论

建设和发展小城镇是我国解决《三农》问题的根本出路，也是我国实施西部大开发的战略举措。小城镇建设是具有中国特色城市化道路的现实选择。随着社会经济的发展，伴随着工业化进程，人类都在不断提高城市化水平，这是世界发展的客观规律。中共中央已经把小城镇建设作为我国经济与社会发展的五大战略之一，指出小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境，明确了今后小城镇建设发展的方向。

一 新疆小城镇发展现状

新疆小城镇主要是沿盆地边缘和公路、铁路为轴线散落分布且南北间发展不平衡。数量上，北疆多于南疆、南疆多于东疆，北疆小城镇占总数60%以上，北疆铁路沿线成为新疆小城镇发展的密集地带。

近几年，新疆小城镇的发展取得了快速发展，截至2008年底，新疆有县城以外的独立建制镇162个，独立建制镇建成区人口74.04万人，建制镇建成区面积23366.37公顷。2008年末，新疆总人口2130.81万人，城镇人口为844.65万人，城镇化率39.6%。新疆有乡镇企业37.83万家，比上年增加1000多家。

新疆小城镇目前以二，三产业为代表的城镇经济尚不够发达。同时与全国柱产业的支撑。新疆现有的小城镇更多的表现为消费型城镇，而不是生产型城镇。新疆的小城镇无论是经济总量，还是产业结构，与全国平均水平和发达省区市相比还有较大差异。但是，新疆小城镇与乡镇企业及区域经济发展初步形成了互动的良性循环。全区农村小城镇区共占地176.7平方公里，平均每镇区面积为1.5平方公里，有关资料分析，镇区面积越大，聚集的人口，企业越多，镇区面积在1.5平方公里以上的镇，镇平均农业人口，企业数要比全区平均水平高于77.9%和19.2%。城镇企业的数量及规模在一定程度上反映了城镇的经济水平。①

二 新疆小城镇发展中存在的问题

随着新世纪的到来,我国的小城镇将进入新的发展时期。小城镇建设中存在的问题比较多，有的是个性的，有的是普通性的。有的是受客观因素影响的，有的是人为因素造成的。有的是体制的瓶颈造成的，有的是政策的缺失带来的。就

①新疆年签：新疆年签社，2009年版，第222页 是各地方对小城镇建设的理解不全面，没有把小城镇建设作为一个完整的、统一的系统工程进行通盘考虑。

（一）对小城镇建设认识不足

新疆地处祖国西北边陲，资源丰富，文化多元，地域辽阔，但经济比较落后，自然环境恶劣且民族成分复杂由于绿洲散布在干旱区的分布特征，各城镇相距较远，人口密度小且分布不均。新疆城市体系存在着功能交叉和重合现象，表现在城市间产业结构趋同和大、中、小城市、城镇与乡村之间功能不清，协调发展效应不明显等问题。多数县城和一般建制镇是为农业和为城镇居民提供生活服务的小区域中心城镇，产业结构单一，经济水平低，城市的聚集和辐射作用弱。由于新疆的许多市镇是通过县改市、乡改镇等行政力量推进城镇化的结果，使城镇人口虚化扩大，大量乡村人口未经职业和空间的转移，而只是因为所在地行政建制发生变化而成为市镇人口。市镇中大量农业人口的存在，使城镇功能弱化，对周边地区带动作用不明显。

1.未积极发展农业问题

改革开放30年来，新疆农村经济得到了持续稳定的发展，在确保粮食安全的前提下，积极天正农业结构，优化区域布局，大力发展特色农业，保持了农业和农村经济的持续增长。但同全国特别是同东部沿海省份相比，在农业、农村经济和农民收入等方面，都存在较大差距，而且差距越来越大。20世纪末，新疆农民收入的增长速度进入了在波动中徘徊的历史时期。农民收入同城市职工收入的差距也在不断扩大。农业长期增产不增收，农民生产积极性就会受到影响，农产品供求形式就可能发生逆转；农民收入和农村购买力上不去，将加剧农产品的卖难，开拓农村市场和扩大内需的方针难以真正落实；农民生活得不到持续改善，农村的不稳定因素就会增加；农民不能富裕起来，全面建设小康社会、加快现代化建设的目标就不可能最终实现。农民收入问题是事关农村社会经济稳定与发展全局的重大问题，也是党和国家新时期农业与农村经济工作的立足点和出发点。

在传统的小农是的生产经营方式由来已久，农业的发展十分缓慢，农业还是弱质产业。当前新疆农业存在的问题是生产率低，科技含量低，农产品质量低，农业资源利用低，农业投入不足，土地经营规模过小，农民增收缓慢和农民进城受歧视。长期下去必然受到自然资源，财力，物力，环境容量的制约无论是对农民收入增长的促进作用，还是对相关产业的带动作用都还远远不够。

2.农民进城建镇带来一系列社会问题

农民工外出虽然在一定程度上解决了农村劳动力闲置的状况，增加了农民收入，促进了地方财政状况的改善，提高了人民生活水平，但是现在却显现出了极 大的弊端，除了给打工者集中的大城市带来管理，安全上的隐患之外，更是对基层地方上带来许多难题，比如计划生育工作难以进行。随着农村青壮年人员大量外出，以村组为单位的计划生育工作面临许多困难，妇检无法进行，生育指标无法落实，出生人口难以统计等。再说农民工在进入城镇后由于缺少平等性的福利待遇，使他们缺少对城镇的认同感、归属感和亲和感，同时加剧了他们生活的困难度，随之而来还将产生一些诸如偷、抢等方面的社会问题。原则上进城农民的社会保障应由政府、企业、个人三方共同承担，但由于政府财力有限，雇主不愿意为农民工投保，加上农民参保意识低的缘故，致使他们在城镇中生活的一些最基本的社会福利根本无法得到保障。

3.对乡镇企业发展的重视不够

大力发展乡镇企业是实现农村工业化和城镇化、转移农村剩余劳动力、增加农民收入的重要途径。目前市场经济在新疆占较大比重，这使乡镇企业在发展中遇到不少政策体制性障碍。这主要表现在以下几个方面：一是市场准入的限制。乡镇企业没有与其他企业（主要是国有企业）同等的机会，在一些基础设施、垄断和半垄断行业乡镇企业难以进入，从而极大地缩小了乡镇企业的投资和生存发展空间。二是审批限制。政府部门对乡镇企业注册、经营、增项、转业等各个环节的审批限制较多，时间长，在一定程度上限制了乡镇企业的发展。三是政策落实和服务不到位。近年来，从国家到自治区政府，为促进乡镇企业的发展制定了一些具体的优惠政策，但总体来说，政策的支持力度不够，乡镇企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面仍受到不平等待遇。在企业改制、工业园区建设、原材料供应、铁路运输等方面也存在一定的困难和问题，影响和制约了乡镇企业效益的提高。此外，收费项目太多，使乡镇企业负担过重。四是管理体制不顺的问题十分突出，地、县乡镇企业管理部门工作难度较大。

（二）小城镇建设规划工作薄弱，城镇规模小，设施落后

城镇建设规划是城镇合理布局和健康发展的重要保证。然而在新疆小城镇发展过程中，普遍存在着重视建设而轻视发展规划的状况。小城镇的发展政策还缺乏连续性、反复建设、频繁改造，建设牵着规划走的不科学现象，造成极大的浪费。很多地方都是边建设边规划，甚至是先建设后规划，致使小城镇建设具有很大的盲目性和不合理性。

1.新疆小城镇基础设施建设水平低，基础差

基础设施是保障城市生产和生活顺利进行的各种基础性物质设施以及相关产品和服务的总称。新疆小城镇基础设施存在以下问题：

城市基础设施建设总体水平不高。很多城市存在交通拥堵，出行不便，垃圾围城，环境污染等问题，一些城市还存在供水紧张，城市基础设施与经济社会发展要求不相适应问题，与发达地区相比，我区城市道路，垃圾收集和处理，公共绿地，公园和休闲设施，污水处理等疾驰设施建设，仍有很大差距。城市基础设施投资渠道方面来讲，多数城市仍主要依赖于政府投资，建设资金缺口较大。普遍存在政企不分，政资不分问题。一些基础设施建设项目开始引入市场机制，但城市政府仍是基础设施的主要投资者，建设者和管理者。在很多城市，基础设施制约经济社会发展的“瓶颈”状态已有相当缓和。但总体上看，城市基础设施建设水平在规模和质量上仍有待改进。近年来，一些城市开始实施基础设施市场化改革。从实践情况看，由于缺少配套政策和有效的规划手段，经常出现损害消费者利益的情况。基础设施的市场准入，产权界定，市场推出，产品和服务定价等政府规制手段，以及相关配套的法规和制度约束，都还有待完善。

2.小城镇规模偏小，城市功能类型趋同

在我区有些小城镇规模过小、力量分散，造成发展空间和辐射区域狭小，对资源的利用能力小，对周边的资源和资金的吸引小，使城镇功能的发挥受到极大影响，同时，许多小城镇的基础设施配套水平不高，非农产业基础薄弱，缺乏有利的产业支撑，就业机会少，对农村劳动力吸纳力弱。

城市功能是城市对于经济发展和社会生活所能发挥的机能和作用。城市功能经历了从简单到复杂，从低级到高级的发展过程。新疆绝大多数小城镇城市功能专业化不突出，大多以行政职能为主，兼有现代化工业成分，工业部门少，产业特色不明显，城市功能表现出趋同的特性。多数县城和一般建制镇是为农业和为城镇居民提供生活服务的小区域中心城镇，产业结构单一，经济发展水平低，城市的聚集和辐射作用弱。

3.小城镇布局不平衡

全区小城镇发展规划基本上按行政区划分，并自成体系，很少从自然经济圈和整体功能以及区位特色上进行布局。新疆小城镇数量虽然进步增加，但规模小，建设档次低积聚能力有限，规划设计趋同，建筑式样单调，千篇一律的现象突出，既没有地方特色，民族特色，也没有建筑特色。特别是部分小城镇发展规划与城乡布局规划之间缺乏统一协调，在时空上存在错位。一些地方没有把小城镇的发展纳入到本区域城市发展的总体规划中,造成城市和城镇发展不协调的现象。小城镇布局规划的凝固化现象比较突出，小城镇的布局规划缺乏制度化，规范化和科学化的管理，随意改动规划方案,小城镇布局规划形同虚设，小城镇区域发展不平衡。现代服务业在小城镇发展很慢。外源式模式推动新疆城市迅速发展，而 内原式模式则使新疆小城镇发展较为迟缓。这两种发展模式的形成及其产生的推动力不同，正是造成新疆小城镇发展不平衡的重要原因。

（三）乡镇企业发展不足，布局分散

新疆现有乡镇企业中，传统工业，建筑，交通，饮食服务行业比重较大，与农业的相关度不高。从新疆乡镇企业发展历程与现状来看,乡镇企业产业趋同性大产品缺乏竞争力，规模效益差，进一步发展面临着认识上不到位、政策体制性障碍、企业产业化层次低、技术力量薄弱，创新能力不足；职工素质不高，管理水平低下，现代管理方式应用少，地域性特征显著；行业布局不合理及自身发展上的欠缺等问题，导致企业自身发展困难，劳动力吸纳能力弱，对农业增值的贡献小，更缺乏对小城镇建设的推动力。

1.新疆乡镇企业的产值不高

近年来，新疆乡镇企业迅速崛起和壮大。截至2002年底，新疆乡镇企业总数达到35.19万家，完成现价总产值362.95亿元。实现营业收入373.95亿元，实现增加值90.49亿元，占自治区国内生产总值的5.7%。2002年，全区乡镇企业出口企业只有6家，完成出口交货值0.89亿元，比上年下降59.7%；①在新疆，一方面高等院校毕业生不愿意到基层工作，另一方面由于人才向沿海地区的严重流失，造成新疆乡镇企业人才严重匮乏。人才的匮乏严重影响了新疆乡镇企业的持续、稳定发展。

2.乡镇企业的布局不合理

由于受地理及发展水平的限制，新疆乡镇企业分布较为分散，且多属于劳动密集型产业，规模偏小。从地区分布看，我区中小企业集中分布在经济较为发达的北疆地区，而广大的南疆地区发展明显滞后。仍以非公有制中小企业为例，仅乌鲁木齐市、昌吉州、伊犁州这三个地区的非公有制中小企业数已占到非公有制中小企业总数的66.6%以上，而南疆仅为20%左右。新疆是一个经济落后的多民族省区，在全区85个县、市区中，几乎所有的县、市区都是以中小企业为经济支柱的，中小企业已成为地方经济的主角。它对推动我区县域经济增长，安置就业、活跃市场等有举足轻重、不可替代的作用。中小企业的发展已成地区经济的支撑。②

三 新疆小城镇建设中应注意的几个问题与对策

小城镇建设与体系完善是一个系统工程，必须综观系统内所有的因素。新疆

①②新疆企业年签：新疆人民出版社，2003年版，第1页 的独特地理条件促使新疆的小城镇建设和发展，应按照“规划科学化、建设最优化、机制市场化、管理法制化”的要求，以发展的眼光和创新的意识，因地制宜，确定具有新疆特色的小城镇发展的道路。

(一)转变观念,提高认识

1.正确理解和把握城市化的水平和发展速度

城市化是社会经济发展的必然产物，城市化水平的高低是一个国家地区进步程度的标志。我国是一个城市化水平较低的国家。目前，城市化面临的主要障碍是过多的农村剩余劳动力和城市吸纳能力不足的问题，由于我国的经济发展和人口分布不平衡，因此只靠某一途径往往难以解决这个问题，所以必须采取符合国情的综合性多元政策，根据区域条件不同，城市化的方式和战略应有差异。尽管我区改革开放以来经济获得了一些发展，工业化率也达到一定的水平，但是这并没有带来我们所想的城市化。城市化长期低水平的徘徊，已成为我区经济发展的制约因素。只有采取有效措施选择适度的城市化水平和发展速度，才能使我区社会经济走上持续健康的发展。

2.必循认识好乡镇企业的发展和小城镇建设的良性互动关系

乡镇企业是小城镇发展的主要动力之一。乡镇企业与小城镇发展存在着互相促进、互相制约的关系。对大多数小城镇来说，乡镇企业是小城镇得以发展的基础和根本。可以说，没有乡镇企业的聚集集中，就不可能出现农村劳动力由农业转移到工业，不会出现大量的第三产业来为工业和职工生活服务，不会出现大量农民变为城镇居民，于是，小城镇建设也就无从谈起。反过来，小城镇建设形成良好的环境，又可促进农村二、三产业的发展，促进乡镇企业上水平、上台阶。小城镇在规划时，一定要考虑长远，要把居住区、商贸区、文化区、工业区统筹规划，使乡镇企业与小城镇发展形成良性循环。

（二）地方政府要加强引导,做好统一规划,合理布局 1.加强对小城镇建设工作的引导

城市化要靠市场机制作用，人员流动要靠市场吸引,不能用行政办法，但引导作用不能放弃，对农民进入城市，尤其是小城镇，“门槛”不能设得太高，否则，会挫伤农民弃农从工从商的积极性。国际经验表明，每转移一个农民劳动力到工业，可以带动两个以上劳动力进入服务业。而服务业要实现正常的利润，必须达到“门槛人口”数量，这就要求小城镇建设要有一定的规模。小城镇建设是一项涉及党政各个部门、社会各方面的系统工程，要搞好这项工作，必须切实加强领导。小城镇建设，镇是基础，县是关键、县、乡（镇）都应当成立由党政主要领导挂帅，各有关职能部门负责人参加的小城镇建设领导机构。要把小城镇建 设列入党政工作的重要议事日程，经营好小城镇，及时研究和协调小城镇建设出现的新情况新问题。县、乡（镇）职能部门要分工协作，主动提供服务，形成强大合力，一方面为党委和政府当好参谋，另一方面抓好具体管理工作。

2.要建立合理的城镇体系

发展小城镇只是城镇化的一个组成部分，所以发展小城镇应采取有重点，因地制宜，相对集中，形成规模的战略。其着力点在于增强城镇功能，提升城镇品位，使之成为规划合理，经济繁荣，功能完善，环境整治，特色明显和有较强聚合力。要重点发展县城和部分基础条件好，发展潜力大的建制镇。各地区要根据本地实际，对小城镇的发展进行统筹规划。城镇密集区和中心城市周边地区的小城镇，要纳入所区域城镇体系的总体规划，以组团式布局形态与中心城市或其他城市形成合理的功能分工，发展一批卫星城镇，形成为中心城市服务的具有特定功能的小城镇。距中心城市较远的小城镇，要强化为农业，农村和农民的服务功能，形成农产品集散中心和加工基地，农业信息，技术推广和文化就爱哦与中心，带动当地农业和农村经济发展。

北疆铁路沿线地带城镇化发展在小城市和小城镇数量较多的基础上进行重点发展，尽快形成一批中心城镇，作为北疆农村地区经济和社会发展的区域中心。重点发展展业市场型，旅游型，工矿型，交通型，综合型等特色小城镇。逐步建立起布局合理，功能各异的特色小城镇体系。

3.要做好统一规划

规划是建设的龙头，规划必须先行。要遵循城镇化发展规律，按照“统一规划，合理布局，因地制宜，各具特色，保护耕地，优化环境，综合开发，配套建设”的原则，抓紧编制“统一协调”的小城镇发展规划。要从合理的区域发展的需求角度来提供小城镇发展的充分供给。新疆小城镇的发展必须有地方政府制定总体规划，对城镇化的进程，小城镇人口，小城镇布局，小城镇规模等方面实行必要的宏观调控。同时，要逐步转变政府职能，以经济和法律手段为主管理小城镇，既让市场机制力量对东小城镇发展，又能保证小城镇急步健康发展。小城镇的科学规划工作十分重要，在布局上确定好小城镇的性质、功能和基础设施建设规模，注重实效，突出特色，与中心城市配套规划，形成城镇一盘棋，周边城镇相互呼应的系统效应，使小城镇成为联接广大小集镇、农村与城市的纽带。

积极发挥自治区城镇体系规划的监督，控制和引导作用，抓好城镇总体规划，控制性详细规划，修建性详细规划和城市设计的编制，注重提高规划编制的科学性和质量。加强区内在城镇体系发展上有必然联系的各级行政机构的协作，速进共同发展。

4.要合理布局

合理布局新疆小城镇建设要明确不同等级城镇建设和发展的目标，提出新疆小城镇发展战略，引导大中小城市和小城镇合理发展及区域基础设施的合理布局。确定小城镇规模结构，按照区域产业布局，小城镇内部经济结构和区域人口分布，形成梯次规模结构。小城镇产业定位，各个城镇之间要合理的产业分工，发挥比较优势，发展特色城镇，防止产业趋同。按照经济效益，生态效益和社会效益协调发展的原则，积极引导t色产业向中小城市和小城镇集中，并努力促进大城市产业结构的优化和升级。合理把握城市化的进度，一切从实际出发，因地制宜，适度合理的推进新疆小城镇的发展，合理布局，精心策划，统筹大中小城市和小城镇协调发展。

（三）地方政府要加强基础设施建设,合理用地

基础设施建设作为一个扩大投资、推动消费、促进发展的过程，其本身就是一种经济活动，还可以带动房地产业、建筑业、商业等十几个相关产业的大发展。基础设施建设能够促进产业的更快发展，而产业的有力支撑又推动基础设施建设的迅速扩张。因此，加快基础设施建设是实现基础设施建设与经济发展良性互动的有效途径。

1.加快城镇基础设施建设

加快城市基础设施建设，改善城市环境是实施西部大开发、加快新疆发展的最重要的基础条件，是推进城镇化的重要内容。抓紧做好全疆城镇供水水源规划，天然气利用规划和合理开发水资源，加快城镇供气设施建设，大力发展城市集中供热系统。进一步加快城区的的管网改造，提高供水能力，缓解缺水城市和区城供水不足的矛盾。加快市内交通系统建设。加快城市公共停车场，城市立交桥及行人过街桥涵的规划建设和人流高峰地段的交通组织。建设完善的城市排污系统，改造和新建城市污水处理设施，提高污水处理率和处理等级。大力发展城市绿化和美化，增加城市绿色空间。城市新区建设，要确保绿化用地，做到同步到位。

2.合理利用土地

对目前的用地政策必须进行改革。首先，要向重点和中心小城镇倾斜。对土地供需矛盾特别突出的小城镇，建设用地可在区县甚至全市范围内予以调剂解决。可以将非重点小城镇的建设用地指标划出部分用于支持重点和中心小城镇，以优化土地资源配置。其次，要严格控制小城镇建设上的土地浪费，坚持高起点、要做好镇区村庄的改造工作，村民住宅要一步到位实行多层化。第三，要积极探索以区县为区域单位的耕地总量控制，实行动态平衡。第四，小城镇建设用地，除法律规定可以划拨的外，一律实行有偿使用，公开竞标。小城镇建设土地收益分配情况，各地做法不一，现在总的看是以上缴为主。在今后制定政策时，可以考虑将土地收益的大头留给镇财政，这样，一可加速小城镇建设，二可促进城镇土地升值。第五，通过迁村并点和消灭“空壳村”，转换出土地用于小城镇建设。

结论

总之，新疆地区由于具有特殊的地理位置和多民族等特点，决定新疆地区城市化道路必然与内地城市化道路存在差异，综合考虑，新疆地区应该走以大中城市和区域性中心城市以及重点小城镇优先发展、注重城市功能的扩张和完善、集约化和内涵型的城镇化发展道路，使城镇成为各级区域经济发展的中心，通过城镇要素的聚集与扩散功能的充分发挥，带动乡社会经济全面发展。

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